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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

La « crise de l’Inspection » et les transformations irréversibles, 1939-1946

Nathalie Carré De Malberg

Texte intégral

1La « crise de l’Inspection », pour reprendre l’expression du chef du Service dans La Gazette de l’Inspection n6 de juin 1941, est la conséquence implacable du succès des inspecteurs hors de leur métier d’origine, comme le ministre et inspecteur Yves Bouthillier l’explique en 1942 :

« L’État a dû assumer depuis l’Armistice des devoirs et des responsabilités que ses cadres traditionnels ne l’avaient pas préparé à remplir. […] J’ai donc été conduit à confier de plus en plus souvent un rôle de direction aux hauts fonctionnaires autrefois investis d’une mission de contrôle et à prélever sur les effectifs de l’inspection des Finances les collaborateurs éminents que l’œuvre du gouvernement venait à requérir. »

Le métier dans l’impasse

2Pendant les hostilités, la mobilisation (65 % des effectifs dans les cadres), ainsi que le déroulement des opérations militaires imposent l’abandon des tournées au profit d’un contrôle financier permanent des inspecteurs généraux dans leur circonscription, « jouant en fait au regard des administrations locales, le rôle de conseillers aussi bien que de contrôleurs », rôle particulièrement important dans les départements du Nord.

3Au cours de l’année 1941, les activités traditionnelles de contrôle reprennent et s’étendent à de nouveaux organismes. Surtout, la fonction d’enquête et de conseil se confirme et devient prioritaire avec la direction de l’économie assurée par le ministère des Finances. Sa tâche « présente une ampleur considérable et un caractère entièrement nouveau […] À son rôle antérieur de contrôle financier, l’Inspection joint donc depuis 1940 une tâche d’information économique », peut-on lire dans le rapport annuel sur 1941. En plus, l’arrêté du 8 décembre 1940 leur enjoint la notation de tous les agents supérieurs, même ceux qui n’ont pas été vérifiés. Autre nouveauté pour l’Inspection : la participation aux travaux du Comité budgétaire, institué dès le 16 novembre 1940 et placé sous la présidence de Jean-Marcel Drouineau, déjà chef du Service et nommé, en outre, le 10 décembre 1940, par Bouthillier, premier président de la Cour des comptes.

4En face de ces attributions élargies et nouvelles, tous les rapports, ainsi que quelques correspondances du chef du Service dénoncent la baisse des effectifs disponibles par rapport à l’avant-guerre, en dépit de la reprise du recrutement en 1941.

5Non seulement les effectifs budgétaires n’augmentent pas, non seulement les détachements se multiplient, mais, pire, les mises à disposition des chargés de mission, qui préfèrent les tâches sédentaires dans les administrations centrales, sont de plus en plus nombreuses sans pour autant libérer de vacances.

Tableau 1. Effectifs dans les cadres 1939-1946

Date selon les rapports annuels

Total cadres théorique

Mobilisés/prisonniers

Chargés de mission

En activité d’inspection

01/01/1939

88

17

71

01/01/1940

93

62

15

16 permanents dans département

31/12/1940

81

10

29

42

31/12/1941

87

4

31

52, dont 15 IGF, 17 IF, 20 adjoints

31/12/1942

86

3

23

60, dont 17 IGF, 24 IF, 19 adjoints

01/01/1943

78

3

17

58

31/12/1943

79 dont 68 en métropole, 11 en France libre

3 + 11 en France libre (6 FFL, 5 civils)

11

54 en métropole, dont 14 IG, 18 IF, 22 adjoints

31/12/1944

79

17 mobilisés

11

48

31/12/1945

88 dont 3 en congés

4 mobilisés

28

42

1946

95

36

59

6Dès 1941, des mesures provisoires sont prises – augmentation du nombre de divisions territoriales des inspecteurs généraux, nombre de jours de tournée par an allongé, passant de 100 en 1938 à 150 en 1941 –, mais ne résolvent pas l’impasse.

La réforme – durable – de Bouthillier et l’évolution irréversible du métier

7Le 8 avril 1942, Bouthillier procède à une réorganisation complète des attributions des inspecteurs généraux (qui a perduré au cours du demi-siècle suivant), qu’il détaille dans une note qui leur est adressée :

« Désormais, votre rôle consistera à examiner, dans votre circonscription, les difficultés d’applications de la réglementation sociale, économique et financière et à constater les déficiences des administrations dépendant de mon département. Je désirerai être instruit régulièrement, par vos soins, de l’évolution générale des faits et des esprits dans votre région et j’attends de vous la relation succincte des constatations qui paraîtront mériter une étude ou une enquête. »

8En conséquence, les inspecteurs généraux doivent abandonner l’organisation des vérifications, la surveillance de leurs collaborateurs, la correction des rapports et ils perdent leurs collaborateurs inspecteurs. Ce sont désormais des brigades (le mot apparaît pour la première fois dans un texte officiel, mais était déjà employé, semble-t-il) d’inspecteurs des Finances, sous l’autorité d’un 1re classe et dépendant directement du service de l’Inspection, qui conduisent les travaux de vérification et les enquêtes. C’est la fin de l’organisation par division, ressort devenu trop étroit pour les vérifications plus larges et comparatives par type de service. Dès le 4 mai 1942, quatre brigades sont constituées. Faisant le bilan en décembre 1944, Robert Guyot (IF 1921), inspecteur général qui n’est jamais sorti des cadres, permet de comprendre le changement de nature par rapport au métier traditionnel : « La tournée doit donc revivre mais à titre subsidiaire et non comme procédé unique de contrôle. Cette conclusion consolera, je l’espère, les nombreux camarades qui lui vouent une affection d’autant plus grande parfois, qu’ils l’ont eux-mêmes peu pratiquée. » Dépouillés de leur autorité sur les inspecteurs et adjoints en tournée, les inspecteurs généraux tenteront, en vain, de revenir en arrière en 1944. Mais, comme le dit Lucien Petit dans La Gazette de février 1944 : « L’Inspection de ma jeunesse a disparu et ne reviendra pas. »

9Parallèlement, la guerre et Vichy achèvent l’évolution des missions de l’Inspection entamée depuis la Première Guerre : le passage de la vérification à l’Inspection proprement dite, c’est-à-dire à l’examen avec autorité de la situation générale des services, que nous appelons aussi conseil ou audit. Les chiffres et la chronologie du tableau 2 ci-dessous sont éloquents : ­l’évolution du contrôle au conseil s’accélère, ainsi que la vocation interministérielle.

Une Inspection contestée pour des attributions élargies, 1944-1945

10À la Libération, les attaques contre l’Inspection se multiplient et portent sur quatre points principaux, énoncés par la commission de réforme créée dès le 3 novembre 1944 par le ministre Aimé Lepercq : l’attitude d’inspecteurs des Finances ayant collaboré au gouvernement de Vichy et leur influence néfaste ; le recrutement par cooptation et trop étroit socialement ; les sorties excessives des cadres de l’Inspection ; le nombre et l’inutilité des travaux et des observations.

11Tandis que le chef du Service élabore et transmet au ministre ses tableaux de résistants et qu’un jury d’honneur spécifique aux Finances met en place l’épuration, cf. notre article supra les trois autres critiques sont retenues par la commission de réforme. Celle-ci, présidée par André Siegfried, est composée de cinq inspecteurs des Finances et de quatre autres personnalités extérieures. Le rapport est approuvé à la majorité, mais trois membres, dont deux inspecteurs, ont tenu à souligner leurs points de désaccord et leurs propositions dans des notes en annexes. Sur les modalités du concours et la composition du jury, qui occupent une large place dans le rapport, la création de l’Éna rend vite obsolètes leurs recommandations. Notons tout de même leur hostilité au recrutement latéral, un « recrutement du type qui existe par exemple pour la Cour des comptes et qui a déjà fait les preuves des inconvénients qu’il comporte. La carrière d’inspecteur des Finances n’est pas un titre et ne saurait devenir une récompense ». Et d’ajouter cet éternel alibi : « Le métier d’Inspecteur exige la ­connaissance spéciale et approfondie de tous les services. »

12Visiblement, l’utilité des travaux de l’Inspection n’est pas la préoccupation première de cette commission puisque le rapport n’y consacre que deux petits paragraphes sur seize pages. Le problème, trop technique, est renvoyé à une étude par le Service, en accord avec l’administration centrale, d’une réforme approfondie des méthodes de travail, « propre à accroître l’intérêt des travaux de contrôle et d’enquêtes aussi bien que leur utilité », étude qui devra suivre les directives et instructions précises du ministre. Pour augmenter les effectifs des inspecteurs faisant leur métier et limiter les sorties trop précoces, le Service et le ministre prennent plusieurs mesures. Le nombre d’inspecteurs recrutés augmente considérablement en 1945 et 1946 grâce aux deux concours supplémentaires réservés aux « empêchés » : 26 en deux ans. Par ailleurs et suivant la proposition de la commission de réforme, un décret est pris le 7 septembre 1945, qui, selon le nouveau chef du Service, André Fayol, dans sa note du 11 mars 1946, est « d’une particulière sévérité » : pas de détachement ou de chargé de mission avant cinq ans de service minimum ; réduction de la disponibilité de trois ans à un an pour le privé ; démission ensuite obligatoire pour le semi-public comme pour le privé. Le tableau 1 ci-dessus montre qu’après l’étiage des effectifs dans les cadres fin 1945, la remontée s’opère en effet fin 1946 à 59, mais on est encore loin des chiffres de la fin des années trente et le nombre de chargés de mission ne cesse d’augmenter, passant de 11 fin 1944, à 28 fin 1945, et 34 en mars 1946, pour 95 postes budgétaires.

13Pourtant, dans une note du 11 mars 1946, Fayol peut avec satisfaction rappeler l’ampleur des travaux opérés par les inspecteurs dans les cadres en 1944 et 1945. Ils ont assuré le fonctionnement des services financiers à mesure de la libération des territoires, ont participé à l’organisation des comités de confiscation des profits illicites (fin 1944-début 1946), ont assuré le lancement de l’emprunt de la Libération (fin 1944) et des bons de la Libération, participé à l’enquête sur les économies budgétaires (printemps-été 1945). Et en 1945, en dépit de la dissociation des deux ministères, Finances et Économie, « les attributions de l’Inspection générale en matière économique ont été confirmées à la suite d’un échange de lettres intervenu au mois de février 1945 entre le ministre des Finances et celui de l’Économie nationale ». À cela, s’ajoute la vérification d’institutions entièrement nouvelles, telles que les organismes de crédit à la construction ou de la sécurité sociale. Pour tenter d’y faire face, dès 1945, l’organisation en brigades dépendantes du chef du Service a repris et les jours de tournée se sont allongés.

14Mais le contexte de discrédit de certains de ses membres, la majorité de gauche et les difficultés budgétaires aiguës aboutissent, en mars 1946, à la plus grande menace de son histoire : le projet de loi de sa suppression par la fusion avec le Contrôle des dépenses engagées, déposé par son ministre de tutelle, le socialiste André Philip. Il faut la mobilisation de l’ensemble du corps et les réticences des autres acteurs, concernés par ce projet trop ambitieux qui induit la primauté du ministre des Finances et de l’Économie sur ses collègues et télescope les réformes de l’Éna et de la fonction publique, pour le retarder avant que les changements électoraux ne l’enterrent définitivement.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Delettrez Jean-Marie, « Histoire de l’Inspection 1939-1945 », s. d. [1987], 34 p. ; Lewandowski Dominique, « Histoire de l’Inspection depuis 1944 », 1988, 94 p. ; Ronze Bernard, « Histoire de l’Inspection, 1939 à 1945 », 1990, 62 p., exemplaires ­dactylographiés conservés au service de l’IGF.

Sources

SAEF, rapports annuels sur l’activité de l’Inspection générale 1941-1947.

Annexes

Tableau 2. Tableau récapitulatif de l’activité des inspecteurs dans les cadres, 1938-1947

Date

Jours de tournée

Jours de tournée par inspecteur

Nombre de rapports contradictoires

Nombre de services vérifiés

Nombre de services supérieurs (TPG, Direction des régies)

Nombre d’enquêtes

Notes spéciales à caractère financier

Notes spéciales à caractère économique

1938

7 257

100

476

36

48

155

1940

4 749

27

9

606

242

1941

7 712

150

263

263

17

48

430

223

1942

6 094

318

32 (dont 14 services du contrôle économique)

68 (dont 12 hors Finances)

329

92 (ou 82)

1943

5 399 + 543 à Paris

227

18 (dont 5 TG, 13 directions départementales)

48 (dont 15 hors Finances)

224

66

1944

1945

4 928 + 612 à Paris

131

40 (dont 7 hors Finances)

288 (sept. 1944 à déc. 1945)

216 (sept. 1944 à déc. 1945)

1946

231

41 (dont 12 hors Finances)

211

14

1947

61 + grande enquête sur services fiscaux Maine-et-Loire et la Recette de Paris

45 (dont 8 hors Finances)

328

25

Auteur

Maître de conférences en histoire contemporaine à l’université de Paris-Ouest–Nanterre–La Défense, IDHE (CNRS)

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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