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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

III. Politiques publiques

Les inspecteurs des Finances et les grandes décisions de politique économique et monétaire au xixe siècle

Matthieu de Oliveira

À la mémoire d’Alain Plessis

Texto completo

1Comment mesurer l’influence des hauts fonctionnaires financiers, fussent-ils inspecteurs des Finances, sur la politique économique et monétaire de la France au xixe siècle, alors même que le libéralisme, compris comme la non-intervention assumée de l’État post-révolutionnaire dans le domaine lato sensu de l’économie, apparaît comme le leitmotiv des pouvoirs publics ? Il est pourtant des secteurs d’activité sur lesquels l’État exerce son contrôle, des domaines économiques et/ou financiers dans lesquels ses agents supérieurs manifestent leurs compétences ou exercent leur influence, ou tentent de le faire. C’est donc là où sa parole, son autorité ou ses fonctions régaliennes sont en cause qu’il est le plus présent et qu’il intervient le plus directement.

Le contrôle des compagnies de chemins de fer

2Lorsqu’il présente le budget de 1851, le ministre Achille Fould se prononce sans ambages en faveur du libéralisme économique, estimant devant les députés : « Nous considérons comme une bonne économie de confier à l’industrie privée, à la décharge du Trésor, tous les travaux qu’elle peut faire mieux, plus vite et à meilleur compte que l’État ».

3Dès lors, seul le contrôle de certaines activités relevant de l’intérêt public lui incombe, comme celui des compagnies de chemins de fer, en forte croissance depuis les années 1840. En raison du concours financier, sous forme de garantie d’emprunt, qu’il prête à l’industrie des chemins de fer, l’État se trouve de fait et dès l’origine intéressé aux résultats de leur exploitation et se réserve dès lors le droit de faire vérifier par ses agents les comptes que les compagnies lui soumettent à la fin de chaque exercice. À la suite des conventions de 1859, le contrôle financier des chemins de fer est réorganisé et s’applique d’une façon uniforme à l’ensemble des six grandes compagnies privées. Dans un premier temps, un contrôle, essentiellement technique, est du ressort à peu près exclusif des ingénieurs des Ponts et Chaussées. À partir de 1865, les Finances mettent en place une commission financière des chemins de fer qui devient le véritable bras armé du ministre. Composée d’inspecteurs généraux des Finances, elle a pour mission principale d’établir la situation financière des compagnies vis-à-vis de l’État et d’examiner d’une façon approfondie la comptabilité de chaque réseau. Il s’agit avant tout de s’assurer de l’emploi des fonds, et plus largement d’éviter tout détournement de fonds publics. L’État a en effet accordé aux compagnies concessionnaires sa « garantie d’intérêt », faisant des caisses publiques le payeur du service de la dette obligataire des compagnies en cas de défaillance de leurs profits. Sur le rapport des inspecteurs des Finances, elle arrête pour chacun des réseaux les chiffres afférents aux comptes de premier établissement et d’exploitation, ainsi que ceux concernant la garantie d’intérêts.

4Le contrôle financier des chemins de fer absorbe progressivement une part croissante des moyens de l’Inspection. En 1860, l’inspecteur général Adrien-Antoine Chappuis ne peut compter sur l’aide que d’un seul inspecteur ; en 1865, le tableau affecte à la vérification des comptes des chemins de fer trois inspecteurs généraux assistés de quinze inspecteurs. Encore limitée sous le Second Empire, cette mission de l’Inspection prend toute son ampleur sous la IIIe République, alors même que les réseaux ne cessent de se développer, puis que l’État lui-même devient propriétaire exploitant. Les inspecteurs affectés à cette mission préparent tous les règlements de comptes avec le Trésor, fournissent au ministre tous les renseignements relatifs à la situation financière des réseaux auxquels ils sont attachés, alors que l’inspecteur général, membre du Comité consultatif des chemins de fer, présente son rapport sur les demandes d’émission et la négociation des emprunts de chacune des compagnies concernées (cf., infra, l’article de Georges Ribeill).

Un rôle discret dans la politique agricole, industrielle et commerciale

5On trouve quelques inspecteurs des Finances dans les principaux ministères économiques, exerçant des fonctions de directeur général et, à ce titre, pesant durablement sur l’action de leur département. C’est plus particulièrement le cas de l’Agriculture et du Commerce, où un trio d’inspecteurs jouit d’une grande influence sous la monarchie de Juillet. Membre de l’Inspection depuis l’Empire, Léon Legrand (de L’Oise) la quitte pourtant en 1824, officiellement pour raisons de santé, mais plus vraisemblablement en raison de l’arrivée au pouvoir de Villèle. Député de l’Oise sans discontinuer de 1831 à 1848, il fait partie de ces « députés fonctionnaires » puisqu’on le retrouve au cours des mêmes années secrétaire général du ministère du Commerce en 1836, puis directeur général de l’Agriculture et des Haras, puis aux Finances, des Forêts (1839-1840 et 1843-1848) et des Contributions directes (1840-1843). Dans ces différentes fonctions, comme à l’Assemblée, il passe pour le représentant des maîtres de forges dont il défend les intérêts. Les deux autres inspecteurs en poste à l’Agriculture et au Commerce sont deux anciens des Douanes, entrés à l’Inspection en 1831 : Henri Magnier de Maisonneuve exerce les fonctions de directeur du Commerce extérieur à partir de 1839 et cède sa place à Paul Lavollée, en poste de 1843 à 1852.

6À l’inverse, le rôle des inspecteurs des Finances, dans la définition ou la conduite des affaires agricoles ou commerciales de l’État, est des plus limités au cours de la seconde moitié du xixe siècle. On en veut pour preuve l’absence totale de rôle qu’ils jouent dans les négociations du traité de commerce franco-anglais de 1860, symbole de la politique personnelle de Napoléon III, qui missionne le polytechnicien Michel Chevalier pour mener à bien les tractations. De la même façon, on ne trouve aucune trace d’une influence quelconque de l’Inspection dans la politique de retour au protectionnisme engagée par Jules Méline et symbolisée par les « tarifs » de 1892-1893. Ce sont alors les membres du Conseil d’État et, pour partie, les diplomates qui sont à la manœuvre.

7Ils sont en revanche plus actifs dans des domaines plus spécifiquement financiers. On les retrouve ainsi en bonne place au sein des instances de « l’impérialisme à la française », dont ils apparaissent comme les chevilles ouvrières. Émile Deveaux est ainsi le directeur général de la Banque ottomane de 1868 à 1892, lorsque Ernest Le Barbier de Blignières exerce les fonctions de contrôleur général de la dette égyptienne de 1879 à 1882. Charles Sallandrouze de Lamornay siège au conseil d’administration des monopoles serbes de 1901 à 1907, alors que Georges de Liron d’Airoles, Charles Sergent ou encore Jean-François Gallut surveillent de près les finances marocaines, avant comme après l’instauration du protectorat (1912).

Une action non négligeable à la Banque de France

8Les inspecteurs des Finances prennent également leur part dans la mise en œuvre, voire la définition de la politique monétaire du pays, principalement au sein de la Banque de France. À la fois institut d’émission, pourvoyeuse de crédit à l’économie par le biais du réescompte des effets de commerce, à Paris comme dans les principales villes du pays, et indispensable ressource de liquidités pour le Trésor, celle-ci constitue un rouage essentiel des finances publiques nationales.

9On les rencontre au niveau local, lorsqu’ils participent à la gestion des succursales provinciales. C’est par exemple le cas d’un Jules Gayant, directeur de la succursale de Clermont-Ferrand en 1870-1871, mais aussi d’Adrien Percheron, censeur des établissements installés dans les chefs-lieux des départements dont il est le trésorier-payeur général entre 1848 et 1878, ou encore d’un Adrien Lebègue de Germiny, administrateur de la succursale de Rouen de 1855 à 1864. À ce titre, ils décident, avec d’autres, de l’octroi du crédit aux présentateurs d’effets à escompter et participent ainsi au refinancement de l’économie française. Mais c’est dans la capitale que les liens entre inspecteurs des Finances et Banque de France sont les plus étroits. D’abord parce que certains siègent, aux côtés des grands banquiers, au conseil de régence de l’établissement : c’est le cas des deux inspecteurs précédemment cités, qui sont ainsi « promus » par les 200 actionnaires de la Banque, tout comme Paul de Grétry, régent de 1907 à 1912, et l’on peut y déceler un indice de leur niveau de fortune. D’autres y participent comme censeurs, tels Octave Homberg, en poste de 1891 à 1907, ou encore Jean Tournus, mais c’est alors plus spécifiquement au titre de comptable supérieur qu’ils sont nommés, en vertu de la réforme des instances dirigeantes de l’établissement, mise en place en 1806.

10C’est également depuis cette date que le gouvernement nomme directement les deux sous-gouverneurs et le gouverneur de la Banque. Des inspecteurs des Finances n’accèdent à ces fonctions que relativement tardivement, à partir du Second Empire, mais disposent alors d’une grande influence et jouent un rôle actif dans la conduite de la politique monétaire du pays. On pense à Joseph Edmond Andouillé, second (1857-1858) puis premier sous-gouverneur (1858-1867), et plus encore à Alexandre de Ploëuc, sous-gouverneur (1867-1878), dont Alain Plessis a rappelé le rôle dans Régents et gouverneurs (p. 340-349). En mission auprès de la Banque ottomane, il est pressé de revenir en France par Andouillé et Léon Chazal, contrôleur général de la Banque depuis 1858 et autre inspecteur des Finances, pour succéder au premier et protéger l’institut d’émission pendant la Commune. Ambitionnant de hisser l’établissement au niveau de son alter ego britannique, ils font face à de graves crises monétaires (1857-1858) et parviennent à protéger l’encaisse métallique de l’institut d’émission par une politique d’achat de métal précieux et d’élévation du taux de l’encaisse, jusqu’à 10 % le cas échéant. Le renouvellement du privilège d’émission de 1857 est également l’occasion d’une redéfinition des modalités d’approvisionnement du Trésor en liquidités, à moindre coût.

11À la fin du xixe siècle, Liron d’Airoles, puis C. Sergent accèdent à leur tour aux fonctions de sous-gouverneur, le plus souvent pour des périodes assez longues (de 1895 à 1907 pour le premier). En revanche, on observe qu’aucun inspecteur des Finances n’exerce les fonctions de gouverneur de l’institut d’émission au cours du xixe siècle (jusqu’à Émile Moreau, entré à l’Inspection en 1896, nommé gouverneur en juin 1926 et promoteur à ce titre de la ­politique de « stabilisation » monétaire menée par Raymond Poincaré).

L’« impossible réforme » de l’impôt

12Chargé de remplacer les impositions monarchiques, vécues comme inégalitaires et profondément vexatoires, le système fiscal mis en place entre 1791 et 1799 montre progressivement ses limites au cours du xixe siècle. Stigmatisé comme « immobiliste » par Jean Bouvier, dans son article sur « Le système fiscal français au xixe siècle », il demande à être modifié ou du moins aménagé pour répondre aux exigences nouvelles nées de la révolution industrielle, du développement du capitalisme financier ou encore de l’essor du salariat. Ce n’est, somme toute, que tardivement que les formes d’activité économique, de création de richesse autre qu’agricole et/ou foncière sont progressivement taxées, avec la mise en place d’une fiscalité spécifique sur les valeurs mobilières, leurs mutations ou encore les revenus qui en découlent. À l’origine ou dans la mise en application des trois lois successivement adoptées, on trouve bien souvent des inspecteurs des Finances, qui contribuent ainsi à œuvrer à la réforme du système fiscal français.

13En 1850, la loi du 18 mai soumet la rente sur l’État aux droits de mutation (entre vifs et par décès) et établit l’égalité des taux entre valeurs foncières et mobilières ; elle est suivie par celle du 5 juin qui institue un droit de timbre sur toute valeur mobilière négociable en bourse. Votées sous le premier ministère Fould, elles visent à rapporter près de 28 millions de francs en année courante et participent d’une réforme inédite de la fiscalité indirecte, alors même que celle-ci s’est vue durement remise en cause lors de la révolution de 1848. Les services de la direction générale des contributions indirectes, placés sous l’autorité de l’inspecteur général Gilbert Joseph Adam, en poste depuis la révolution de 1848 et jusqu’en 1852, s’en trouvent confortés.

14En 1872, la loi du 30 mars prévoit que le revenu tiré des valeurs mobilières est désormais soumis à imposition et stipule qu’un titre étranger ne peut être admis en bourse qu’après avis favorable des ministres des Finances et des Affaires étrangères. La loi du 29 juin suivant instaure quant à elle une taxe annuelle sur le revenu tiré des valeurs mobilières. Parmi ceux qui sont directement chargés de la mise en œuvre de cette mesure, on trouve l’un des principaux analystes de politique fiscale de la France au xixe siècle. En effet, si la carrière d’inspecteur de René Stourm demeure bien modeste (il ne dépasse pas le grade d’inspecteur de 4e classe), il est administrateur des Contributions indirectes à partir de 1874 et encore en fonctions lorsque le ministre Paul Peytral promulgue le décret du 20 mai 1893, qui met en place un droit de timbre sur toute opération au comptant ou à terme et crée un impôt sur les opérations de bourse (cf., infra, sa figure par Antoine Savoye). Il s’agit là d’une des principales mesures adoptées par le ministre lors de son second passage aux Finances (avril-décembre 1893), alors même que son chef de cabinet n’est autre que Charles-Laurent, déjà en poste lors de son premier ministère (1888) et par la suite nommé à la tête de la plupart des grandes directions générales des Finances.

15Mais Stourm est surtout resté dans les mémoires pour ses ouvrages sur la fiscalité, qui deviennent bien vite des classiques. Il publie en particulier une étude des Systèmes généraux d’impôts, paru en 1893 et régulièrement réédité jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale, qui devient l’ouvrage de chevet de générations d’étudiants de l’École libre des sciences politiques. Il y aborde – entre autres – la question qui agite les milieux politiques et des Finances, celle de la réforme des « quatre vieilles » contributions mises en place par la Révolution française et dont le caractère inéquitable tend à se confirmer en cette fin de xixe siècle. La mise en place d’un impôt sur le revenu est alors à l’ordre du jour et les inspecteurs des Finances participent largement au débat, à l’image d’un Eugène Trolard, auteur en 1871 d’une étude intitulée L’impôt sur le revenu, son objet et sa législation dans les pays qui l’ont adopté.

16Par la suite, Léon Gambetta en 1876, Jean Jaurès en 1894 ou encore Paul Doumer en 1896 soutiennent le projet et, au total, ce sont près de 200 projets qui sont proposés ou discutés jusqu’en 1914. C’est finalement à la veille de la Première Guerre mondiale que cette révolution fiscale est adoptée, à initiative de son principal promoteur, Caillaux, premier inspecteur des Finances à se voir confier le portefeuille des Finances (cf., infra, sa figure par Michel Margairaz). Il a lui-même relaté dans ses Mémoires les étapes de cette véritable bataille qui l’a vu combattre à la fois les détracteurs de son projet et ses concurrents favorables à cette innovation. Il est tout aussi frappant d’observer qu’à chacun de ses quatre passages aux Finances avant 1914, il s’entoure d’une garde rapprochée d’inspecteurs qui œuvrent à ses côtés, au sein de son cabinet (Georges Privat-Deschanel, Louis Martin ou Pierre Antoine Lèbe-Gigun en 1899-1902 ; Joseph Simon et Étienne Chauvy en 1906-1909 ; Henri Decron en 1911) ou à la tête des directions générales, et en premier lieu des Contributions directes (Bloch de 1908 à 1912, puis Henri Baudoin-Bugnet jusqu’en 1923), et sont chargés ­d’appliquer la réforme.

17Présents à tous les échelons et dans (presque) tous les domaines de la mise en œuvre de la politique économique et monétaire de la France au xixe siècle, les inspecteurs des Finances confortent leur position au sein de l’appareil d’État. Ils contribuent ainsi à l’émergence d’un « grand corps », bientôt indispensable au bon fonctionnement de l’administration.

Bibliografía

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Bouvier Jean, Girault René et Thobie Jacques, L’impérialisme à la française, Paris, La Découverte, 1986, 294 p.

Rials Stéphane, « Le contrôle de l’État sur les chemins de fer des origines à 1914 », dans Bruguière Michel (dir.), Administration et contrôle de l’économie, 1800-1914, Genève, Droz, 1985, p. 73-121.

Plessis Alain, t. I : La Banque de France et ses deux cents actionnaires sous le Second Empire, t. II : Régents et gouverneurs de la Banque de France sous le Second Empire, t. III : La politique de la Banque de France de 1851 à 1870, Genève, Droz, 1982-1985, 3 vol. 

Allain Jean-Claude, Joseph Caillaux, un destin dans le siècle, t. I : Le défi victorieux, 1863-1914, Paris, Imprimerie nationale, 1978, 531 p.

Bouvier Jean, « Le système fiscal français du xixe siècle. Étude critique d’un immobilisme », dans Bouvier Jean et Wolff Jacques (dir.), Deux siècles de fiscalité française, xixxxe siècles. Histoire, économie, politique, Paris-La Haye, Mouton, 1973, p. 226-262.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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