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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

III. Politiques publiques

Les inspecteurs des Finances au cœur des politiques économiques de la « Grande Croissance », 1944-1973

Michel Margairaz

Texte intégral

1Après août 1944, la notion même de politique économique et financière devient à la fois explicite, attendue et revendiquée par les gouvernants et les hauts fonctionnaires, inspecteurs des Finances ou non, à leur suite, et ceci pour au moins trois séries de raisons. D’abord, à Alger, au sein du Comité français de la libération nationale (CFLN), il a été envisagé, depuis l’été de 1943, de trier, parmi les mesures adoptées par le gouvernement de Vichy, entre celles qui sont compatibles avec le rétablissement des principes républicains et celles qui doivent être rapportées parce que directement tributaires des aspects antidémocratiques, discriminatoires ou répressifs du régime. Car les résistants de l’extérieur comme de l’intérieur souhaitent disposer à d’autres fins, une fois l’occupant chassé, des moyens administratifs et réglementaires d’une économie dirigée de guerre afin d’engager le relèvement et la reconstruction de l’économie, des finances et de la monnaie. Ensuite, le Gouvernement provisoire une fois installé à Paris, le 26 août 1944, hérite politiquement du programme légué par les forces de la Résistance unifiée, et plus particulièrement de la partie économique et sociale de la Charte du Conseil national de la Résistance (CNR), qui, on le sait, est adoptée dans la clandestinité le 15 mars 1944 à l’unanimité des mouvements, des partis et des confédérations syndicales (CGT et CFTC) en lutte, suivant en cela les vues exprimées par Jean Moulin et acceptées par le général de Gaulle. Seul document-programme à ce jour qui réunisse ainsi de manière transpartisane les forces sociopolitiques organisées de la nation – à l’exception du patronat et des agriculteurs – sur un même texte ! On y trouve des institutions et des mesures nouvelles propres à approfondir la démocratie économique et sociale par rapport même à la situation de 1939, et tout particulièrement les « réformes de structures » que sont particulièrement les nationalisations, la planification et la Sécurité sociale. Enfin, et ce n’est pas le moindre facteur, les données de la conjoncture économique et financière à la Libération poussent les gouvernants à opérer des choix et des priorités explicites, ces dernières rendues d’autant plus impérieuses qu’un fossé considérable sépare l’ampleur des besoins à satisfaire et la modicité des moyens financiers, matériels et humains disponibles pour y parvenir.

De la restauration à la conversion

2Dans leur ouvrage-dialogue paru en 1986, à l’heure des privatisations, Jean Bouvier et François Bloch-Lainé proposent une lecture de la décennie qui suit la Libération comme un processus complexe qui conduit à « la France restaurée ». Alors que l’inspecteur des Finances, témoin-acteur de cette séquence capitale, évoque surtout la « restauration » dans son acception économique et financière de récupération, après quinze années noires de dépression et d’occupation nazie, l’historien l’entend également dans un sens sociopolitique, mettant en évidence combien les mécanismes de marché, les milieux comme les institutions capitalistes, quelque peu entamés, contestés ou mis à mal à la Libération, ont récupéré le terrain perdu à l’orée des années cinquante. Quelques années plus tard, dans les débats ­d’interprétation engagés a posteriori par les chercheurs, parfois non sans effet rhétorique, sur la situation en termes de rupture ou de continuité de l’appareil économique et financier d’État, nous avons ailleurs proposé le terme de conversion, qui implique d’abord de bien distinguer dans ­l’analyse les hommes, les structures administratives et les pratiques effectives.

3Il convient d’abord de se situer à l’échelle des hommes, et ici à celle des inspecteurs des Finances en charge de la politique économique et financière, à savoir tout particulièrement les directeurs de cabinet du ministre, les directeurs de l’administration centrale et les responsables des établissements financiers. Il s’opère parmi eux, in fine, un dosage subtil entre trois types de décisions qui dessinent les contours de trois groupes distincts.

4D’abord, dans l’immédiat au sein des deux ministères (Finances et Affaires économiques) quelques sanctions à haute valeur symbolique : l’ancien ministre des Finances de Vichy Yves Bouthillier, le gouverneur de la Banque de France Yves de Boisanger et le premier sous-gouverneur René Villard, ainsi que deux directeurs du ministère des Finances, et une semi-disgrâce du directeur général de la Caisse des dépôts, Henri Deroy. Mais les sanctions, d’ailleurs adoucies pour les personnes par des annulations (tardives) au Conseil d’État ou au tribunal administratif, se limitent, à ce plus haut niveau, au très petit nombre de hauts fonctionnaires ayant effectivement exercé de surcroît des fonctions strictement politiques. Ces mesures correspondent d’ailleurs au souci explicite formulé par Emmanuel Mönick, secrétaire général du ministère des Finances, dès août 1944 et repris, par-delà des controverses internes à l’Inspection, par les deux ministres successifs, Aimé Lepercq et René Pleven : ne pas sanctionner les responsables strictement administratifs, si éminente que soit leur fonction. Il faut y ajouter les mises à l’écart à l’étranger ou aux colonies, ou les réintégrations dans les cadres, plus légères et discrètes, qui touchent en général des responsables de moindre importance quant à la politique économique effective : Jean Filippi, Pierre-Eugène Fournier, Pierre Douffiagues, Georges Libersart, Jean de Sailly et plusieurs directeurs de l’Économie nationale, ainsi que Henri Culmann et Pierre de Calan à la Production industrielle (cf., supra, l’article de N. Carré de Malberg sur l’épuration).

5Ensuite, un deuxième groupe résulte de la promotion dans les fonctions de direction économiques ou financières – immédiate ou plus nettement visible encore lors des premiers mouvements administratifs postérieurs, entre 1946 et 1949 – d’inspecteurs souvent plus jeunes, issus ou proches de la Résistance extérieure – à Londres (Hervé Alphand) et à Alger (Paul Leroy-Beaulieu, Guillaume Guindey, François-Didier Gregh, Roger Goetze, Jean de Largentaye, Thierry de Clermont-Tonnerre, Ludovic Tron, Gabriel Ardant…) – ou intérieure, plus (André Postel-Vinay, Pierre-Paul Schweitzer…) ou moins précoce (Pierre Calvet, François Bloch-Lainé, Paul Delouvrier, Félix Gaillard…). Ils apparaissent minoritaires et bénéficient ainsi d’une sorte de prime de non-représentativité du corps, et acquièrent de ce fait une autorité morale au-delà même de leurs responsabilités effectives. Par leur exemple, ils parviennent à restaurer l’image du corps et à l’exonérer, de ce fait, des pages sombres de Vichy. Mieux, ils contribuent positivement, à leur mesure sans doute et avec d’autres, à faire en sorte que, suivant l’exemple du général de Gaulle, les Français en viennent à découpler le régime de Vichy et l’État, en condamnant le premier tout en réclamant le renforcement démocratisé du second à travers les réformes économiques et financières de la Libération. En retour, au rebours de leurs aînés, ces jeunes hauts fonctionnaires ont défendu, certains parfois au prix de combats et de souffrances héroïques (c’est le cas notamment, parmi les vivants en 1944, de Postel-Vinay et de Schweitzer…), les libertés démocratiques et les principes du régime républicain. Cela a contribué à freiner sans doute chez eux toute tentation technocratique, à l’opposé de la séduction exercée sur leurs aînés par les mouvements techniciens des années 1930-1940, tels que X-Crise, où, au nom de l’efficacité technicienne, l’on ne faisait pas toujours grand cas des institutions républicaines et des libertés démocratiques. La traversée de la guerre les a rendus – progressivement après 1940, si l’on en croit les souvenirs postérieurs dialogués de Claude Gruson et Bloch-Lainé – plus soucieux des vertus de la République. À ce groupe, on peut ajouter, à un moindre degré de responsabilités, les recrues de 1945 ou 1946, engagées volontaires, issues de la Résistance ou des oflags (comme Jacques-Marie Delmas, Jean Guyot, Dominique Boyer, Maurice Lauré, Maurice Pérouse), ou seulement les inspecteurs trop jeunes pour avoir été compromis (comme René Larre, Robert Blot, Bernard Clappier, Michel-Georges Denis, Pierre Moussa, André de Lattre, Philippe Huet). Ces hommes entament une longue carrière, dont les premières étapes se déroulent dans les principales directions du ministère, tout particulièrement le Trésor et le Budget et leurs satellites. Il se constitue ainsi une sorte de génération d’inspecteurs de la Libération. Ce sont des financiers publics nés peu avant ou après 1910 – auxquels s’ajoutent Gruson et quelques autres, non-inspecteurs, comme Pierre Uri, Robert Marjolin, Pierre Massé –, dont la longévité remarquable va s’affirmer à la tête de l’appareil économico-financier de la France des années quarante-cinq jusqu’au début des années soixante-dix.

6Enfin, troisième série de décisions et troisième groupe, le maintien de plusieurs des principaux dirigeants de haut niveau, plus anciens et non-résistants : Wilfrid Baumgartner, Adéodat Boissard, Jean Saltes, touchés et comme disculpés de fait par les arrestations d’août 1943 ; Jacques Brunet, ainsi que Jean Watteau, Pierre Allix (qualifiés de « républicains » sans être de gauche, dans les souvenirs dialogués de Bloch-Lainé), Jacques Fourmon, Jean Appert, René Sergent, Henri Deroy. Ce dernier – dont le cas, emblématique, a été posé dès le 28 août par Emmanuel Mönick –, bien que blanchi par le jury d’honneur, est toutefois déplacé en janvier 1945. Il est remplacé par Watteau à la direction générale de la Caisse des dépôts, où le personnel, résistant, n’aurait guère pu le tolérer, pour être nommé gouverneur du Crédit foncier. Plusieurs d’entre eux connaissent ensuite une carrière honorable, voire brillante, tel Baumgartner, qui quitte le Crédit national en 1949 pour succéder à Mönick en qualité de gouverneur de la Banque de France avant d’être nommé ministre des Finances en 1960, ou encore J. Brunet, qui est préféré à Bloch-Lainé pour le remplacer (de 1960 à 1969) à la tête de la rue de La Vrillière. Jacques Rueff, nommé, dans la zone française d’occupation, à l’Agence interalliée des réparations ou encore à la Commission des communautés européennes, constitue un cas à part du fait de l’incompatibilité de ses conceptions, libérales et très anti-keynésiennes, qui rendent compte de sa relative et provisoire mise aux marges.

7Le cumul de ces trois séries de décisions aboutit ainsi, dans le court terme de la Libération, à un amalgame subtil entre des sanctions à doses homéopathiques, des exils discrets, des maintiens en poste et des promotions remarquées. Signe emblématique de cette cohabitation symbolique de l’amalgame souhaité, en août 1944, Guindey, directeur des Finances extérieures dans le CFLN d’Alger, dit, à propos de J. Brunet, resté en poste pendant toute ­l’Occupation : « je me mets sous ses ordres ». Et Bloch-Lainé témoigne du fait que P. Calvet et lui-même, tous deux issus de la Résistance intérieure depuis la fin de 1943 et alors au cabinet de Mönick, se sont « donnés de la peine pour lui » (Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, p. 95). Dès lors, pour quelques mois, J. Brunet demeure directeur du Trésor, secondé par Guindey et Bloch-Lainé en qualités respectives d’adjoint et de sous-directeur. À plus long terme, au ministère des Finances, ces changements de personnes, tous inspecteurs des Finances, au cœur du maelström des décès, mutations, départs et promotions administratives ordinaires, concourent à ce que les institutions traditionnelles – à commencer par le ­ministère des Finances et l’Inspection elle-même – en sortent plutôt confortées.

8Pour ce qui est des structures administratives, en effet, la continuité l’emporte sans conteste et l’Inspection y contribue activement. Malgré la remise en cause de l’hégémonie du ministère des Finances et de l’Inspection, critiqués pour leur conservatisme dans une grande partie de l’opinion, en particulier résistante – y compris chez des membres de l’élite bancaire et diplomatique comme Jean Monnet, ou encore chez des ingénieurs de Polytechnique et des grands corps –, ceux-ci se trouvent plutôt consolidés par-delà les « réformes de structures » de la Libération. La proposition de loi préparée par André Philip, ministre (SFIO) des Finances, au printemps 1946, de suppression de l’Inspection des Finances fait long feu. De même, ne pèsent guère la tentative de création d’un ministère rival de l’Économie nationale, très affaibli après le départ de Pierre Mendès France en avril 1945, ou encore la promotion d’inspecteurs concurrents de l’Économie nationale : Bloch-Lainé aurait parlé, à leur propos, d’« économiquement faibles ». L’échec de Mendès France face à Pleven sur les projets d’échange avec blocage des billets en 1944-1945 est d’ailleurs l’occasion de constater que la grande majorité des inspecteurs est pour le moins réservée (à l’exception de Goetze et de G. Ardant, au cabinet du ministre) sur une mesure que le jeune ministère n’a de toute façon pas les moyens d’appliquer. À coup sûr, la poussée sociopolitique de la Libération ne se traduit pas par une relève des institutions, ni véritablement par de nouveaux viviers de recrutement des élites publiques, malgré la fondation, alors trop récente, de l’Éna. Et le Commissariat général au Plan, seule véritable innovation administrative d’importance, proposée par Jean Monnet et créée en décembre 1945, peu avant son départ, par le général de Gaulle, ne parvient pas à entamer la suprématie du ministère des Finances sur la politique économique et financière. Fait significatif, tout en soutenant les principes et les orientations du Plan Monnet (1947-1952), F. Bloch-Lainé, alors directeur du Trésor au ministère de la rue de Rivoli, maintient, en 1948, dans ses murs l’organe d’arbitrage et de financement du Plan en créant la Commission des investissements et le Fonds de modernisation et d’équipement (FME) – rebaptisé FDES (Fonds de développement économique et social) en 1955 –, administrés d’ailleurs par des inspecteurs des Finances issus du Trésor (Boyer, Guyot…). Quelques réorganisations internes au ministère, telles que la création de la direction générale des Impôts (DGI) ou encore le maintien de la direction des Finances extérieures (jusqu’à sa réintégration au Trésor), ne modifient pas les grands équilibres. Mais sur la moyenne durée de la Reconstruction jusqu’aux premières des années cinquante, le renouvellement de plusieurs des principaux directeurs du ministère des Finances (par Gregh, puis par Goetze au Budget ; par Bloch-Lainé et par Schweitzer au Trésor, par Guindey aux Finances extérieures…) contribue dans les faits à combiner la continuité des structures et la rénovation des pratiques chez les nouveaux comme chez les anciens restés en poste.

9En effet, c’est à l’échelle des pratiques que les changements apparaissent les plus nets. Il s’opère chez ces nouveaux responsables – entraînant d’ailleurs dans leur sillage quelques-uns des plus anciens cités plus haut et maintenus aux postes de commande – une véritable révolution culturelle, marquée par une substitution de hantises et de priorités. À la crainte de l’inflation monétaire et du déficit budgétaire et aux principes de politique économique d’un État léger, garant des grands équilibres, intérieurs et extérieurs, hégémoniques avant la guerre et sous l’Occupation, se substitue désormais la hantise, concrètement vécue par eux lors de leur jeunesse dans les années trente, de la déflation, du chômage et du sous-investissement. Cette nouvelle génération de hauts fonctionnaires, où les inspecteurs des Finances demeurent en force, tout en respectant et en consolidant même les institutions antérieures, opère une véritable conversion au profit d’une politique économique et financière non orthodoxe et, plus largement, d’un État garant de l’expansion, de l’investissement et du plein-emploi, non sans résonance, le plus souvent implicite, avec la pensée de Keynes. Et cela au risque – même si c’est, le plus souvent, accepté de manière plus tacite qu’explicite – d’une grande vulnérabilité à l’inflation.

10La conversion peut être également entendue dans un second sens, quasi psychanalytique. En rénovant radicalement leur pratique financière, les inspecteurs de la génération de la Libération ont converti, sciemment ou non, la poussée sociopolitique des années 1944-1947 en dynamique économique et financière expansive, et ont ainsi contribué, par les réformes engagées, à faire l’économie de la révolution (dont les conditions n’étaient de toute façon guère réunies). D’où l’intérêt de l’analyse complémentaire en termes de « restauration » sous ses deux acceptions, évoquées plus haut.

1944-1958 : de la Reconstruction à la croissance et à l’ouverture européenne

11Plusieurs des inspecteurs des Finances en vue contribuent activement à mener une politique d’expansion assurant une dynamique de croissance durable et, dans le même temps, engagent également sur la longue durée une politique de coopération atlantique et européenne. Des inspecteurs connus participent à la réouverture laborieuse et très progressive de l’économie française, que ce soit au sein du Gatt, à l’Onu (Couve de Murville, Alphand…), dans les nouvelles institutions internationales issues des accords de Bretton Woods, à la Bird ou au FMI (Carmoy, Largentaye, Gregh…), dans les organisations européennes liées au plan Marshall, à l’OECE (Carmoy, René Sergent…) ou à l’UEP (Calvet…), dans les agences financières (Sergent, Calvet, Leroy-Beaulieu…) ou, en France même, dans les nouvelles structures consacrées à cette fin. C’est particulièrement le cas d’une innovation administrative, le SGCI (le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne), dirigé à ses débuts par P.-P. Schweitzer et Bernard de Margerie, appelé à devenir une véritable chasse gardée des inspecteurs des Finances de la direction des Finances extérieures (Finex) et souvent l’étape initiale d’un cursus honorum brillant. De son côté, Guindey joue un rôle moteur dans les premières tentatives, même avortées, d’union douanière avec l’Italie et le Benelux. Sans être à l’initiative de la CECA – même si Clappier y joue un rôle –, dont on sait qu’elle revient en grande part à Jean Monnet, et à ses proches (non-inspecteurs pour la plupart), plusieurs inspecteurs participent ensuite, certes non sans réticence initiale parfois, aux institutions de Luxembourg (Rueff, Guyot, Delouvrier…). L’Inspection a ainsi, à sa mesure, œuvré pour rompre, de manière limitée et étalée, avec le protectionnisme d’avant-guerre et assurer la coopération internationale, et plus spécialement avec la RFA et les pays de la petite Europe en construction.

12À l’intérieur, des inspecteurs des Finances occupent des positions dirigeantes très inégales dans les organisations issues des « réformes de structures » de la Libération. Très peu présents à la Sécurité sociale, comme d’une manière générale dans les organismes sociaux ou au ministère du Travail – emplois considérés comme trop mineurs dans la hiérarchie administrative officieuse – avant les années soixante-dix, souvent réservés – même chez les plus progressistes – à l’égard des nationalisations bancaires, nombre d’entre eux couronnent néanmoins leur carrière par la direction d’un établissement bancaire nationalisé (Gregh, Calvet, Bloch-Lainé…). En plus petit nombre à la tête des entreprises nationales industrielles ou de transport – sous réserve parfois de la prise en charge de leur direction financière et d’une présence plus remarquée dans les entreprises d’armement –, ils y sont le plus souvent supplantés par les polytechniciens et les ingénieurs des Mines ou des Ponts. Ils contribuent cependant, à leur mesure, à la politique pétrolière, en particulier Goetze, qui assure pendant deux décennies la présidence de la SN Repal.

13Peu d’inspecteurs des Finances animent le Commissariat au Plan des débuts – à l’exception de Gaillard et de Denis, qui s’éloignent rapidement, et de Delouvrier, qui dirige très brièvement sa division financière à l’origine. Faut-il y voir le fait que Jean Monnet nourrit une certaine méfiance, on l’a dit, à l’égard du conservatisme présumé de l’Inspection et, plus généralement, des hauts fonctionnaires de la rue de Rivoli ? Cependant, au ministère des Finances, nombre d’entre eux soutiennent la politique en faveur de l’investissement productif, conformément aux orientations du Plan, qui privilégient, lors du plan Monnet – rendu synchrone à dessein avec le plan Marshall de 1947 à 1952 – les six secteurs de base (charbon, électricité, acier, transports, ciment, machinisme agricole), et des priorités plus diversifiées ensuite. De surcroît, cette « administration de mission », structure légère qui ne se veut pas, aux yeux de son fondateur Jean Monnet, concurrente des administrations traditionnelles, doit néanmoins y disposer de soutiens actifs. Le Commissariat au Plan obtient celui de Gregh, puis de Goetze au Budget, et surtout de Bloch-Lainé, qui agit en faveur d’un « Trésor pour le Plan » et soutient l’effort de financement public massif des investissements, facilité, il est vrai, jusqu’en 1952 par l’usage de la contre-valeur de l’aide Marshall. Parallèlement, la proximité entre Gruson, Bloch-Lainé et Goetze facilite sans doute la prise en compte de plus en plus intégrée par celui-ci des perspectives de la comptabilité nationale dans la procédure budgétaire. Cela jusqu’à ce que le décret de 1956 vienne officialiser cet élargissement de l’horizon budgétaire aux données macroéconomiques, incluant en particulier l’effort d’équipement alors à l’œuvre, à travers l’établissement d’un rapport économique et d’un rapport financier appuyés sur les Comptes de la nation et annexés au projet de loi de Finances.

14Par ailleurs, Bloch-Lainé joue lui-même un rôle innovateur en confiant, en 1950, à Gruson (IF 1936) la création au sein du Trésor d’une structure nouvelle, le service des Études économiques et financières (SEEF), lieu où s’acclimate en France l’usage de la comptabilité nationale, qui va peu à peu marquer, à travers ses concepts et ses méthodes, l’élaboration de la planification comme, plus largement, les travaux statistiques. L’État est perçu par eux comme responsable de la reconstruction, de la cohérence des priorités – assez évidentes, il est vrai, pour les premières années – et de la fixation d’un horizon de certitude à moyen terme, à travers l’élaboration des scénarios de croissance à partir des grands agrégats macroéconomiques. C’est là la condition de l’indépendance et de la puissance recouvrées. On trouve plusieurs de ces inspecteurs modernisateurs aux côtés du président du Conseil lors du gouvernement de Pierre Mendès France de 1954-1955 (Ardant, Gruson, Bloch-Lainé, Simon Nora, Jean Saint-Geours…). Même si la politique extérieure coloniale retient surtout l’attention du chef du gouvernement, l’amorce d’une politique de décentralisation industrielle et d’aménagement du territoire est engagée. On a évoqué souvent, à leur propos, l’influence des analyses puisées dans l’œuvre de Keynes, diffusées notamment par Largentaye, son traducteur (cf., infra, sa figure dans l’article de Jean-Charles Asselain) et par Gruson qui, dès 1948, élabore un ouvrage théorique à son sujet. Cependant, les inspecteurs ne sont pas seulement les artisans d’un « État keynésien modernisateur » (Pierre Rosanvallon) et leur action dans l’État dépasse le simple interventionnisme libéral. La référence à Keynes est d’ailleurs encore peu explicite chez la plupart, ainsi que Bloch-Lainé ou Goetze le confirment dans leurs entretiens-souvenirs. Et l’intervention de l’État ne se résume pas à une régulation conjoncturelle de la demande. D’abord, les responsables publics mènent une politique active et directe de financement des investissements par le Trésor et par ses satellites – qui permet de hisser le taux d’investissement à plus de 20 % du PIB, situation qui perdure jusqu’au début des années soixante-dix. Certains critiques, y compris au sein des inspecteurs, ont pu même évoquer à ce propos le « mythe de l’investissement ». Même après les mesures de « débudgétisation » du milieu des années cinquante et le désengagement relatif du Trésor, la politique est poursuivie par les établissements financiers publics, dont la Caisse des dépôts – dirigée par F. Bloch-Lainé de 1953 à 1967 – et la Banque de France – conduite par Baumgartner, puis par J. Brunet –, qui assure le fonctionnement et la mobilisation des crédits à moyen terme mis en place depuis juin 1944. En outre, ils s’appuient sur le rôle moteur des investissements des grandes entreprises nationales (CDF, EDF, GDF, SNCF…), dont ils sont par fonction administrateurs pour le compte de l’État, tantôt en qualité de directeur du Budget, tantôt du Trésor. De ce fait, ils n’ont guère à soutenir la demande globale, mais bien davantage à contenir périodiquement l’inflation, nourrie de surcroît par le fait que la France est également constamment en guerre – coloniale – de 1946 à 1962.

15De ce fait, cette entrée dans une ère de croissance forte et durable est sans doute brouillée à leurs yeux du fait des déséquilibres financiers toujours menaçants et de l’instabilité monétaire, latente ou ouverte. Ces inspecteurs aux commandes n’ignorent pas que des secteurs non prioritaires se trouvent ainsi sacrifiés dans la croissance administrée, et en particulier le logement, les transports urbains ou les télécommunications. Mais à partir de 1953, plusieurs d’entre eux s’impliquent dans le renouveau de la politique du logement. C’est le cas de Bloch-Lainé, à travers les filiales (SCIC, SCET…) qu’il crée à cette fin au sein de la Caisse des dépôts et consignations, qui s’engage dans un vaste programme de logements HLM, rattrapant ainsi le retard accumulé, par-delà les critiques formulées sur la « Sarcellite ». On retrouve encore Goetze au Crédit foncier, où les nombreux inspecteurs des Finances présents qui s’y succèdent y développent en particulier la politique du logement aidé.

16Des inspecteurs des Finances ne perdent cependant pas de vue non plus leur fonction plus traditionnelle de défense des équilibres, intérieur et extérieur, même si ce sont les exigences de l’expansion qui l’emportent. Plusieurs d’entre eux participent ainsi à l’élaboration de plans de stabilisation périodiques, qu’il s’agisse de l’entourage de René Mayer en 1948 (Delouvrier, Claude Tixier…), d’Antoine Pinay en 1952 (Henri Yrissou…) ou encore de Félix Gaillard lui-même, qui, peu avant 1958, engage la stabilisation monétaire et financière après la crise des paiements de 1956-1957. C’est particulièrement le cas des inspecteurs qui, désormais, dominent le gouvernement de la Banque de France. Ainsi, Mönick se résigne mal à ne pas élever davantage les taux d’intérêt aux fins de défendre la stabilité de la monnaie. Et après son départ en 1949, on connaît la célèbre mise en garde en faveur de la stabilité monétaire de son successeur, Baumgartner, en 1952 à l’égard d’Edgar Faure (Olivier Feiertag).

1958-1973 : l’apogée de la Grande Croissance, de l’économie mixte et de la réouverture de l’économie

17C’est un inspecteur à la fois connu internationalement et situé alors en marge du milieu des responsables publics, Rueff, qui, par son rôle direct d’influence auprès du général de Gaulle revenu au pouvoir, est le principal artisan – ainsi que Goetze à Matignon – des mesures du plan de stabilisation monétaire et financière du 28 décembre 1958. Il s’agit d’éradiquer l’inflation et d’assurer la solidité du franc, pilier essentiel de la puissance et de l’indépendance voulues par de Gaulle. Ce plan, auquel participent plus ou moins activement d’autres inspecteurs (Gilbert Devaux, directeur du Budget ; Antoine Dupont-Fauville à Matignon et, en 1959, André de Lattre à l’Élysée) met un terme – pour onze années – à l’instabilité monétaire et financière, sans pour autant entamer le haut niveau des investissements de l’État et des grandes entreprises nationales. Dès 1959-1960, les excédents, intérieurs et extérieurs, garantissent la solidité de la monnaie jusqu’à l’année 1968. Mais les voies adoptées par les inspecteurs en charge des affaires publiques peuvent singulièrement diverger. C’est Valéry Giscard d’Estaing, avec l’appui de plusieurs de ses camarades inspecteurs (Claude Pierre-Brossolette), qui est amené à mettre en œuvre en 1963 un plan de stabilisation, dont les mesures viennent en partie contrarier les orientations du IVe Plan. C’est, au moins pour partie, l’hostilité réciproque entre Rueff et plusieurs inspecteurs des Finances aux affaires, et particulièrement Baumgartner ou J. Brunet, qui l’empêche de mener la réforme du système de crédit telle qu’il la souhaite à la tête du comité Rueff-Armand, dans le sens d’une certaine libéralisation des marchés ­monétaire et financier sur le modèle anglo-saxon.

18Par ailleurs, plusieurs inspecteurs participent à la politique de poursuite des engagements internationaux de la France, formulée dès août 1958 par le général de Gaulle, aussi bien à l’égard du Marché commun que de l’OECE. Les échéances sont respectées, qu’il s’agisse de la libération des échanges en janvier 1959 ou de la création de l’union douanière entre les Six en juillet 1968. C’est le cas en particulier des responsables présents dans trois services dominés, voire monopolisés désormais par l’Inspection au ministère des Finances : Finex (jusqu’à sa réintégration au Trésor en 1965) ; la DREE (depuis 1951, lorsque Clappier en prend la direction) et surtout le SGCI (dès sa création, en 1948), en particulier lorsque François-Xavier Ortoli en assure la responsabilité en 1961, avant d’occuper lui-même des responsabilités éminentes à la Commission de Bruxelles avec quelques autres membres de l’Inspection (cf., infra, l’article d’Éric Bussière).

19D’autre part, plusieurs inspecteurs, accompagnant de grands ingénieurs dominants dans ce domaine, sont associés à la politique économique et industrielle revendiquée comme telle et fondée largement sur les grands projets des deux mandats du général de Gaulle, en particulier dans le secteur nationalisé, qu’il s’agisse du nucléaire, civil et militaire, de l’aéronautique, des transports ou, plus tardivement, de l’informatique. Le IVe Plan (1962-1965) relance la planification, cette « ardente obligation », sous la férule de Pierre Massé (X-Ponts, non-inspecteur), qui fait surtout appel aux membres de l’Inspection pour assurer l’animation et la direction d’une des commissions stratégiques de la rue de Martignac, celle dénommée, depuis 1956, de « l’économie générale et du financement », qui apparaît désormais comme un autre de leurs domaines réservés. Après 1962, trois dimensions nouvelles sont adjointes à la planification, auxquelles ils participent diversement. D’abord, l’insistance sur les équipements collectifs et sur l’éducation, ce qui se traduit par une croissance sensible des dépenses de l’État, particulièrement sous la surveillance du Budget, dirigé quasi continûment par un inspecteur. Cette diversification de la planification s’accompagne de la nécessité de définir des choix à moyen terme, qui impliquent le développement des travaux statistiques prospectifs et de la comptabilité nationale, fortement soutenus par le commissaire, soucieux de faire du Plan un « réducteur d’incertitude », un « anti-hasard » (Pierre Massé). Dans le groupe des pionniers qui œuvrent ainsi à l’élaboration et à la diffusion des travaux de planification et de la comptabilité nationale, ces « comptes de la puissance », selon l’expression du sociologue François Fourquet, on compte quelques inspecteurs des Finances parmi ceux déjà présents dans les années cinquante, suivis par une nouvelle génération dans la décennie soixante (Jean Saint-Geours, Simon Nora…). Ils sont à l’origine de la création de la direction de la Prévision, qui fait suite au SEEF et institutionnalise, au sein du ministère, la fonction prospective. L’arrivée de Gruson, nommé à la direction de l’Insee de 1961 à 1967, après avoir dirigé le SEEF pendant dix ans, conforte leur présence. Cela renforce l’inspiration keynésienne, qui se déploie dans l’administration centrale et se retrouve dans les innovations engagées par des inspecteurs des Finances à la tête de plusieurs directions de la rue de Rivoli. À la direction générale des Impôts, Dominique de La Martinière, Guy Delorme et Jean-Marie Weydert poussent à mettre en place des politiques conjoncturelles partiellement reprises des pratiques de l’administration démocrate à Washington. De même, Renaud de La Genière, le directeur du Budget de 1966 à 1974, tente d’introduire dans plusieurs ministères la rationalisation des choix budgétaires (RCB), inspirée du PPBS (Planning programming budgeting System) américain, même s’il s’en distingue (cf., supra, l’article de Fl. Descamps).

20Second prolongement, l’Aménagement du territoire. Même si peu d’inspecteurs – ni d’ailleurs d’économistes – se dirigent dans les nouvelles structures administratives (Datar, etc.), jugées sans doute trop fragiles ou mal perçues, quelques individualités parmi eux jouent un rôle pionnier, dont Delouvrier pour diriger le district de Paris, ou son émule, Jean-Eudes Roullier, ou également Goetze (de 1970 à 1988) pour développer les villes nouvelles (cf., infra, l’article de Loïc Vadelorge). Enfin, troisième orientation, une préoccupation de redistribution des « fruits de la croissance » à travers le Plan, désormais qualifié « de développement économique et social ». Plusieurs inspecteurs éminents s’impliquent à cette fin, en compagnie de Massé, dans la « politique des revenus », qui, sur un projet soufflé en 1961 à Michel Debré par Gruson, échoue en 1964, en partie faute de soutien politique à Matignon. Les divergences éclatent une fois encore : c’est François-Xavier Ortoli (IF 1948), au cabinet de Georges Pompidou, qui fait échouer la tentative. Peu après, au départ de Massé, en janvier 1966, c’est également Ortoli qui est préféré à Gruson pour diriger le Commissariat au Plan.

21Dès lors, la planification va peu à peu perdre son rôle central au cœur de la politique économique. Plus largement, la fin des années soixante voit des tentatives, sous la pression de l’ouverture commerciale et financière, de desserrement de l’économie administrée, encore largement tributaire du dirigisme de guerre, qui mettent en évidence la grande disparité dans les approches des inspecteurs des Finances pour s’adapter aux changements de conjoncture. Nora propose, dans un rapport remarqué en 1967, de réformer la gestion des entreprises nationales en renforçant leur autonomie et en contractualisant leurs rapports avec l’État. Les orientations du Ve Plan, de leur côté, marquent une « mutation profonde » (Gruson) de la planification qui, désormais, doit assurer « le fonctionnement de l’économie industrielle par référence aux lois d’un marché concurrentiel », en facilitant notamment la promotion de « champions nationaux » et en marquant l’adaptation de la planification aux orientations des marchés internationaux. La tendance se renforce avec le VIe Plan, à la fin des années soixante, qui voit l’entrée remarquée de dirigeants majeurs du CNPF dans la Commission du financement. Et le rapport Ortoli-Montjoie de 1969 évoque « […] la nécessité d’adopter une doctrine économique de référence [fondée] sur les lois d’un marché concurrentiel… » Cette évolution accentue la dispersion des inspecteurs entre ceux qui restent fidèles à une conception exigeante et volontariste du Plan et ceux qui se rallient à sa libéralisation par étapes. Les premiers s’associent, à titre individuel, aux travaux du club Jean-Moulin, voire aux réflexions du Contre-Plan, parallèlement aux recherches sur la « planification démocratique », en particulier dans l’entourage de Mendès France, figure majeure de l’opposition non communiste à la Ve République. On rapporte d’ailleurs que le général de Gaulle tolérait que des hauts fonctionnaires zélés dans la journée « fassent des heures supplémentaires » aux côtés des opposants d’alors. L’hétérogénéité des inspecteurs apparaît également sur le terrain du système bancaire et financier (cf., infra, l’article de Hubert Bonin). C’est un jeune inspecteur des Finances, Jean-Yves Haberer, qui, chargé de mission au cabinet de Debré, suggère en 1966-1967, alors que le contrôle des changes est – brièvement – abandonné, la plupart des mesures de décloisonnement du marché financier, de libéralisation bancaire et de tentative d’unification du marché monétaire. Ce sont d’autres inspecteurs à la direction du Trésor (Pérouse) ou de la Banque de France (J. Brunet) qui en freinent le développement, contrarié il est vrai ensuite par la crise du système monétaire international en 1971, puis par les chocs pétroliers. Enfin, quelques inspecteurs des Finances, tel Nora (IF 1947), contribuent, en 1969-1971, à Matignon aux projets de « nouvelle société », défendus par Chaban-Delmas (1943) et enterrés une fois encore par Pompidou et son cabinet.

22Même si le choc sociopolitique de la Libération et la disparition du régime de Vichy ébranlent, de manière d’ailleurs amortie, le corps de l’Inspection, les inspecteurs, globalement, parviennent à traverser la tourmente et même à consolider leur position dans la conduite des politiques économiques effectives. Par-delà les changements, le fait majeur est leur conversion durable à une politique économique active en faveur de la croissance et du plein-emploi au cœur d’une économie mixte administrée qui perdure, bon gré mal gré, jusqu’à l’orée des années soixante-dix, même au prix d’une certaine inflation, plus ou moins vive. Plus généralement, on est frappé du fait que la succession des postes occupés conduit souvent les inspecteurs à épouser immédiatement les logiques successives des administrations, des firmes ou des établissements qu’ils sont amenés à diriger. En changeant de fonction, ils traversent le Léthé (qui leur fait tout oublier). C’est le cas en particulier de ceux qui passent de la direction du Trésor à la Banque de France – cheminement du cursus fréquemment emprunté –, où la logique fonctionnelle les conduit souvent, non sans tension, à défendre successivement et quasiment sans délai les impératifs de l’expansion financière et ceux de la stabilité monétaire.

Bibliographie

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Margairaz Michel, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, préface de François Bloch-Lainé, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 vol. 

Bouvier Jean et Bloch-Lainé François, La France restaurée : 1944-1954 : dialogue sur les choix d’une modernisation, Paris, Fayard, 1986, 338 p.

Fourquet François (entretiens recueillis et présentés par), Les comptes de la puissance. Histoire de la Comptabilité nationale et du Plan, Paris, Encres-Recherches, 1980, 462 p.

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