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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

Les inspecteurs des Finances, directeurs du ministère des Finances au xixe siècle

Matthieu de Oliveira

Texte intégral

1Tout au long du xixsiècle, le nombre des inspecteurs des Finances en poste auprès des ministres des Finances successifs comme au sein de la machine administrative ne cesse de croître. L’accès aux fonctions de directeur leur assure une place de choix dans l’organigramme et, partant, une influence notable dans la définition, la mise en œuvre et enfin le contrôle de la politique financière de l’État. Cette prééminence progressivement reconnue repose sur la capacité de l’Inspection des Finances à se voir confier des responsabilités nouvelles comme à les conserver au profit de ses membres, mais également sur l’affirmation de la primauté du ministère des Finances sur les autres départements ministériels au milieu du siècle. Ces derniers sollicitent alors les inspecteurs des Finances, apparaissant comme des garants de l’orthodoxie comptable, pour mettre en œuvre, sur près d’un siècle, une « révolution financière » visant à asseoir la primauté des Finances sur les autres ministères et qui renforce, par là même, leur pouvoir.

Une présence croissante de l’Inspection à la tête des directions du ministère des Finances

2Sous le Premier Empire, les inspecteurs (généraux) du Trésor sont, principalement en raison de la récente création du corps, bien peu nombreux aux postes de direction et ne concurrencent dès lors pas les « premiers commis » de l’Ancien Régime encore en fonctions. Ils ne sont au total que trois à exercer des fonctions directoriales : Charles-Michel Amabert, vérificateur à la direction du Trésor dès 1800, nommé secrétaire général du ministère des Finances en 1805, en poste jusqu’en 1814 et de nouveau aux Cent-Jours, puis directeur général de la Loterie royale ; Félix Amé de Saint-Didier, inspecteur général en charge de la Comptabilité centrale au ministère du Trésor sous l’Empire et nommé à la tête de la Comptabilité publique pendant les Cent-Jours, puis « promu » receveur général ; quant à Étienne Dewante, entré au Contrôle général des Finances en 1785 et nommé inspecteur général du Trésor en décembre 1801, il termine sa carrière comme directeur des Pensions au Trésor royal au ministère des Finances (1814-1823).

3Jusqu’à la mise en place du concours en 1847, voire jusqu’au Second Empire, les directeurs issus de l’Inspection demeurent donc très largement minoritaires au regard des autres administrateurs supérieurs. On observe également que dans la hiérarchie des directions, celles qui leur sont confiées ne tiennent pas nécessairement les premiers rôles, à l’image des Forêts (occupées à plusieurs reprises par Léon Legrand de L’Oise au cours des années 1830 et 1840) ou, dans une moindre mesure, de la Caisse générale ou encore de la Dette inscrite, où se succèdent Denis Benoist d’Azy (1830), Edmé Bocquet de Saint-Simon (1837-1839) et Antoine Bailly (1839-1846). Cette direction devient alors peu ou prou une « chasse gardée » de ­l’Inspection, qui parvient à placer les siens, la recommandation du directeur sortant pesant sans doute bien lourd dans la désignation de son successeur, et jusqu’à la Première Guerre mondiale, on ne compte pas moins de treize inspecteurs à la tête de cette direction.

4Leur compétence à la fois technique et financière semble également rassurer les titulaires du portefeuille des Finances, en particulier en période de tension ou de crise. Ainsi, pour la seule période allant de la chute de la monarchie de Juillet (1848) à la proclamation du Second Empire (1852), sur les 19 directeurs en poste, dix sont issus de ses rangs. Certains occupent plusieurs directions, comme Louis Guillemardet-Lamarre, successivement en poste à ­l’Enregistrement et aux Domaines, puis secrétaire général du ministère. Cette notable montée en puissance assure dès lors à l’Inspection une position prééminente à défaut d’être explicitement dominante.

5Au cours de la seconde moitié du xixsiècle, l’influence de l’Inspection peut se mesurer au nombre croissant de directions qui comptent, à un moment ou à un autre, un inspecteur des Finances à leur tête. Si seul le Contentieux semble leur échapper complètement, les Douanes, l’Enregistrement et les Domaines, ou encore les Contributions indirectes ne leur sont attribués que très ponctuellement. À l’inverse, ils sont particulièrement nombreux à passer par les Contributions directes, la Comptabilité publique et plus encore le Mouvement général des fonds. Par ailleurs, le simple intitulé de ces directions signale combien les responsabilités qui leur sont confiées tendent à s’accroître. Le phénomène est plus particulièrement repérable sous la IIIe République, qui semble leur faire pleinement confiance pour administrer des ­directions sans cesse plus importantes et, ainsi, contribuer à la conduite des finances publiques.

6Une comparaison terme à terme de la présence des inspecteurs des Finances à la tête des directions du ministère des Finances, sur la base des informations fournies par les livraisons de l’Almanach national des années 1848-1850, 1880 et 1900, permet d’observer les effets de cette politique de conquête d’abord, puis de conservation des (ou de maintien aux) plus hautes responsabilités. Sur les quinze directions des Finances (on a pour cela respecté l’ordre adopté par les Almanachs), les inspecteurs des Finances se retrouvent à la tête :

  • de quatre directions en 1848 : Mouvement général des fonds (Claude Montanier), Caisse paierie centrale (Jean Thomas), Contributions indirectes (Gilbert Adam) et Forêts (Léon Legrand de L’Oise) ;

  • de sept directions en 1880 : Mouvement général des fonds (Paul Musnier de Pleignes), Comptabilité publique (Frédéric de Roussy), Caisse centrale (Léon Chazal), Contrôle central (Stephen Louis Ange Le Mouton de Boisdeffre), Contributions directes (Louis Coppens d’Hondschoote) et Contributions indirectes (Paul Audibert) ;

  • de sept directions en 1900 : Personnel et Matériel (Georges Privat-Deschanel), Contrôle des administrations financières et Ordonnancement (Louis Martin), Mouvement général des fonds (Roger Aubert de Trégomain), Comptabilité publique (Charles-Laurent), Dette inscrite (Joseph Chaperon) et Contributions indirectes (Louis Courtin).

7Un petit nombre d’inspecteurs des Finances à la carrière particulièrement brillante en vient même à gravir les échelons d’un cursus honorum des directions, n’en quittant une que pour exercer leurs talents dans une autre, plus importante, à l’influence plus notable. C’est le cas de ces « multi-directeurs » que sont Charles-Laurent ou Privat-Deschanel, au parcours tout à fait comparable, voire parallèle, l’un et l’autre occupant – entre autres et successivement – les fonctions de directeur du Personnel, de directeur de la Comptabilité publique (deux fois chacun) et de secrétaire général du ministère des Finances. En à peine trois-quarts de siècle, les inspecteurs des Finances sont ainsi parvenus à se rendre en quelque sorte indispensables au sein du ministère et à conquérir presque une à une les (principales) directions. Et lorsque ces dernières sont tombées dans l’escarcelle de l’Inspection, il semble bien difficile de les en déloger.

Un modèle comptable progressivement diffusé dans l’espace administratif

8Cette emprise des inspecteurs des Finances tend progressivement à se renforcer à mesure que le ministère des Finances parvient à faire reconnaître sa prééminence sur les autres départements ministériels, à partir des années 1860.

9Le décret du 31 mai 1862 « portant règlement général de la comptabilité publique » permet en effet d’harmoniser les procédures sur le modèle en vigueur aux Finances et de placer les ministères dépensiers sous le regard scrutateur de ses administrateurs, et en premier lieu des directeurs de la Comptabilité publique. Ce texte entreprend de moderniser l’ordonnance royale du 31 mai 1838, inspirée et mise en œuvre par le marquis d’Audiffret, directeur de la Comptabilité des Finances, mais non-inspecteur. En 1862, c’est à lui, une nouvelle fois, que le ministre Fould confie la mission de procéder à cette mise à jour. Les 883 articles que compte le texte font figure de véritable charte des finances publiques et demeurent en vigueur jusqu’au décret du 29 décembre 1962. Parmi les principales mesures qu’ils mettent en place, on peut retenir :

  • la définition du budget comme « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles » (art. 4) ;

  • une tentative d’introduction de la responsabilité des ordonnateurs (art. 15), mais qui, sans fondement législatif, se heurte à la résistance des ordonnateurs des ministères de la Guerre et des Travaux publics ;

  • une réforme de l’ordonnance de 1822 dans le sens d’un contrôle accru des payeurs sur les dépenses de l’État, prévoyant qu’en cas d’absence de crédit disponible ou de justification de service fait, ou de difficulté sur la validité de la créance, ils doivent, avant d’obtempérer à la réquisition, « en référer au ministre des Finances qui se concertera avec le ministre du département auquel appartient la dépense » (art. 91) ;

  • un renforcement des pouvoirs du ministre des Finances sur les ministres dépensiers en supprimant leur autonomie budgétaire et en instaurant une centralisation budgétaire (art. 374) : désormais, « la Comptabilité générale des Finances est chargée de la préparation du budget de l’État, de la loi de règlement de chaque exercice et des lois collectives portant allocation de suppléments de crédit », centralisant ainsi les budgets particuliers des divers ministères pour préparer le budget global.

10C’est de ce dernier article que découle directement le décret du 16 mai 1863, qui transforme la direction générale de la Comptabilité des Finances en direction générale de la Comptabilité publique (de laquelle est détachée la direction du Budget en 1919) et lui assure la prééminence sur les directions de la Comptabilité des autres ministères. Son nouveau titulaire est, à partir de 1864, Frédéric de Roussy, ancien chef du bureau de l’Inspection, dont l’autorité se trouve ainsi étendue à l’ensemble de l’espace administratif français. Il a d’autant plus le temps de mesurer son aire d’influence, voire de réduire les éventuelles poches de résistance, qu’il demeure en fonctions jusqu’en 1882, ce qui lui assure le record de longévité dans ces fonctions.

11Cette prééminence renforcée du ministère des Finances et de la direction générale de la Comptabilité publique trouve un prolongement naturel dans la progressive restructuration des divisions de la Comptabilité (selon les cas, couplée avec le secrétariat, les Fonds ou encore les Archives) des autres ministères. Les membres de l’Inspection des Finances jouent là encore un rôle central : détenteurs des compétences financières requises et dépositaires de « l’esprit » qui s’est imposé aux Finances, ils sont recherchés et sollicités, parvenant ­progressivement à prendre pied dans les autres administrations.

Les inspecteurs des Finances à la conquête des autres ministères

12Dès avant ce décret et sa mise en œuvre, on trouve cependant des membres de l’Inspection des Finances à la tête des directions de la Comptabilité de plusieurs ministères dépensiers. C’est par exemple le cas au ministère à la Marine, où se succèdent, à quelque trente années de distance, Adrien Percheron de Monchy, directeur des Fonds et de la Comptabilité en 1814-1815 (mais qui n’est nommé inspecteur général des Finances qu’en 1822), et Armand Béhic, membre de l’Inspection depuis 1831 et nommé à la Marine en juillet 1846. C’est à ce titre qu’il procède à une véritable réorganisation de la division qui lui est confiée, y introduisant la notion de contrôle financier et la comptabilité des matières, qui rend possible « la centralisation et la vérification des comptes-matières de tous les services de la Marine, la préparation des travaux d’ensemble de cette branche de la comptabilité publique destinés aux Chambres et à la Cour des comptes ». Le ministère de la Marine est d’ailleurs sans conteste celui qui accueille le plus d’inspecteurs des Finances en son sein au cours du xixsiècle, en particulier à partir de la IIIe République : entre 1879 et 1919, on y compte en effet cinq membres de ­l’Inspection en charge de la comptabilité et ils y demeurent longtemps pour certains, comme Charles Sémichon (1895-1903) ou Pierre Desforges (1909-1919). Cette acclimatation réussie à la Marine explique sans doute pour partie leur présence incontestée au ministère des Colonies, dès sa création en 1894 et jusqu’en 1909, où se succèdent à la tête de la direction de la Comptabilité générale Charles Houette (en poste de 1894 à 1900), Bloch (1900-1908) et Charles Coutard (1908-1909).

13Le ministère de l’Intérieur fait également figure de précurseur puisqu’il confie dès 1859 sa division de la Comptabilité à Dominique de Vedel, entré comme adjoint à l’Inspection en 1837 ; promu directeur de la Comptabilité, il demeure en poste jusqu’à son admission à la retraite en 1871. On trouve enfin des inspecteurs des Finances à la tête des divisions de la Comptabilité de plusieurs autres ministères, plus ou moins récents. C’est le cas aux Affaires étrangères à partir de 1882, avec la nomination de Léon Brédif, bien vite nommé contrôleur général intérimaire de la dette égyptienne au Caire et remplacé par Houette, déjà cité. Et si cette direction lui échappe un temps, l’Inspection parvient à y replacer l’un de ses membres dès 1911 (Jacques Bizot, puis Gabriel Delamotte). On le voit, le modèle de la « chasse gardée » fonctionne là encore. Le caractère technique de ces fonctions comme l’expertise reconnue des inspecteurs des Finances expliquent qu’ils exercent également leurs talents au ministère de la Guerre (Émile Renaudin y est directeur général du Contrôle de la comptabilité à partir de 1876), de l’Instruction publique et des Beaux-Arts (Charles Lesage y est en charge de la Comptabilité de 1909 à 1922) ou encore du tout récent (1906) ministère du Travail (René Chasseriau y dirige le contrôle des assurances privées à partir de 1911). Enfin, en dehors du strict cadre ministériel, les inspecteurs des Finances voient leurs compétences reconnues et recherchées à la Ville de Paris, qui confie successivement la direction des services financiers à Joseph Bertrand (en poste de 1873 à 1885) et Jean Delcamp (de 1885 à 1896), ainsi qu’à la préfecture de la Seine, où Édouard Desroys du Roure est directeur des Finances (1903-1904).

14Tout autant que les compétences, réelles, des inspecteurs des Finances, c’est donc la réorganisation du système financier et comptable de la machine administrative française, soutenue et accompagnée par les ministres successifs, qui leur assure une forme de prééminence sur ce champ d’action. En imposant la reconnaissance de leur efficacité aux Finances, ils s’assurent à terme la possibilité de « coloniser » d’autres territoires administratifs qu’ils façonnent à leur gré et qui apparaissent comme autant de prolongement de leur action.

Bibliographie

Pinaud Pierre-François, « Le secrétariat général du ministère des Finances xixe-xxe siècle », La Revue du Trésor, juillet 1983, p. 405-414 et « Les directeurs du Mouvement général des fonds, 1814-1914 », dans Bouvier Jean, Perrot Jean-Claude (dir.), État, fiscalité, économie, Paris, Éditions de la Sorbonne, 1985, p. 149-168 (et précédemment : La Revue du Trésor, décembre 1983, p. 659-669).

Les directeurs de ministères en France (xixe-xxsiècles), Genève, Droz, 1976, 175 p.

Sources

Audiffret Charles Louis Gaston (d’), Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes enfants 1787-1878, présentés et annotés par Michel Bruguière et Valérie Goutal-Arnal, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, 630 p.

Auteur

Maître de conférences en histoire contemporaine à l’université Lille III-Charles-de-Gaulle. PRADA Michel, inspecteur général des Finances honoraire, président du board of trustees de l’International Valuation Standards Council, du comité de droit financier de Paris Europlace et du Conseil de normalisation des comptes publics

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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