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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

Le métier d’inspecteur des Finances aux origines de l’audit ? 1870-1939

Catherine Jumeau

Texte intégral

1Depuis l’arrêté de 1808, les missions de contrôle, d’information et de conseil dévolues à l’Inspection ont été inextricablement liées, tout en étant susceptibles, dans leur acception, d’une infinité de nuances.

2Tout au long du xixe siècle, les ministres des Finances ont voulu disposer d’une vue d’ensemble sur la marche générale des divers services, le mérite des agents et de leurs chefs, la manière dont on appliquait les textes et leurs directives, les améliorations et les réformes à introduire. Les inspecteurs devaient donc produire à l’intention du ministre, au moyen de toute une série d’enquêtes et de rapports, une image à la fois précise et synthétique de la manière dont fonctionnait réellement l’administration, en indiquant les points sur lesquels l’amélioration devait porter et les moyens d’y parvenir. Ils étaient encouragés à s’élever jusqu’à des considérations d’ensemble et à fournir toutes sortes de propositions qui deviendraient le ferment de l’action ministérielle. C’était au ministre qu’il revenait de décider des suites que leurs rapports devaient comporter.

3Mais il importait tout autant de contrôler des agents disséminés sur l’ensemble du territoire. Jusqu’à la Première Guerre mondiale, le réseau des comptables du Trésor avait joué le rôle de services extérieurs pour les différentes directions de l’administration centrale qui en étaient dépourvues. Les règles de la comptabilité reposaient sur la puissance financière et politique d’hommes auxquels on confiait des encaisses élevées pour le paiement des dépenses publiques, sans savoir à quel moment leur parvenaient les versements des contribuables. Quant aux receveurs des régies, ils étaient soumis à l’autorité de directeurs généraux dotés d’indépendance. Dans tous les cas, la méfiance était obligatoire. La mission confiée à ce corps de hauts fonctionnaires peu nombreux, indépendants des influences locales et qui ne répondaient qu’aux ordres de l’autorité qui les avaient nommés, s’avérait donc ­particulièrement exigeante.

4Au cours de la IIIe République, les demandes des ministres ont évolué, de même que les réponses apportées par l’Inspection. Il est possible de le comprendre grâce aux tableaux conservés par le Service, à quelques rapports de vérification ou d’enquête, aux rapports annuels établis de 1911 à 1936, et aux instructions, retrouvées jusqu’en 1936, par lesquelles le ministre adressait ses recommandations aux inspecteurs généraux avant le début de chaque tournée.

Des attentes au-dessus des moyens de l’Inspection

5Les inspecteurs généraux organisaient le programme de leur tournée avec une grande latitude, orientée seulement par la « pensée générale » du ministre et par les notes que les directeurs leur transmettaient depuis 1829. À la fin des opérations, ils rendaient compte des observations faites avec une liberté d’expression entière qui leur avait été fortement ­recommandée au cours de l’Empire et de la Restauration. Ils recueillaient et traitaient les informations locales, puis s’élevaient du particulier au général, de telle sorte que l’addition des rapports établis dans chaque division composait un tableau fidèle de la réalité observée. Tout cela faisait l’objet de multiples recommandations : examen critique des sources, démonstration des faits distingués des analyses personnelles, rapprochement des données de même nature apparaissant en divers lieux, sélection des observations nécessitant une mesure d’ordre général.

6Ces rapports reposaient sur les constatations faites au cours des vérifications. Les inspecteurs des Finances disposaient depuis l’origine de pouvoirs exorbitants : la suspension des congés, la communication des documents, le droit de fermer la main aux comptables infidèles. Mais « la surveillance » restait nettement séparée de « l’action », sauf en cas de guerre, où les inspecteurs étaient conduits, en pratique, à jouer un rôle d’animation de premier plan. Ils disposaient de méthodes qui avaient été lentement affinées par l’usage avant d’être codifiées, le 27 juillet 1907, dans une instruction générale du ministre et inspecteur Joseph Caillaux sur le service des tournées : contrôle sur place ; règle de l’improviste ; rapport contradictoire ; responsabilité personnelle des rapports. Le tout avec « le calme », le « tact », la « mesure » nécessaires pour rendre les recherches fructueuses, comme le rappelaient régulièrement les ministres. D’abord à trois colonnes en 1818, le rapport contradictoire était passé, en 1873, à six colonnes, la dernière étant destinée aux suites données par les administrations afin que le travail de l’Inspection ne tombe pas aux oubliettes. Le comble était qu’à l’époque, la direction générale de la Comptabilité publique avait l’habitude de ne tenir aucun compte des observations qui lui étaient faites ! C’est probablement en raison de cette indifférence que le rapport se réduisit à cinq colonnes entre les deux guerres.

7On s’aperçut, dans les années 1870-1880, que la demande d’information sur des questions trop vastes et trop nombreuses avait pour contrepartie l’impuissance à convaincre. L’Inspection écrivait trop, autant par volonté de démontrer qu’à cause de l’ampleur des problèmes à traiter. Sa correspondance représentait une masse confuse de 1 500 à 2 000 rapports par an, dans laquelle les éléments nécessaires au ministre ne se dégageaient pas clairement. Pour les directeurs et chefs de service du ministère, c’était là un bon prétexte pour ne pas donner suite. Avec la républicanisation du régime, la force de proposition de l’Inspection était entrée dans une période de déclin. En 1880, Joseph Magnin demandait aux membres du corps « d’assurer l’exécution des règlements financiers » : le travail était conçu de manière étroite, il descendait au niveau infralégislatif.

8Le contrôle de l’Inspection englobait toutes les administrations dépendant du ministère. Bientôt, il s’étendit aux organismes bénéficiant des deniers de l’État, ce qui conféra à l’Inspection une vocation interministérielle. Non seulement le périmètre de ce contrôle devenait de plus en plus vaste, mais il reposait sur des vérifications approfondies qui portaient sur les comptables principaux et les chefs de service, mais aussi, à titre secondaire, sur les « agents subalternes », car c’était « le seul moyen de se faire une opinion sur la direction et les résultats d’un service ». La politisation des fonctionnaires avait laissé des traces dans les manières de servir et il fallait constamment « tenir les services en haleine », selon l’expression de Caillaux. En 1891, après la crise financière que le pays venait de traverser, on constata chez les comptables de nombreux déficits que le cautionnement et la fortune personnelle ne pouvaient combler. En revanche, l’intervention dans les services centraux, qui revêtait la forme d’une enquête ou d’une mission spéciale, demeurait subordonnée à un ordre exprès du ministre. Elle semble apparaître pour la première fois en 1912. Enfin, des enquêtes spéciales pouvaient être menées à la demande du ministre. La mission confiée aux inspecteurs devenait donc démesurée, compte tenu du petit effectif du corps et de son évasion, à la fin du xixe siècle, vers les allées du pouvoir administratif et/ou de la fortune.

Tableau 1. Effectifs dans les cadres, selon les chiffres du service de l’IGF

1848

1900

1940

1977

Inspecteurs dans les cadres y compris les chargés de mission

36
(76,5 %)

85
(53,1 %)

94
(37,1 %)

91
(30,6 %)

Total

47

160

253

297

9Dès 1864, le ministre estimait que le principe de la vérification annuelle « n’avait rien d’absolu ». En 1872, un autre ministre écrivait : « Demander trop à l’Inspection serait risquer de ne pas obtenir assez. » En 1894, le service de l’Inspection avouait que les trésoreries générales n’étaient plus contrôlées que tous les trois ans et les autres services tous les quatre ans. En 1900, ce dernier délai était étendu à cinq ans. Les trésoreries générales n’étaient plus confiées qu’aux inspecteurs généraux, les autres services abandonnés à de jeunes inspecteurs encore inexpérimentés, pour qu’ils se fassent la main.

10L’Inspection était donc entrée dans une impasse redoutable. Ses observations et ses conseils, débordant de toute part, n’étaient pas entendus ; son contrôle souffrait d’un écartèlement croissant entre des effectifs insuffisants et un champ d’intervention toujours plus immense. La liberté accordée pour faire remonter les informations s’avérait à double tranchant : insuffisamment reliée aux stratégies les plus essentielles du ministère, elle risquait de sombrer dans le néant. Au tournant du siècle, le travail des inspecteurs fut orienté de plus en plus nettement autour de la volonté d’économie et la recherche d’un meilleur rendement dans l’administration financière. Albert Dauphin en 1887, Georges Cochery en 1896 et 1909, Caillaux en 1907 demandèrent tous aux inspecteurs généraux de rechercher, dans le cadre des tournées ou dans des études spéciales, les moyens de réaliser des économies, d’accroître le rendement des services et de moderniser les administrations pour les adapter aux évolutions de leur environnement. En 1917, Alexandre Ribot attendait de l’Inspection qu’elle examine, dans les trésoreries générales, « les dépenses des services publics non seulement du point de vue de leur régularité matérielle mais du point de vue de leur utilité effective ». Mais la remarque s’était noyée dans l’immensité des problèmes à résoudre.

11La loi de finances du 13 juillet 1911 joua un grand rôle dans cette mutation en instaurant un contrôle de l’exécution budgétaire pour chaque département ministériel où existait déjà un corps de contrôle financier. Les inspecteurs des Finances étaient tout désignés pour remplir cette mission dans leur propre ministère et certains d’entre eux furent nommés ailleurs. « Au moyen d’un contrôle par épreuves, très approfondi dans ses méthodes et très varié dans ses effets », ils examinaient l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement, puis recherchaient les moyens de réaliser des économies et un meilleur emploi des fonds. Désormais, ils disposaient d’un principe général qui orientait toute leur action. Un rapport annuel présentait leurs travaux et leurs propositions. Enfin, ils étaient invités à cultiver des contacts plus directs avec l’administration centrale en orientant leurs idées vers les questions prioritaires et en les confrontant aux possibilités de réalisation.

Économies budgétaires et réponses aux désordres issus de la Grande Guerre

12Après la Première Guerre mondiale, où le petit nombre d’inspecteurs des Finances non mobilisés avait suppléé les chefs de service dépassés par les événements, enquêté, travaillé en commission, rempli des missions spéciales et multiplié des propositions, dont beaucoup furent entendues, les ministres voulurent, en matière de vérification comme dans bien d’autres domaines, opérer « un retour à la normale ». Or c’était impossible, les tournées étant trop faiblement constituées, les anciens accablés par des travaux exceptionnels, les nouveaux encore balbutiants. Les comptabilités n’étaient pas en état d’examen et il fallait un minimum d’ordre dans les services pour que les contrôles puissent aboutir. En 1919, Louis-Lucien Klotz prônait encore d’utopiques programmes de tournées à l’ancienne mode, dans lesquels des vérifications approfondies permettraient de saisir l’enchaînement des comptabilités les unes aux autres dans un même département ! Mais peu à peu, malgré les assurances données chaque année par les ministres aux inspecteurs généraux, selon lesquelles leurs opérations reviendraient bientôt à la situation d’avant-guerre, il fallut bien admettre que les vérifications devraient être allégées.

13Le contrôle d’ensemble d’un même service ne fut plus entrepris que dans les très grands centres ou les départements qui semblaient mal dirigés. Pour le reste, il fallut se contenter de vérifications sommaires, limitées dans leur durée et leur objet. Enfin, dans chacune des divisions en nombre réduit, on renonça à visiter certains départements. En 1923, le ministre et inspecteur Charles de Lasteyrie constatait : « Le temps n’est pas encore venu du retour au cycle de trois ans prévu autrefois pour les vérifications de tous les comptables directs. » Par la suite, dans les instructions de tournées, plus aucune allusion n’est faite à un tel délai. Pourtant, la méfiance à l’égard des agents semblait plus que jamais nécessaire. Dans les instructions de tournée, la règle de l’improviste est rappelée chaque année avec fermeté. Les rapports annuels de l’Inspection regorgent de négligences, d’irrégularités et de malversations, qui démontrent à la fois qu’elle n’avait pas entièrement relâché sa surveillance et que le besoin s’en faisait sentir. La solution passait par un renforcement du contrôle de premier degré exercé par les comptables supérieurs, permettant d’alléger le contrôle de second degré relevant de l’Inspection. Cependant, on était encore loin d’y parvenir. C’est en 1923 que la direction de la Comptabilité publique acquit l’autorité entière dont elle avait besoin sur ses comptables publics, mais ses efforts ne trouveront leur aboutissement qu’après la Seconde Guerre mondiale. Il fallut attendre 1925 pour que le nombre de services vérifiés par l’Inspection retrouve son rythme de croisière, déjà insuffisant avant-guerre :

Année

Nombre de services vérifiés

1919

16

1920

36

1921

37

1922

44

1923

43

1924

46

1925

52

14Lorsqu’en 1926, l’Inspection entreprit 200 vérifications de caisse chez des percepteurs, mettant à jour des irrégularités grossières que leur comptable supérieur aurait dû découvrir, la preuve fut faite que la surveillance de ces derniers laissait à désirer. Le contrôle de premier degré n’était pas encore en mesure de suppléer le contrôle de second degré.

Nouveaux objectifs, nouvelles méthodes

15En avril 1924, devant la difficulté d’accroître le rendement fiscal, Frédéric François-Marsal conseillait : « Il convient peut-être moins en ce moment de vérifier les agents que d’étudier les services. » Un an plus tard, Caillaux, au plus fort de la tourmente financière, développait la même idée : « Il faut aujourd’hui, à travers l’agent, vérifier le service et faire apparaître, sous le travail de la personne, les qualités ou les défauts de l’organe administratif qu’elle manie. » Il s’en remettait à la « compétence » des inspecteurs généraux pour « inventer de nouvelles méthodes de travail ». Les deux ministres insistaient également sur l’importance d’une « étroite collaboration » entre les directeurs et les membres du corps, de telle manière que ces derniers puissent être avisés des « résultats de leur expérience », « des projets de réforme à l’étude, des difficultés éprouvées, des points sur lesquels elles seraient désireuses de voir porter vos investigations ». Les ministres suivants reprirent tous la même conception du métier. La vérification se transformait en enquête. Le but du contrôle n’était plus tant la détection des abus et la remontée d’information au profit du pouvoir central que la création d’un lien dynamique entre le contrôle et l’action. Plus que l’indépendance de jugement, devenaient indispensables l’écoute, le dialogue, la confrontation des points de vue. Le corps d’inspection, étroitement intégré au fonctionnement interne du ministère, se muait en organe de régulation.

16Parmi les nouvelles méthodes de travail, étaient préconisées la comparaison, « Il faut faire porter les vérifications sur les mêmes parties d’un service », et « l’étude de questions limitées suivant un programme concerté pour l’ensemble des divisions ». De cette manière, on pourrait rapprocher les observations et les méthodes à l’intérieur de l’Inspection, disposer de références pour « apprécier l’action des chefs de service locaux » et apporter des données précises pour des études d’ensemble. Dès lors, il devenait inutile de multiplier les vérifications de petits services. En 1929, cette organisation permit de diminuer le nombre des ­divisions territoriales au profit des divisions spécialisées. Enfin, diverses mesures concrètes furent prises pour relier plus étroitement l’Inspection à l’administration centrale. Les questions signalées par les directions devinrent les thèmes directs d’enquêtes générales. Les rapports, rédigés en termes plus concis, furent transmis en accéléré, les inspecteurs généraux devant suivre l’apurement en temps limité des observations.

17Dans une note annexe à l’instruction de tournée du 2 mai 1934, il s’agissait, à partir des données recueillies dans les écritures des comptables publics, de mettre en regard le coût de la dépense avec son utilité, que l’on tenterait de chiffrer « dans la mesure du possible ». Ensuite, il convenait de s’interroger non seulement sur la régularité mais également sur l’efficacité des divers contrôles portant sur la dépense. Enfin, la présence de comptables dans les différents ministères ouvrait la voie à des comparaisons fructueuses entre les coûts des biens et des services payés par les administrations, tandis que les documents des services fiscaux laissaient entrevoir un élargissement de la comparaison aux entreprises privées. En pratique, ce genre d’investigation excédait largement les forces de l’Inspection, mais l’idée n’en représentait pas moins une tentative d’évolution du contrôle de régularité vers le contrôle de gestion, de la préoccupation d’efficacité à celle d’efficience. On voulait se donner les moyens de créer ce qui manquait encore, à savoir des éléments de référence et des instruments de mesure. C’était une première avancée vers la méthode des coûts et des rendements qui serait adoptée à partir de 1952. Si l’on y ajoute la participation des membres de l’Inspection à toutes les commissions de réforme et d’économies, bien étudiée par Florence Descamps, l’Inspection était vraiment devenue, selon l’expression utilisée par Caillaux dans ses Mémoires, la « cheville ouvrière de la réforme étatique ».

18L’exemple de son rôle de conseil en matière d’exécution des budgets locaux, étudié à propos des receveurs municipaux, montre comment, face à un problème complexe dans lequel tout était à réformer, elle avait travaillé dans une parfaite unité de vue avec la Cour des comptes et la direction de la Comptabilité publique, et comment elle avait présenté des propositions de nature à renforcer le ministère des Finances plutôt qu’à l’affaiblir, en procédant selon un calendrier mûrement réfléchi. Il est vrai que ses conseils étaient d’autant plus suivis que la situation budgétaire était en crise, le scandale public et le gouvernement doté des pleins pouvoirs, comme l’a montré Nathalie Carré de Malberg, notamment à propos des enquêtes conjointes avec le ministère du Commerce et de l’Intérieur aboutissant aux réformes des monts de Piété et de la ville de Marseille à la fin des années trente. La loi du 14 septembre 1941 réformant les finances locales le montre également. L’Inspection, par ses conseils, ­poursuivait une œuvre de long terme et attendait l’heure favorable pour les voir aboutir.

19Tout au long de la IIIe République, on avait pu craindre à chaque instant, comme Caillaux l’écrit dans ses Mémoires à propos du corps de l’Inspection des Finances, que « quelques-unes des tâches qu’on lui inflige ne le dépassent et qu’accablé sous le faix, il ne perde un jour ou l’autre la faveur de l’opinion ». En réalité, il ne cessa de muer afin de suivre les besoins ­eux-mêmes changeants de l’État.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le Grand État-Major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Descamps Florence, « La création du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics : 1946-1950 » in RFAP, hors série 2007, p. 27-43.

Jumeau Catherine, « Les receveurs municipaux sous la Troisième République », thèse pour le doctorat d’histoire (sous la dir. de François Monnier), École pratique des hautes études, 2007, 2 vol. (à paraître, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 690 p.).

Chadeau Emmanuel, « Le métier d’inspecteur des Finances au xixe siècle », La Revue du Trésor, juin 1984, p. 293-298.

Sources

SAEF, B 68158, B 68466 et B 68467 : instructions annuelles adressées par les ministres aux inspecteurs généraux, conservées jusqu’en 1936.

Auteur

Docteure en histoire, inspectrice des finances publiques, chef d’un service à la mission domaniale d’Ile-de-France

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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