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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

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Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

II. Contrôle, audit, administration des finances

L’Inspection au xixe siècle : la genèse d’un corps

Fabien Cardoni

Texte intégral

1L’Inspection moderne est née en l’an IX (1801) avec la définition de ce qui reste aujourd’hui encore ses principales prérogatives. En 1808, est ébauchée la première structuration du corps. L’Inspection du Trésor devient celle des Finances en 1814 seulement. À partir de 1816, elle accroît ses pouvoirs au sein de l’administration des Finances, une évolution qui s’achève triomphalement en 1831. Le Service, lui, ne voit le jour qu’en 1885. Alors que les dates anniversaires ne manquent pas, il est plus important de retenir que, entre 1801 et 1850, après la genèse, vient le temps de l’agrégation des autres inspections et de la fixation des modalités de l’avancement et du recrutement. De 1850 à la fin du siècle : une période de consolidation va de pair avec le début d’une expansion progressive vers de nouveaux champs d’action.

2La destruction des archives du ministère des Finances et de celles de l’Inspection relatives à cette époque, la nature des textes réglementaires, qui mêlent organisation des effectifs et définition des missions, la discordance entre la chronologie politique du xixe siècle et les scansions de l’histoire du corps des inspecteurs représentent autant de difficultés qui justifient le plan suivi : il est préférable de traiter, la création de la fonction d’inspecteur, l’évolution de ses attributions et des modifications successives du métier, et, enfin, l’émergence tardive d’une entité administrative spécifique et jusque-là virtuelle. Cet article utilise des travaux antérieurs et inédits de Pierre-François Pinaud.

Gestation de l’Inspection du Trésor

3Contrôler les gestionnaires de deniers publics, vérifier l’application de la réglementation financière ou encore proposer des réformes correspond à des missions indispensables à l’État et pérennes, habituellement confiées à des délégués directs du pouvoir exécutif. La fonction préexiste donc aux inspecteurs du Trésor (et des Finances). Cependant, il est artificiel de faire remonter les origines des inspecteurs au Moyen Âge (missi dominici, prévôts…), à l’Ancien Régime (inspecteurs du Trésor d’alors, intendants, conseillers-inspecteurs des Finances de l’édit de 1712, qui resta lettre morte, commissaires royaux spéciaux) ou même aux premières années de la Révolution (commissaires de la Convention ou plus tard éphémères vérificateurs généraux auprès des divisions militaires et autres manutentionnaires de deniers publics de l’arrêté du 1er pluviôse an VIII – 21 janvier 1800). De plus, après l’échec, en l’an V, de l’institution de douze inspecteurs ambulants et temporaires du Trésor, le Directoire crée, par la loi du 28 prairial an V (16 juin 1797), douze inspecteurs généraux de la Trésorerie. Directement aux ordres du ministre du Trésor, ces quelques serviteurs de l’État sont exclusivement chargés de procéder aux vérifications des caisses de tous les comptables. Leur compétence n’est désormais plus restreinte à une circonscription et ils peuvent donc être appelés à servir partout où le besoin se fait sentir. Les premiers inspecteurs généraux du Trésor sont nommés par un arrêté du 11 brumaire an V (1er novembre 1797), mais leur faible nombre et la persistance d’un fort localisme financier entravent leur action. Un arrêté des consuls du 19 fructidor an IX (6 septembre 1801) prévoit la nomination de nouveaux inspecteurs généraux du Trésor public, qui remplacent à la fois les anciens inspecteurs et les vérificateurs généraux, précédemment affectés à des divisions militaires. Souvent, les institutions créées par Napoléon Ier ne le sont pas ex nihilo, mais apparaissent également comme le fruit des circonstances. Dans le cas des inspecteurs de 1801, ils émanent de la conjonction de plusieurs éléments plus ou moins neufs mais nouveaux ensemble. L’inspecteur dépend toujours de l’exécutif : directeur général du Trésor, puis ministre du Trésor public. Ils sont nommés pour des missions déterminées, mais l’emploi d’inspecteurs (du Trésor/des Finances) est destiné à perdurer. La fonction n’est ni vénale ni héréditaire, mais on peut bientôt y faire carrière. Le champ d’action de ces inspecteurs n’est pas (à nouveau) territorialisé. Ces inspecteurs itinérants sont spécialisés dans des vérifications comptables, mais sans distinction entre les affaires militaires et civiles.

4Double réponse aux désordres des comptables publics et aux déficiences du contrôle des finances durant la République et le Directoire, cette création vise à renforcer l’autorité de l’État sur l’ensemble du système des finances publiques car cette brigade d’inspecteurs contrôle, en toute dépendance du pouvoir exécutif, l’action d’une multitude d’agents financiers (trésoriers et receveurs généraux et particuliers, préposés des payeurs généraux dans les divisions militaires et les départements). Grâce à leurs investigations et leur pouvoir de sanction, ils contribuent à la rénovation des pratiques de gestion des finances publiques (civiles et militaires). Si l’arrêté précise que « ces inspecteurs devront s’assurer de la régularité de la gestion des dits comptables et de leur exactitude à se conformer aux instructions », il ne dit mot de l’organisation des tournées et de la technique des vérifications. Il n’est pas non plus encore question de carrière ni de corps. En effet, les premiers inspecteurs, issus des administrations financières ou du Trésor, ne restent que peu de temps dans ces fonctions et se font nommer receveur général ou payeur militaire, postes sédentaires et souvent plus lucratifs.

5L’arrêté du 19 décembre 1808 précise les modalités des vérifications. Il organise six arrondissements d’inspection couvrant tout l’Empire (puis neuf en 1811). L’article 1er fixe le nombre des inspecteurs généraux à six, non compris ceux qui résident dans l’Italie française et près des payeurs d’armée. Ce texte prévoit des contrôles fructueux car à l’improviste. En 1808-1809, l’introduction de la comptabilité en partie double dans les comptes de ­l’Administration doit faciliter les vérifications de conformité et les arrêtés de caisse. Les inspecteurs ont en outre à se concerter avec le préfet du département et à rendre des comptes réguliers au ministre, qu’ils renseignent sur l’état économique, commercial et industriel du pays et à qui ils proposent des améliorations de l’organisation des finances publiques. Cet arrêté de 1808 ébauche également une hiérarchie entre les inspecteurs, créant des postes de sous-inspecteurs du Trésor (confirmés en 1811) et d’élèves-inspecteurs surnuméraires. Ces dispositions reconnaissent déjà la transmission des savoir-faire des anciens vers les plus jeunes et un nécessaire travail collectif. Apparaît ainsi la possibilité d’une promotion interne, donc les prémices d’un corps. En 1813, sont créées les 1re et 2e classes.

6Durant l’Empire, les inspecteurs du Trésor contrôlent les finances des pays sous domination française et aident à l’organisation financière de ces pays. Par exemple, l’inspecteur général Louis Nicolas Étienne Lionnet est directeur des Finances des provinces illyriennes jusqu’en 1813. Parallèlement, ils sont affectés ponctuellement au contrôle des services de la trésorerie aux armées et remplissent diverses missions spéciales au cours des campagnes. Durant la campagne de France de 1814, ils contribuent à préserver les fonds publics et œuvrent au recouvrement des contributions directes. Le ministère du Trésor est fusionné le 30 mars 1814 avec celui des Finances. Les inspecteurs du Trésor public, qui prennent le titre d’inspecteurs des Finances à cette date, puis, à nouveau, en 1815 après les Cent-Jours, ne voient pas leur existence remise en cause par le gouvernement de la Restauration, même si les premières velléités de dissolution datent de 1815. Le plus souvent sous le prétexte d’économies à réaliser, parfois par rancune politique vis-à-vis d’un corps puissant qui a servi le régime précédent, la menace de leur suppression est une constante de l’histoire des inspecteurs, en raison notamment de jalousies en face d’un petit groupe d’hommes dont les pouvoirs ne cessent de croître.

Une Inspection véritablement générale

7En 1810, les directions départementales des Postes relèvent du contrôle des inspecteurs du Trésor. Puis, un décret du 27 février 1811 charge les inspecteurs du Trésor de la vérification systématique des receveurs municipaux. La réunion des deux ministères financiers permet d’élargir encore, en plusieurs étapes, les attributions de l’Inspection des Finances.

8Tout d’abord, un arrêté du 25 mars 1816 unifie les inspecteurs généraux des Contributions directes et du Cadastre et les inspecteurs généraux des Finances, l’ensemble prenant le nom d’Inspection générale des Finances. La même année, plusieurs arrêtés étendent le champ des contrôles possibles par l’IGF. Les inspecteurs des Finances commencent ainsi à vérifier les caisses des receveurs des administrations financières centrales. Ils contrôlent également bientôt les receveurs des dépôts de mendicité, des hospices, des bureaux de bienfaisance, des maisons de secours, ainsi que les trésoriers de la Caisse des invalides de la Marine, tant à Paris qu’en province, et toujours les payeurs divisionnaires aux armées. Le 18 novembre 1817, le ministre supprime les différentes caisses particulières des Finances (la caisse générale, la caisse des dépenses, la caisse des recettes et la caisse de service, les payeurs généraux de la Guerre, de la Marine, de la dette publique, des dépenses diverses) et les remplace par une unique caisse centrale, à la tête de laquelle il place, en 1822, un inspecteur général des Finances, Charles Kesner, qui disparaît en 1832 après la révélation d’un massif détournement de fonds publics.

9Dès le début de la Restauration, les inspecteurs contrôlent les caisses des régies financières qui restent sous la tutelle de leurs directions respectives. L’IGF englobe ensuite, en 1824 et 1825, les inspections des Contributions directes et indirectes et celle des Forêts, qui disparaissent. Les inspecteurs sont chargés en outre de la vérification de la comptabilité des haras nationaux à partir de 1830, des maisons de détention, des établissements d’enseignement départementaux ou communaux et encore de nombre d’établissements publics. L’arrêté du 20 mai 1831, pris en application de l’ordonnance du 10 mars 1831 qui prescrit une nouvelle organisation de l’IGF, chargée désormais de « la surveillance supérieure de tous les services financiers », centralise toutes les inspections particulières sous son égide. « Les corps d’inspection générale » de l’Enregistrement et des Domaines, et celui des Douanes ont été peu avant supprimés. Ainsi renforcée par la monarchie de Juillet, l’Inspection générale justifie dès lors son adjectif. L’IGF contrôle ainsi la Caisse centrale et tous les services financiers décentralisés des Finances (de la comptabilité au recouvrement des contributions directes et ­indirectes), de même que tous les comptables publics (État, villes, établissements publics). Son pouvoir de proposition sur la législation fiscale ou l’organisation des services est confirmé. En quinze ans, entre 1816 et 1831, à la faveur notamment de recherches constantes d’économies budgétaires qui entraînent la disparition des inspections financières ­particulières, les inspecteurs sont devenus les seuls contrôleurs des Finances.

10Ensuite, au cours du siècle, d’autres institutions entrent dans le domaine d’intervention de l’IGF. La surveillance des caisses d’épargne par l’IGF est effective depuis 1852. Néanmoins, elle n’est pas systématique et intervient au gré des tournées ordinaires. Ces vérifications, jusque-là très théoriques, sont plus poussées grâce à l’affectation de nouveaux effectifs d’inspecteurs en application de la loi du 20 juillet 1895. La surveillance de la comptabilité des théâtres nationaux et des sociétés et agences tontinières revient également, à partir du Second Empire, aux inspecteurs de Finances. À noter que les Forêts, érigées en 1877 en une direction générale, au sein du ministère du Commerce, restent sous le contrôle de l’IGF, en accord avec ce ministère. À partir de 1911, les comptes des caisses des retraites ouvrières qui dépendent du ministère du Travail sont vérifiés par l’Inspection.

11Dès les années 1820-1830, des missions exceptionnelles en province lui sont confiées pour renforcer ponctuellement l’emprise du pouvoir financier central et stimuler la collecte des impôts. Commandées par le ministre, elles peuvent concerner la comptabilité publique ou la gestion de tel ou tel établissement public. Cependant, l’essentiel du travail des inspecteurs s’effectue lors de leur tournée des services et départements à la belle saison, de mai à octobre. L’hiver est consacré aux finances de Paris et de sa région et aux missions particulières pour le ministre. La méthode de l’Inspection consiste en des vérifications sur place et sur pièces, et se traduit par son fameux rapport en cinq colonnes, qui fait alterner jugements de l’inspecteur et réponses des membres du service inspecté. Cette procédure contradictoire est née de la pratique et représente une nouveauté par rapport à l’Ancien Régime. Elle devient obligatoire à partir de 1830, mais sa mise en place systématique demeure lente. Au rapport-questionnaire, succède en 1832 un rapport en blanc qui laisse l’inspecteur traiter des questions qu’il juge importantes. L’improviste des inspections est la règle, mais, dans les faits, le contrôle est plus ou moins prévisible car certaines inspections doivent être réglementairement annuelles. Si l’inspecteur ne peut s’immiscer dans la gestion des services, il peut suggérer au ministre des améliorations de fonctionnement. Par ailleurs, très tôt, des inspecteurs sont détachés de leurs fonctions de contrôle pour aider le ministre ou diriger une des directions des Finances. En outre, entre 1856 et 1870, des inspecteurs dans les cadres ou en qualité de directeurs de l’administration centrale participent à des commissions de réorganisation des Finances. Parallèlement, les inspecteurs veillent au respect de la comptabilité publique, formalisée notamment par l’ordonnance de 1862. En raison de leurs contrôles décentralisés et de leurs fonctions à l’administration centrale et auprès du ministre, les inspecteurs deviennent, dès la première moitié du siècle, des acteurs notables des finances publiques.

12Dès 1808, avec la création des arrondissements d’inspection, habituellement dirigés par un général pour trois années, apparaît une répartition géographique des effectifs. Le nombre de ce qui est appelé ensuite divisions oscille entre six et onze avec la Corse, l’Algérie et les chemins de fer. Après avoir connu une extension considérable de son champ de contrôle au sein des Finances jusqu’en 1831, l’Inspection voit également son rayon d’action s’élargir.

13Tout d’abord, les missions d’étude comparative d’un aspect du système financier, fiscal ou administratif, dans plusieurs pays parfois, commencent dès la monarchie de Juillet (sur la question du sucre de betterave en Allemagne, le régime du sel en Angleterre, l’organisation des postes dans le nord de l’Europe, le régime des contributions indirectes ou le fonctionnement des monopoles…). À noter, la mission de l’inspecteur Jacques Lafosse au Sénégal en 1820, lointain prédécesseur de Jean-Maurice de Butler qui s’y rend en 1870.

14Une mission plus novatrice apparaît sous le Second Empire : le conseil ou l’assistance en matière de finances publiques à des gouvernements étrangers. Déjà en place en 1857 en Grèce et dans l’Empire ottoman en 1860, ce type de mission se poursuit en Valachie en 1860-1864, en Tunisie en 1869 et à nouveau en 1870-1876, en Égypte en 1876-1882, en Roumélie orientale en 1882-1886, en Bulgarie dans les années 1880 et en Serbie en 1901-1910. Toutes ces missions sont loin d’être désintéressées car il s’agit d’aider certains de ces États à collecter les fonds nécessaires au remboursement de leur dette contractée envers la France notamment. La création en 1861, sous la pression française, de la Banque impériale ottomane, dont l’inspecteur Alexandre de Ploëuc est le fondateur et en devient le premier gouverneur de 1863 à 1867, fournit un exemple parlant. Par ailleurs, en Algérie, dès 1834, la direction générale des Finances est occupée par un inspecteur général des Finances (son premier titulaire est Maximilien Magnier de Maisonneuve). Autour de lui est déjà présente, depuis la conquête d’Alger, une mission permanente composée de plusieurs inspecteurs. Après le rattachement de Nice et de la Savoie, des inspecteurs sont chargés de liquider la Banque de la Savoie et d’arrêter les comptes financiers des deux entités territoriales.

15À ces missions exceptionnelles s’ajoutent celles en temps de guerre. À l’image de ce qu’il advint sous l’Empire, des inspecteurs suivent les armées en campagne. Ainsi Pierre François Lafaurie est-il affecté à la surveillance des finances de l’expédition d’Espagne de 1823. Des inspecteurs servent ensuite lors de la conquête de l’Algérie, des guerres de Crimée, d’Italie et du Mexique (là, en 1862-1864 et 1865-1867, pour deux missions distinctes), mais aussi durant les opérations militaires contre la Chine en 1860. Un inspecteur est présent sur place dès les débuts de l’occupation en Cochinchine en 1860. Durant le conflit de 1870-1871, ils prennent en main les finances des départements occupés par la coalition allemande et assistent les opérations de trésorerie aux armées. Mais en 1874, la disparition du contrôle des payeurs aux armées, en temps de paix comme en temps de guerre, par la création des corps de contrôle militaires demeure un des rares cas de restriction du champ de compétence de l’Inspection au xixe siècle. Lors de la guerre de 1870-1871 encore, le gouvernement provisoire, qui institue un conseil des finances à Tours, puis à Bordeaux, le peuple d’inspecteurs (quatre de ses cinq membres appartiennent ou ont appartenu à l’IGF). Peu après, un inspecteur resté en poste à la Banque de France cherche à limiter les emprunts de la Commune sur les fonds de la Banque. En 1871, un autre inspecteur part négocier à Londres les conditions de règlement de l’indemnité de guerre par, ­notamment, l’emprunt Morgan.

16La mutation majeure des attributions des inspecteurs durant la seconde moitié du xixe siècle réside dans leur expérience de contrôle des comptabilités de compagnies privées. L’occasion leur en est donnée sous le Second Empire avec l’appui financier de l’État au développement des chemins de fer. La fréquentation des compagnies par les inspecteurs leur ouvre en outre de nouvelles perspectives de carrière (voir infra l’article de Georges Ribeill). Le contrôle des comptabilités ferroviaires constitue parallèlement un tournant dans l’histoire du métier en raison de la vérification a posteriori des comptes de sociétés, de l’instruction nécessaire des dossiers, de l’intervention dans la gestion financière (avec un contrôle d’opportunité), de l’ébauche de spécialisation sectorielle (et en réalité par compagnie) et de la sédentarisation, durant de longues années, sans avoir toujours à démissionner. Enfin, il faut noter que dans ces cas-là, les inspecteurs ne travaillent pas directement pour les Finances mais pour le ministère des Travaux publics, dont dépendent les réseaux ferrés. L’Inspection commence à devenir interministérielle notamment avec les chemins de fer. Cette diversification professionnelle et ces subdivisions géographiques et fonctionnelles n’ont pas entravé la lente genèse d’un corps unifié.

Des inspecteurs sans corps ?

17Si l’arrêté du 20 mai 1831 cite, dans son article 1er, le corps des inspecteurs, la notion est, elle, sans doute antérieure dans les discours et dans les esprits. Le développement de la hiérarchie des grades ouvre une voie d’ascension corporatiste. Une troisième classe est créée en janvier 1830. À compter de mai 1831, des adjoints ont remplacé les élèves-inspecteurs. À partir de 1842, entre les adjoints et les inspecteurs, il existe des sous-inspecteurs, qui deviendront, en 1860, les inspecteurs de 4classe (en 2006, les classes seront réduites à deux). Parallèlement, l’avancement interne à l’ancienneté, érigée en règle immuable, participe de cette autonomisation corporatiste, notamment vis-à-vis du politique. La cooptation et les nombreux liens de parenté entre les inspecteurs renforcent également la cohésion entre ses membres. En outre, peu à peu unis par des méthodes de travail et des prérogatives communes, avec des profils de carrière encore peu diversifiés, ces inspecteurs incarnent progressivement aux yeux de tous, au fil des tournées et des missions, un corps administratif à part entière. Et à partir de 1847, l’instauration d’une sélection des candidats inspecteurs sur des critères professionnels, puis scolaires fonde un corps à part.

18Dans l’ordonnance du 20 janvier 1830, il n’est pas question de procédure de recrutement au mérite et il semble que les conditions d’âge (25 ans) et de services antérieurs des adjoints (cinq années, y compris les années de scolarité à l’École royale des eaux et forêts ou à l’École polytechnique pour ceux sortis admissibles dans les services du gouvernement, ayant au moins un an de service dans l’administration des Finances) ne sont pas respectées. De même, un arrêté du ministre des Finances Christophe Chabrol de Crouzol, en date du 6 mars 1830, qui précise les attributions et les devoirs des inspecteurs généraux des Finances, reçoit une application limitée. En 1831, il est rappelé que les adjoints ne peuvent prétendre à accéder à la troisième classe qu’après deux années de tournées.

19Par un arrêté du 28 mars 1842, le ministre des Finances Jean-Georges Humann modifie les conditions de recrutement des membres de l’Inspection, qui se faisait jusque-là exclusivement au choix. Il impose des âges limites (22 à 30 ans), réduit à deux le nombre d’années minimales d’expérience préalable au service des Finances, exige un revenu annuel (personnel ou pension) de 2 000 francs – que les deux années de travail gratuit comme surnuméraire prouvent déjà – et, fait nouveau, instaure des conditions de diplômes (la licence de droit ou le passage par Polytechnique). Il prévoit également que la moitié des postes ­d’inspecteurs de 3e classe soit pourvue par des employés supérieurs des Domaines, des Forêts, des Contributions directes et indirectes, des Douanes ou encore des Postes âgés de moins de 35 ans – une sorte, déjà, de tour extérieur et reconduisant une pratique ancienne de recrutement d’agents des Finances. Surtout, cet arrêté instaure un examen de capacité aux fonctions d’inspecteur que devront passer les adjoints après leurs deux années de tournée pour prétendre être promus au grade de sous-inspecteur, qui réapparaît alors. Les modalités de cet examen sont définies par une décision ministérielle du 20 juillet 1844 : il convient de maîtriser la comptabilité ainsi que le fonctionnement des divers services soumis au contrôle de ­l’Inspection. Cet examen de capacité est étendu plus tard, en 1860, aux impétrants ­fonctionnaires des Finances, conditionnant leur accès direct à la 3e classe.

20Les nouvelles conditions de candidature n’ont pas d’effets immédiats sur le profil des recrutés. L’entrée régulière de polytechniciens ne survient qu’à partir de la promotion 1845. Les licenciés en droit ne sont guère plus nombreux après 1842 qu’avant (il est possible néanmoins que tous les licenciés n’aient pas été recensés). Par ailleurs, il n’est pas sûr que cette voie d’accès spécifique à l’IGF ait apporté des compétences supplémentaires. Seuls six inspecteurs expérimentés d’autres administrations financières rejoignent les rangs des inspecteurs de 3e classe après 1831. Le recrutement au choix du ministre perdure, mais ne peut dépasser le quart des vacances. Quelques années plus tard – peut-être les résultats de l’examen de capacité ont-ils déçu –, un arrêté ministériel du 27 septembre 1847 impose aux candidats, en sus des conditions de 1842, un examen d’aptitude avant l’entrée à l’Inspection. Ce double examen, d’aptitude puis de capacité, parachève la création d’un corps administratif autonome. L’instauration, en 1842-1847, d’un examen des compétences apparaît comme un processus précurseur pour son temps. Le premier concours pour être auditeur à la Cour des comptes date de 1857, et de 1872 pour être auditeur au Conseil d’État après une brève expérience de 1810 à 1815 et de 1848 à 1852. Cette novation de l’IGF renforce l’esprit de corps qui s’appuie désormais sur la réussite à une épreuve sélective.

21Un corps au recrutement exigeant ne peut pas être pléthorique. À leur origine, les quelques inspecteurs généraux du Trésor ne peuvent former un corps, mais le nombre d’inspecteurs est resté très limité tout au long du siècle. On comptait seize inspecteurs généraux du Trésor en 1801. En 1808, ils sont une quinzaine d’inspecteurs généraux du Trésor, élèves-inspecteurs et sous-inspecteurs. Après avoir été réduit en 1830, le corps s’agrandit logiquement en 1831 et est désormais composé de douze inspecteurs généraux et douze inspecteurs dans chacune des trois classes. « Il pourra en outre être nommé des adjoints en nombre suffisant pour qu’il en soit placé un dans chaque arrondissement d’inspection. » En 1843, il est prévu 70 membres du corps. En 1885, selon le décret d’administration publique du 19 janvier, qui contient quelques articles relatifs à l’Inspection, ils peuvent être 83. En 1914, on dénombre une centaine de membres (non démissionnaires ni retraités, mais y compris les détachés), un peu moins qu’à la Cour des comptes et au Conseil d’État, représentant un total d’environ 200 inspecteurs et ex-inspecteurs. La grandeur d’un corps est inversement proportionnelle à l’importance de ses effectifs (voir supra l’article de Marie-Christine Kessler).

22À l’Inspection, les salaires sont intéressants mais pas mirifiques. Si les traitements et indemnités ordinaires et extraordinaires sont revus à la hausse en 1830, ni gratification ni supplément de traitement ne sont accordés en revanche aux inspecteurs généraux et inspecteurs.

23L’uniforme des inspecteurs, qui a déjà été dessiné sous Louis-Philippe, est revu en 1852. L’habit bleu de roi est ainsi remplacé par l’habit vert foncé. Or, dès 1844, il est précisé que l’uniforme n’est obligatoire que pour les missions hors de France ; cet élément de corporatisme n’est donc pas tangible. À l’instar des ingénieurs des Ponts et Chaussées (créés en 1747), des conseillers d’État (an VIII) ou encore des magistrats de la Cour des comptes (1807), l’Inspection a pris corps au fil des ans, mais avec cette caractéristique principale et singulière qui est, pendant longtemps, l’apparente absence d’une structure autonome de gestion.

Un corps sans tête ?

24Administrativement, l’Inspection dépend soit de la direction de la Comptabilité générale (jusqu’en 1823), soit du cabinet du ministre ou de la direction (du Cabinet, du Personnel…) qui le chapeaute (1823-1828, 1830-1831, 1844-1864 et 1877-1879), soit du secrétariat général du ministère (1828-1830, 1831-1844, 1864-1873 et en 1877), soit encore d’une sous-direction ou direction (du Contrôle des administrations financières, Dépêches et Contreseing ; du Contrôle des régies financières ; du Contentieux, de la Statistique et de l’Ordonnancement…) distincte (1873-1877 et 1879-1885).

25Le bureau de l’Inspection, qui apparaît en 1848, est donc ballotté entre différentes tutelles administratives. Les inspecteurs des Finances demeurent sous les ordres directs du ministre, et leurs responsables hiérarchiques ne sont pas tous inspecteurs. Ainsi, selon l’époque, le chef de cabinet dirige l’ensemble des inspecteurs. Par ailleurs, l’arrêté du 21 mars 1828 prévoit que le secrétaire général, nouvellement recréé, centralise les rapports et désigne les inspecteurs pour les missions. Il dispose ainsi des moyens de contrôle sur l’ensemble des services du ministère. De 1828 à 1830, puis de 1831 à 1846, le secrétaire général est un inspecteur des Finances, Adolphe de Boubers. Un autre inspecteur, Louis de Saint-Julle de Colmont, lui succède de 1846 à 1848. La présence récurrente, à partir de 1828 donc, d’un inspecteur à ce poste stratégique favorise sans nul doute le regroupement de 1831 de toutes les inspections particulières, leur fusion au bénéfice de l’Inspection et, aussi, une certaine coordination entre les missions des inspecteurs. Sous la IIe République, de 1848 à 1849, l’inspecteur Joseph Andouillé occupe la place de chef du bureau de l’IGF, près du cabinet du ministre, puis est remplacé par l’inspecteur Albert de Bessé. En 1866, l’Inspection dépend d’une sous-direction du secrétariat général qui est confiée à l’inspecteur Adrien Dufrayer ; ce dernier deviendra secrétaire général après 1870 et donc encore, d’une certaine façon, chef de l’IGF. L’inspecteur Paul Audibert le remplace à la tête de cette sous-direction. En 1874, l’inspecteur Paul Musnier de Pleignes est nommé adjoint au sous-directeur chargé de l’Inspection et du Contrôle des régies financières. Il fait fonction de chef du bureau de l’Inspection. En 1877, l’Inspection est à nouveau rattachée au secrétariat général dirigé désormais par le même Musnier de Pleignes. Enfin, pour la première fois, le 23 avril 1885, un service autonome, sans direction de rattachement, est constitué, dont l’existence n’est plus remise en question à partir de 1895. Le premier chef de service est l’inspecteur de 2e classe Joseph Carlier.

26Il convient de relever que l’autonomie administrative du corps, obtenue formellement en 1885, est, sans doute en raison d’une certaine forme d’autogestion préalable, antérieure à cette date. En effet, à partir de 1848, le chef du bureau de l’Inspection est le plus souvent un inspecteur, sauf de 1861 à 1866 et de 1871 à 1874 (voir la liste des inspecteurs chefs de ce bureau en annexe du dictionnaire). 1885 ne représente que la dernière étape de la ­concrétisation de l’unicité de ce corps.

27Les inspecteurs créés en 1801 doivent leur longévité, largement supérieure à celle de leurs devanciers, à la structuration et au renforcement continus de l’administration centrale. La force ou la chance historique de ces inspecteurs est d’avoir pu et su accompagner un double mouvement de réorganisation des finances publiques et d’extension des champs d’intervention du ministère des Finances et de l’État. Entre le début et la fin du xixe siècle, les territoires de leur contrôle généraliste s’étendent considérablement. Leur utilité est reconnue par tous les régimes successifs, surtout dans un contexte d’expansion quantitative des finances étatiques. Si l’Inspection n’échappe pas ponctuellement aux critiques les plus vives, à des purges ou à des disgrâces limitées, elle offre, sur la longue durée, l’image, nouvelle au xixe siècle, d’une administration de missions apolitique. En outre, le métier comme le recrutement se professionnalisent plus vite qu’ailleurs. Au cours de ce siècle, la multiplication des attributions des inspecteurs n’a pas remis en question leur identité mais a, au contraire, conforté leur singularité. La notion de corps est reconnue par les contemporains et s’ancre dans les esprits des inspecteurs bien avant que le corps ne s’incarne dans le chef d’un service dédié.

Bibliographie

Pinaud Pierre-François, « Le secrétariat général du ministère des Finances xixe-xxe siècle », La Revue du Trésor, juillet 1983, p. 405-414.

Sources

Autin Jean, [Histoire de l’Inspection] « Seconde période 1848-1914 », [1987-1988], 72 p. dactylogr.

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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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