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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

Le service de l’Inspection générale des Finances, 1885-1945

Nathalie Carré De Malberg

Texte intégral

1Situé, depuis la fin du mois de mai 1871 et l’incendie du ministère des Finances et des Tuileries, dans le pavillon Turgot de l’aile nord du nouveau Louvre de Napoléon III, les locaux du Service témoignent de son organisation. Relié par un étroit escalier en colimaçon au cabinet du ministre, marque de son rattachement direct, il dispose de locaux en phase avec l’indépendance des inspecteurs généraux restés à la tête de leurs divisions : quelques bureaux de passage en dehors de celui du chef du Service, une grande bibliothèque faisant office de salle de réunion et quelques pièces sombres en entresol pour le personnel, réduit, de la comptabilité, des rapports ou de la documentation.

Organisation et missions

2Les attributions du bureau puis du service de l’Inspection sont celles définies dans l’ordonnance royale du 16 décembre 1844 et couvrent l’organisation pratique des concours, des tournées et des missions spéciales, la transmission des rapports, la gestion comptable des situations individuelles. En revanche, il faut attendre le décret du 23 avril 1885 pour que ces attributions soient définitivement exercées par un inspecteur et le décret du 12 août 1896 pour que le Service acquière, définitivement également, son autonomie sous l’autorité directe du ministre. En outre, ce n’est qu’après la guerre de 1914-1918 que le chef du Service est nécessairement inspecteur général (remplacé, parfois provisoirement, par un inspecteur faisant fonction).

3On constate, à lire les noms des chefs du Service successifs entre 1918 et 1945, qu’aucun n’a exercé au préalable de fonction dirigeante dans l’administration centrale des Finances et que leur autorité auprès des administrations en a été sans aucun doute amoindrie On est loin, à l’époque, de la situation récente, depuis 2005, où un ancien directeur du Trésor, Jean-Pierre Jouyet, puis un ancien directeur général de la Comptabilité publique et secrétaire général du ministère, Jean Bassères, en assument les fonctions.

4Aucun texte ne définit alors son rôle. Les inspecteurs sont placés sous la seule autorité des inspecteurs généraux, qui ne reçoivent leur instruction que du ministre à qui ils rendent compte. Lorsque Robert Lacour-Gayet (IF 1921), en 1939, est nommé chef du Service, il raconte, dans ses Mémoires, ce que représentait alors cette fonction :

« Une des caractéristiques de l’Inspection de mon époque […] était son extrême individualisme, lequel conduisait les « généraux » à ne reconnaître d’autre autorité que celle du Ministre, une direction de l’Inspection semblable aux autres directions de la rue de Rivoli était ainsi inconcevable. Il fallait bien pourtant un organisme central pour traiter des problèmes d’intérêt commun. […] Son autorité dépendait entièrement de son titulaire. Pour parler franc, en 1938, on me disait qu’elle était en quenouille ».

5Dans la pratique, au cours de ce demi-siècle, le chef du Service répartit les inspecteurs dans les divisions territoriales et spéciales, reçoit les rapports de vérification ou d’enquête, s’occupe des relations avec les administrations centrales du ministère et applique au personnel de l’Inspection le statut réglementaire. Lui ou son adjoint reçoit les candidats au concours, les oriente vers les chefs des petites écuries, sollicite les inspecteurs pour diriger les grandes écuries, organise les épreuves, choisit les membres du jury, mais n’y participe pas. En outre, il rédige le rapport annuel que le ministre (et inspecteur) Joseph Caillaux, dans la loi de finances du 13 juillet 1911, articles 150 et 151, a imposé à tous les corps de contrôle. Ce rapport destiné au ministre, interrompu de 1936 à 1940 (et de 1978 à 2006), est également transmis aux commissions parlementaires et à la Cour des comptes.

6Enfin, il faut mettre à son crédit l’organisation des manifestations sociales du corps : cocktail annuel, commémorations, hommages aux défunts, déjeuners de corps. En revanche, l’initiative d’une revue interne, apparue en 1940 et financée par de généreux donateurs de l’Inspection, relève de l’initiative de quelques anciens. Disons aussi que le chef du Service apparaît bien indépendant des élus et de leurs recommandations, si l’on en croit les quelques rares dossiers qui en ont conservé la trace.

7Depuis 1898, le chef du Service est assisté d’un adjoint, auprès duquel, à partir de 1928, officie fréquemment un jeune chargé de mission. Le poste d’adjoint au chef du Service, qui connaît une rotation rapide, a le mérite indirect de le mettre en position de profiter des opportunités de sortie des cadres dont il a connaissance. Ainsi, Jean Watteau (IF 1922), chef adjoint en 1934, apprenant que son ancien, Léon Cornille (IF 1928), est écarté de la Loterie nationale, se propose et lui succède en septembre 1934, multipliant d’emblée son traitement par trois. Ce fut le cas aussi d’Emmanuel Mönick (IF 1920), chef adjoint du Service, qui trouve en 1930 sa première sortie des cadres lorsqu’il apprend que le poste d’attaché financier aux États-Unis va être laissé vacant par le retour volontaire de Lacour-Gayet.

Les contradictions du Service devant les sorties des cadres

8Au cours du premier xxe siècle, et à côté de quelques grands anciens et de la solidarité de classes d’âge dans le corps, le Service, son chef et son adjoint ont joué un rôle certain dans les sorties du corps. Le Service apparaît comme un véritable bureau de placement, notamment pour les fonctions à l’étranger ou outre-mer, ou pour les premiers emplois dans les grandes directions. À lire les correspondances dans les dossiers, on voit bien qu’il s’agit d’éviter soit le dur métier d’inspecteur, soit les démissions. Ainsi, le 19 juin 1899, le chef du Service, Étienne Dubois de L’Estang (IF 1875) écrit à son ministre Paul Peytral afin de « pourvoir » à la situation de Gabriel Chanove (IF 1892), chef adjoint de cabinet :

« Après le travail exceptionnel que M. Chanove a fourni pendant son séjour au Cabinet et au cours des missions spécialement laborieuses qu’il avait précédemment remplies, il me paraîtrait rigoureux d’astreindre immédiatement cet Inspecteur au service pénible d’une division d’Inspection. »

9Le chef du Service Charles Maret (IF 1889), dans une lettre au ministre du 15 mars 1919 au sujet d’Élie Griffon du Bellay (IF 1897), soutient (en vain) la candidature de ce dernier à la fonction de contrôleur central « au moment où des besoins sans cesse accrus et des sorties menaçantes me font craindre que l’Inspection ne se trouve à bref délai hors d’état de suffire à son rôle essentiel de vérification et même à la formation de ses jeunes recrues. Mais je considère que la sortie dans les hauts grades est loin de présenter des inconvénients comparables à ceux qui résultent des départs d’inspecteurs trop jeunes. Si même la sortie par en haut dans les services publics était de règle, loin d’affaiblir le corps, elle contribuerait au même titre que les décorations à l’ancienneté, à le garder contre des sollicitations des établissements privés ». On sait aussi que c’est le Service qui fournit à Georges Denoix (IF 1906), nouveau directeur du Budget, en 1919 une partie de ses jeunes collaborateurs.

10Mais ne généralisons pas. Le même chef du Service, Maret, en 1918, dans sa réponse à Henry Gaudibert (IF 1901), qui sollicitait sa recommandation lui répond :

« À mon avis, le chef du Service qui consentirait à donner sur des fonctionnaires, placés sous ses ordres, des renseignements destinés à faciliter à ce dernier la sortie du corps manquerait aux devoirs de sa fonction. L’obligation qui me paraît de tous les temps est évidemment plus stricte en ce moment où les sorties se multiplient de la manière la plus inquiétante, qu’il y a vingt-cinq ans en pleine crise d’avancement. »

11Tous les chefs du Service se sont échinés à conserver les plus jeunes pour faire face aux attributions de l’Inspection, sans cesse élargies. Mais comme le raconte avec humour Lucien Petit (IF 1897) en 1944, dans La Gazette de l’Inspection :

« Le chef du Service Henri Decron, en 1935, a fait signer par son ministre une décision interdisant de détacher pour une mission dans un service ou une direction tout inspecteur ayant moins de cinq ans de présence dans le corps. L’Inspection comme La Châtre eut là un bon billet. Le ministre comme Ninon de Lenclos en rit sans doute en le signant et l’oublia aussitôt que signé. »

12Cette contrainte fut aisément contournée par le maintien fictif dans les cadres avec de simples « mises à disposition » comme chargés de mission ou d’études. Quant à l’engagement décennal, institué à l’Inspection par décision du ministre Louis-Lucien Klotz en 1912, qui concerne toute la fonction publique, il ne limite pas la liberté du ministre de nommer tout inspecteur à un emploi public qu’il juge utile à l’intérêt général.

13Entre les intérêts de l’Inspection défendus par son chef, d’une part, et la liberté du ministre ou la demande des grands directeurs, voire des dirigeants du secteur privé, d’autre part, les premiers ne l’ont que rarement emporté.

Les réponses du Service à la crise des effectifs, 1940-1945

14Cette impuissance du chef du Service à maintenir des effectifs suffisants dans les cadres culmine sous Vichy devant les nouveaux besoins de l’administration. En 1942, Jean-Marcel Drouineau (IF 1901), pourtant nommé par le ministre et inspecteur Yves Bouthillier (IF 1927) à la fois chef du Service, président de la Cour des comptes et président du Comité budgétaire, n’obtient pas davantage gain de cause que ses prédécesseurs et va jusqu’à écrire à son ministre, qui a accepté, contre son avis, la mise à disposition de jeunes adjoints à la nouvelle direction des Prix : « Je ne me permets pas de vous dénier le droit de disposer des inspecteurs des Finances comme bon vous semble. Je vous demande seulement de vouloir bien me rendre ma liberté et me relever de mes fonctions dont il est actuellement décevant d’assumer la charge. » Mais Jacques Brunet (IF 1924), directeur du Trésor, le 13 novembre 1941, dans son rapport au ministre à propos d’Emmanuel Lamy (IF 1936), jeune inspecteur de 3e classe, qu’il souhaite avoir auprès de lui comme chargé de mission, résume bien la situation : « Le chef du service de l’Inspection générale, bien qu’à son avis l’affectation d’inspecteurs des Finances à l’administration centrale ne doive être opérée que dans des cas exceptionnels et avec la plus grande réserve, estime que les motifs exposés ci-dessus justifient une décision de cet ordre. » La Libération comme la IVe République, en dépit de réglementations plus sévères, ne changeront pas ce rapport de force.

15Paradoxalement, c’est ce déséquilibre entre effectifs insuffisants et charges sans cesse alourdies de l’Inspection qui aboutit, avec l’instruction de Bouthillier du 8 avril 1942, à la réorganisation des tournées et au renforcement de l’autorité du chef du Service. Désormais, « un nombre réduit de brigades dépendant directement du service de l’Inspection générale » opérera les vérifications et enquêtes diligentées par le chef du Service. Remise brièvement en cause à la Libération par les inspecteurs généraux, cette réforme profonde est validée, dans la pratique, dès 1947, puis définitivement par le décret du 8 novembre 1950.

16Fin 1944, alors que Drouineau part discrètement à la retraite, son adjoint André Fayol (IF 1929), devenu chef du Service, doit faire face à de nouveaux défis. Il tente avec un succès certain, du moins en interne, de défendre l’image résistante du corps. Il obtient des mesures plus rigoureuses sur les sorties des cadres, mais elles ne seront guère plus appliquées que les précédentes. En revanche, il ne réussit pas à garder la main sur l’épuration, confiée au jury d’honneur dès septembre 1944, tandis que la création de l’École nationale d’administration (Éna) met fin aux projets de réforme du recrutement et surtout au recrutement spécifique. Pourtant, le chef du Service réussit à imposer ses vues pour la sortie de l’Éna : refus du tour extérieur, que connaissaient pourtant les autres grands corps ; maintien du second concours et de la formation spécifique par les années de tournée ; refus, comme les autres grands corps, des jeunes femmes énarques.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Autin Jean, Delettrez Jean-Marie, Huet Philippe, Lewandowski Dominique, Ronze Bernard, « Histoire de l’Inspection », exemplaires dactylographiés 1988-1995 conservés à l’IGF.

Auteur

Maître de conférences en histoire contemporaine à l’université de Paris-Ouest–Nanterre–La Défense, IDHE (CNRS)

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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