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De Rivoli à Bercy

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Guy Delorme

Annexes

Annexe 2. Commission Deleau. Rapport général présenté par Monsieur J. Francis Pécresse, Président Délégué de la Fédération Nationale du Négoce de Tissu

Volltext

Instituée par l’arrêté du 21 mars 1966 et souvent désignée sous le nom de son président, M. Deleau, cette commission était chargée d’émettre un avis sur les problèmes d’application de la loi portant réforme des taxes sur le chiffre d’affaires (loi du 6 janvier 1966).

Son rapport, remis au ministre de l’Économie et des Finances Michel Debré en juillet 1966, comportait deux parties :

  • un rapport général, rédigé par M. J. Francis Pécresse ;

  • un rapport technique, rédigé par M. Georges Egret, rapporteur de la commission fiscale du CNPF.

1La Commission Consultative, instituée par arrêté du Ministre de l’Économie et des Finances en date du 21 mars 1966, a été chargée d’émettre un avis sur un certain nombre de problèmes que pose l’application de la Loi du 6 Janvier 1966 portant réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, problèmes énumérés dans l’arrêté lui-même, à savoir :

  1. Imposition des livraisons à soi-même

  2. Nomenclature des biens et services exclus du droit à déduction

  3. Application pratique du régime des petites entreprises fixé par l’article 19 de la Loi du 6 Janvier 1966

  4. Nouvelle procédure d’établissement des forfaits

  5. Obligations des redevables

  6. Dispositions transitoires nécessaires pour l’application de la Loi du 6 Janvier 1966

  7. Influence de la réforme sur les structures des prix et le calcul des marges commerciales

2La Commission, qui a été installée le 30 Mars, s’est réunie, depuis cette date, chaque semaine, pour être à même de remettre ses conclusions à la date prévue. Deux méthodes de travail s’offraient à elle :

  • étudier seule les problèmes soumis à sa consultation, en demandant au besoin à l’Administration certaines précisions ;

  • travailler en liaison étroite avec les représentants de l’Administration.

3C’est cette deuxième solution qui a été adoptée et la Commission tient à dire à quel point elle se félicite de ce choix.

4Pour travailler avec efficacité, la Commission a travaillé à partir de notes établies par l’Administration sur chacune des sept questions précisées par l’arrêté du 21 Mars 1966, notes qui, bien que ne constituant que de simples documents de travail, étaient suffisamment élaborées.

5Le présent rapport exprime l’avis de la Commission sur les mesures d’application que l’Administration envisage de prendre pour la Loi du 6 Janvier 1966. Comme on le verra en examinant les sept notes techniques répondant aux sept questions posées, la Commission, sur un grand nombre de points, exprime, sur les problèmes que pose l’application de la TVA, un avis conforme aux solutions de l’Administration.

6Ce qu’on verra moins, c’est que la collaboration constante qui s’est établie entre les représentants du Ministère de l’Économie et des Finances, qu’ils appartiennent à la Direction Générale des Impôts ou à la Direction Générale du Commerce Intérieur et des Prix, et les membres de la Commission a conduit l’Administration, soit à modifier immédiatement certaines des dispositions initialement prévues par elle, soit à apporter aux membres de la Commission les précisions sollicitées par eux, soit même à donner des textes prévus une interprétation utile, non seulement aux membres de la Commission, mais aussi aux assujettis. Même si - ce qui pour la Commission n’est naturellement qu’une hypothèse de malheur- l’Administration ne retenait aucun des avis formulés dans le présent rapport, le travail qui a été fait en commun n’aurait pas été inutile, puisque déjà il a porté certains fruits.

7Il n’est du reste pas pensable que l’Administration ne cherche pas maintenant, dans le recueillement de son travail personnel, à faire passer dans les textes certaines des suggestions de la Commission, étant donné le constat qui a été dressé en commun d’un certain nombre de difficultés.

8C’est précisément à l’examen de quelques-unes de ces difficultés que ce rapport général, ou plus exactement cette introduction au rapport est consacrée.

9Il ne peut s’agir pour la Commission, dont la mission est limitée à un certain nombre de problèmes d’application de la loi, de mettre en cause la loi elle-même. A aucun moment, du reste, au cours des travaux de la Commission, les principes de la Loi du 6 Janvier 1966 n’ont été mis en discussion. Mais il n’est pas possible que la Commission n’indique pas à Monsieur le Ministre de l’Économie et des Finances quelles sont, à son avis, les causes des principales difficultés auxquelles se heurte l’application de la loi.

10Il apparaît qu’il y a deux difficultés fondamentales :

  • La première tient à la pluralité des taux qui sera la source de complications considérables pour les assujettis ;

  • La deuxième tient à des considérations de rendement qui, ne permettant pas l’application parfaite d’un système de taxe sur la valeur ajoutée, conduisent à une grave altération des principes mêmes de la TVA.

La pluralité des taux

11La Loi du 6 Janvier 1966 a prévu, pour la TVA, quatre taux : 6 % - 12 % -16,66 % - 20 %. La liste des produits qui seront passibles de la taxe au taux majoré de 20 % a été laissée, par le Parlement, à la discrétion du Pouvoir réglementaire ; cette liste n’est pas établie, ou du moins n’est pas connue, mais l’Administration doit bien avoir, d’ores et déjà, une idée assez précise des produits qu’elle retiendra, puisque le Rapporteur Général de la Commission des Finances de l’Assemblée Nationale a donné le rendement attendu de l’application de la taxe au taux majoré.

12À ces quatre taux il faut ajouter un taux d’une nature particulière, qui est le taux ZÉRO, pour les quelques produits qui ne sont pas soumis à la TVA, soit parce qu’ils sont totalement exonérés, soit parce qu’ils restent encore soumis à une autre taxe : les assujettis, et plus spécialement les commerçants, devront, pour la ventilation des produits vendus par eux en autant de catégories qu’il y a de taux, tenir compte du taux ZÉRO comme des autres.

13Pour déterminer le montant de la TVA, les assujettis devront ventiler, en effet, leur chiffre d’affaires en fonction des taux applicables aux différents produits vendus par eux. Si, pour les producteurs et les commerçants en gros, cette ventilation ne suscite pas de difficultés particulières du fait qu’ils établissent - ils en ont du reste l’obligation- une facture portant la désignation précise des marchandises vendues, pour les détaillants, par contre - et en l’état actuel de leur organisation comptable - cette ventilation engendre de très sérieuses difficultés : elles tiennent au fait qu’un commerçant détaillant, notamment pour les ventes rapides, n’enregistre pas chaque vente effectuée par lui en identifiant l’article vendu. Il connaît sa recette journalière, mais d’une façon globale, même s’il note chaque débit.

14Les Assises Nationales du Commerce avaient appelé l’attention des Pouvoirs Publics sur ces difficultés :

15« La multiplicité des taux n’est peut-être pas très gênante pour les producteurs dont l’activité est en général assez spécialisée et qui possèdent une comptabilité leur permettant de suivre, sans grande difficulté, les ventes portant sur les différents produits de leur fabrication. Mais sur ce point la différence entre le commerce et l’industrie n’est pas simplement de degré, elle est vraiment de nature. Le commerce n’est pas spécialisé, et il l’est de moins en moins. S’il existe plusieurs taux, les commerçants, qu’ils soient au forfait ou soumis à la taxation réelle, devront ventiler leurs articles en autant de catégories qu’il y aura de taux... »

16L’Administration paraît penser que les difficultés seront moins grandes qu’on ne le redoute, pour les trois raisons suivantes :

  • La différenciation des taux intéresserait surtout les entreprises à rayons multiples ;

  • Les entreprises à rayons multiples seraient, en général, des grandes entreprises ayant une comptabilité organisée ;

  • Ce problème se poserait principalement pour les entreprises soumises au régime de la déclaration selon le chiffre d’affaires réel. Or du fait que le plafond du forfait a été élevé à F. 500 000, il n’y aurait qu’un nombre limité de commerçants soumis à la taxation sur le chiffre d’affaires réel.

17Il est bien certain que la différenciation des taux intéresse toutes les entreprises à rayons multiples et que, plus le nombre des rayons est grand, plus il y a de risques que l’entreprise ait à appliquer des taux différents. Mais s’il est vrai que tous les commerçants ne vendent pas des produits passibles des cinq taux prévus et qu’il y a encore, en France, un grand nombre de commerçants spécialisés appartenant, soit au secteur de l’alimentation, soit au secteur non alimentaire, il est vrai aussi que toutes les observations faites depuis ces vingt dernières années révèlent une évolution très nette du commerce dans le sens de la déspécialisation, encouragée et en tout cas approuvée par les Pouvoirs Publics, vraisemblablement parce qu’elle leur apparaît comme un des moyens les plus efficaces d’accroître la productivité commerciale et de développer la concurrence. On aurait tort, d’ailleurs, d’imaginer que la déspécialisation est un phénomène appartenant au seul secteur des grandes entreprises. La France a, depuis fort longtemps, ses « drug stores de campagne » sous la forme du commerce rural, et le même détaillant devra ventiler ses ventes entre les journaux soumis au taux ZÉRO, la papeterie au taux de 16 2/3, le sucre au taux de 6 %, le savon de ménage au taux de 12 %, et la parfumerie peut-être au taux de 20 %.

18Et même si l’on quitte le magasin du multiple rural, pour entrer dans celui du commerçant fortement spécialisé, on constate qu’à son tour ce dernier n’échappera pas aux conséquences de la diversité des taux. L’épicier devra veiller à ne pas mélanger les confitures, qui sont taxées à 6 %, et les fruits au sirop, qui sont taxés à 12 % ; les apéritifs à base de vin, taxés à 12 % et les apéritifs à base d’alcool, taxés à 16 2/3 ; le chocolat au lait et le chocolat à croquer, taxés de taux différents. Le droguiste devra, pour sa part, veiller à ne pas confondre les produits anti-parasitaires suivant qu’ils sont destinés à l’agriculture ou qu’ils sont destinés à la maison. Le libraire qui, ne vendant que des livres, sans journaux et sans papeterie, pouvait tout de même avoir l’espoir d’un régime unique, ne devra pas oublier que tous les livres, parce qu’ils ne présentent pas le même intérêt sur le plan social, culturel ou scientifique, ne seront pas taxés de la même façon.

19Quant au commerçant vendant « des balayettes en bottes liées », il a échappé de justesse à une distinction subtile, le législateur ayant pris la précaution de les frapper d’un même taux selon qu’elles sont « emmanchées ou non ».

20Contrairement à ce que l’on pourrait penser, ce ne sont donc pas seulement les entreprises à rayons multiples, à commerces multiples, qui sont en général de grandes entreprises, qui se trouveront soumises à l’obligation d’identifier chaque article vendu, afin de pouvoir faire, en fin de mois, la répartition des produits par taux. Mais même pour les grandes entreprises, cette ventilation est une source de complications.

21Sans doute, les entreprises qui ont des rayons multiples connaissent-elles le chiffre d’affaires du rayon. Sans doute aussi les entreprises en libre service, dont les caisses enregistrent le montant des ventes, non pas à la sortie du rayon, mais à la sortie du magasin, connaissent-elles également leur chiffre d’affaires par rayons, grâce à une annotation spéciale de la caisse concernant le rayon auquel appartiennent les marchandises débitées. Mais la répartition des marchandises par rayons ne pourra jamais coïncider exactement avec la répartition des produits entre les différents taux.

22Il est exact enfin qu’en raison de l’élévation du plafond des forfaits, un nombre considérable d’assujettis pourront se soustraire aux obligations qui pèsent sur les redevables soumis à la taxation d’après le chiffre d’affaires réel, et se contenter notamment de la tenue d’une comptabilité simplifiée. Peut-être même, n’a-t-on pas suffisamment souligné que, s’agissant des détaillants et des artisans, le forfait sera le régime normal et l’imposition sur le chiffre d’affaires réel l’exception.

23Mais le fait qu’un assujetti soit au forfait ne le dispense en aucune façon dans la pratique, de répartir les articles vendus selon les taux applicables. De quels éléments disposerait-il dans sa discussion avec le Contrôle pour la fixation du forfait s’il ne connaissait pas le montant de ses ventes par catégorie de produits selon les taux. La Commission a longuement insisté sur le fait que, plus encore que dans le passé, l’établissement des forfaits risquait d’être grave de conséquences pour le forfaitaire compte tenu, et du montant des taxes beaucoup plus élevées -du moins dans certains secteurs, - que le redevable devra collecter, et de l’application unifiée du forfait à la taxation des bénéfices et du chiffre d’affaires. De faibles écarts entre le montant du chiffre d’affaires retenu pour l’établissement du forfait, par rapport au chiffre réel, dans le sens de l’excès, ou dans celui de l’insuffisance, seront à l’origine de différences considérables de taxation. Aussi bien, les opérations et les formalités que devront accomplir les forfaitaires, dans leur propre intérêt, ne seront-elles pas tellement différentes de celles qui sont imposées aux assujettis taxés d’après le chiffre d’affaires réel.

24Consciente de l’impossibilité où se trouveront la plupart des commerçants vendant des produits passibles de taux différents, de répartir leur chiffre d’affaires selon les taux, l’Administration a alors recherché des modalités dont elle ne dit pas qu’elles sont simples, mais seulement simplifiées : le commerçant serait autorisé à ventiler ses ventes en partant de la répartition des achats. Tout commerçant, quelle que soit son importance, peut parfaitement ventiler ses achats par taux ; il lui suffit de prendre les factures de ses fournisseurs. Comment, puisqu’on ne peut connaître le prix de vente réel des produits ainsi classés, en partant de la recette globale, le déterminer néanmoins ? Selon l’Administration, en portant le montant des achats classés par taux de TVA « au prix de vente théorique » ; le chiffre d’affaires réel global qui est évidemment connu serait alors ventilé entre les différents taux dans les mêmes proportions que le chiffre d’affaires global théorique.

25Sans entrer dans les détails qui figurent dans le rapport technique, il faut bien voir qu’un tel système impose tout d’abord au redevable l’obligation d’enregistrer au fur et à mesure de ses achats, et pour chaque produit, en plus du prix d’achat, le prix auquel il espère le vendre. C’est déjà une formalité non pas complexe, mais prenante et par là, coûteuse, à laquelle s’ajoute bien entendu, le souci pour l’intéressé de ne pas se tromper sur le taux applicable au produit en cause.

26Mais il arrive que le prix de vente effectif soit différent du prix de vente prévu ; le commerçant devra donc tenir compte des modifications nées de causes multiples : difficultés de vente, changements de prix provoqués par la concurrence, soldes, réclames, liquidations, certains de ces changements peuvent avoir un caractère suffisamment constant pour être prévisibles, d’autres peuvent trouver leur origine dans un événement imprévu, qu’il s’agisse des articles textiles soumis aux brusques caprices de la mode ou de la fin prématurée des denrées périssables due à un temps orageux. Étant donné que les rabais peuvent être très inégaux selon les produits, le redevable devra, chaque fois qu’il rectifiera le prix de vente théorique, enregistrer cette rectification.

27De telles opérations entraîneront un accroissement des charges qui pèsent sur le commerce, résultat paradoxal d’une réforme qui se veut favorable à la productivité commerciale.

28C’est la raison pour laquelle la Commission, sinon dans son unanimité, du moins dans sa très grande majorité, a émis le désir qu’un système plus simple soit mis à la disposition des assujettis. Tout en reconnaissant l’effort fait par l’Administration, pour résoudre le problème de la répartition du montant des ventes en fonction des taux, elle pense que le résultat obtenu n’est pas à la mesure de l’effort accompli et que tout compte fait, l’entreprise qui peut appliquer la modalité envisagée par l’Administration n’est pas finalement très éloignée de pouvoir se soumettre au régime normal de la répartition directe des ventes.

29La Commission a proposé la solution selon laquelle les redevables, après avoir réparti leurs achats en autant de catégories qu’il y a de taux, appliqueraient à l’ensemble de leurs ventes, les mêmes coefficients de répartition, ce qui revient à déterminer le prix de vente de chaque catégorie de produits en affectant au prix d’achat la marge globale de l’entreprise. La Commission pense, en effet, que la valeur ajoutée ne peut pas être autre chose qu’un résultat et qu’il est vain de vouloir la déterminer d’après une simple prévision, trop de facteurs pouvant séparer la prévision du résultat.

30Il a été objecté qu’un tel système pouvait conduire à des inégalités entre entreprises spécialisées et entreprises à rayons multiples, sans d’ailleurs que la démonstration ait été faite que l’inégalité jouerait toujours dans le même sens. Certains membres de la Commission qui pensent que le régime de la TVA peut conduire à une expansion des grandes entreprises et des entreprises à rayons multiples, veillent attentivement à ce que les modalités d’application n’ajoutent pas à cette conséquence. L’application de la marge, résultat de l’activité globale d’une entreprise vendant des produits divers avec des marges très différentes, soumises à des taux différents, ne donne pas pour chaque catégorie de produits une taxe égale à ce qu’elle serait si elle était calculée d’après le prix de vente exact de chaque article.

31Mais la question qui se pose est de savoir s’il ne faut pas à un moment donné, renoncer à la vérité absolue dès l’instant que ce renoncement donne une solution pratique pour les assujettis et où il apparaît, par ailleurs, qu’elle n’est pas de nature à léser les intérêts du Trésor.

32Telles sont les observations que la Commission croit devoir présenter sur les difficultés issues de la multiplicité des taux.

33Elle sait bien que cette multiplicité ne prend pas sa source dans la seule pensée des Pouvoirs Publics, et qu’elle est souvent la conséquence des démarches faites par telle ou telle profession soucieuse d’obtenir pour ses produits un taux plus bas.

34Elle sait bien, aussi, que l’application d’un taux unique conduisant à une majoration sensible du prix des produits alimentaires, n’effacerait une difficulté fiscale que pour en susciter une autre d’ordre économique et social.

35Elle sait que la limitation du nombre des taux dans cet impôt sur la dépense ôte la souplesse qui peut être nécessaire à certaines actions.

36Elle sait enfin que dès que l’unité est établie, tout concourt ensuite à la faire éclater en régimes divers et diversifiés et que selon la formule des Assises Nationales du Commerce, existe un mouvement perpétuel qui va de la différenciation à l’unité puis de l’unité à la différenciation.

37Mais ce qui était possible avec une taxe ne s’appliquant qu’au secteur de la production plus spécialisé, plus concentré, plus organisé, ne l’est plus, lorsque ladite taxe s’étend à l’ensemble du commerce et des prestataires de services ; et s’il est vrai que la France doit se trouver, dans quelques années, soumise à une taxe à la valeur ajoutée communautaire d’une plus grande simplicité, on peut se demander s’il est vraiment indiqué de faire la dure expérience d’un régime plus complexe et s’il ne serait pas préférable, sans retarder pour cela l’application, en France, de la réforme, de donner à celle-ci les structures de la TVA communautaire.

Les considérations de rendement

38Tandis que la pluralité des taux crée des complications qu’on ne parvient pas à alléger qu’en altérant quelque peu les principes mêmes de la réforme, des considérations de rendement conduisent l’Administration à envisager des mesures qui portent alors de graves atteintes à ces principes, atteintes dont on ne peut atténuer les effets qu’au prix de nouvelles complications. Et ce relais d’un vice par l’autre fait que le régime risque de perdre ses vertus initiales de neutralité et de simplicité.

39Ces mesures envisagées par l’Administration se situent dans le domaine des déductions et dans celui des dispositions transitoires.

40L’esprit d’une taxe sur la valeur ajoutée exige que tout redevable puisse déduire du montant de la taxe calculée sur ses ventes, le montant des taxes qui ont frappé ses différents achats. C’est l’esprit et c’est le mécanisme. S’il en est autrement, les éléments qui ont concouru à la fabrication ou à la vente du produit et qui ont supporté la TVA lors de leur achat se trouvent frappés deux fois et, par ailleurs, les produits exportés conservent dans leur prix de vente une rémanence de taxe. La loi du 6 janvier 1966 affirme bien que la déduction est la règle, mais elle laisse au Gouvernement le droit d’édicter des exclusions ou des restrictions pour la déduction de la taxe ayant grevé certains biens ou services acquis par les redevables. Déjà, dans le régime actuel, certaines déductions sont exclues, mais l’on pouvait espérer que la généralisation de la TVA conduirait les Pouvoirs Publics à limiter strictement les exclusions à l’achat des biens qui sont manifestement destinés à la satisfaction des besoins personnels du chef d’entreprise, et non pas aux nécessités de l’exploitation. Or, il résulte des notes communiquées par l’Administration qu’il est envisagé d’édicter un certain nombre d’exclusions concernant des biens nécessaires à l’exploitation, et dont l’importance est telle que la Commission s’est inquiétée, à juste titre, des conséquences qu’elles pourraient avoir sur le fonctionnement du système.

41Il s’agit, pour l’essentiel, d’interdire la déduction de la TVA sur les véhicules de moins de trois tonnes, sur la construction des immeubles à usage administratif, sur les magasins de vente ou de prestations de services ouverts au public, sur les équipements mobiliers des immeubles exclus eux-mêmes du droit à déduction, (à l’exception de l’équipement des magasins ouverts au public et des machines à écrire et comptables), sur la publicité sous toutes ses formes et, enfin, on peut le craindre, sans pouvoir préciser dans quelle mesure, sur les boissons à consommer sur place.

42Le débat, au sein de la Commission, sur ces exclusions du droit à déduction, a été en quelque sorte paralysé, du fait que l’Administration a exposé qu’elles n’étaient en aucune façon dues à des raisons de principe, ni à une politique de sélectivité des investissements qui peut trouver dans d’autres domaines, son point d’application. L’étendue de l’interdiction de certaines déductions s’explique seulement par la nécessité où se trouve l’Administration d’assurer l’équilibre financier du nouveau régime ; et comme l’Administration n’a, ni le pouvoir de modifier les taux de la TVA, - sous la réserve de l’établissement de la liste des produits passibles du taux majoré - ni celui de modifier l’assiette de l’impôt, et ne dispose que de celui d’intervenir dans le régime des déductions, elle est bien forcée d’utiliser celui-ci. En établissant le projet de liste des biens n’ouvrant pas droit à déduction, l’Administration a eu le souci que ces exclusions ne créent pas d’inégalités entre formes, structures, et circuits concurrents.

43Sur la question de savoir ce que doit être le rendement du nouveau régime, la discussion n’est pas égale et ne peut pas l’être entre l’Administration et la Commission : l’Administration détient seule les clés du coffre et les contribuables ont, une fois pour toutes, décidé que les estimations administratives étaient toujours sous évaluées.

44La Commission n’ignore pas que la réforme dans le premier texte présenté aux Assemblées n’était équilibrée que compte tenu de certaines exclusions du droit à déduction ; elle sait aussi que ces mesures avaient été dictées lors de l’établissement du projet de loi par le souci de limiter autant que possible le niveau du taux normal de la TVA Mais, elle avait retenu aussi que devant l’Assemblée Nationale, et dans les derniers instants des débats, le Ministre des Finances avait déclaré que si « les légères améliorations » apportées au projet par le Parlement, se traduisaient par une perte de 1 680 millions de francs, il s’agissait là d’un allégement net de la fiscalité indirecte que, faisant en quelque sorte contre mauvaise fortune bon cœur, le pouvoir offrait à la Nation. La Commission caressait de ce fait l’espoir que les interdictions de déduire pourraient peut-être aussi être moins importantes que celles initialement prévues, en raison de la générosité ministérielle.

45Les membres de la Commission n’ont pu que rappeler qu’en édictant les exclusions du droit à déduction, on faussait le jeu normal de la TVA selon lequel tout assujetti doit pouvoir déduire du montant de la taxe due sur ses ventes, le montant des taxes qui ont frappé ses différents achats, qu’il s’agisse de l’achat des matières transformées ou des produits revendus en l’état, des investissements, et de tous les services auxquels il a recours pour les nécessités de son exploitation. Ils ne pouvaient décemment pas, demandant la suppression des exclusions prévues, violer les principes et frapper d’autres secteurs en en suggérant d’autres.

46La note technique qui figure dans le rapport fait la critique détaillée des exclusions envisagées. Elles sont tout d’abord, génératrices d’inégalités : on peut croire, lorsque l’on interdit la déduction pour toutes les surfaces de vente ouvertes au public, que toutes les entreprises sont mises sur le même plan : mais il y a des commerces de détail qui n’utilisent pas de magasin de vente ouvert au public, on peut croire lorsque l’on interdit la déduction sur la publicité, que tous les secteurs professionnels sont également touchés, mais il peut y avoir d’autres techniques d’information économique que la publicité. On peut croire que l’exclusion du droit à déduction sur les véhicules a des conséquences égales pour tous, mais il peut y avoir d’autres moyens de transporter les marchandises.

47En second lieu, et parce qu’il est plus facile de ne pas accorder quelque chose à quelqu’un, que de le reprendre à celui qui le possède déjà, les exclusions frapperont plus particulièrement les nouveaux assujettis qu’ils soient commerçants ou prestataires de services. Or, la substitution de la TVA à la taxe locale, et à la taxe sur les prestations de services, entraîne pour eux sujétions et complications. Le montant des taxes qu’ils auront à verser au Trésor est, dans certains cas le double de ce qu’il est présentement. On dira, s’agissant de taxes qui s’inscrivent dans les prix de vente qu’elles ne sont pas supportées mais simplement collectées par eux ; il n’en reste pas moins que cette honorable mission de collecter l’impôt, n’est pas sans charge et sans risques. Il eut été souhaitable qu’en compensation, les nouveaux assujettis puissent bénéficier largement de la déduction de la TVA sur l’ensemble des investissements nécessaires à la modernisation de leurs entreprises. Certains penseront qu’il y a, sur la modernisation, une confusion : pour chaque commerçant, la modernisation du commerce, c’est d’abord celle de son magasin, qu’il le construise ou qu’il le transforme, alors que pour les Pouvoirs Publics, la modernisation se situe peut-être au niveau de l’appareil de distribution dans son ensemble.

48Par là, les exclusions envisagées sont lourdes de conséquences psychologiques, même si certaines ne représentent pas des sommes considérables, même si certains commerçants se consolent aisément à l’idée qu’elles seront surtout de nature à freiner la construction, et par là, la concurrence des grandes unités commerciales, et même si, dans leur for intérieur, ils pensent que tout est préférable à une majoration des taux.

49Mais les exclusions en cause n’ont pas seulement comme conséquence d’enrayer le mécanisme de la TVA : elles vont conduire à des discussions sans fin sur la portée exacte de la liste des biens exclus, à des distinctions et des sous distinctions à côté desquelles, les imprécisions du régime actuel apparaîtront bien anodines. Au crédit de la généralisation de la TVA, il avait été porté qu’il n’y aurait plus lieu désormais à rechercher si un acte est de production ou de commerce, qu’il n’y aurait plus de contentieux sur la notion de producteur. Certes, le Conseil d’État n’aura plus à statuer « sur la cuisson des crevettes entières dans l’eau de mer », mais qui partagera l’immeuble d’un commerçant entre la surface de vente ouverte au public et la partie destinée à l’entreposage des marchandises quand toutes les techniques marchandes modernes indiquent que tout l’assortiment doit être placé sous les yeux et à la portée du consommateur ? Qui tracera la ligne qui, chez un petit commerçant, sépare les murs du magasin de ceux des « bâtiments administratifs » ? Où sera la boutique ? Où sera le bureau ? Et comme les meubles suivront le sort de l’immeuble, la chaise même qu’un assujetti avancera par politesse au vérificateur sera du domaine des biens exclus ou du domaine des biens admis selon la pièce où le garçon sera allé la prendre. Qu’adviendra-t-il lorsque, à l’intérieur des murs, le commerçant viendra à modifier l’implantation initiale du magasin, de l’entrepôt, du bureau ? Comment établir une situation fiscale définitive sur des affectations qui peuvent être provisoires ?

50Quant à la publicité dont on s’étonne tout de même, quand on sait le rôle qu’elle a joué et qu’elle joue dans le développement des articles à marque, condition de la vente en libre service, et de la production de masse, qu’elle puisse faire l’objet d’une exclusion générale, à l’occasion d’une réforme tendant à l’amélioration de la productivité, l’Administration prévoit qu’elle sera exclue du droit à déduction « sous toutes ses formes » ; elle verra à l’usage s’il est aussi facile qu’elle le croit, de saisir en un seul mot l’ensemble des moyens permettant de faire connaître l’existence et les caractéristiques d’un produit ou d’un service, alors que dans les 44 pages de son rapport, le groupe « Publicité » du Ve Plan n’est pas certain d’y être parvenu !

51L’exclusion du droit à déduction des taxes frappant les véhicules de moins de trois tonnes ainsi que celle des boissons à consommer sur place, si elle devait finalement être édictée, poseraient pour leur part, d’autres problèmes : la première d’inégalité des entreprises selon le tonnage des véhicules utilisés, la seconde d’incitation aux achats sans facture, sans parler du problème juridique relatif à l’utilisation par l’Administration de l’article 18 de la Loi pour interdire non plus seulement des déductions financières, mais la déduction physique elle-même.

***

52Ce n’est pas seulement en interdisant certaines déductions que l’Administration cherche à assurer l’équilibre financier du nouveau régime. C’est aussi en se limitant pour le passage du régime actuel au régime de la TVA généralisée à quelques mesures dont la Commission ne sous-estime pas le coût.

53En ce qui concerne les stocks, l’Administration reconnaît le principe d’un crédit de taxe sur les stocks détenus par les nouveaux assujettis au 31 décembre 1967. Sur ce point, la satisfaction de la Commission est à la mesure de ce qu’était son angoisse. Mais, prudente, sans doute parce qu’elle est incertaine de son montant, l’Administration en reconnaît seulement le principe et reste imprécise sur son utilisation future. Cette imprécision générale inquiète la Commission et aussi l’inquiètent les quelques précisions particulières qui sont données à savoir, par exemple, que le crédit ramenant la TVA sur les stocks de 20 à 16,66 % sera seulement utilisable dans l’année 1968, alors que pour la Commission, il devrait l’être immédiatement, et que par ailleurs le crédit ne sera accordé que pour la TVA proprement dite et les taxes uniques, à l’exclusion de la taxe locale ayant frappé les achats des détaillants et des artisans qui ont acheté dans le commerce de gros, comme s’il ne s’agissait pas dans un cas comme dans l’autre, d’une taxe sur le chiffre d’affaires.

54Enfin, si l’Administration envisage des mesures positives dans le domaine des dispositions transitoires sur les investissements, ce n’est pas pour donner aux redevables un avantage financier quelconque mais seulement pour éviter une récession sur le marché des investissements.

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55Telles sont les deux raisons fondamentales qui, selon la Commission, sont à l’origine des difficultés auxquelles se heurtera l’application de la Loi du 6 janvier 1966.

56L’examen de ces difficultés donne peut-être l’impression d’une critique quasi exclusive de la Loi et des textes prévus pour son application. Il est fatal qu’il en soit ainsi puisque ces quelques considérations générales qui précèdent le rapport technique, portent exclusivement sur les difficultés d’application et sur leur cause.

57Il serait infiniment regrettable qu’on ne voit le rapport que sous cet aspect, car le fait de souligner ces difficultés n’empêche pas la Commission de dire à nouveau le caractère fructueux de la rencontre qui, depuis trois mois, a uni les professions et l’Administration dans la recherche des meilleures solutions aux problèmes que pose l’application de la Loi du 6 janvier 1966.

58Sur un grand nombre de points, la Commission pense qu’elles ont été trouvées : imposition des livraisons à soi-même, application des décotes, établissement du document que devront remplir les assujettis forfaitaires, mode de facturation, obligation des redevables, imposition des marchés en cours, sans oublier la très importante question de l’incidence de la réforme sur les prix et de la détermination des marges.

59Sur d’autres, la Commission espère bien que l’Administration se ralliera aux suggestions qu’elle a faites : ventilation des ventes, atténuation aux rigueurs des interdictions de déduire, large utilisation du crédit d’impôt, mesures tendant à éviter toute recession dans les investissements.

60De toutes les difficultés soulignées, les unes ne seront que passagères : les problèmes que pose, dans l’ordre fiscal et dans l’ordre économique, le passage du régime actuel à celui de la TVA généralisée, sont sérieux, parfois même d’une importance considérable, mais il s’agit là d’un ensemble, où par définition le provisoire ne durera pas, les restrictions aux déductions - on veut l’espérer - devraient s’atténuer pour disparaître totalement si la réforme donne, ne serait-ce que par l’effet de l’expansion, un rendement supérieur aux estimations faites. D’autres difficultés auront par contre un caractère permanent, ce sont celles consécutives à la multiplicité des taux. À l’expérience, quelques-unes d’entre elles pourraient sinon être résolues, du moins s’atténuer.

61Peut-être, parce qu’elles sont toujours plus impressionnées par le vacarme des mécontents que par le silence des satisfaits, et parce qu’elles sont aussi plus sollicitées par les entreprises en difficulté, que par les entreprises prospères, les organisations professionnelles ont-elles le plus honnêtement du monde, tendance à dramatiser les choses.

62Il est arrivé que ce qui était inapplicable devienne au moins partiellement appliqué, et il serait bien décevant qu’il en soit autrement de la Loi du 6 janvier 1966, si l’on songe aux efforts faits au cours de ces dernières années par les Pouvoirs Publics et les milieux professionnels pour favoriser la promotion des chefs d’entreprise et notamment des petites entreprises, améliorer leur formation administrative et commerciale, leurs techniques d’organisation et de gestion.

63Il faut bien d’ailleurs qu’il en soit ainsi si l’on pense à toutes les difficultés que la Commission en raison de la rapidité de son travail, et de son impuissance à prévoir l’avenir, n’a pas découvertes, mais qui ne manqueront pas de surgir.

64Pour que l’application de la Loi se fasse dans des conditions convenables, un double effort doit être entrepris :

65Le premier, par les assujettis pour assimiler un régime fiscal qui s’avère devoir être le régime européen ; le second, par les Pouvoirs Publics, dans le sens d’une simplification des textes qui sont la cause même des difficultés fondamentales. Quel que soit le désir de l’Administration, d’édicter des mesures d’application aussi simples que possible, elle bute sur des textes qui portent en eux-mêmes la source de toutes les difficultés.

66Faute de ce double effort, la réforme suscitera une situation critique au sens que Valéry donne à ce terme : « celle de la coexistence de choses incompatibles dont les unes et les autres ne peuvent ni disparaître ni l’emporter ».

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© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2000

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