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Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009

 | 
Fabien Cardoni
, 
Nathalie Carré de Malberg
, 
Michel Margairaz

I. Recrutements, parcours, sociabilités

Évolution comparée des carrières dans les grands corps à la fin du xixe siècle

Christophe Charle

Full text

1L’image sociale actuelle de l’Inspection des Finances est celle d’une technocratie dominante occupant des positions décisives dans la haute administration, la banque ou les grandes entreprises, voire la politique. Cette image prestigieuse n’est pas très ancienne et la mutation peut être datée du tournant des xixe-xxe siècles. Deux témoignages contrastés, émanant de deux inspecteurs aux destins et aux origines dissemblables, permettent de situer assez précisément le moment de la transformation. Le premier a pour auteur Eugène Trolard, un inspecteur aux origines relativement modestes qui démissionna en 1877, onze ans après avoir passé directement le deuxième concours, parce qu’il trouvait les missions qu’on lui confiait sans grand intérêt :

« Je ne pouvais m’habituer à l’idée de vivre encore près de trente ans sous un harnais qui ressemblait à un bât ; j’éprouvais une indicible poussée vers la liberté réelle, l’affranchissement de ma pensée, le grand air où j’espérais retremper mon âme hébétée prématurément par le « bordereautage » […] »

2À ce constat désabusé répond, cinquante ans plus tard, cet extrait des Mémoires de Joseph Caillaux, publiés en 1942, l’un des plus illustres inspecteurs lancés dans la politique, qui craint de voir son corps d’origine succomber sous le poids des missions multiples qu’on lui confie :

« Il [ce corps = l’Inspection des Finances] a pris aujourd’hui une telle importance, il est appelé à remplir tant et de si diverses missions qu’il est véritablement devenu une des pièces essentielles de l’État. À telles enseignes qu’il m’arrive de craindre pour lui. Je redoute que quelques-unes des tâches qu’on lui inflige ne le dépassent et, qu’accablé sous le faix, il ne perde un jour ou l’autre la faveur de l’opinion dont, à l’heure actuelle, il jouit pleinement. »

3Au cours des trois quarts de siècle qui séparent ces deux jugements, l’Inspection des Finances a connu la mutation décisive qui l’a fait passer du statut de corps technique, aux missions limitées et spécifiques, à celui de « grand corps », à la vocation universaliste et aux ambitions illimitées. Comprendre ce passage suppose l’analyse des changements morphologiques de l’Inspection, eux-mêmes resitués dans le champ plus large de la haute administration et des élites de la IIIe République. La crise de croissance qu’a traversée ce corps à la fin du xixe siècle n’a pu être surmontée et tourner à l’avantage des inspecteurs, comparé aux autres grands corps, qu’en raison du nouvel esprit qui les anime, lui-même en rapport avec ­l’évolution sociale de leur recrutement interne et la conjoncture économique.

Une crise de croissance ?

4Le premier indice d’un malaise est fourni par une étude chronologique par sondage des profils de carrière des générations successives d’inspecteurs. Les destinées des premières promotions (1828-1833) apparaissent beaucoup plus diversifiées que celles des promotions de la fin du siècle, comme si l’éventail des carrières possibles se resserrait. L’obtention de régies financières en province (grosses perceptions, trésoreries paieries générales) diminue pratiquement de manière continue, de 17,1 % pour les inspecteurs recrutés entre 1828 et 1833 à 0 % pour ceux des promotions 1888-1896. L’accès au Conseil d’État, comme l’entrée à la Cour des comptes deviennent de plus en plus rares. Les postes de direction ministérielle ne sont plus des fins de carrière, mais des tremplins vers des emplois de débouchés.

5Une étude exhaustive, due à Emmanuel Chadeau, portant sur les années 1872-1906, montre que 46,8 % des inspecteurs des promotions 1872-1876, actifs dans le dernier tiers du xixe, effectuent toute leur carrière dans les cadres de l’Inspection des Finances, mais 14,8 % seulement des membres des promotions 1897-1901, actifs dans le premier xxe siècle, se trouvent dans ce cas. Toutefois, cette mobilité est un phénomène ambigu, car elle n’est possible que sur une gamme de positions dans le secteur public moins étendue que dans les trois premiers quarts du xixe siècle. D’après le même auteur, en effet, les positions en dehors du corps les plus fréquemment occupées par les inspecteurs entre 1871 et 1919 sont des directions et des sous-directions du ministère des Finances (77 prises d’emploi), des directions d’autres ministères (42 prises d’emploi) et, surtout, des missions temporaires à l’étranger. Or ces positions sont, par définition, temporaires et n’ont de valeur que si elles sont une étape dans une carrière ouvrant sur les autres grands corps, les fonctions de direction des établissements à contrôle étatique, etc. Mais ces dernières positions, les plus prestigieuses, sont, elles, relativement peu répandues : quinze inspecteurs seulement, pendant cette période, accèdent à la Cour des comptes, sept au Conseil d’État et treize à des établissements financiers publics.

Tableau 1. Fin de carrière de cinq groupes de promotions d’inspecteurs ( %)

1828-1833

1842-1848

1858-1864

1874-1879

1888-1896

Régies financières en province

17,1

20,5

16,1

2,5

Conseil d’État

5,7

Cour des comptes

2,8

17,6

9,6

7,6

5,4

Politique

2,7

Direct. adm., secr. gal. ministère

28,5

11,7

9,6

5,4

Insp. 1re classe ou général

34,2

23,5

25,8

53,8

45,9

Disponibilité, démission

5,7

11,7

6,4

} 25,5

35,1

Privé

5,8*

22,5

Décès prématuré et divers

5,7

8,8

9,6

10,2

5,4

N =

35

34

31

39

37

* Dont un inspecteur directeur de ministère.

6Ces possibilités de mobilité sont insuffisantes pour satisfaire les ambitions des inspecteurs puisqu’une minorité seulement accède aux positions dominantes les plus convoitées ; les moins chanceux doivent se résigner à gravir les échelons, ou à tenter leur chance dans le secteur privé. Le tableau ci-dessus montre, de ce point de vue, que les périodes de plus fortes mises en disponibilité ou de démissions correspondent aux phases d’expansion de l’économie et de fondation de nouvelles sociétés anonymes : d’une part la fin du Second Empire (22,5 % des inspecteurs des promotions 1858-1864 passent dans le privé entre 1866 et 1881), d’autre part la Belle Époque (35,1 % des inspecteurs des promotions 1888-1896 démissionnent entre 1897 et 1919). Le même phénomène se retrouve, mutatis mutandis, pour les ingénieurs des Ponts et Chaussées et des Mines.

7On note en revanche un tassement pour les promotions de la période intermédiaire, dont les démissions s’échelonnent de 1880 à 1896, époque de conjoncture économique moins brillante. Mais cet appel du privé ne serait pas aussi fort si, dans le même temps, l’évolution morphologique de l’Inspection des Finances n’aboutissait pas à une dégradation relative des profils de carrière dans les cadres. Le corps des inspecteurs augmente de volume dans des proportions notables pour l’administration du xixe siècle. On compte 37 inspecteurs en 1820 contre 104 en 1900. Mais le nombre de postes d’inspecteurs généraux, aux traitements les plus élevés, augmente moins vite que celui des échelons inférieurs, ce qui tend à ralentir l’avancement. En 1840, les inspecteurs généraux représentent 18,1 % de l’ensemble du corps, contre 16,6 % en 1860 et 16,3 % en 1900. À l’inverse, la pyramide s’élargit à la base : trois échelons en 1840, quatre en 1860, cinq avec les adjoints en 1900. Ainsi assiste-t-on à une élévation de l’âge d’accès au grade supérieur. Les inspecteurs généraux en poste en 1901 ont obtenu ce grade entre 47 et 54 ans (âge moyen de nomination : 50,1 ans). Leurs collègues de 1re classe, à la même date, ne seront promus qu’entre 51 et 59 ans (âge moyen : 55,4 ans, en excluant deux inspecteurs devenus l’un conseiller à la Cour des comptes, l’autre trésorier-payeur général). Enfin, ceux de 2e classe atteindront le sommet de la hiérarchie entre 50 et 59 ans (âge moyen de nomination : 54,3 ans).

8Ainsi, le malaise que connaît l’Inspection des Finances à la fin du xixe siècle a-t-il pour conséquence paradoxale d’en faire un corps de passage, dont les membres semblent avoir pour principale vocation d’être affectés à d’autres missions que celles pour lesquelles ils sont recrutés, ou même de se reconvertir en dehors de l’administration. Mais le paradoxe réside surtout dans le fait que c’est en fuyant l’Inspection que les inspecteurs des Finances en ont fait progressivement, à partir de cette époque, le grand corps qui mène aux positions stratégiques du champ du pouvoir économique public et privé. D’un côté, en effet, les mises en disponibilité ou les démissions obligent à augmenter le recrutement et à accélérer les carrières. De l’autre, ces missions multiples accroissent le capital social du corps et font de la possession du titre un enjeu de plus en plus prisé pour ceux qui ambitionnent l’accès aux positions dominantes administratives ou financières privées. Ce n’est sans doute pas par hasard si c’est à cette époque qu’apparaissent les publications favorables ou hostiles à l’Inspection des Finances, qui, les unes et les autres, à leur manière, créent et entretiennent l’esprit de corps dans un environnement administratif général marqué par la crise des autres grands corps plus anciens.

Les perspectives de carrières comparées

9Le développement des effectifs et des missions de l’Inspection tient à des facteurs techniques (situation stratégique des inspecteurs auprès du ministre, développement du rôle économique de l’État, problèmes budgétaires de plus en plus complexes à résoudre dans un régime parlementaire soumis à la pression des élus). Pourtant, d’autres corps techniques, également portés par une conjoncture historique, n’ont pas su en tirer parti aussi bien. Surtout, les inspecteurs des Finances ont réussi leur reconversion grâce à la crise de vocation des autres grands corps, le Conseil d’État et la Cour des comptes. Le Conseil d’État et la Cour des comptes ont, en quelque sorte, parcouru le chemin en sens inverse, comme nous l’avons montré en 1980. Leur pouvoir était fondé sur la conjonction de fonctions politiques et de fonctions techniques (plus nettement pour le Conseil d’État que pour la Cour des comptes), si l’on en croit Vincent Wright dans Le Conseil d’État sous le Second Empire, paru en 1972. Or l’avènement d’une majorité républicaine après 1877 supprime ces prérogatives anciennes. Les parlementaires n’entendent pas, en effet, se dessaisir de la moindre parcelle d’initiative en matière législative comme en matière de contrôle budgétaire. Le Conseil d’État comme la Cour des comptes sont donc réduits surtout à des travaux purement contentieux ou réglementaires. Grands corps de nom par héritage historique prestigieux, le Conseil d’État et la Cour des comptes sont donc devenus, à la fin du xixe siècle et pendant la plus grande partie de la IIIe République, corps techniques de fait, tandis que l’Inspection des Finances, corps technique de droit, est devenue, grâce à la mobilité et à l’ubiquité de ses membres, corps politique de fait, auxiliaire de tous les gouvernements dans les conjonctures délicates qui n’ont pas manqué depuis les années 1890. Sa compétence, fondée sur un savoir peu répandu au sein des élites politiques, formées surtout de juristes de droit privé, et l’absence de recrutement au tour extérieur réduisent les velléités d’intervention politique directe sur son recrutement (à la différence du sort subi par la magistrature) et lui permettent de jouer, surtout après la Grande Guerre, un rôle de conseiller dans l’ombre des hommes politiques, désemparés face aux nouveaux problèmes financiers de l’État ou des grandes administrations.

10Ces changements d’équilibre administratif ont produit des modifications dans les viviers de recrutement de ces corps. Tel diplômé de l’enseignement supérieur de la fin du xixe siècle désireux de faire carrière dans l’administration, s’il compare les perspectives offertes par les différents corps, tend à être attiré par l’Inspection des Finances au détriment du Conseil d’État ou de la Cour des comptes, voire de la diplomatie. Au Conseil d’État, il a en effet les plus grandes chances, vers 1900, de ne pas dépasser le niveau de maître des requêtes vers 40 ans, et à la Cour des comptes, celui de conseiller référendaire de 1re classe, la plupart des échelons terminaux (conseiller d’État, conseiller maître) étant attribués au tour extérieur, c’est-à-dire sur critères politiques. Henri Chardon, maître des requêtes lui-même, le déplore dans L’administration de la France, publié en 1908. En revanche, à l’Inspection, même s’il n’a pas connu une carrière brillante, il est au moins assuré d’atteindre le grade final, avec en outre des possibilités sérieuses, comme on l’a vu, d’une certaine mobilité au sein de la haute administration financière ou dans des missions spéciales. Le calcul comme l’ambition ne peuvent donc que l’inciter à déserter les autres grands corps, alors que, vingt ou trente ans auparavant, la balance entre avantages et inconvénients aurait penché en sens inverse et ceci d’autant plus que le diplômé est plus proche des anciennes classes dirigeantes, coupées de la nouvelle majorité républicaine. L’appartenance politique n’est pratiquement pas prise en compte à l’Inspection des Finances, à la différence du Conseil d’État ou de la Cour des comptes, à l’entrée comme pour les promotions. On ne dispose pas d’étude complète des candidatures au concours de ces derniers corps, comme pour l’Inspection. Mais il est significatif qu’on trouve dans les listes de candidats à l’Inspection des membres de grandes familles de notables qui, avant 1877, auraient sans doute tenté leur chance dans les autres grands corps. Ainsi, en 1888, les trois adjoints reçus sont les fils de trois ministres du gouvernement d’Ordre moral : Charles de Meaux, Jean Buffet et Joseph Caillaux. Preuve que leur ascendance politique n’est pas un obstacle. À l’inverse, les auditeurs au Conseil d’État, surtout issus de l’aristocratie ou de la grande bourgeoisie sous le Second Empire, tendent à venir, à la fin du siècle, des mêmes milieux que les hommes politiques en place (51,3 % des pères des maîtres des requêtes en 1901 sont membres des professions juridiques, des fractions intellectuelles ou sont des fonctionnaires moyens).

Bibliography

Carré de Malberg Nathalie, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, 710 p.

Joly Hervé, « Diriger une grande entreprise française au xxe siècle : modes de gouvernance, trajectoires et recrutement », manuscrit original pour l’habilitation à diriger des recherches (sous la dir. de Patrick Fridenson), École des hautes études en sciences sociales, 2009, à paraître (le mémoire, inédit, peut être téléchargé à http://tel.archives-ouvertes.fr/docs/00/34/35/25/PDF/hdr.pdf).

Charle Christophe, Les hauts fonctionnaires en France au xixe siècle, Paris, Gallimard, coll. Archives, 1980, chap. 7 ; « Les grands corps », dans Nora Pierre (dir.), Les lieux de mémoire, III : Les France, t. 2, Paris, Gallimard, 1992, p. 195-235 ; Les élites de la République 1880-1900, Paris, Fayard, 1987, 556 p. (2e éd. revue et augm., 2006, 613 p.)

Thépot André, Les ingénieurs des Mines du xixe siècle : histoire d’un corps technique d’État, Paris, ESKA, 1998, 412 p.

Chadeau Emmanuel, Les inspecteurs des Finances au xixe siècle (1850-1914). Profil social et rôle économique, Paris, Économica, 1986, III-184 p. et « Les inspecteurs des Finances 1871-1919 », mémoire de maîtrise, histoire (sous la dir. de Maurice Lévy-Leboyer), université Paris X-Nanterre, 1977, 112 p.

Sources

Trolard Eugène, Mémoires d’un inspecteur des Finances, Paris, Librairie A. Charles, 1892, 363 p. (rééd. avec la graphie Trollard et avec une préface de Ph. Huet, texte introduit et annoté par E. Chadeau, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, 158 p.).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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