1Le partage des compétences financières entre les pouvoirs exécutifs et législatifs pose la question du respect par le premier des autorisations budgétaires délivrées par le second dans les lois de finances. Si la loi de règlement définitif du budget permettait, au xix^e siècle, de mettre en place un contrôle comptable de la dépense, c’est avec la loi du 26 décembre 1890 que le droit public financier parvient à établir formellement un contrôle de la régularité budgétaire des dépenses des ministères en cours d’exécution grâce à la formalisation d’une comptabilité des dépenses engagées au cœur de ces derniers. Confiée à des services de comptabilité préexistants mais moribonds, la comptabilité des engagements de dépenses est pensée comme un outil à la disposition du ministre et permettant de maîtriser la ­consommation des crédits ainsi que la propension à la dépense des « bureaux ».

2À partir de la loi du 31 mars 1911, un visa obligatoire du contrôleur se substitue à son avis originel sur la dépense. Le chef du service de la comptabilité des dépenses engagées devient ainsi un contrôleur des dépenses à engager. Parallèlement, la motivation du visa évolue, passant du simple respect du cadre comptable à un cadre financier plus général. Le texte évoque le respect des dispositions d’ordre financier des lois et règlements et les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les budgets des autres ministères. La formulation sera précisée par la loi du 10 août 1922.

3Dès lors, il s’agit, pour le contrôleur, de maintenir l’activité du ministère dans le cadre budgétaire fixé par les parlementaires. Pour ce faire, il dispose, grâce au visa, du pouvoir de bloquer une proposition susceptible de générer une dépense avant qu’elle acquière une valeur juridique, avant que naisse l’engagement juridique. Afin de parfaire l’édifice, au visa sur les propositions d’engagements de dépenses s’ajoute un visa sur les ordonnancements permettant au contrôleur d’ajuster le montant de l’engagement initial dans sa comptabilité et de contrôler l’adéquation entre les deux pièces. Le visa de l’engagement devient un moment de négociation entre contrôleur et contrôlé et le Contrôle des dépenses engagées un lieu de détention de l’information financière. En plus des états comptables, les contrôleurs adressent des rapports annuels au Parlement et au ministère des Finances, qui décrivent les conditions de l’exécution du budget et détaillent les heurts entre le service du contrôle et les administrations. Ces rapports s’adressent autant à la direction du Budget qu’au Parlement, auquel ils exposent les tentatives de dépassements ou de détournements d’affectation. Après 1958, la forme change ; le rapport devient une photographie de la situation financière du ministère, une synthèse qui s’adresse de plus en plus explicitement à la direction du Budget. Selon sa relation avec le ministère contrôlé, le contrôleur des dépenses engagées sera alors perçu comme l’espion des Finances, le bras armé de la direction du Budget, ou un conseiller ­financier du ministère « dépensier ».

4Mais à qui confier la direction de ces différents services de contrôle du ministère des Finances et des autres ministères ?

5L’article 59 de la loi de finances pour 1891 (loi du 26 décembre 1890) introduit le contrôle des dépenses engagées et fait suite à une série de propositions de lois sur le sujet. Celle du 17 mai 1888 est la plus proche de ce que sera le dispositif. Au cours des débats, son auteur, le député Christophe Pradon, le 24 juillet 1888, évoque la nécessité de dégager le service teneur de compte de l’influence des directeurs d’administrations centrales et de confier sa direction à un inspecteur général des Finances pour renforcer la comptabilité administrative.

« Imaginons que ce chef de bureau ait l’indépendance d’un juge. Imaginons qu’il relève du ministre lui-même, et du ministre seul. Imaginons qu’appuyé sur une hiérarchie extérieure il put dédaigner les rancunes des directeurs et s’abriter contre les mauvais procédés. Notre but sera atteint. Or il existe en France un grand corps où les traditions de la comptabilité rigoureuse restent en honneur, dont l’importance et l’autorité échappent à toute subordination arbitraire, c’est l’inspection générale des Finances ».

6Face à l’hostilité des ministres qui refusent cette immixtion comptable au plus profond de leurs affaires, on confie, dans un premier temps, la responsabilité du service à des agents nommés par eux. Il était donc logique que le ministre des Finances nomme le contrôleur de son ministère. Mais il apparaît assez rapidement que le même ministre des Finances doit aussi participer à la nomination des contrôleurs des autres ministères.

Le contrôle du ministère des Finances, une mission de l’Inspection

7La question du contrôle des dépenses du ministère des Finances est traitée de manière conjointe à celle des autres ministères. La règle originelle posée par le décret du 14 mars 1893 étant que « dans chaque ministère, un agent désigné par le ministre et placé sous son autorité directe est chargé de contrôler l’emploi des crédits », les premiers chefs du service de la Comptabilité des dépenses engagées étaient des agents des Finances, mais pas forcément des inspecteurs des Finances. L’article 17 de la loi du 13 avril 1919, confirmé à l’article 27 de la loi de finances du 12 août 1919, valorise l’emploi à hauteur d’un poste de directeur d’administration centrale. Enfin, l’article 6 du décret du 15 septembre 1919 précise que le contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances est « toujours recruté parmi les inspecteurs généraux des Finances ». Si l’article 126 de la loi du 16 avril 1930 ouvre le recrutement aux contrôleurs hors classe ou de 1^re classe, la pratique, constante de 1911 jusqu’à la disparition de la fonction en 2006, maintient la nomination d’un membre de l’Inspection. Son indépendance et son origine permettaient de présumer que le contrôleur n’aurait pas à redouter les pressions de la part des directeurs ou directeurs généraux d’administration centrale de Rivoli, puis de Bercy.

8Régis par des textes spécifiques, le Contrôle des dépenses engagées du ministère des Finances conserve la même dénomination quand le décret du 23 janvier 1956 lui substitue le titre de contrôleur financier central dans tous les autres ministères. Il disparaît finalement avec le décret du 27 décembre 2005 qui institue un contrôleur budgétaire et comptable ministériel en lieu et place des anciens contrôleurs financiers centraux des ministères et au Contrôle des dépenses engagées du ministère des Finances.

Le contrôle des ministères dépensiers : montée en puissance
et disparition de la place de l’Inspection

9Alors qu’après l’adoption de la loi du 1890 le déploiement des comptabilités administratives se fait trop lentement, l’article 78 de la loi de finances du 30 mars 1902 accorde une nomination conjointe des contrôleurs au ministre concerné et au ministre des Finances afin de « professionnaliser » la fonction. Le Parlement souhaite renforcer cette dernière pour asseoir l’autorité du dispositif de la loi de finances au cours de son exécution. La solution est de confier, à chaque fois que cela est possible, le poste de contrôleur des dépenses engagées à un inspecteur général du ministère concerné, et là où il n’y a pas d’inspection générale, à un inspecteur général des Finances. C’est sous la pression du Parlement qu’on assiste alors à un accroissement de la présence de l’Inspection à la tête des services de comptabilité des dépenses engagées, certains inspecteurs pouvant être chargés de plusieurs ministères, comme Pierre Antoine Lèbe-Gigun, à la fois à la Justice et à l’Agriculture en 1911. Cette montée en puissance de l’Inspection culmine entre la Première Guerre mondiale et 1920, où l’on trouve des inspecteurs des Finances dans la plupart des ministères. À partir de la loi du 10 août 1922, les contrôleurs des dépenses engagées ne peuvent être que des agents du ministère des Finances, sans qu’il soit imposé de nommer un inspecteur. La phase « d’évangélisation » est terminée, les comptabilités et le contrôle de la direction du Budget sont en place : la présence d’inspecteurs n’est plus nécessaire. Quelques ministères restent contrôlés par des inspecteurs pour des raisons statutaires, comme l’Algérie, mais on ne note pas de continuité dans leur présence, hormis au ministère de la Justice entre 1904 et 1928. Les années trente marquent une nouvelle étape dans le déclin de la présence des inspecteurs au Contrôle des dépenses engagées. Durant la Seconde Guerre mondiale, l’Inspection maintient sa présence dans des ministères comme ceux de la Guerre, du Commerce et de la Production industrielle. En 1946, André Philip, alors ministre des Finances, dépose un projet de loi de suppression de l’Inspection générale des Finances et sa fusion avec le Contrôle des dépenses engagées. La réaction est très virulente, comme en témoigne la formule cinglante utilisée par un pamphlétaire de la revue Bref dans le numéro du 6 avril 1946 :

« Les contrôleurs des dépenses engagées sont ceux qui, dans les ministères supervisent les dépenses administratives. Souvent, ils se transforment en machines à signer et parapher. Parmi eux se trouvaient autrefois des inspecteurs des Finances. Mais ces derniers s’étaient rapidement aperçus du peu d’intérêt de la fonction. C’est bon pour l’administration avaient-ils dit. Et l’administration centrale, reconnaissante, s’était précipitée sur ces rogatons. Désormais, les contrôleurs sont désignés parmi les chefs et sous-chefs de bureau. C’est la plèbe indiscutablement ».

10La rupture est consommée et l’Inspection se désengage définitivement du contrôle comptable des ministères. Si l’on excepte la Défense, qui conserve jusqu’en 1970 un contrôle exercé par un inspecteur général des Finances, l’Algérie jusqu’en 1950 et la préfecture de la Seine entre 1949 et 1954, il n’y a plus désormais d’inspecteurs contrôleurs des dépenses engagées, dénommés contrôleurs financiers depuis le décret du 23 janvier 1956.

Présence d‘inspecteurs des Finances à la direction de la comptabilité administrative des ministères

Le contrôle des offices et des entreprises faisant appel à l’État par les contrôleurs financiers

11Parallèlement au développement du contrôle budgétaire des ministères, les parlementaires mettent en place le contrôle des offices. Supposés indépendants financièrement, leur situation après la Première Guerre mondiale est telle que les parlementaires s’alarment. Les déficits s’accumulent et le budget de l’État est de plus en plus sollicité. Dans les années trente, la situation de crise économique et ses répercussions budgétaires rendent nécessaire une intervention. La direction du Budget et du contrôle financier obtient alors le déploiement d’agents des Finances afin d’uniformiser les contrôles protéiformes existants. 22 inspecteurs ont exercé la fonction entre 1911 et 1945, dont onze détachés dans le corps des contrôleurs financiers, créé par décret du 25 octobre 1935. En 1941, dans La Gazette de l’Inspection, le chef du Service, Jean-Marcel Drouineau, explique l’attrait qu’exercent ces nouveaux emplois auprès des inspecteurs :

« Comme si la finance privée ne suffisait pas à aspirer constamment de nouveaux Inspecteurs, il se créa au sein même de l’Administration des finances, une concurrence à l’Inspection. Ce fut l’institution des contrôleurs financiers. […] Les questions étudiées sont plus nouvelles, plus intéressantes que celles qui constituent la besogne ordinaire de l’Inspection, la sédentarité le dégage de l’obligation d’abandonner une partie de l’année famille et foyer. Et par surcroît on lui offre des appointements supérieurs. »

12Les contrôleurs financiers deviennent contrôleurs d’État par ordonnance du 23 novembre 1944 et concourent à la mise sous observation budgétaire des offices dont le budget est communiqué de manière préalable au ministre des Finances, transmis aux Chambres et exécuté sous leur contrôle. Mais désormais davantage sollicités par les besoins accrus de l’administration active et des entreprises, les inspecteurs n’en feront plus guère partie.