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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

Le métier d’inspecteur : de la vérification à l’évaluation, 1946-2009

Michel Prada

Texte intégral

1L’évolution de « l’Inspection souffrante », expression qui désigne l’activité des membres du corps au sein et sous l’égide du service de l’Inspection, peut être appréhendée par application d’une analyse « multicritères » qui permet de mettre en évidence les permanences et les changements d’un métier aux multiples facettes : quelles missions, quelle organisation, quelles méthodes, quels moyens ? La tâche n’est cependant pas facilitée par la tradition de relative confidentialité qui s’attache au fonctionnement et à l’activité d’un service de contrôle interne placé depuis toujours sous l’autorité du ministre des Finances et qui ne pratique pas spontanément la discipline de transparence publique propre aux contrôleurs « externes ».

2Le décret du 14 mars 1973 décrit de manière synthétique et relativement intemporelle la mission de l’Inspection : « mission générale de contrôle, d’audit, d’étude, de conseil et d’évaluation en matière économique et financière », dont l’exercice est défini « par la Loi et les textes réglementaires ».

Les missions du Service

3Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, André Philip, ministre socialiste des Finances de Félix Gouin, avait envisagé la suppression de l’Inspection générale des Finances au bénéfice de la création d’un corps de contrôle général des finances publiques. Ce projet s’inscrivait dans le contexte de l’après-guerre et était motivé par la mise en question de l’efficacité de l’Inspection, jugée trop éloignée de ses missions de base, et par la volonté de renforcer le dispositif de contrôle d’exécution du budget. Le projet ayant été abandonné par le gouvernement de Georges Bidault, Robert Schuman, nouveau ministre, au contraire de son prédécesseur, mobilise le Service dans le contexte de réalisation de « l’inventaire » qui porte son nom et qui visait à établir un état de la situation des finances publiques afin d’en engager la remise en ordre à partir d’un diagnostic approfondi. Cette démarche conforte le processus continu d’élargissement des compétences du Service dont le décret-loi du 30 octobre 1935 avait donné l’exemple en attribuant notamment à des inspecteurs détachés compétence pour contrôler, sur pièces et sur place, les entreprises soumises au contrôle économique et financier de l’État.

4Le cœur de la mission de l’Inspection concerne, bien évidemment et depuis l’origine, les services du ministère des Finances, qu’il s’agisse de vérifier les procédures et opérations de recettes, de dépense, ou de comptabilité (il s’agit, principalement, des services fiscaux et douaniers et des services extérieurs du Trésor). Les décrets du 8 avril 1947 et du 24 décembre 1948 étendent la compétence aux comptabilités administratives des ordonnateurs secondaires de l’État. Le décret du 26 mai 1955 actualise celui de 1935 et l’ordonnance du 23 septembre 1958 étend la compétence aux divers organismes bénéficiant de concours financiers de l’État, des collectivités locales ou de leurs établissements publics. Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la Comptabilité publique, par le jeu combiné des articles 58, 59 et 61, établit une compétence générale de l’Inspection sur l’ensemble des ordonnateurs et comptables publics. Enfin, de très nombreux textes spécifiques confèrent à l’Inspection compétence pour contrôler, en tout ou en partie, les institutions de tous secteurs qui gèrent des fonds publics ou exercent des missions à caractère financier pour le compte de la puissance publique (par exemple, les établissements bancaires ou de crédit gérant des dispositifs d’intervention, tels que les concours bonifiés ou les instruments d’épargne aidée).

5Au total, la compétence de l’Inspection s’est élargie depuis la guerre de manière continue, selon une logique fondée sur l’existence d’un intérêt économique ou financier lié à l’exercice de la puissance publique. Seule la modification du champ de l’action publique a pu justifier la disparition de certaines missions de l’Inspection. Ainsi la décolonisation a-t-elle réduit le champ de son action géographique, très étendu jusqu’au début des années soixante (le Service a été notamment très sollicité en Afrique du Nord). De même, la privatisation des entreprises industrielles et financières, assortie, pour celles-ci, de la mise en œuvre d’un dispositif spécifique de contrôle prudentiel a notablement réduit son intervention dans le secteur productif. En sens contraire, la construction de l’Europe et le développement de la politique de coopération internationale ont ouvert de nouveaux champs d’activité.

6Dans le même sens, l’Inspection peut, depuis 2006, être mobilisée à la demande du Premier ministre ou, avec l’accord du ministre des Finances, d’autorités nationales, territoriales, d’organismes divers, voire d’États étrangers ou d’organisations internationales et de l’Union européenne.

Les priorités du Service

7Quant à l’exercice effectif de ses compétences, il n’est pas aisé de caractériser une ­évolution évidente au cours de la période.

8Sans doute l’Inspection a-t-elle privilégié, jusque vers les années quatre-vingt, les missions de contrôle les plus directement en rapport avec l’activité du ministère et, notamment, la vérification de ses services extérieurs. Ce tropisme assez naturel tenait sans doute autant à la volonté des chefs du Service successifs de marquer la présence de celui-ci dans la conduite des administrations financières qu’à leur attachement à la vérification des services « de base » comme instrument de formation des jeunes inspecteurs. Pour autant, l’Inspection, dès l’après-guerre, s’est investie dans tous les secteurs, particulièrement dans les périodes de l’histoire où l’État était confronté à de difficiles problématiques de réforme. En témoignent les exemples suivants, non exhaustifs : le régime général de Sécurité sociale en 1949 et les dépenses d’hospitalisation en 1950 ; la « tournée verte » sur le Crédit agricole mutuel et les coopératives agricoles en 1952 ; le logement et les HLM (la mission « Babel » de 1951) ; les banques populaires en 1955 ; les collectivités locales en 1967 ; les universités en 1973 et 1981 ; les ports autonomes en 1971 et 1980.

9De manière générale, il a existé, jusqu’aux années récentes, une certaine tension entre les souhaits exprimés par les ministres, plus directement intéressés par les missions « thématiques » en lien avec les politiques publiques, et la nécessité pour le Service de maintenir son ancrage dans le ministère et de répondre aussi aux enjeux de réformes des directions responsables des services extérieurs. Les quinze dernières années témoignent, à cet égard, d’une évolution marquée en faveur des missions thématiques, qui correspond aussi à l’évolution des missions et du fonctionnement de l’État et dont rend compte la proportion, désormais réduite autour de 10 % du total de l’activité, des missions de vérification classique des services extérieurs du ministère et des services déconcentrés (chambres de commerce, par exemple).

L’organisation du Service

10En termes d’organisation, l’année 1947 valide la rupture, opérée par le ministre Bouthillier en 1942, avec une tradition ancienne qui conférait aux inspecteurs généraux une responsabilité directe dans la conduite des missions de contrôle. La dispersion qui résultait, autrefois, de contrôles relativement superficiels, éclatés en de nombreux sites et supervisés par les inspecteurs généraux, fait place à l’organisation de « brigades » plus lourdes, intervenant, de manière approfondie, dans une ou deux circonscriptions. La tournée, qui réunit les jeunes inspecteurs « énarques » pendant leurs quatre premières années et quelques 2e et 1re classes, souvent de passage au service entre deux affectations à l’extérieur, tend à se distancier des généraux, relativement isolés dans une fonction de surveillance territoriale permanente pour laquelle les ministres leur demandent de se rendre plus continûment sur le terrain et qui les éloigne relativement du travail de la tournée, sauf pour ceux dont la division territoriale est directement concernée (le tournant s’effectue lors de la tournée en Maine-et Loire en 1947).

11L’arrêté du 12 et l’instruction du 13 avril 1956 sur les travaux de l’Inspection se substituent à l’arrêté du 20 juillet 1907 et seront suivis de diverses instructions et notes de service aménageant le dispositif en fonction des leçons de l’expérience et des évolutions du Service et de son activité, la dernière étant intervenue sous la forme de la circulaire ministérielle du 9 avril 2002, signée de Laurent Fabius. Ces textes confirment que les inspecteurs généraux, dépendant directement du ministre, sont chargés de divisions territoriales où ils représentent le ministre et surveillent les services et organismes de la compétence de l’Inspection. Ils informent mensuellement le chef du Service de leur activité et informent directement le ministre de leurs constatations. Ils lui présentent un rapport annuel (qui tombera en désuétude dans les années soixante-dix). Ils apprécient les chefs de service territoriaux et communiquent leurs appréciations aux directeurs d’administration centrale. Afin de rompre leur isolement et de conforter leur positionnement, il a été constitué un Comité des inspecteurs généraux, le COGEX (décret du 8 novembre 1950), doté d’un vice-président (il sera parfois présidé par le ministre), où s’échangent leurs vues et s’expriment leurs avis à l’intention du ministre. L’article 3 du décret de 2006 conforte cette institution, présidée par le ministre ou par le chef du Service. Des « divisions spéciales » sont créées, qui concernent des secteurs importants de l’activité de l’État (Commissariat à l’énergie atomique, universités, transports…). Les généraux sont aussi chargés de mission, soit à titre individuel, soit même en tant que chef de mission, ou supervisent les travaux de la tournée. Ils sont, enfin, fréquemment nommés pour représenter le ministère dans divers conseils et commissions.

12Au cours des années récentes, la diversification, l’élargissement et l’enrichissement du recrutement des inspecteurs généraux ont provoqué un « aggiornamento » de leurs ­fonctions. La fonction territoriale, qui subsiste, est devenue seconde par rapport aux fonctions de « référents » par secteurs ou ministères, plus en conformité avec l’évolution des méthodes et des priorités de l’Inspection et qui requièrent de leur part une implication plus opérationnelle dans l’accomplissement des travaux. La réforme de l’État, notamment la RGPP (exercice de révision systématique des politiques publiques), les a également associés à des travaux en profondeur sur les missions et l’organisation des administrations. Les brigades constituent le bras armé de l’Inspection. Composées de « jeunes » issus des dernières promotions de l’Éna et de membres plus anciens récemment réintégrés dans le corps après une première carrière hors du Service, les brigades sont placées sous l’autorité d’un chef de brigade nommé par le chef du Service. Elles sont plus ou moins nombreuses selon la nature des missions et leur portée, territoriale ou fonctionnelle. Le chef de brigade, parfois épaulé par un adjoint, prépare les missions, éventuellement par une « pré-brigade », répartit les tâches entre les membres, surveille le déroulement des opérations, assure les liaisons entre les membres, avec le ou les généraux intéressés et avec le ou les responsables des services concernés, conseille éventuellement les « jeunes », supervise le rendu des rapports et établit la synthèse des constatations de la mission. En résumé, le chef de brigade est la « cheville ouvrière de l’opération dont il est chargé, qu’il prépare, organise, anime, surveille et conduit à son terme d’efficacité ». Sauf exception, la tradition veut que la première mission des nouveaux inspecteurs des Finances, à leur sortie de l’Éna, s’effectue dans les services extérieurs du Trésor, où l’arrêté de caisse constitue comme un baptême du feu.

13Dans certaines circonstances, l’Inspection intervient conjointement avec d’autres corps de contrôle (IGAS, Inspection générale de l’Administration, corps techniques). Cette organisation, si elle a le mérite de favoriser la pluridisciplinarité, pose parfois des problèmes d’hétérogénéité de méthodes. On n’observe pas, sur la période, de changement significatif à cet égard, sauf à noter certaine augmentation récente du nombre des missions conjointes.

14Il est enfin possible que des missions individuelles soient confiées à des membres du service, le cas échéant en liaison avec un inspecteur général particulièrement concerné (ainsi, la mission Simon Nora-Alain Minc sur l’informatisation de la société, dont le rapport a été publié en mai 1978, ou, en 2003, une mission de préparation de la présidence française du G7).

Les méthodes de l’Inspection

15S’agissant des méthodes, l’analyse de l’évolution achoppe sur les modifications sémantiques qui ont affecté, depuis les années soixante-dix, la description des activités de contrôle (par opposition aux tâches de gestion). On retiendra, pour la commodité de l’analyse, le vocabulaire le plus récent, issu de réflexions internes sur la typologie des missions du Service, qui distinguent l’Inspection et l’audit interne (sans doute très proche de la « vérification » d’autrefois), l’évaluation d’organisations et de dispositifs publics (sans doute voisine du concept d’enquête en vigueur en début de période) et le conseil stratégique (fonction jusqu’ici plus implicite et moins formellement conceptualisée).

16Une vue cavalière des missions, depuis une soixantaine d’années, permet de conclure que la part relative des vérifications s’est réduite, cependant que leur contenu s’enrichissait par une approche moins formaliste, inspirée des techniques modernes de l’audit et du contrôle interne (meilleure prise en considération des risques, analyse des procédures, contrôle de conformité). À cet égard, l’exercice du contrôle des services de base continue d’être le vecteur de formation qui fonde la réputation de l’Inspection. L’évaluation a toujours eu une importance majeure dans l’activité de l’Inspection et les grandes, ou plus modestes, missions d’enquête qui se sont succédé depuis 1947 ne diffèrent sans doute pas profondément des activités contemporaines d’évaluation. Le conseil stratégique constitue, en revanche, une novation certaine, par son caractère systématique issu, notamment, de la participation du Service à l’exercice de révision des politiques publiques lancé en 2007. Cette démarche systématique porte sur la pertinence des missions, la gouvernance et la performance des « opérateurs publics », néologisme qui désigne les administrations et leurs démembrements. Cet exercice a permis d’enrichir les fonctions des inspecteurs généraux « référents » qui, en fonction de leurs compétences sectorielles, assurent la liaison avec les ministères et le suivi des propositions de réformes. La RGPP offre ainsi aux inspecteurs généraux une participation plus systématique au suivi des décisions que ne le faisait le Comité des suites des années 1980-1990. Dans le même esprit, l’Inspection est fréquemment impliquée dans la préparation et la mise en œuvre de réformes importantes, comme l’autonomie des universités, la programmation pluriannuelle du budget, ou la réforme de la supervision des activités financières (­intermédiation et marchés financiers).

17Les textes successifs, particulièrement l’arrêté de 1956, définissent quelques principes de comportement technique et professionnel qui, pour l’essentiel, relèvent d’une haute ­tradition et revêtent une certaine permanence dans la conduite des missions :

  • doute méthodique, qui doit conduire à ne tenir pour acquises que des constatations objectives étayées par des faits établis par le contrôle effectué sur pièces et sur place ;

  • responsabilité personnelle et indépendance de jugement des inspecteurs dans la formulation de leurs observations et propositions ; cette responsabilité et cette indépendance contrastent avec les méthodes collégiales en vigueur dans beaucoup d’organisations ;

  • principe de contradiction, qui implique l’obligation de soumettre aux personnes responsables des services audités ou objets d’évaluation les observations des inspecteurs, sachant que celles-ci doivent être aussi factuelles et objectives que possible ; ce principe, rigoureusement appliqué en cas d’audit ou de contrôle interne (par le formalisme des « colonnes ») ne peut évidemment être mis en œuvre de la même manière pour les enquêtes et, a fortiori, pour le conseil stratégique ;

  • principe de l’improviste, là encore d’autant plus rigoureux que l’exercice caractérise une vérification qui peut nécessiter de « fixer » l’état de la situation à contrôler ; ce principe ne trouve pas à s’appliquer dans certaines démarches d’audit conduites sur un mode coopératif avec l’audité ;

  • équilibre dans la relation avec les personnes soumises à contrôle, fait de courtoisie et d’autorité, à égale distance de l’excessive froideur et de la familiarité.

18Sans doute l’observation de ces principes a-t-elle, en la forme, évolué depuis 1947, comme l’ensemble de la société. Le fond, en revanche, n’a guère changé et confère au métier ­d’inspecteur des Finances une incontestable spécificité.

Les moyens du Service

19Les moyens juridiques sont, dans l’ensemble, identiques en 2010 à ce qu’ils étaient en 1947 : les inspecteurs des Finances tirent leur autorité de celle du ministre pour le compte duquel ils exercent leurs fonctions. Ils sont titulaires d’une commission donnée par le ministre et délivrée par le chef du Service, qui peut leur être demandée ou qu’ils doivent produire en début de mission, et qui les autorise à obtenir communication des documents ou à requérir l’exécution des tâches nécessaires à leurs investigations. Les moyens matériels et les ressources humaines dont l’Inspection dispose ont, en revanche, significativement évolué, en nature comme en quantité. Les inspecteurs des années cinquante travaillaient le plus souvent seuls, utilisaient des moyens relativement artisanaux (crayons verts et rouges pour arrêter et parapher les registres et pointer les écritures…), élaboraient eux-mêmes leurs statistiques et ­rédigeaient des rapports manuscrits que dactylographiait un pool de secrétaires.

20À partir des années soixante-dix, les révolutions de l’informatique, de la bureautique, puis de l’Internet ont décuplé leur capacité de manœuvre et leur rapidité d’intervention. Parallèlement, le Service a connu un accroissement significatif de ses effectifs et une diversification des qualifications due à l’élargissement des sources de recrutement, ainsi qu’au recours à des collaborateurs faisant fonction et à des agents en mobilité.

21Pour conclure, le métier d’inspecteur des Finances a connu, depuis une soixantaine ­d’années, le changement dans la continuité. Par l’extraordinaire diversité des missions exercées, qui prévaut aujourd’hui comme hier, il confère aux inspecteurs des Finances une pluridisciplinarité et une connaissance concrète de l’administration et de la société qui n’a guère d’équivalent. Par l’exigence absolue de rigueur intellectuelle et technique, entretenue par la pratique de la vérification et associée à une discipline de travail intensif et de responsabilité personnelle imposée à ses membres, il maintient la tradition d’un grand corps de l’État. Depuis les années quatre-vingt-dix, toutefois, on assiste à une certaine réorientation des priorités et donc des missions du Service, au bénéfice de travaux plus orientés vers l’évaluation, le conseil et la stratégie, dans un cadre interministériel, que vers la vérification de la conformité dans les services de base du ministère des Finances. Cette évolution s’accompagne d’un esprit nouveau d’ouverture, qui contraste avec la tradition de relative confidentialité qui prévalait encore au début des années quatre-vingt-dix. En témoigne le retour à la publication, depuis 2006, d’un rapport annuel, en parallèle aux feuilles d’information internes, Crayon Vert, puis Bulletin Vert, destinés à l’ensemble des membres et anciens membres du corps, ainsi que la diffusion récente d’une « newsletter » dématérialisée.

Bibliographie

Sources

Lewandowski Dominique, « Histoire de l’Inspection depuis 1944 », 1988, 94 p., exemplaire dactylographié conservé au service de l’IGF et remis à l’auteur.

Auteur

Inspecteur général des Finances, président du board of trustees de l’International Valuation Standards Council, du comité de droit financier de Paris Europlace et du Conseil de normalisation des comptes publics

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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