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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

III. Politiques publiques

L’Inspection des Finances et la défense de la monnaie de la IIIe à la Ve République

Jean-Charles Asselain

Texte intégral

1Pour le franc comme pour la plupart des monnaies, la Première Guerre mondiale marque l’entrée dans une ère de turbulences qui contraste avec la stabilité du xixe siècle. De 1914 à fin 1958, la valeur-or du franc français est passée de 290,3 à 1,8 mg d’or (perte relative : – 99,4 %). Le pouvoir d’achat du franc français, exprimé en biens et services, a subi une dévalorisation d’ampleur tout à fait comparable, et qui se poursuit par-delà l’instauration du « nouveau franc ». Vis-à-vis des principales monnaies étrangères, la dévalorisation du franc est certes un peu moins marquée, puisque la tendance séculaire à l’inflation s’affirme également hors de France – mais à des rythmes en général bien plus faibles dans les autres grands pays : sur le marché des changes, le franc français perd 99 % de sa valeur vis-à-vis du dollar entre 1914 et 1958, et 66 % de sa valeur vis-à-vis du mark (devenu la référence dominante) entre 1958 et 1987. Les dévaluations récurrentes du franc, qui jalonnent l’histoire monétaire du xxe siècle jusqu’aux années quatre-vingt, peuvent être considérées comme la sanction d’une incapacité chronique à défendre sa valeur interne, son pouvoir d’achat.

2On s’efforcera ici, selon l’expression de Nathalie Carré de Malberg, de « donner à l’histoire des inspecteurs des Finances sa place dans l’histoire du franc ». La question a été formulée – en termes assez abrupts – par l’un d’entre eux : « Pourquoi une France dotée de fonctionnaires exceptionnels a-t-elle [connu] une situation inflationniste déplorable ? » (Yves Le Portz, entretien avec Laure Quennouëlle, Études et documents IV, 1994). Ce n’est là cependant qu’un des versants du sujet, car il s’agira aussi d’apprécier la contribution des inspecteurs des Finances à la remise en ordre des finances publiques. Le fait est, en tout cas, que depuis 1914, plusieurs générations successives ont été confrontées à des situations mouvantes, à une tension permanente entre urgences immédiates et principes d’orthodoxie monétaire, mettant à l’épreuve ce sens des réalités qui figure en bonne place dans l’image de soi ­qu’entretient le corps de l’Inspection.

3Les inspecteurs des Finances, bien entendu, malgré la diversité des positions qu’ils occupent, n’assument pas seuls la responsabilité de la politique monétaire. Il importe donc, en premier lieu, de comprendre pourquoi ils ont pu se sentir plus particulièrement impliqués dans la défense du franc, et d’apprécier la marge de manœuvre dont ils ont pu disposer, les ressorts de leur influence, leur capacité d’analyse et, en fin de compte, l’efficacité de leur action. Existe-t-il ou non une approche spécifique, une vision des problèmes monétaires propre à l’Inspection des Finances ? À cette question centrale, on se gardera de répondre en assimilant a priori les inspecteurs des Finances à un corps de fonctionnaires voués à la défense d’une orthodoxie monétaire rigide et intangible. Comment, d’ailleurs, aurait-il pu en être ainsi à travers les mutations du xxe siècle ? La révolution keynésienne correspond à un tournant majeur. Elle a même été présentée par Pierre Lalumière (L’Inspection des Finances, Paris, Presses universitaires de France, 1957) comme une césure radicale : l’accession définitive à la modernité économique du corps de l’Inspection, armé de la doctrine keynésienne et convaincu, désormais, de la primauté de l’Économie sur la Finance. Schématisation ­certainement excessive, puisque la prise en compte des réalités du moment compte au moins autant que les dogmes et convictions théoriques. Nous chercherons à préciser comment, en différentes situations historiques, les positions doctrinales interfèrent avec bien d’autres clivages : clivages entre les générations, appartenance à différents réseaux, influence des fonctions exercées, de l’expérience vécue et tout simplement de la personnalité individuelle. Il en résulte que la position des inspecteurs des Finances apparaît presque toujours bien loin d’être monolithique. Nous prendrons comme fil conducteur la longue chaîne des dévaluations du franc (1926-1928, 1936, 1949, 1958, 1969…, mais aussi celles qui n’ont pas eu lieu : 1952, 1968…), en insistant sur la période des changes fixes, où les gouvernants se trouvaient périodiquement confrontés à un choix difficile : l’ajustement de la valeur internationale du franc aux réalités de l’inflation.

L’implication des inspecteurs des Finances dans la défense du franc

4Si le maintien des équilibres monétaires constitue pour les inspecteurs un enjeu décisif, cela résulte directement d’abord des fonctions qu’ils exercent au sein du ministère des Finances, puisqu’il leur incombe d’assurer la continuité des paiements de l’État. Deux directions du ministère apparaissent en première ligne : le Mouvement général des fonds (le MGF, qui devient le Trésor) et la direction du Budget. Le Trésor, surtout, « vitrine du ministère des Finances, repaire d’inspecteur des Finances », attire les jeunes éléments les plus brillants. Un passage, même bref, représente à la fois une expérience formatrice, une chance précieuse d’insertion dans des réseaux d’influence et un accélérateur de carrière. Le poste de directeur du MGF-Trésor, à de rares exceptions près (Pierre de Moüy et Clément Moret dans les années vingt), revient à un inspecteur des Finances sans discontinuité de 1907 jusqu’aux années quatre-vingt, et il en est de même pour le directeur du Budget, sauf entre 1936 et 1944. Le ministre des Finances se tient en relation très proche avec les principaux directeurs de son ministère. Jacques Rueff, resté à la tête du MGF de 1936 à 1939 (il n’a pourtant aucune affinité avec la majorité sortie des élections de 1936), insiste dans son témoignage, porté avec un recul de plusieurs décennies, sur l’indépendance et l’autorité dont il bénéficiait auprès des ministres des Finances successifs, et sur l’influence qu’il pouvait exercer (le directeur du Mouvement des fonds « contribuait très largement par ses avis à l’élaboration de la politique financière du gouvernement »). Une influence qui ne peut que se renforcer en période de crise financière, lorsque la confiance dans le franc est ébranlée et que l’équilibre de la trésorerie devient une préoccupation de tous les jours (les paiements de l’État pourront-ils être assurés demain ?). Le Trésor apparaît alors comme « la tour de contrôle des finances publiques », et il peut compter a priori sur une convergence de vues avec la direction du Budget, économe par principe et toujours prête à rappeler les impératifs d’équilibre budgétaire. Il est clair que la place de ces hauts fonctionnaires au sein du pouvoir grandit à la mesure des responsabilités qu’ils exercent (« S’il se trompait dans ces prévisions, rappelle Jacques Rueff en parlant du directeur du MGF, c’est l’existence même de l’État qui était en cause ») – mais il s’agit d’une relation à double sens : l’autorité du Trésor repose aussi en grande partie sur le prestige du corps de l’Inspection des Finances.

5Car le passage aux Finances doit être replacé dans une vision plus globale des carrières d’inspecteur. Bon nombre de jeunes inspecteurs ont appartenu à un cabinet ministériel, prélude à des nominations plus brillantes. Près de la moitié des ministres des Finances, durant l’entre-deux-guerres, choisissent comme chef de cabinet un inspecteur des Finances. L’attrait de la direction du Trésor sur les majors de promotion s’explique aussi par la perspective d’une carrière internationale. Les attachés financiers n’ont pas tous connu un destin de premier plan, mais la connaissance et la prise en compte des expériences monétaires étrangères conduisent quelques-uns d’entre eux à prendre des positions originales (« avancées ») à des moments cruciaux de l’histoire du franc. On trouve également des inspecteurs à des postes clés du Quai d’Orsay (Hervé Alphand et Maurice Couve de Murville après 1945…), comme dans différents ministères. La présence d’un inspecteur des Finances à la tête de la Banque de France a d’abord été intermittente, mais elle s’affirme à partir de 1937 et, de 1952 à 1969, la Banque de France tend à devenir une chasse gardée de l’Inspection des Finances. Quant aux dirigeants des grandes banques de dépôts, ils sont eux aussi majoritairement issus de l’Inspection. Les nécessités quotidiennes de l’alimentation du Trésor impliquent d’ailleurs des relations étroites, surtout en période de difficultés, entre l’administration des Finances, la Banque de France et les banques privées. Le sentiment d’appartenir à un seul et même corps, l’entrecroisement des carrières, les réseaux d’amitié favorisent à cet égard le maintien de relations de confiance et une compréhension mutuelle qui peut aller jusqu’à une véritable osmose entre les réactions des unes et des autres. Et c’est tout naturellement aussi que les inspecteurs des Finances (ou anciens inspecteurs) se retrouvent en bonne place et à des titres divers dans les principaux « comités d’experts » qui sont intervenus à des moments critiques de l’histoire du franc, de 1926 à 1958 notamment.

6Il n’est donc pas étonnant que, pour les intéressés (bien convaincus d’avoir pour vocation le service de l’État et d’agir au service de l’intérêt général) comme pour leurs adversaires et pour l’opinion, l’Inspection des Finances soit considérée comme largement responsable des choix monétaires de la France. Comment le ministre pourrait-il se passer de l’expertise technique des inspecteurs, mais aussi des compétences plus larges qui leur sont reconnues, grâce à une formation de généraliste leur permettant d’accéder à une vision globale des problèmes ? Le ministre des Finances, de Caillaux à Giscard d’Estaing, est lui-même assez souvent issu de l’Inspection, et il a pour principaux interlocuteurs d’autres « anciens » du corps, qui peuvent être de la même génération, ou plus jeunes (c’est normalement le cas pour le directeur du Trésor) ou parfois plus âgés (tel le gouverneur de la Banque de France, Wilfrid Baumgartner face au jeune ministre et inspecteur Félix Gaillard, comme plus tard Jacques Brunet face au non moins jeune et inspecteur Valéry Giscard d’Estaing). Des personnalités assez éminentes pour avoir refusé un poste ministériel (François Bloch-Lainé, Roger Goetze…) se placent très naturellement sur un pied d’égalité face au pouvoir politique. Chacun sait la place qu’ont tenue dans l’histoire financière de la Ve République les initiatives de Jacques Rueff, s’adressant directement, à partir de 1958, au général de Gaulle.

7Encore faut-il se souvenir que le dernier mot revient – par définition – aux détenteurs du pouvoir politique. Et la rareté des conflits avec le gouvernement ne constitue pas un argument décisif ; on ne saurait y voir la preuve d’un ralliement systématique à des choix inspirés par l’Inspection des Finances. En fait, certains responsables, tel Maurice Pérouse à la ­direction du Trésor, s’attachent à présenter l’éventail des solutions possibles afin de laisser délibérément à l’autorité politique le soin de trancher. Ou du moins, lorsque l’une des solutions est préconisée, c’est après s’être assuré d’un consensus aussi large que possible, comme Baumgartner tendit spontanément à le faire durant toute sa longue carrière.

8L’étroitesse des relations avec les milieux financiers et l’ensemble du patronat, les convergences multiples dans l’appréciation des enjeux montrent bien que les positions des inspecteurs des Finances, loin d’être isolées, sont largement représentatives des vues dominantes. Faut-il néanmoins aller plus loin, en leur attribuant, comme le soutenait François Piétri, au-delà des solidarités personnelles, « une solidarité de doctrine ; loin d’être un club, l’Inspection [est] une école » ? Et plus précisément, les inspecteurs des Finances ont-ils exercé une influence spécifique sur le destin du franc, en tant que défenseurs inconditionnels de l’orthodoxie monétaire ? Ont-ils maintenu, selon les termes de J. Brunet, une position « braquée sur le maintien de la valeur du franc, une espèce de conviction qu’il fallait défendre le franc à tout prix… L’équilibre budgétaire et la valeur du franc, c’était des choses à quoi il ne fallait pas toucher ! » Ces a priori, s’ils sont avérés, sont-ils demeurés immuables ? Et n’ont-ils pas laissé place presque toujours à des divergences d’appréciations significatives, laissant en définitive au décideur politique la responsabilité des choix essentiels ?

C’est ce qu’il convient d’examiner, période par période.

Durant l’entre-deux-guerres, le règne absolu de l’orthodoxie monétaire ?

9La vision de l’Inspection des Finances comme un corps « profondément conservateur », formé de « fidèles adhérents du libéralisme » (et, qui plus est, d’un libéralisme archaïque), agissant comme « rempart du conservatisme économique », se dégage clairement de l’ouvrage de Richard Kuisel, Le capitalisme et l’État en France. Elle est apparemment corroborée par le témoignage de Claude Gruson, qui se souvient (en 1989) que l’Inspection se considérait comme « gardienne de l’orthodoxie […] : orthodoxie de l’étalon-or, orthodoxie de l’équilibre budgétaire », et ne cache pas « le sentiment de prodigieuse absurdité » qu’il éprouve à cet égard avec le recul du temps. Il n’est pas sûr pourtant que cette vision rétrospective ­corresponde parfaitement aux réalités des années vingt et trente.

10Faut-il admettre que tous les inspecteurs de ces générations ont été fortement marqués par l’enseignement des doctrines libérales, et que l’unité, voire l’homogénéité du corps trouve là son origine ? Les jugements sévères des intéressés eux-mêmes sur la qualité de la formation qu’ils ont reçue ne vont guère dans ce sens : « Les professeurs de politique économique […] étaient nuls », reconnaît sans ambages Pierre Calvet, qui leur reproche en outre leur « nationalisme vaniteux » et leur méconnaissance des développements récents de la pensée économique. L’indiscutable suprématie des orientations libérales laisse place, au demeurant, à des approches plus pragmatiques, et le travail au sein des « écuries » (où ­s’effectue en réalité l’essentiel de la formation des futurs inspecteurs) se place « sous le signe du réel » bien plus que de l’abstraction théorique, à l’instar de l’enseignement de Baumgartner, qui disait récuser tout dogmatisme. Le choix des sujets de concours témoigne d’ailleurs d’une réelle attention aux problèmes nouveaux que pose l’actualité économique et financière, et la diversité des réponses des candidats confirme qu’aucune solution préétablie ne leur était imposée, même implicitement ; lorsqu’en 1923, les candidats sont invités à réfléchir aux mesures qu’il convient d’adopter face à la montée de l’inflation, les copies se répartissent à peu près à égalité entre partisans d’un retour à la parité-or d’avant-guerre et partisans (déjà) d’une stabilisation du franc à sa valeur réelle.

11Comment, du reste, aurait-on pu attendre de la théorie pure une réponse toute prête à des questions aussi complexes, sans équivalent dans l’histoire antérieure du franc ? Les différents acteurs impliqués dans la décision réagissent diversement en fonction de variables multiples, parmi lesquelles le clivage entre les générations. Une nouvelle génération de jeunes inspecteurs des Finances, promis à des carrières rapides du fait des vides provoqués par la guerre, contribue par ses réflexions et ses analyses à faire prévaloir une solution réaliste, comportant – sous le nom de stabilisation – une forte dévaluation du franc, après deux siècles de stabilité ; les enseignements négatifs de l’expérience anglaise de déflation après 1918 sont dûment pris en compte, pour écarter une politique de revalorisation forcée du franc ; une note du jeune Rueff, datant de l’été 1926, préconise presque exactement la parité franc/livre qui sera retenue à titre définitif deux ans plus tard (dévaluation des 4/5e). Les positions ne sont d’ailleurs nullement figées, elles évoluent sous l’influence de données mouvantes. Moret, directeur du MGF et non-inspecteur, Émile Moreau, inspecteur et gouverneur de la Banque de France, se laissent convaincre tour à tour et finissent par emporter, non sans mal, la décision de Raymond Poincaré de renoncer définitivement à rétablir l’ancienne parité-or du franc. Un choix qui sera par la suite largement porté au crédit de Poincaré et dont le « mérite » revient pour une part aux inspecteurs des Finances du MGF – même s’il peut sembler excessif ­d’opposer en bloc (comme l’a fait Baumgartner en 1975) « la jeune école du Trésor » au conservatisme de « la vieille école budgétaire ».

12Mais la crispation des années trente sur le maintien à tout prix de la nouvelle parité du franc a bien plus durablement marqué les esprits : elle est demeurée le symbole par excellence d’un attachement inconditionnel à l’orthodoxie monétaire et du primat attribué à « la monnaie saine » sur la logique économique. Plus trace, cette fois, de divergence entre le Trésor et la direction du Budget. Les deux directions ne sont pas seulement impliquées dans la mise en œuvre de la politique de déflation (au nom des exigences immédiates de continuité de l’action publique), elles interviennent résolument pour demander davantage de rigueur. Le recours à la dévaluation est catégoriquement rejeté a priori pour des raisons morales : ce serait un abandon, une solution de faillite, un acte de lâcheté. Le choix de la déflation s’impose alors comme un impératif, indépendamment de toute analyse objective de ses chances de succès. Si le directeur du Budget, l’inspecteur des Finances Yves Bouthillier, a pu revendiquer la paternité de la politique de déflation, le choix de cette politique fait l’objet d’une approbation à peu près unanime au sein du comité d’experts réuni par Pierre Laval. La direction du MGF avait pris une position encore plus radicale dans une note de mars 1934 : « La suppression totale et absolue du déficit budgétaire constitue, au seul point de vue du crédit public, un programme sur lequel on ne saurait transiger ». Rarement la déconnexion entre les intentions et les réalités aura été plus flagrante, puisque le déficit budgétaire va bientôt atteindre, puis dépasser le seuil de 5 % du PIB (une politique délibérément keynésienne serait-elle allée plus loin ?). Comment ne pas s’interroger encore aujourd’hui sur ­l’aveuglement collectif de brillants inspecteurs des Finances durant cette période ? « Un programme rationnel, mais absurde », reconnaît a posteriori Rueff. On évitera seulement de tomber dans une schématisation excessive, en rappelant 1°. que le consensus anti-dévaluation vers 1935 s’étendait bien au-delà de l’administration des Finances, englobant l’ensemble des milieux financiers et du patronat, jusqu’aux exportateurs, qui étaient pourtant les premiers à pâtir de la surévaluation du franc ; 2°. que les positions individuelles se sont graduellement infléchies, comme vers 1926-1928, à des rythmes variables selon la capacité d’analyse et le degré d’attention aux réalités (ou le degré d’entêtement) de chacun ; 3°. que parmi les rares partisans « précoces » d’une dévaluation du franc, figurent en bonne place quelques inspecteurs des Finances, tel Emmanuel Mönick, attaché financier à Washington, puis à Londres, qui affirme dès 1934 la nécessité de dévaluer, en se fondant sur une analyse pertinente des expériences ­anglo-saxonnes. Le rejet de la dévaluation jusqu’en 1936 n’était donc pas une fatalité.

13Rétrospectivement, la nocivité de la déflation, les méfaits économiques d’une parité surévaluée apparaissent comme les principaux enseignements de l’entre-deux-guerres. Mais, si 1936 marque bien à cet égard le début d’une prise de conscience, on ne saurait y voir une brusque rupture. Ministre des Finances sous Vichy, Bouthillier entend encore « défendre le franc », limiter au maximum son amputation (ce qui peut paraître dérisoire au regard des exigences de l’occupant), et il déclarera après coup avoir voulu restituer à la France « un franc aussi lourd que possible, afin de permettre à la société française de rester forte ». Avec des justifications bien différentes, la politique de rigueur préconisée par Pierre Mendès France, et approuvée, selon le témoignage de François Bloch-Lainé, par la petite équipe d’inspecteurs des Finances qui l’entoure à Alger, attribue également une priorité absolue à la lutte contre l’inflation ; elle implique entre autres le maintien d’une parité théorique de 200 FF/£ (inchangée depuis le début de la guerre) ; cette parité, correspondant à une évidente surévaluation du franc et qui devient de plus en plus irréaliste au fil des mois, sera pourtant maintenue jusqu’à la dévaluation de décembre 1945. C’est seulement dans le contexte nouveau de la Reconstruction que la page sera tournée…

Sous la IVe et la Ve Républiques, avènement de la « modernité » ou inflexions et revirements successifs ?

141944-1945 marque bel et bien une césure majeure, avec l’accession à des postes de responsabilité d’une nouvelle génération de jeunes inspecteurs des Finances (Goetze, F. Bloch-Lainé, Guillaume Guindey) et la pénétration concomitante du keynésianisme en France. Alors que Jean de Largentaye avait eu les plus grandes difficultés à faire publier sa traduction de la Théorie générale (il n’y parvient qu’en 1942), l’analyse keynésienne est désormais largement enseignée à Sciences Po et à l’Éna. « Avec les promotions postérieures à 1945 – selon Pierre Lalumière (L’Inspection des Finances, Paris, Presses universitaires de France, 1957) – on entre de plain-pied dans le raisonnement keynésien », ce qui signifie d’abord que l’approche des questions monétaires et financières doit s’intégrer dans une vision globale de l’économie ; le déficit budgétaire n’est plus considéré comme un mal absolu, pas plus que la dévaluation. Lalumière va cependant bien plus loin, en affirmant : « L’Inspection possède l’avantage sur de nombreux autres corps de fonctionnaires d’avoir quelques idées-forces en matière économique, [qui] donnent à [son] action cohérence et continuité », et en présentant le ralliement général des inspecteurs à l’interventionnisme comme un démenti au vieux cliché de « l’inspection des Finances, gardienne vigilante d’un libéralisme éculé ». Selon Pierre Rosanvallon (L’État en France de 1789 à nos jours, Le Seuil, 1990), le Trésor est devenu, après 1945, sous ­l’influence des jeunes inspecteurs des Finances, la vitrine de « l’État ­keynésien modernisateur ».

15La condamnation rétrospective des politiques déflationnistes, accusées de sacrifier l’emploi et l’investissement, témoigne sans ambiguïté de la rupture avec l’approche des années trente. On peut néanmoins se demander si les réalités nouvelles de l’après-guerre – l’ampleur des tâches de la Reconstruction, le consensus issu de la Résistance en faveur d’une implication directe de l’État – n’ont pas pesé encore plus lourd, ou en tout cas joué un rôle aussi décisif que la « conversion » au keynésianisme. Les enjeux de 1945 n’ont pas grand-chose à voir avec les déséquilibres des années trente et la hantise keynésienne d’une insuffisance chronique de la demande globale. Et l’interventionnisme structurel d’après-guerre va bien au-delà de la régulation globale préconisée par Keynes. L’affectation de la contre-valeur de l’aide Marshall au financement du plan Monnet apparaît comme une décision cruciale, dictée par l’énormité des besoins d’investissement et l’insuffisance du financement privé. Bloch-Lainé, représentant le plus éminent de la nouvelle génération d’inspecteurs, directeur du Trésor de 1947 à 1952, désigne comme son « idée fixe » l’équipement et la modernisation de l’économie française ; il se réjouit d’avoir fait du Trésor « le meilleur avocat de l’investissement » et le banquier de l’économie, fût-ce au prix de procédures financières peu orthodoxes (« transformer les liquidités en barrage »), mais il souligne aussi que la politique d’investissement public obéissait alors « à la force des choses plus qu’à n’importe quelle doctrine ». Jean Monnet, venu d’un horizon différent et dont on sait le peu d’estime pour l’Inspection des Finances, peut lui aussi être tenu pour l’un des inspirateurs de cette nouvelle vision expansionniste, attachés au primat de l’investissement et capable de défendre avec énergie la préservation des programmes d’investissement publics en période de restrictions budgétaires. En somme, comme le constate en 1951 Baumgartner, « on a donc, je ne dirai pas délibérément, mais implicitement sacrifié les finances à l’économie » – et lui-même n’échappe pas, selon le témoignage de Vincent Auriol, à une certaine fascination de l’investissement lorsqu’il évoque une France « [dotée] d’ici deux ou trois ans des hauts fourneaux et des laminoirs les plus grands du monde ».

16Mais il serait tout à fait excessif de confondre ce changement d’approche avec un abandon général et définitif des préoccupations d’orthodoxie monétaire. Les professions de foi anti-inflationnistes jalonnent toute la période. Dès 1947, Jean Monnet et la Commission du bilan insistent sur l’urgence d’une stabilisation monétaire : « Dans l’inflation, il n’y a pas de progrès économique, ni de véritable bien-être, pas de justice sociale, ni d’indépendance nationale ». Les inspecteurs sont bien au diapason de l’opinion quand ils dénoncent l’inflation comme « une politique de facilité », « une médecine de catastrophe », et revendiquent pour le ministère des Finances la responsabilité du maintien des « grands équilibres ». Le gouverneur de la Banque de France, Baumgartner, plus porté d’ordinaire à la recherche d’un juste milieu, n’hésite pas à affirmer publiquement une position tranchée dans sa lettre de février 1952 à Edgar Faure, où il brandit une rhétorique digne de ses positions anti-dévaluation des années trente : « La monnaie, c’est l’expression de la valeur d’un pays. Le franc, c’est la France. La dégradation du franc, c’est l’abaissement de la France ». Et il préconise un feu roulant de mesures d’austérité, quitte à reconnaître après coup qu’il s’agissait surtout d’« une tentative parmi d’autres pour éveiller une opinion un peu trop indifférente à l’égard de la monnaie ». Baumgartner se montre d’ailleurs bien conscient à la fois de l’emprise que lui confèrent les difficultés de la trésorerie sur le jeu politique de la IVe République et de la capacité limitée de la politique du crédit à maîtriser l’inflation. Et de fait, les appels à la rigueur budgétaire et à une meilleure maîtrise des financements n’auront eu, en fin de compte – autre ressemblance marquante avec les années trente –, qu’une faible efficacité face aux déséquilibres fondamentaux. Leur influence sur les gouvernants n’est pas nulle pour autant, comme en témoignent les diverses tentatives d’assainissement – du plan Mayer de 1948 à l’expérience Pinay de 1952 – qui précèdent 1958.

17Même lorsqu’il existe une convergence sur l’essentiel (c’est généralement le cas entre la direction du Trésor et celle du Budget, et, dans une moindre mesure, avec la Banque de France), la diversité des points de vue défendus par les inspecteurs – selon la fonction exercée, les clivages de génération, les convictions théoriques ou simplement les antagonismes personnels – suffit à écarter l’image d’un corps homogène, vouée à une (nouvelle ?) orthodoxie. Ce que confirment quelques cas de conflits, où s’expriment des positions minoritaires nettement tranchées : débat sur l’affectation de la contre-valeur de l’aide américaine, mais surtout débat récurrent, de 1947 à 1958, sur l’opportunité d’une nouvelle dévaluation. Les oppositions sont assez vives pour entraîner, en 1953 – fait exceptionnel –, le départ du directeur des Finances extérieures, Guindey. Partisan d’une « stérilisation » des dollars pour renforcer le franc, Guindey s’est fait l’avocat, dès 1947, d’une forte dévaluation du franc, et il a obtenu largement gain de cause en 1949, d’où quelques années de répit ; mais la surévaluation du franc, qui se creuse à nouveau du fait d’une inflation plus forte que dans les autres pays, lui paraît, vers 1952, exiger un nouvel ajustement, comme condition d’une libération des échanges. Le débat est intéressant à plus d’un titre. D’abord parce que la dévaluation n’est plus un sujet tabou, le maintien de la parité n’est plus un dogme. Les oppositions restent vives (sans que l’appartenance ou non à l’Inspection des Finances semble prédéterminer la position des uns et des autres), mais la dévaluation n’est plus considérée a priori comme synonyme de laxisme ; le débat se focalise sur son insertion dans un ensemble cohérent de mesures de rigueur. Et l’ouverture internationale de l’économie française apparaît bien comme le véritable enjeu. En ce sens, le débat sans conclusion de 1953-1954 ouvre la voie au dispositif de décembre 1958, où la dévaluation intervient comme complément du programme d’assainissement élaboré par le comité Rueff et rend possible l’intégration européenne de l’économie française en lui restituant une marge de compétitivité.

18Le redressement de 1958-1959 résulte de la conjonction entre l’initiative isolée d’un inspecteur des Finances, Rueff, assez ferme dans ses convictions libérales pour s’adresser directement au pouvoir politique, et la volonté du général de Gaulle de rétablir un « franc fort », au service du développement industriel et de l’indépendance nationale. Enjeu des controverses les plus vives, l’amplitude de la dévaluation de décembre 1958 (venant après un premier ajustement de 20 % en 1957-1958) a été délibérément calculée de manière à laisser une marge de ­sécurité qui devait garantir la stabilisation définitive du franc. Malgré les vicissitudes ultérieures, les oppositions initiales sur les choix du « plan Rueff » ont fait place à une large approbation rétrospective. De fait, la décennie 1958-1968 se singularise, dans toute l’histoire du franc, à la fois par le rétablissement de l’équilibre budgétaire et par le passage de déficits extérieurs chroniques à des excédents cumulatifs de la balance des paiements. Les finances de l’État ne sont plus sous l’emprise de la Banque de France, l’activité du Trésor ne se polarise plus sur la gestion des déficits et l’art d’emprunter. Dans ce nouveau contexte, la vision de la politique monétaire et de ses enjeux se modifie presque aussitôt : « Les théories du déficit budgétaire destiné à favoriser l’activité économique, dérivées de Keynes ou de Beveridge, on avait déjà passé tout cela. Nous savions maintenant [en 1959] qu’il fallait une monnaie forte, pour avoir une économie forte », témoigne Max Laxan. Faut-il pour autant voir là un revirement radical, l’avènement d’une nouvelle orthodoxie monétaire (dont il serait d’ailleurs aisé de trouver les prémices dans la période antérieure) ? En fait, si l’influence des inspecteurs des Finances reste très visible, y compris dans l’entourage proche du général de Gaulle, les oppositions entre eux apparaissent toujours aussi marquées, notamment à l’égard des prises de position de Rueff. Ses propositions, visant à éliminer les racines internes de l’inflation (ce « cancer qui a rongé et continue de ronger la monnaie française ») par une réforme radicale des mécanismes de crédit et des circuits de financement, exerceront surtout une influence à long terme. L’analyse des facteurs externes de l’inflation, et surtout la mise en cause des déficits américains (responsables de l’accroissement des réserves de change et, par suite, de l’accroissement excessif de la masse monétaire française) sembleraient davantage de nature à réunir un consensus, tandis que le général de Gaulle, grâce au renforcement de la position extérieure de la France, espère pouvoir influencer l’évolution du système monétaire international (SMI). Ce sont cependant trois projets de réforme du SMI, d’inspiration nettement différente (déposés par trois inspecteurs des Finances, Rueff, Albin Chalandon et Largentaye) qui s’affrontent en 1966 devant le Conseil économique et social, et aucun des trois n’aura de suite notable.

19Le choc de 1968, qui « met le franc au supplice », selon les termes de Jean Lacouture, referme brusquement la parenthèse des années d’excédent, et l’histoire du franc se confond de nouveau, pour près de vingt ans, avec l’histoire de ses dévaluations successives, après toutefois un épisode marquant : la non-dévaluation de 1968. « Je suis et je serai toujours décidé à maintenir le franc au taux que je lui ai fixé en me chargeant de redresser la France », rappelle le général de Gaulle dans ses Mémoires d’espoir. Rien d’étonnant dès lors si la décision « héroïque » du 23 novembre 1968 – lorsque le Général, conforté dans son choix par une poignée de conseillers inspecteurs des Finances (Goetze, Alain Prate) ou non (Jean-Marcel Jeanneney, Raymond Barre), rejette la dévaluation et met en place une politique de rigueur pour « sauver le franc » – est restée, aux yeux des protagonistes, une décision exemplaire, un temps fort de l’histoire monétaire de la France. Au-delà des arguments techniques, on sent bien le retour à une approche morale : comme dans les années trente, la dévaluation est condamnée comme synonyme d’abandon, de renoncement, de démission. Une vision rétrospective d’autant plus significative, en l’occurrence, que la dévaluation, rejetée en 1968, intervient quelques mois plus tard à peine, avec des résultats positifs (un modeste ajustement de parité de 11 % procure à la France un net avantage de compétitivité durant quatre ans) souvent sous-estimés.

20Le volontarisme gaullien l’emportera, dix ans plus tard, en 1978, lorsqu’un Premier ministre qui n’est pas inspecteur des Finances, Raymond Barre, sous l’autorité d’un Président ancien inspecteur, choisit de donner une priorité absolue au « franc fort » et engage la France sur la voie de ce qui sera l’« euro fort ». Mais il est bien difficile alors de voir là le reflet d’une ­quelconque orthodoxie monétaire propre à l’Inspection des Finances.

21Le « postulat d’une homogénéité des inspecteurs des Finances » a été vivement dénoncé par Nathalie Carré de Malberg, un postulat faux en synchronique comme en diachronique. Les conclusions de notre survol vont indiscutablement dans le même sens.

22Les inspecteurs des Finances, de par les fonctions qu’ils exercent, ont été confrontés de façon récurrente, à travers le xxe siècle, aux conséquences de l’inflation et des déficits publics : d’où leurs préoccupations communes quant à l’instabilité monétaire et leur implication dans les grands débats sur la monnaie. Mais on ne saurait prétendre que les inspecteurs parlent tous d’une même voix ni que l’appartenance à un même corps prédétermine leur jugement. La diversité des positions s’annonce déjà dans les copies des candidats (et des reçus) au concours d’entrée. Elle se confirme à l’occasion de toutes les grandes décisions controversées de politique monétaire, où l’on trouve régulièrement des inspecteurs de part et d’autre, en fonction de clivages multiples : différence de génération, nature des responsabilités, ­engagements, expérience et convictions personnelles.

23Une quasi-unanimité a pu néanmoins se dégager en certaines circonstances, par exemple pour rejeter la dévaluation dans les années trente, ou plus souvent pour critiquer l’excès de dépenses publiques. Mais il faut souligner que la position des inspecteurs des Finances est alors loin d’être isolée ou spécifique. Elle reflète les préoccupations des milieux financiers et patronaux. Elle s’inscrit dans une condamnation morale du « laxisme » gouvernemental par l’opinion dans son ensemble. L’originalité de l’Inspection consisterait plutôt dans une remise en cause relativement précoce des a priori par certains de ses membres, les plus ouverts aux expériences étrangères et les plus capables de prendre en compte des réalités mouvantes.

24La vision dominante, parmi les inspecteurs, n’est pas demeurée immuable à travers les événements du xxe siècle. Le sentiment d’une rupture avec l’« orthodoxie » antérieure a prévalu à diverses reprises, avec la conviction d’accéder à la « modernité » (keynésienne après 1945, libérale après 1958 et plus encore à partir des années soixante-dix). Cette conviction est largement illusoire. Plutôt que le schéma d’une progression linéaire, les revirements du xxe siècle évoquent une tension permanente entre des impératifs contradictoires (défiant toute orthodoxie) et des oscillations de type cyclique. Les considérations économiques (le danger d’une monnaie surévaluée pour la compétitivité de l’économie nationale) sont déjà bien présentes lorsque Poincaré renonce, en 1928, à la revalorisation du franc. Et inversement, la valeur « héroïque » conférée au rejet de la dévaluation en 1968, la priorité absolue au « franc fort », à partir de 1978, illustrent le retour à une approche essentiellement morale des choix de la politique monétaire.

25L’influence des inspecteurs des Finances sur le destin du franc ne doit être ni exagérée ni minimisée. Une certitude : l’influence exercée n’est pas proportionnelle à l’importance ou à la durée des fonctions officielles. Durant sa longue carrière, qui le conduit du Trésor au ministère des Finances en passant par plus de dix ans à la tête de la Banque de France, Baumgartner, plutôt sceptique sur ses propres possibilités d’action (« les mouvements profonds de l’économie ne dépendent pas du crédit »), a surtout accompagné les vicissitudes du franc ; si on le félicite, c’est pour avoir « toujours su, avec prudence et souplesse, ménager les transitions et éviter les mesures extrêmes ». Les initiatives isolées de Rueff, bien que largement inabouties, ont au contraire marqué l’histoire du franc.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Asselain Jean-Charles, Histoire économique de la France depuis le xviiie siècle, Paris, Le Seuil, rééd. 2011, 2 vol. 

Feiertag Olivier, Wilfrid Baumgartner, un grand commis des Finances à la croisée des pouvoirs (1902-1978), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2006, 786 p.

Quennouëlle-Corre Laure, La direction du Trésor, 1947-1967. L’État-banquier et la croissance, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000, 693 p.

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