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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

I. Recrutements, parcours, sociabilités

La place de l’Inspection des Finances au sein des grands corps de l’État, xixe-xxe siècles

Marie-Christine Kessler

Texte intégral

1L’Inspection des Finances est souvent appelée le plus grand des grands corps, alors que souvent les inspecteurs des Finances rappellent eux-mêmes que l’Inspection n’est pas un corps mais un « service » du ministère des Finances. Pourtant, le qualificatif de « grand corps » donné à l’Inspection fait partie si intimement de la représentation de l’Inspection des Finances qu’il est légitime de s’interroger sur cette appellation et d’analyser la place tenue par l’Inspection dans la galaxie des grands corps de l’État en France depuis le xixe siècle. Les grands corps ne constituent pas un groupe administratif et social bien défini. Le terme « corps » fait partie du statut de la fonction publique française, nullement celui de grand corps.

Avant de pousser plus avant la réflexion, il faut revenir sur ces notions de corps et de grands corps.

2Le corps est hérité de l’Ancien Régime. Il est la trace laissée dans notre société par l’ordre social des corporations. Les membres d’un groupe sont unis dans une même organisation légitimée par l’État. Ils ont un même métier et sont soudés par des modes de recrutement communs, par une même vision collective d’eux-mêmes. Ils procèdent tous d’une même essence : ils allient des solidarités internes à la soumission aux ordres d’une « TÊTE », cette tête étant assimilable au Christ, comme l’a montré William Sewell dans son ouvrage Gens de métier et Révolution. Le monde administratif est le lieu où les continuités entre Ancien Régime et France contemporaine ont peut-être été les plus préservées. Les employés de l’État ont été regroupés en corps très précocement. Le corps des Ponts et Chaussées existait déjà au xviie siècle, les Mines au xviiie. Au xixsiècle, le mot « corps » était sans cesse employé pour qualifier les métiers de l’État, confiés à des groupes professionnels particuliers. Mais la notion de corps n’a été juridiquement consacrée que par l’article 17 du statut de la fonction publique de 1946 comme : « Groupe des hommes qui ont été en compétition pour entrer dans la fonction publique et sont en compétition pour le déroulement de leur carrière ».

3Nulle part il n’existe de définition des « grands corps de l’État ». Ce sont certes des « corps » comme les autres, possédant des règles de carrière et de fonctionnement codifiées dans un statut particulier. Mais ils ont une originalité par rapport aux autres corps de la fonction publique. Cette originalité est de posséder un pouvoir et un prestige particulier. La qualification d’un corps en grand corps est essentiellement réputationnelle. Les trois institutions les plus unanimement reconnues comme grands corps sont le Conseil d’État, la Cour des comptes, l’Inspection des Finances, prestigieuse trilogie reconnue par le vocabulaire quotidien et la politique. En 1945, Michel Debré, dans un texte fondateur, posant les bases d’une réforme de la Fonction publique, prenait pour base l’existence de ces trois grands corps. Ces grands corps administratifs ont des émules dans l’ordre technique. Chez les ingénieurs de l’État, il existe aussi une élite de l’élite, à laquelle se rattachent essentiellement les corps des Mines et des Ponts et Chaussées.

4Les grands corps ont tous une souche commune sur laquelle se sont greffées des particularités. C’est la place de l’Inspection des Finances, dans cette galaxie du xixe siècle à nos jours, qui fait l’objet de cette étude.

La construction de la légitimité

5Les grands corps possèdent des propriétés structurelles qui les mettent en position de supériorité face à leurs interlocuteurs de la société politique, administrative et civile. On sait que pour Max Weber, la légitimité repose sur la légalité et le charisme : les grands corps possèdent l’un et l’autre profondément liés à leur longue histoire.

6Leurs origines sont à chercher dans la France de l’Ancien Régime. Au moment de la Révolution, du Consulat et de l’Empire, des textes officiels solennels leur ont donné une forme nouvelle et une mission officielle dont les grands traits n’ont pas changé jusqu’à nos jours. Le Conseil d’État et la Cour des comptes ont une origine solennelle car ils sont l’un et l’autre liés au pouvoir du roi et ont des ancêtres directs sous l’Ancien Régime. L’un comme l’autre reçurent leur nom et leurs missions à l’époque du Consulat et de l’Empire. La pérennité des corps d’ingénieurs est plus forte encore. Leurs grands traits se sont maintenus, inchangés, depuis l’Ancien Régime. La Révolution les a confirmés dans leur existence et dans leurs fonctions. L’Inspection des Finances se réclame aussi de ce modèle. Les appels à l’ancienneté historique sont constants, et François Piétri, inspecteur et ministre du Budget, y fait, bien sûr, référence en 1931 lors de la commémoration des ordonnances de 1831. Un article de L’Illustration du 1er août 1931, reprenant les propos de Piétri, évoque :

« Cent ans de traditions renouvelées, de vertus transmises, d’exemples religieusement suivis [qui] ont fait [de l’Inspection des Finances] une des institutions fondamentales de l’État dont le génie français peut dire avec le même orgueil que le poète des Odes : « J’ai façonné quelque chose de plus durable que l’airain. »

7L’Inspection des Finances dispose cependant d’un capital historique plus mince que celui des autres grands corps, étant de création plus récente. Elle est issue d’un processus composite de fusion d’autres inspections du ministère des Finances. Des textes successifs, échelonnés au long du xixe siècle, et plus encore du xxe siècle, ont étendu son champ d’activité et en ont fait un corps d’inspection interministérielle. La construction du statut de ses membres s’est faite progressivement, mais a été commencée avec l’arrêté du comte Mollien du 19 décembre 1808.

8Les grands corps disposent d’avantages structurels découlant de l’existence de textes officiels. Ils ont la possibilité d’exercer une certaine « hégémonie » institutionnelle, grâce à une définition précise de leurs missions : ils sont en situation d’autorité fondée sur la définition de leur territoire juridique. Des similitudes apparaissent lorsque l’on compare les différents grands corps : ils ont une fonction de contrôle et de conseiller du pouvoir politique. Ils conseillent l’exécutif et partagent ses secrets. Mais, simultanément, ils jugent et contrôlent son action le plus impartialement possible. Certains grands corps représentent l’État, d’autres possèdent un monopole technique. Chaque grand corps a eu, par ses textes constitutifs, une mission qui a assuré les bases de son autorité, puis de son développement. Ils ont profité de la montée en puissance de l’État central, qui les confortait en se confortant.

9Toutefois, ici aussi, l’Inspection des Finances n’apparaît pas dans une position privilégiée par rapport aux autres grands corps. Le Conseil d’État, la Cour des comptes sont des institutions qui ont une mission statutaire large. Le corps préfectoral, le corps des Ponts ont un monopole sur la vie locale, une fonction d’autorité. Le corps diplomatique, traditionnellement, incarnait le pouvoir de l’État, qu’il était seul à représenter à l’étranger. L’Inspection des Finances partage avec le corps des Mines la particularité d’avoir eu au départ une mission étroite qu’ils ont su étoffer et transformer. Les grands corps ont tous un point commun : ils ont été très rapidement recrutés par concours. Ce fut le cas dès leur origine pour les corps techniques. Napoléon, tout en voulant que les nominations se fassent selon son libre-arbitre, désirait que les hommes choisis soient de qualité. À ce dernier souci correspond la création de l’auditorat au Conseil d’État, qui servit partiellement d’École d’administration sous le Premier Empire.

10Mais l’administration devait très largement rester la chose du prince. Les grands corps sont parvenus beaucoup plus tôt que le reste de l’administration à ce qu’une sélection soit opérée à leurs portes par le moyen d’examens sérieusement pratiqués. Ceci a manifestement joué un rôle dans la naissance de leur prestige. Le Conseil d’État fut le premier à connaître un tel système. Un examen y fut institué en 1810, au seuil de l’auditorat. Ses modalités furent durcies en 1813. La Restauration arrêta l’évolution. Il fallut attendre la fin du régime de Louis-Philippe pour voir réapparaître l’examen. La révolution de 1848 instaura momentanément un concours. Le Second Empire revint à l’examen qui fut, aux dires des contemporains, assez sérieusement pratiqué. Jusqu’à la fin du règne de Louis-Philippe, l’Inspection des Finances se recruta principalement au choix. Une ordonnance du 28 mars 1842 réglementa pour la première fois les nominations. La suppression complète du recrutement au choix fut réalisée par un arrêté ministériel du 27 septembre 1847. La Cour des comptes dut attendre le Second Empire pour posséder un mode de recrutement à peu près cohérent : un décret du 23 octobre 1856, créant les auditeurs, institua simultanément un examen.

11La IIIe République stabilisa et institutionnalisa le procédé du concours pour les grands corps administratifs (le Conseil d’État en 1872, la Cour des comptes en 1856, le Corps diplomatique en 1868 et 1877) comme pour les administrations centrales (par une série de textes de 1880 à 1890). Seul le corps préfectoral échappait à la règle. Paradoxalement, cet avènement de la rationalité et de l’impartialité dans le mode de recrutement des hauts fonctionnaires a créé, autour des grands corps, une suspicion de népotisme. En effet, les concours d’entrée dans les grands corps allaient être entièrement confiés à leurs propres soins. Chaque grand corps recrutait lui-même ses futurs membres par son propre concours, dont il fixait le programme et les épreuves. Les jurys étaient composés de membres du corps. Il existait un système adjacent d’« écuries », où de jeunes membres des grands corps préparaient les candidats. Bien entendu, les membres des grands corps étaient amenés à juger en fonction de ce qu’ils étaient eux-mêmes, assurant ainsi la « reproduction » fidèle de leur espèce.

« La légende veut que ce qu’on appelle « la cote d’amour » joue un rôle pour l’entrée à l’Inspection. Si on entend par là qu’il faudrait connaître quelqu’un dans la maison pour y être admis, ou que les neveux des inspecteurs auraient des notes privilégiées, c’est une grave erreur. Si l’on veut dire que le jury du concours se préoccupe de la tenue, de l’éducation, de l’aspect physique même des candidats, c’est parfaitement exact et il est fort heureux qu’il en soit ainsi ».

12C’est ce qu’on peut lire dans un opuscule sur les grands corps de 1944. Les concours avaient la réputation d’être très difficiles. Les sujets posés comme le style des épreuves montrent que les candidats devaient avoir une grande culture générale aussi bien que des connaissances techniques précises. La sélection était forte : un candidat sur dix en moyenne était reçu. Ces mécanismes contribuaient de plusieurs façons à la puissance des corps. Leur prestige à l’égard de l’extérieur était ainsi consolidé : plus la porte est étroite, plus les voies d’accès sont difficiles et plus le paradis paraît attrayant… Le sentiment d’appartenir à une même élite créait entre les membres des corps des sentiments de solidarité. Enfin, par la ségrégation plus ou moins consciente qui jouait à l’encontre des candidats trop marginaux, l’institution tendait à préserver son homogénéité sociale et morale. Les grands corps civils avaient donc atteint un niveau de compétence indiscutable, mais par l’intermédiaire d’un système discutable. L’École polytechnique avait, par rapport aux anciens « grands concours », le prestige de l’universalité et de la justice. Par comparaison, les grands corps techniques semblaient issus d’un processus alliant rationalité et démocratie, ce qui leur donnait une légitimité sociale plus grande.

13Il fallut attendre les bouleversements de la Libération, en 1944-1945, pour que tous les grands corps connaissent des processus de recrutement, non point semblables, mais pouvant l’un comme l’autre se réclamer des mêmes idées de justice et d’égalité. L’Éna naquit en 1945, coupant les grands corps de toute responsabilité et influence directe dans leur propre recrutement : ils ne sont plus présents que sporadiquement dans les jurys de concours et parmi les enseignants. Cette insertion officielle de l’État dans le système de recrutement et de formation des grands corps leur a profité. L’École nationale d’administration est une grande école d’État. Elle recrute parmi les étudiants munis d’un diplôme universitaire, mais aussi parmi des fonctionnaires déjà en place grâce à un concours particulier qui leur est réservé à des fins de promotion sociale. Les grands corps ont, en fait, gardé les bénéfices de l’ancien système et en ont obtenu de nouveaux : comme par le passé, ils ont un niveau élevé de capacités et de connaissances, et la sélection est farouche à leurs portes. Les concours d’entrée à l’Éna constituent un barrage sévère : 10 % en moyenne des candidats y sont reçus. Le pourcentage est sensiblement le même qu’il l’était avant-guerre pour les grands concours. La compétition joue entre des sujets ayant déjà accompli un cursus difficile : les candidats sont généralement fort diplômés. Pour accéder aux grands corps, les élèves doivent se classer parmi les premiers à la sortie de l’École polytechnique comme de l’Éna, où la bataille est rude. Le combat pour les premiers rangs est acharné et se mène sur le front des études comme sur celui des examens. Ce sont les grands corps qui sont l’enjeu de cette lutte à l’École. Leur prestige en est ainsi continuellement rehaussé. Il leur faut mériter, par les attraits qu’ils présentent, l’honneur d’attirer chez eux les élèves classés parmi les premiers à la sortie de l’Éna comme de Polytechnique.

14L’Inspection des Finances et le Conseil d’État ont relevé le défi de façon constante depuis la création de l’École, suivis par la Cour des comptes. Le corps préfectoral, qui n’était pas recruté par un grand concours prestigieux avant-guerre, a gagné, dans l’instauration de l’Éna, des lettres de noblesse supplémentaires. Le corps diplomatique n’a pas réussi à conserver la place de tout premier plan qui était la sienne avant la guerre.

L’édification du pouvoir

15Les corps ont acquis une autonomie interne qui a favorisé leur édification en forces indépendantes. C’est la montée de la démocratie politique qui a permis aux grands corps ­d’assurer progressivement leur autonomie. L’opération engagée au xixe siècle s’est consolidée au xxe siècle après l’interruption créée par la sévère épuration de 1879. L’existence du pouvoir au sein du corps s’est faite dans le sens d’une recherche de l’unité et de l’égalité au sein du groupe. Cette homogénéité interne est une des conditions de la cohérence du groupe, source même de la constitution du « corps ». L’Inspection des Finances est probablement celui des grands corps muni de l’appareil de gestion le plus autonome. En fait, l’Inspection des Finances n’a jamais eu de gouvernement interne politisé. Elle a bénéficié de sa situation originale de service de contrôle financier et technique intégré au ministère des Finances. Sa croissance lui aura permis de prendre son essor et de devenir responsable de son propre sort. Rattachée à l’une ou l’autre des directions du ministère des Finances depuis sa création jusqu’en 1885, date où elle atteignit une indépendance provisoire, l’Inspection gagna une autonomie définitive le 14 mai 1895. À partir de ce moment, l’Inspection a toujours dépendu directement du ministre des Finances. Cette promotion ne s’est pas faite aux dépens de sa liberté. Elle a été, à partir de ce moment, administrée par elle-même. À sa tête, se trouve régulièrement un inspecteur général des Finances, assisté depuis 1950 d’une instance collégiale : le comité des inspecteurs généraux des Finances (Cogex). Mais cette dépendance du ministre des Finances n’a pas mordu sur sa liberté.

16Les corps juridictionnels, Cour des comptes et Conseil d’État, sont protégés par leur aspect juridictionnel, par l’autorité que se sont acquise leur vice-président et premier président. Les grands corps techniques ont pu se construire un système très perfectionné, composé d’un solide appareil de gestion directe, appuyé sur l’autorité morale des cénacles représentés par les conseils généraux des Mines et des Ponts. Cet appareil de gestion relativement autonome a permis aux corps de gérer leur personnel, ce qui est l’essence même du corps. La maîtrise de la carrière dans les cadres a été, pour les corps, la substance nourricière de leur liberté et de leur homogénéité. Au fil des années, les corps sont parvenus à mettre au point des modèles de carrière gratifiants pour leurs membres : ils savent qu’offrir aux individus des perspectives individuelles satisfaisantes est un moyen d’attirer des talents et d’œuvrer à la cohésion de l’institution. Les corps ont été aidés, dans leur constitution en entités autonomes, par le nombre réduit de leurs effectifs. Tous sont nés et demeurés peu nombreux. Le nombre des membres de l’Inspection des Finances, du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps techniques a été fixé par leurs textes constitutifs et n’a été réévalué que très lentement par des textes de lois ou de règlements. La coutume s’est installée, par la suite, d’une négociation annuelle des augmentations d’effectifs des grands corps avec les autorités budgétaires. Nous avons montré, en 1986, que les autorités internes des corps ont toujours eu une politique très prudente. Jean-Luc Bodiguel et Jean-Louis Quermonne donnaient les chiffres suivants en 1982 :

Intitulé du corps

Effectifs (1982)

Corps techniques

Corps des Ponts

1 234

Corps des Mines

359

Corps administratifs

Conseil d’État

248

Inspection générale des finances

214

Cour des comptes

273

Les corps techniques, notamment les Ponts et Chaussées, ont eu à subir, ces dernières années, des fusions qui ont considérablement augmenté leurs effectifs.

Intitulé du corps

Effectifs (2008)

Corps techniques (après les fusions de corps intervenues en 2009)

Corps des Ponts

3 996

Corps des Mines

1 425

Corps administratifs

Conseil d’État

300

Inspection générale des Finances

220

Cour des comptes

350

17Le phénomène a permis la constitution de réseaux de relations serrées. Il a facilité une gestion plus équilibrée, plus personnalisée du corps. Les grands bénéficiaires ont toujours été l’Inspection des Finances et le corps des Mines, qui ne recrutent qu’entre trois et cinq personnes par an. Les effectifs budgétaires de l’Inspection sont passés de 66 membres en 1842, à 102 en 1947 et 108 en 1980 ; 230 membres étaient en activité en 2006. Le Service seul compte 88 membres aujourd’hui. En 1850 comme en 1902, le corps des Mines comptait 111 membres, 136 en 1950.

18La maîtrise de la carrière de leurs membres acquise par les grands corps est demeurée la clef de leur pouvoir d’édification interne, de leur constitution en forces autonomes. De deux façons différentes, les corps techniques, d’un côté, le Conseil d’État et l’Inspection des Finances, de l’autre, sont parvenus à des modèles de carrière particulièrement satisfaisants pour le corps comme pour ses membres. Le Conseil d’État et l’Inspection des Finances sont les rois des grands corps par les possibilités qu’ils offrent à leurs membres. Au Conseil d’État, la pratique de l’avancement à l’ancienneté s’est peu à peu substituée à celle de l’avancement au choix. La coutume est établie de promouvoir auditeurs et maîtres des requêtes d’après l’ordre d’ancienneté résultant du rang d’inscription au tableau. Cette habitude s’est prise, semble-t-il, avant 1914, pour les nominations à la première classe des auditeurs de 2e classe. Elle fut progressivement étendue, pendant la Première Guerre mondiale et dans les années suivantes, pour les promotions à la maîtrise et au grade de conseillers. Depuis soixante ans, elle a toujours été appliquée, sauf en de rares occasions. La carrière dans les cadres des inspecteurs des Finances a présenté, dès le xixe siècle, une régularité certaine : les inspecteurs des Finances étaient sûrs de parvenir au grade d’inspecteur général.

19L’avancement à l’ancienneté fut, comme le rappelait Pierre Lalumière en 1959, pratiqué très tôt à l’Inspection. Il fut officialisé par l’article 25 du 28 juin 1923, qui le posait en règle absolue : le classement se faisait par ordre d’entrée dans le corps, par date de promotion. Un règlement d’administration publique du 18 novembre 1947, qui tentait d’introduire l’avancement au choix, ne réussit pas à modifier en profondeur la règle de l’avancement à l’ancienneté. Les discriminations, introduites dans le déroulement de la carrière des inspecteurs des Finances, viennent de leurs positions administratives variables, rendues nécessaires par l’exercice de fonctions hors du corps. L’avancement des inspecteurs des Finances tient compte de la durée de leur présence effective dans le corps.

20Les corps ont toujours été menacés par le « tour extérieur ». Le « tour extérieur », qui existe dans tous les corps, permet à des fonctionnaires d’autres origines et à des personnalités bénéficiant de protection politique d’intégrer les rangs de l’institution sans être passées par la voie du concours. Les corps ont toujours eu une certaine méfiance pour ces procédés parfaitement légaux, car ils peuvent introduire au sein du corps une hétérogénéité difficile à gérer. Les nominations ne respectent pas toujours les normes d’excellence chères aux grands corps. L’Inspection des Finances a, mieux que les autres corps, su gérer les recrutements par des voies parallèles. À la base, l’Inspection a été protégée d’une trop grande emprise du politique par son statut initial de service intégré au sein du ministère des Finances. Les nominations y étaient « à la discrétion » du ministre des Finances, mais réservées, dès le texte du 20 janvier 1830, aux personnels des Finances ayant cinq ans d’ancienneté. Cette condition d’appartenance au ministère des Finances demeura pour le recrutement parallèle à l’examen, puis au deuxième concours, lorsque celui-ci fut mis en place en 1860, mais n’a jamais concerné qu’un tout petit nombre (sept inspecteurs entre 1847 et 1877, trois entre 1918 et 1946). L’Inspection est parvenue à se protéger au maximum des entrées non désirées dans ses rangs. Elle a obtenu du décret du 14 mars 1973, instaurant chez elle un tour extérieur, d’avoir un droit de présentation des candidats. Elle a donc pu contrôler mieux que les autres grands corps l’accès en son sein et son tour extérieur est demeuré assez bureaucratique. Elle a toutefois subi les retombées de la loi du 13 septembre 1984, qui généralisait le tour extérieur, l’étendant à tous les corps d’Inspection et de contrôle, dans la proportion d’une nomination sur trois. En application de ce texte, un tour extérieur a été introduit pour l’accès au grade d’inspecteur général des Finances (décret du 18 février 1985).

21Le processus de prise de pouvoir grâce auquel les grands corps, et particulièrement l’Inspection des Finances, ont pu s’autogérer s’est construit et consolidé avec l’édification parallèle d’un esprit de corps. Des effectifs restreints soudent un groupe. Ils permettent l’établissement de liens de solidarité, l’apprentissage des valeurs collectives, la socialisation professionnelle. Tous les corps pratiquent, avec des modalités différentes, ces collaborations initiatiques entre jeunes et anciens, propices à la transmission du patrimoine culturel, philosophique, technique, intellectuel, sentimental. L’esprit de corps implique une même adhésion à des valeurs professionnelles, voire sentimentales, mais ne signifie pas que le corps baigne dans un même référentiel politique. Une certaine proportion des membres des grands corps est ouvertement politisée, mais aussi bien à gauche qu’à droite. Ce mythe de la vertu collective apparaît, dans une certaine mesure, comme une transposition de certains éléments de la foi catholique : l’entrée dans le corps est un sacrement qui confère une grâce spéciale. Cet état de grâce se conserve et s’enrichit par une pratique constante de la piété corporatiste, qui a perdu en intensité au cours du second xxe siècle, comme le montre Nathalie Carré de Malberg qui en donne aussi les spécificités propres aux inspecteurs dans l’article sur « l’esprit de corps à l’Inspection » de ce dictionnaire.

22La chaleur lyrique, qui entoure la description des solidarités de corps, ne doit pas dissimuler que les réseaux d’amitié et de complicité sont d’autant plus forts qu’ils comportent des avantages communs. Jean-Claude Thoënig, en 1974, dans son ouvrage Où va l’administration française ?, a fort bien résumé ce phénomène :

« Si l’attachement aux traditions et la solidarité entre pairs prennent une telle importance, c’est que la strate en tant que telle est susceptible de dispenser des avantages que l’individu ne pourrait obtenir en agissant seul. »

Les manifestations du pouvoir

23L’occupation de positions extérieures, que ce soit dans l’administration ou à l’extérieur de l’administration, est une des manifestations les plus caractéristiques de l’existence d’un grand corps. Cette colonisation est une marque si fondamentale de la force et du prestige du corps, une manifestation si significative de sa solidarité qu’elle pourrait bien être considérée comme le critère le plus fondamental du statut de grand corps. Les différents corps ont compris l’importance de cette émigration qui leur permettait de s’imposer, d’accroître leur potentiel d’influence, de mieux gérer leur personnel. La marque de l’officialisation progressive de ces pratiques a été la naissance de nombreux textes définissant la situation administrative des membres des grands corps, facilitant leur exode momentané, leur donnant la possibilité de réintégrer leur corps après un temps d’absence, leur offrant des garanties au niveau de leur carrière et de leur retraite (mise hors cadre, mise en disponibilité).

24Les grands corps ont d’abord tous occupé des postes dans l’administration de leur ministère-antenne. L’Inspection des Finances s’est imposée très tôt au ministère des Finances. De petit service isolé en son sein, elle est devenue son corps de direction le plus prestigieux. Dès 1840, la revue La France administrative parlait de l’Inspection des Finances comme d’une élite. Sous la monarchie de Juillet, elle devait déjà fournir au ministère des Finances quelques grands directeurs. André-Jean Tudesq rappelait que onze des 38 directeurs au ministère des Finances nommés sous le Second Empire étaient des inspecteurs. Emmanuel Chadeau, puis Nathalie Carré de Malberg ont montré quand et comment l’Inspection a réussi à pénétrer, à la fin du xixe siècle, puis, entre les deux guerres, à maîtriser les directions les plus prestigieuses. Elle a également assuré une présence régulière dans les cabinets ministériels. Elle y a occupé de façon intermittente des postes dans les cabinets des Finances, avant la Première Guerre mondiale, et s’y est ensuite imposée avec régularité. Cette entreprise de maîtrise de certains postes s’est faite grâce au phénomène dit des « chasses gardées » : les membres d’un même corps se succèdent à un même poste réservé au corps.

25Les corps ont évolué par ailleurs, avec plus ou moins de succès, vers un modèle commun de présence interministérielle. C’est au niveau des cabinets ministériels que l’interministérialisation des grands corps a été la plus rapide et la plus grande, essentiellement à partir des années trente, puis sous Vichy et la IVe République. Ce sont les débuts de la Ve République qui ont marqué l’apogée des cabinets ministériels et des grands corps. La présence aux postes de ministres, de Premier ministre, voire de président de la République de membres des grands corps a suscité des collaborations étroites entre ces personnalités et les membres de leur corps d’origine.

26Les corps techniques et l’Inspection des Finances ont toujours eu des affinités particulières à l’égard de l’entreprise publique et privée. Le corps des mines a délibérément rationalisé et pratiqué une émigration systématique vers l’industrie. Ce choix lui semblait correspondre à sa vocation initiale la plus profonde : créé pour contrôler les mines, le corps s’est toujours estimé lié à l’industrie par ses textes constitutifs. Les Ponts et Chaussées ont avec constance suivi l’exemple de leur corps frère. L’Inspection des Finances a imité les grands corps techniques. Elle les a égalés et même surpassés. Toutefois, elle éprouvait, à cet égard, une certaine mauvaise conscience, dont les traces se trouvent encore dans des déclarations officielles d’inspecteurs des Finances dans l’entre-deux-guerres. Elle voulait encore être fidèle essentiellement à sa vocation administrative. Ces réticences ont disparu par la suite. Les inspecteurs disent servir l’intérêt de la France plus et mieux dans leur activité économique que dans leurs tâches de contrôle. Ces corps pratiquent donc les départs définitifs hors de l’administration. Ils font d’abord profiter leur personnel de la « mise en disponibilité », qui distend sans les rompre leurs liens avec l’administration. Puis, lorsque les possibilités de ce type sont épuisées, les membres de ces corps démissionnent ou prennent une retraite anticipée. Ce sont les membres du corps des Mines et de l’Inspection des Finances qui abandonnent traditionnellement l’administration pour n’y plus revenir. Le corps des Ponts et Chaussées n’a pas réussi sa percée vers l’extérieur dans les mêmes proportions que l’Inspection et le corps des Mines. On a calculé que les départs définitifs hors du corps des Ponts et Chaussées étaient situés, depuis la dernière guerre, aux environs de 16 %. Ce nombre a même diminué ces dernières années. Le corps des Ponts et Chaussées ayant un effectif global très important, il parvient cependant à être très présent dans les rouages des entreprises privées. Les corps juridictionnels n’étaient pas aussi à l’aise que les grands corps techniques et l’Inspection à l’égard du secteur privé. Le service public était facilement considéré comme un engagement sacerdotal et les départs définitifs hors du corps n’étaient pas la règle courante. La Cour des comptes s’est montrée pendant longtemps tout à fait réticente à leur égard. Le Conseil d’État a longtemps privilégié un type de carrière alternée, qui implique un retour en son sein en fin de course. La Cour des comptes ne connut que 38 démissions en direction des entreprises privées entre 1900 et 1961. Le taux des départs définitifs hors du Conseil d’État oscille entre 10 et 15 % de l’effectif du corps à la même période. Alors que Nathalie Carré de Malberg, au vu des dossiers personnels, parvient à un pourcentage de 38,5 % de démissions ou de retraites anticipées pour les 412 inspecteurs des promotions 1878-1946.

27La diversification et l’extension du domaine administratif, principalement à partir de 1945, ont profité aux grands corps. La création d’administrations de missions, d’établissements publics, d’entreprises publiques a attiré les membres des grands corps et leur a fourni nombre d’emplois dirigeants. On a souvent dit que les hauts fonctionnaires en général, et les membres des grands corps en particulier, étaient par nature et par intérêt favorables aux mouvements d’extension du domaine étatique et aux nationalisations. Ils ont effectivement, depuis 1945, considérablement accru leur emprise sur les activités de la nation grâce à la croissance du secteur public. L’Inspection des Finances apparaît, à bien des égards, comme gagnante et maîtresse dans ce jeu. Sa présence dans le secteur public n’a guère connu d’éclipses au fil des années. Elle a pris en charge les services économiques et financiers et la direction des entreprises nationalisées depuis 1945. Dominant l’appareil bancaire privé le siècle dernier, avant la guerre, elle s’y est maintenue lorsqu’il a été nationalisé en 1945. La nouvelle vague de nationalisations, qui a suivi l’arrivée au pouvoir de la majorité socialiste en 1981-1982, n’a pas entamé les positions de l’Inspection. Les inspecteurs de Finances ont acquis de nouveaux postes dans les banques et entreprises nouvellement nationalisées. Si certains dirigeants issus de l’Inspection ont été éliminés des leviers de commande, ils ont été remplacés par d’autres, également membres de l’Inspection. Ceux qui sont partis sont souvent allés diriger de petites banques non nationalisées, étendant ainsi indirectement le champ d’influence du corps. L’Inspection des Finances n’a pas été la seule à profiter de ­l’arrivée au pouvoir de la majorité socialiste. Un tassement des salaires des hauts fonctionnaires, la réhabilitation de l’entreprise dans l’idéal collectif, une politisation accrue de la haute fonction publique ont poussé les membres des grands corps hors des barrières administratives.

28Le Conseil d’État, qui avait toujours manifesté une nette réticence pour le « pantouflage », a vu, à partir des années 1984-1985, augmenter le nombre de ses membres qui le quittaient pour l’entreprise. Entre 1985 et 1990, le Conseil a subi une hémorragie, perdant près de quatre membres en moyenne par an, alors qu’auparavant, les départs, beaucoup moins nombreux, s’effectuaient généralement dans une perspective de retour. Le mouvement s’est accéléré dans tous les corps puisqu’un numéro spécial de la revue des anciens élèves de l’Éna estime que 737 de ces anciens élèves se trouvaient, en 1990, dans des entreprises publiques et privées. Parmi ceux-ci, 56, soit 8,3 %, appartenaient à la Cour des comptes, 41, soit 6,1 %, au Conseil d’État, 126, soit 18,8 %, à l’Inspection des Finances. Le corps des Mines, déjà presque exclusivement tourné vers le privé, ne connaît pas une extension significative des départs (16,8 %) ; les Ponts et Chaussées sont aussi affectés par la vague des pantouflages (14,7 %).

29Sur la longue période qui s’écoule du xixe siècle à l’époque actuelle, ce sont l’Inspection des Finances et le corps des Mines qui ont sans conteste colonisé le mieux l’État et les entreprises publiques et privées. Les réussites bancaires et industrielles de ces corps s’expliquent en partie par leur structure sociale. Les liens qu’ils ont, grâce à leurs origines et leurs mariages, avec l’oligarchie financière seraient à la base des réseaux qu’ils ont constitués, comme l’ont montré les différentes études sur leurs origines familiales. Mais la structure de ces corps a aussi été un facteur clef de leur réussite : les départs étaient nécessaires à leur équilibre interne et même à leur survie. Dotés d’une structure pyramidale, ces corps avaient besoin qu’une fraction importante de leurs membres les quitte. Il est nécessaire qu’il y ait plusieurs types de carrière, plusieurs types de réussite, que certains s’en aillent pour que d’autres puissent rester et progresser jusqu’au sommet. Ces corps ont occupé des secteurs adjacents à ceux qu’ils occupaient dans l’administration. Leur progression vers l’extérieur s’est faite de façon régulière. Ces corps ont ainsi étendu leur emprise sur des activités qui s’emboîtaient les unes dans les autres. Le génie initial de l’Inspection des Finances fut sans doute de s’emparer de la banque avant toute chose. Elle accédait ainsi à tous les rouages de l’économie. De même, le corps des Mines a su utiliser ses compétences pour franchir la frontière ténue qui séparait en ce domaine le public et le privé : il a insensiblement glissé du contrôle des mines, aux ­charbonnages, à la sidérurgie, à l’énergie.

30Les grands corps sont inégalement menacés en ce début de xxie siècle. Les grandes institutions juridictionnelles de contrôle – Conseil d’État et Cour des comptes – seront peut-être à terme concurrencées sérieusement par les normes sécrétées par les institutions de l’Union européenne. Les grands corps techniques – surtout les Ponts et Chaussées – ont déjà perdu leurs monopoles territoriaux avec la décentralisation, et une partie de leur identité en intégrant plusieurs autres grands corps techniques. La minceur des activités administratives officielles de l’Inspection n’a jamais gêné, historiquement, son développement. Le corps a tenté de se prémunir contre les risques. En 2005, le chef du service de l’Inspection des Finances, Jean-Pierre Jouyet, a demandé au Boston Consulting Group un audit sur l’Inspection des Finances, d’où est sorti le décret du 4 octobre 2006 lui permettant de mieux faire face à des missions d’audit modernes conduites en collaboration avec des partenaires extérieurs.

31L’image d’excellence que les grands corps s’étaient construite au fil des ans a été sérieusement ternie depuis quelques années, comme le montre l’article d’Olivier Dard et de Pierre Achard sur les « polémiques », dans ce dictionnaire. L’Inspection des Finances a été atteinte par les contre-performances de plusieurs de ses membres, situés à des positions particulièrement en vue. Le phénomène de corps en est responsable en poussant au silence par solidarité : le milieu « savait », grâce aux postes d’observation qui sont les siens, mais il n’a rien essayé de faire. La présence traditionnelle des grands corps dans le secteur semi-public a rencontré, à la fin du xxe siècle, une limite avec la fin de l’économie mixte. Les privatisations ont restreint le domaine public, et donc le périmètre d’action des hauts fonctionnaires. Les réseaux et les circuits se désagrègent au fur à mesure que le capital privé et multinational s’installe. Le modèle en train de se dessiner ne traduit pas la mort du grand corps, mais sa transformation. Les inspecteurs des Finances, comme les autres grands corps, restent l’élite de l’élite, mais leur passage par l’administration est devenu très rapide et symbolique. L’Inspection devient, en quelque sorte, une prime supplémentaire dans un cursus varié qui conduit certains de ses membres vers la course au pouvoir et au prestige.

Bibliographie

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Rouban Luc, « L’Inspection générale des Finances, 1958-2000. Quarante ans de pantouflage », n° 31 des Cahiers du Cevipof, juin 2002, 155 p. (consultable en ligne : http://www.cevipof.com/fr/les-publications/les-cahiers-du-cevipof) et « Le Conseil d’État 1958-2008 », n° 49 des Cahiers du Cevipof, mai 2008, 158 p.

Kessler Marie-Christine, Les grands corps de l’État, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1986, 346 p. ; Les grands corps de l’État, Paris, Presses universitaires de France, coll. Que sais-je ?, 1994, 128 p.

Chadeau Emmanuel, Les inspecteurs des Finances au xixe siècle (1850-1914). Profil social et rôle économique, Paris, Économica, 1986, III-184 p.

Bodiguel Jean-Luc et Quermonne Jean-Louis, La haute fonction publique, Paris, Presses universitaires de France, 1982, 270 p.

Charle Christophe, « Naissance d’un grand corps. L’Inspection des Finances à la fin du xixe siècle », Actes de la recherche en sciences sociales, n° 42, avril 1982, p. 3-17.

Lalumière Pierre, L’Inspection des Finances, Paris, Presses universitaires de France, 1959, VIII-228 p.

Auteur

Directrice de recherche émérite du CNRS, Centre d’études et de recherches en sciences administratives et politiques (université de Paris II-Panthéon Assas-CNRS)

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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