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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Troisième partie. Rationalité juridique ou rationalité ‎gestionnaire ?‎

Le contrôle du bon emploi des fonds publics : un premier aboutissement en 1967 ?

Stéphanie Flizot

Texte intégral

  • 1 Sur ces expériences, voir la contribution de F. Descamps dans ce volume.
  • 2 « Ce contrôle se justifie de lui-même à l’égard d’organismes qui assument la gestion d’un service p (...)
  • 3 « L’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation. Elle est, à cet effet, assistée de la Cour (...)
  • 4 Doc. Parl, Ass. nat., proposition de loi de MM. Paul Reynaud et Charles Barangé, séance du 20 novem (...)

1La période qui suit la seconde guerre mondiale pose à nouveau avec acuité la nécessité d’améliorer la performance de la gestion publique mais, cette fois, la Cour bénéficie des échecs relatifs des mouvements antérieurs de réforme administrative et de l’épuisement rapide des diverses commissions qui se sont succédé1. La recherche de solutions plus pérennes contribue à placer la Cour des comptes au cœur du dispositif au travers de l’extension de ses attributions et la création d’organismes associés. Elle obtient, notamment, par la loi du 31 décembre 1949, le droit de contrôler la gestion des organismes de droit privé gérant un régime obligatoire de sécurité sociale en raison, notamment, du caractère de service public des missions qu’ils exercent2. L’article 18 de la Constitution du 27 octobre 1946 ayant, par ailleurs, constitutionnalisé l’assistance que la Cour des comptes apporte aux assemblées3, le contrôle sur la gestion va s’insérer naturellement dans cette assistance au Parlement. C’est sur ce fondement qu’une proposition de loi est déposée au début des années 19504 par le président et le rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il s’agit :

  • 5 Rapport de C. Barangé, annexe n° 2003 à la séance du 13 décembre 1951.

« d’adapter les conditions d’établissement et de publication du rapport annuel de la Cour des comptes aux nouvelles modalités de collaboration (aux assemblées) apportées par la haute juridiction financière, en application de l’article 18 de la Constitution5 ».

  • 6 Tel sera le cadre fixé par la loi n° 52-37 du 7 janvier 1952 ; la loi du 22 juin 1967 imposera à no (...)

2Il est en particulier prévu que la Cour pourra déposer son rapport en plusieurs fascicules séparés de manière à faire connaître au Parlement dans les plus brefs délais les résultats de ses investigations et ses vues de réforme découlant du contrôle des organismes de sécurité sociale, tandis que son rapport annuel sera distribué aux chambres sans délai, les réponses des administrations étant publiées lors de sa publication au Journal officiel6.

  • 7 Exposé des motifs de la proposition de loi précitée.
  • 8 Son article 47 prévoit alors que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans (...)
  • 9 J.-R. Guyon, Principes d’une réforme administrative, Paris, Delmas, 1949.
  • 10 Op. cit., p. 61.
  • 11 Op. cit., p. 60.

3Les règles relatives à la publication du rapport annuel de la Cour, qui résultent du décret-loi du 2 mai 1938, sont jugées insuffisantes pour « assurer de manière efficace la collaboration étroite et active […] instituée par la Constitution de 19467 ». Si ces dispositions ne seront pas reprises par la Constitution de 19588, l’article 164 de l’ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 prévoit cependant que les commissions parlementaires peuvent demander à la Cour de « procéder à des enquêtes sur la gestion des différents services ou organismes soumis à la juridiction ou au contrôle de la Cour ». La loi du 22 juin 1967 limitera cette disposition en réservant aux seules commissions des finances le soin de solliciter la Cour pour réaliser une enquête sur la gestion des services qu’elle contrôle. De par cette assistance au Parlement, la Cour voit donc sa mission de contrôle sur la gestion confirmée. Dans un ouvrage publié en 19499, le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale demandait que la Cour des comptes devienne « pour le Parlement ce que la Constitution a voulu qu’elle soit : la plus haute autorité qualifiée pour éclairer les représentants du Peuple, détenteurs du pouvoir politique suprême, sur […] le fonctionnement général de l’administration10 ». La Cour des comptes seule est en effet en mesure : « de saisir dans leur complexité et dans toute leur étendue les manifestations les plus diverses de l’action administrative, de déceler les abus procédant de la défaillance des hommes et les imperfections imputables aux vices d’organisation, […] de porter un jugement motivé sur le comportement des services publics et de suggérer aux pouvoirs publics les réformes qu’il appelle11 ».

  • 12 Op. cit., p. 24.
  • 13 D’autres dispositions visent ce contrôle, comme l’article 10 de la loi du 22 juin 1967 : « La Cour (...)
  • 14 Le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics créé par le décret du (...)
  • 15 Voir A. Paysant, L’évolution de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques (...)

4La Cour des comptes va, du reste, elle-même poser ce lien entre contrôle sur la gestion et assistance au Parlement. Elle se lance, par exemple, dans son rapport public de 1961 sur l’examen des crédits d’action internationale en considérant que l’importance de ces dépenses conduit à ce que l’autorité budgétaire soit « exactement informée […] et que les méthodes de gestion et de contrôle des crédits permettent aux pouvoirs publics d’en apprécier l’emploi12 ». Un ensemble de facteurs contribuera ainsi au développement du contrôle exercé par la Cour sur la gestion qui sera consacré par l’article 1er de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 se référant à la notion de bon emploi des fonds publics13. Il convient, du reste, de ne pas oublier l’influence des organismes qui ont été associés à la Cour des comptes aux lendemains de la seconde guerre mondiale. Nombreux sont ainsi ses magistrats à avoir participé aux travaux du Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics14 et à ceux de la commission de vérification des entreprises publiques créée par la loi du n° 48-24 du 6 janvier 1948 qui se voit confier le soin de donner un avis sur la qualité de la gestion commerciale et financière de ces entreprises15. Lors des premières années de son fonctionnement, les travaux du Comité d’enquête sont relativement bien coordonnés avec ceux de la Cour : sur 80 rapporteurs, une vingtaine appartient à la Cour et des liaisons étroites sont établies en ces deux institutions, l’examen des pièces et les enquêtes sur place ayant vocation à se compléter.

  • 16 Rapport public 1948, JO 28 décembre 1948, p. 102.

« Le Comité a ainsi été amené à confier quand il le pouvait les enquêtes touchant à un ministère au rapporteur de la Cour chargé de la comptabilité administrative du ministère en question : l’expérience tirée du contrôle sur pièces a permis de la sorte d’assurer à l’enquête sur place plus de rapidité en évitant des recherches inutiles et plus d’efficacité en décelant à l’avance quelques-uns de principaux points sur lesquels devait porter l’examen16 ».

  • 17 La Cour renvoie en note aux rapports du Comité d’enquête et de l’Inspection générale de finances ; (...)
  • 18 Rapport public 1961, p. 40.
  • 19 Rapport public 1956, p. 38.
  • 20 Rapport public 1958, p. 1.

5Mais l’évolution ultérieure du Comité d’enquête explique sans doute le fait que l’analyse des rapports publics de la Cour des comptes entre le début des années 1950 et le début des années 1960 révèle un certain malaise dans leurs relations. Il est, en particulier, symptomatique que les travaux ou rapports du Comité d’enquête sont alors peu mentionnés ; la comparaison avec la manière dont la Cour a exploité aux lendemains de la première guerre mondiale les travaux des diverses commissions d’économies et de réforme administrative est sans appel. Lorsqu’ils le sont, c’est au même titre que ceux de l’Inspection générale des finances, « tous les rapports d’enquête ou de contrôle ont souligné le caractère peu réaliste de la loi […] et en conséquence son manque d’efficacité17 ». Il est rare que la Cour reprenne expressément les recommandations formulées par le Comité d’enquête lorsque ces conclusions n’ont pas été suivies d’effets, et lorsqu’elle le fait, c’est aussi parfois pour prendre ses distances. Il en est ainsi s’agissant, par exemple, de l’Imprimerie nationale. La Cour mentionne que le Comité considérait que pendant une période l’Imprimerie nationale devait continuer à bénéficier de certains avantages, mais qu’à son avis, « de telles suggestions, quelque séduisantes qu’elles puissent apparaître, ne devraient pas entrer en application sans une étude plus approfondie18 ». On peut penser que la Cour des comptes n’a sans doute pas pu faire valoir son analyse au sein du Comité d’enquête, analyse qu’elle tient cependant à faire connaître. Ce qui est certain, c’est que la Cour des comptes tente de s’imposer au cours des années 1950 comme un organe de réflexion et de proposition en matière de réforme administrative. La Cour va, du reste, s’appuyer sur le décret organique du 19 juin 1956. La conception selon « laquelle la dépense publique ne devait avoir que peu d’action sur l’économie générale […] est largement dépassée ». Alors que « l’équilibre budgétaire et l’équilibre économique général peuvent de moins en moins [être] envisagés séparément, […] l’aggravation des charges publiques et les difficultés toujours renaissantes de trouver des ressources pour y faire face, ont rendu nécessaire une recherche plus poussée du coût des services publics, affectés à la satisfaction des besoins généraux, et de leur rendement19 ». La Cour définit le rôle du rapport public et les considérations qui guident le choix de ses insertions au regard des enjeux qui concernent « la sauvegarde des finances publiques ». « Leur objectif essentiel est de susciter l’adoption de mesures générales destinées à empêcher la continuation des abus constatés, le renouvellement des erreurs commises, et à provoquer la prise en considération des périls qui menacent l’équilibre économique et financier de certaines institutions20 ».

  • 21 Op. cit., p. 1.
  • 22 Rapport public 1963, p. 22.
  • 23 La Cour observera dans son rapport public de 1963 que malgré l’évolution de la réglementation « la (...)
  • 24 M. Roger Léonard, « La Cour des comptes et le contrôle des finances publiques », Revue politique et (...)
  • 25 Rapport public 1956, p. 42.

6La Cour mentionne du reste que le décret du 14 novembre 1955 généralisant le système de la gestion, autant que le décret organique du 19 juin 1956, répond aux préoccupations qu’elle a déjà, « à maintes reprises » exprimées. À compter de 1956, le rapport public de la Cour des comptes est, du reste, « dédoublé ». Ses observations de nature comptable et budgétaire trouvent place dans un rapport particulier qui accompagne le projet de loi de règlement ; le rapport public peut donc plus qu’auparavant se consacrer à des observations générales portant sur la gestion. Pour autant, la Cour tient à maintenir un lien avec l’exécution du budget. Elle s’en justifie dans son rapport sur les années 1957-1958 publié en 1960. Sans doute le décret organique du 19 juin 1956 et l’ordonnance du 2 janvier 1959 ont-ils prévu qu’elle établit un rapport accompagnant le dépôt de la loi de règlement, mais le budget étant la « pièce maîtresse » du contrôle, la Cour consacrera la première partie de son rapport public aux opérations budgétaires. Cela ne conduit pas « à transformer pour autant la nature du rapport public qui doit demeurer essentiellement un document destiné à la critique des gestions administratives21 ». Le contrôle sur la gestion et le contrôle de la régularité viennent, par ailleurs, se compléter. Ce contrôle est, en effet, dans un certain nombre d’hypothèses, relativement imbriqué avec le contrôle de la régularité de la gestion publique ; le cas des marchés publics est symptomatique de cette distinction parfois difficile à opérer entre régularité et bonne gestion. La réglementation des marchés publics conditionne, en effet, « la bonne marche des services, une gestion de qualité, la possibilité de réaliser des économies22 ». Au début des années 1960, ils recouvrent plus de la moitié des dépenses de l’État. Il faut donc en ce domaine « un effort permanent de perfectionnement pour améliorer la technique des marchés23, la compétence de ceux qui les passent, pour assurer leur déroulement régulier24 ». La Cour demande, à plusieurs reprises, qu’au sein d’un même ministère « les commandes soient groupées et que, même entre ministères, des modalités d’achats en commun soient étudiées en vue d’obtenir de meilleurs prix25 ».

  • 26 « La Cour des comptes… », op. cit., p. 3-9.
  • 27 Op. cit., p. 4.
  • 28 Op. cit., p. 7.

7L’exposé des motifs de la loi du 22 juin 1967 qui présente l’étendue de la mission de contrôle sur la gestion exercée par la Cour des comptes donnera un large périmètre à ce que le projet de loi désignera sous les termes de contrôle du bon emploi des fonds publics. Il s’agit non seulement des faits de mauvaise gestion, mais aussi « des défauts de structure ou de procédures qui gênent l’action administrative ». Dans un article publié en 196326, le premier président de la Cour des comptes, Roger Léonard, expliquait que si la supervision de la régularité des opérations financières demeure indispensable, elle n’est plus suffisante. L’« efficience » des gestions financières apparaît, en effet, tout aussi essentielle27. Il convient d’alléger l’État des procédures inutiles et redondantes qui paralysent son action et diluent les responsabilités. Il convient en particulier, « de rompre la verticalité, […] la féodalité des services, par l’institution de pouvoirs déconcentrés polyvalents, qui rassembleront dans une même main les attributions de services qui à l’échelon central s’ignorent28 ». On observe, du reste, le rapport qui va s’instaurer entre la généralisation du contrôle sur la gestion, l’appréciation des résultats de l’action publique et les recommandations tendant à améliorer non seulement les méthodes administratives, mais également le pilotage de l’action publique et la réorganisation des administrations.

I. Contrôle sur la gestion et réforme administrative dans les rapports publics des années 1945-1967

  • 29 La Cour fait, par exemple, très tôt des observations sur la gestion du parc automobile : dans son r (...)
  • 30 « La mise en place d’un appareil administratif qui fait parfois double emploi avec celui du ministè (...)
  • 31 La Cour reproche, notamment, à certains syndicats intercommunaux d’entreprendre « des travaux d’une (...)
  • 32 Rapport public 1956, p. 104.

8Les observations de la Cour des comptes sur la gestion restent marquées par une appréciation portée sur l’économie29 et l’efficience de la dépense publique, analyse qu’elle a développée dès les lendemains de la première guerre mondiale. La Cour reprend ainsi très largement les observations qu’elle a formulées sur la période de l’entre-deux-guerres au sujet des offices, s’agissant des établissements publics30. Elle réitère de même les critiques qu’elle a formulées avant-guerre à l’égard des dépenses des collectivités locales, s’agissant cette fois des syndicats intercommunaux, comme en témoignent ses rapports des années 1953, 1954, 1956 ou 195831. Elle étend naturellement ces analyses à l’examen de la gestion des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle, alors que l’accroissement des dépenses sociales rend « d’autant plus nécessaire de poursuivre dans toute la mesure du possible la diminution du coût des services et l’amélioration de leur rendement32 ». Mais elle va désormais systématiser cette approche et l’approfondir. Revenant sur ses traditionnelles observations sur les dépenses de travaux et d’investissement, la Cour étend, par exemple, son contrôle au rapport qualité-prix des devis et à la durabilité des constructions.

  • 33 Rapport public 1961, p. 47.

« La modicité du prix des devis semble avoir été illusoire dans bien des cas. Trop souvent, le respect du prix prévu a été compensé par une mauvaise qualité des matériaux utilisés ou par la construction de bâtiments trop légers. Cette contraction des prix de revient s’est finalement traduite par la mise en service d’installations dépourvues de solidité, dont l’entretien est onéreux et la durée incertaine33 ».

  • 34 Rapport public 1960, p. 67 s.
  • 35 Op. cit., p. 70.
  • 36 Rapport public, 1961, p. 43.
  • 37 Op. cit., p. 57.
  • 38 Exposé des motifs de la proposition de loi tendant à réaliser la réforme administrative déposée par (...)

9Elle approfondit également son analyse de la gestion locale en réalisant dans son rapport public pour 1960 une étude spécifique de la gestion du domaine privé des collectivités locales34. La Cour observe que dans la plupart des cas les biens sont acquis dans des « conditions onéreuses » sans qu’ils soient « gérés de manière à leur faire produire des revenus avantageux ou même normaux ». « Certains domaines […] ne fourniraient […] qu’un rendement infime et parfois même inexistant35 ». Ce lien entre bonne gestion et optimisation de la dépense publique se trouvera particulièrement bien exposé dans son rapport public de 1961 à propos de l’utilisation des crédits de l’Éducation nationale. « L’administration […] se trouve en présence d’un redoutable problème d’utilisation des crédits. Leur gaspillage, ou simplement leur emploi peu judicieux, laisserait sans couverture une part des besoins prioritaires pour la satisfaction desquels l’effort national est requis36 ». « La prospection méthodique et la discrimination des besoins doivent permettre de dégager ceux qui sont irréductibles, et donc aider à les satisfaire en leur réservant les ressources disponibles37 ». Les analyses de la Cour des comptes s’insèrent dans les préoccupations qui sont au cœur des réflexions déjà anciennes sur la réforme administrative et tenant au constat selon lequel « le rétablissement de l’équilibre budgétaire ne pourra pas être obtenu par la méthode négative et simpliste de la suppression des postes et de la diminution des traitements, et qu’on n’atteindra le but poursuivi que par la véritable réforme administrative réalisant, certes, des économies, mais aussi une augmentation du rendement des organismes publics par la simplification des rouages, le regroupement des services, l’amélioration et la spécialisation des compétences38 ».

A. Le fonctionnement et l’organisation des administrations au cœur de l’examen portant sur la gestion

10La Cour va porter ses analyses sur plusieurs plans : l’organisation des administrations centrales, leurs relations avec l’échelon déconcentré ou leurs relations avec les établissements qui en dépendent.

  • 39 Rapport publié en 1953, p. 12.
  • 40 Op. cit., p. 22.

11Elle s’intéresse tout d’abord à l’échelon ministériel et, en particulier, à l’organisation du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme où elle critique l’absence d’adéquation des structures aux missions qui sont les siennes. Il a donc fallu, dans l’improvisation, note la Cour, « sans cesse remanier » cette organisation. « Tantôt il fallait créer un nouveau service, tantôt fusionner ou intégrer des services aux attributions voisines, tantôt leur superposer un organisme ou une direction pour une coordination devenue indispensable39 ». On a beaucoup commenté, à l’époque, son analyse de l’œuvre accomplie par le ministère de la Reconstruction ; mais on a souvent mis l’accent sur des critiques que l’on pourrait qualifier de classiques et qui sont déjà présentes dans ses analyses sur les marchés de travaux des décennies auparavant : absence de marché, d’appel à la concurrence, insuffisance ou absence d’études préalables. Mais c’est aussi l’organisation, et donc le fonctionnement du ministère, qui est très largement critiquée. S’agissant, par exemple, des constructions provisoires, leur « gestion […] est confiée à trois administrations différentes… Il eût été de meilleure administration de confier aux domaines l’ensemble des attributions d’ordre juridique et financier. La multiplication des services ne devait pas faciliter des tâches par elles-mêmes très complexes40 ».

  • 41 Rapport public 1953, p. 23.

12C’est pour la Cour essentiellement « l’absence de réglementation et le manque de coordination des administrations intéressées, et dans une large mesure aussi l’insuffisante aptitude et le manque d’autorité de certaines d’entre elles » qui ont retardé l’engagement des projets41.

  • 42 Rapport public 1961, p. 56.
  • 43 Rapport public 1960, p. 20.

13Des critiques très comparables seront faites s’agissant du ministère de l’Éducation nationale. L’adaptation des structures à l’évolution des missions du ministère est incomplète. Ses lacunes tiennent, en partie, à ce que la direction générale de l’Organisation et des Programmes, créée en 1960, ne s’est pas substituée, mais s’est superposée aux structures existantes. De sorte que certaines questions demeurent « l’objet des compétences, en fait concurrentes, de trois directions ». Le ministère pratique, par ailleurs, une centralisation excessive de sorte que les services centraux, « encombrés d’une multitude de cas d’espèce […] perdent de vue les problèmes d’ensemble42 ». Le service de santé des armées est également passé au crible. La « structure assez lourde d’une administration ancienne » n’a pas su s’adapter suffisamment aux conditions nouvelles et traduit « une gestion insuffisamment soucieuse des aspects économiques des problèmes43 ». Ses observations s’étendent naturellement aux services déconcentrés. En 1960, elle s’intéresse ainsi aux services extérieurs du ministère de l’Agriculture dont elle estime le regroupement souhaitable.

  • 44 Op. cit., p. 35.

« Dans les départements, en effet, les administrations et le public sont obligés de s’adresser, pour traiter des questions relevant de l’agriculture, à un grand nombre d’autorités distinctes qui, parfois, s’ignorent entre elles ou sont établies dans des immeubles séparés et éloignés les uns des autres » ; « cette dispersion, préjudiciable […] appellerait, semble-t-il, des mesures de simplification et d’économies44 ».

  • 45 Ibid.
  • 46 Rapport public 1958, p. 15.
  • 47 La recherche de cohérence visée par l’ordonnance du 4 octobre 1945 posant le principe d’une structu (...)
  • 48 Op. cit., p. 91.

14La Cour, en reconnaissant qu’il « ne rentre pas dans ses attributions de prévoir dans le détail les modalités d’une réforme », préconise cependant de regrouper certaines directions ou d’étendre la compétence de certaines d’entre elles. Ses recommandations n’hésitent pas à tracer avec une certaine précision les lignes d’une organisation plus cohérente. Ainsi, écrit la Cour, « il paraîtrait logique de regrouper autour des directions des services agricoles les services vétérinaires, ceux des haras […] et ceux de la protection des végétaux45 ». La Cour porte également son attention sur les relations qu’entretiennent le ministère de l’Éducation et les nombreux établissements publics d’enseignement. La Cour recommande en particulier une recentralisation des paiements des dépenses de personnel au profit des rectorats ; « la décentralisation se justifie dans la mesure où elle permet une meilleure adaptation aux besoins », elle ne justifie pas le morcellement et l’éclatement des opérations de liquidation. Cette solution permettrait « aux établissements de réaliser des économies et aux rectorats d’adopter, pour des liquidations plus nombreuses, des méthodes plus modernes46 ». Ce type d’analyses s’étend aussi aux structures qui gèrent le régime général de Sécurité sociale47. Dans son rapport public de 1960, ce sont, par exemple, les caisses régionales d’invalidité qui n’apparaissent pas être « un instrument de gestion » adapté à leurs finalités. Le niveau régional fait, selon la Cour, « figure de relais qui ralentit et alourdit inutilement les procédures. Il […] accroît le coût, affaiblit le contrôle et diminue le rendement de la gestion48 ».

  • 49 Rapport public 1958, p. 53.
  • 50 Rapport public 1952.
  • 51 Rapport public 1958, p. 89.
  • 52 Voir supra, rapport Rivain, p. 1533.
  • 53 Rapport public 1961, p. 33.

15D’une manière générale, en matière sociale, la faiblesse des organes de direction lui apparaît comme la principale cause de mauvaise gestion. L’examen de la gestion des hôpitaux la conduit, par exemple, à formuler des observations sévères sur le cadre de gestion de ces établissements tenant à l’insuffisante délimitation des compétences des commissions administratives au détriment des directeurs49. La Cour dénonce, d’ailleurs, dès le début des années 1950, les diverses causes d’affaiblissement qui minent l’autorité des dirigeants des caisses de sécurité sociale. « De toutes les critiques adressées aux méthodes de gestion de la sécurité sociale, la plus fondée est probablement celle qui a trait au surclassement désordonné des agents dans la hiérarchie50 », la faiblesse des conseils d’administration à l’égard des personnels est particulièrement relevée51. Ce type d’insertion explique sans doute l’amendement qui sera présenté par un député lors de l’examen parlementaire de la loi du 22 juin 1967 et visant à exiger l’avis des organisations syndicales les plus représentatives lorsque la Cour des comptes envisage de contrôler la gestion des organismes de sécurité sociale. Le raisonnement suivi est qu’il s’agit d’organismes pour lesquels la collaboration des partenaires sociaux n’a cessé d’être confiante et d’un domaine pour lequel il convient de conserver ce caractère52. On observe donc un élargissement considérable du contrôle sur la gestion, qui d’un contrôle sur la gestion de l’organisme, de la structure elle-même, s’étend à un examen de la structure et de l’organisme pris eux-mêmes comme instrument de gestion d’un domaine d’activité ou d’une politique publique. Et ces analyses ne se limitent pas à la sphère sociale. Cette dichotomie se retrouve ainsi de manière très éloquente dans les observations qu’elle porte dans le cadre de son rapport public de 1961 sur le fonctionnement du service des Poudres et où elle recommande diverses mesures propres à améliorer les coûts de production. La Cour examine naturellement la gestion des différents sites et relève, notamment, des différences significatives s’agissant des frais généraux. Les frais de magasinage varient ainsi de 1,31 % à 7,26 % des valeurs ajoutées de fabrication et ces chiffres traduisent pour la Cour des anomalies dans l’organisation et la gestion des services qu’il convient de corriger53.

  • 54 Op. cit., p. 32.
  • 55 Op. cit., p. 35.
  • 56 Op. cit., p 33.

16Mais la Cour aborde surtout la question d’une manière globale et considère qu’il conviendrait de commencer par « une révision d’ensemble des structures industrielles du service, dont les activités pourraient dans certains cas être regroupées », tandis que d’autres devraient être cédées. La Cour a, en effet, réalisé une enquête qui montre que sur les 45 installations en activité, seules 13 travaillent à plus de la moitié de leur capacité de production. La Cour conclut que le « plus important pour le rendement de l’exploitation industrielle, serait les mesures tendant à en éviter la dispersion […], la fermeture des établissements dont le pourcentage d’activité est nettement insuffisant paraît s’imposer54 ». Car cet élément explique naturellement les différences de prix de revient d’un site à l’autre. Alors que celui-ci est à Angoulême de 8,35 francs le kilo de poudre noire, il est de 3,55 francs à la poudrerie de Vonges. La dispersion des activités, qui se cumule à une insuffisante coordination, joue négativement sur les coûts de production. C’est donc sur un plan d’ensemble que les améliorations les plus importantes lui semblent devoir être apportées : normalisation des matériels, unification des nomenclatures techniques des matériels utilisés, centralisation des achats des diverses poudreries (centralisation nécessitant une amélioration de la normalisation des matériels) ; la Cour recommande que soit étudiée une formule de regroupement régional des achats. Elle demande également que le service des Poudres étoffe son équipe commerciale, l’organisation de ses réseaux de vente et augmente la désignation d’agents commerciaux55. Mais la Cour va très loin dans ses recommandations, s’appuyant sur les travaux du Comité de décentralisation de la région parisienne, elle n’hésite pas à livrer une forme « d’étude d’impact » de ses propositions tenant à la fermeture de deux établissements et au transfert de leurs activités, établissements qu’elle désigne d’ailleurs explicitement ; « une étude détaillée a permis d’estimer à plus de 6 millions de nouveaux francs l’économie annuelle nette qui en résulterait ; le coût total du transfert […] serait dans une large mesure compensé par la cession des terrains et des bâtiments56 ».

B. Les ambiguïtés du contrôle sur la gestion

17La Cour va revendiquer le rôle qu’elle entend jouer en matière de réforme administrative dans le préambule de ses rapports publics du début des années 1960. On ne peut plus significative est l’introduction de son rapport public de 1960.

« L’examen critique des structures, des méthodes de gestion, du rendement des services publics correspond à un besoin d’autant plus impérieux que l’action de ceux-ci et les charges qui en résultent ne cessent de s’accroître. Sans doute demeure-t-il nécessaire qu’une institution aussi indépendante que la Cour relève sans complaisance dans un document appelé à une large publicité les défaillances les plus caractéristiques qu’elle a pu constater dans le fonctionnement de certaines administrations. Mais il apparaît plus désirable encore que, sans rien perdre de la solidité que lui assurent les pièces soumises à son contrôle, elle regroupe ses observations dans le cadre d’études systématiques donnant des vues étendues sur l’organisation et le fonctionnement des services afin de favoriser leur perfectionnement ».

  • 57 Elle réitérera ces orientations dans le préambule de son rapport suivant : « la Cour […] tend de pl (...)
  • 58 « Les officiers et fonctionnaires de rang élevé prétendent chaque jour avec plus d’insistance être (...)
  • 59 Paris, L’Élan, 1949.
  • 60 « Pour des milliers de Français, la Sécurité sociale dépense des milliards à acheter des châteaux, (...)
  • 61 Sur ce point, voir la thèse de Pierrette Rongère, p. 241.

18Dans son rapport public de 1961, la Cour précise qu’elle s’est « efforcée de donner une portée constructive à sa critique dans le souci de faire de son rapport un instrument permanent de perfectionnement administratif ». « La solidité que lui assure la connaissance exacte des pièces financières où se reflète toute l’activité de l’administration », lui permet de « contribuer efficacement à cette révision permanente des structures et des procédures que rend indispensable l’évolution du monde moderne » ; « la Cour peut et doit » y contribuer57. Mais la Cour des comptes est, dans le même temps, confrontée aux critiques qui sont opposées à la rigueur de ses observations. Le ton très sévère58 de la Cour, qui a d’ailleurs permis au rapport public de 1948 d’être un succès de librairie sous le titre La France au pillage59, va finir par nourrir un certain nombre de critiques, y compris du côté de la doctrine60 et un risque non négligeable d’exploitation politique de ses travaux. On voit, notamment, les journaux d’extrême droite se régaler allègrement des rapports de la Cour61.

  • 62 Op. cit., p. 40.
  • 63 Préambule, p. 1.

19Exposée à ces critiques, la Cour se justifie. On voit apparaître dans le préambule de ses rapports publics des insertions venant pondérer les observations qu’elle y a rassemblées. Dans son rapport public de 1956, la Cour rappelle qu’elle « n’a pas reçu mission de dispenser des éloges62 », tandis que le rapport de 1958 se fait déjà plus nuancé lorsqu’il précise qu’il « convient de ne pas oublier que le rapport public de la Cour est avant tout, par sa nature même, un document critique et qu’il serait inexactement interprété si l’on voulait y voir une appréciation générale sur l’activité des services63 ». Elle revient sur ce point dans l’introduction de son rapport publié en 1960 :

  • 64 Elle précisera dans son rapport public de 1961 que « les suggestions présentées en vue d’améliorer (...)

« L’on se méprendrait sur le sens véritable du présent rapport en voulant y trouver la marque d’une appréciation générale et péjorative du fonctionnement des services. Les observations qui y sont formulées ne sauraient sans abus être invoquées pour jeter le discrédit sur l’ensemble des administrations qui, à tous les échelons de la hiérarchie, accomplit sa tâche dans des conditions généralement satisfaisantes, parfois exemplaires64 ».

  • 65 Op. cit., p. 5.
  • 66 Rapport public 1960, p. 49.
  • 67 Op. cit., p. 50.

20Mais lorsque la Cour tente d’orienter ses travaux d’une manière plus constructive, elle prend alors le risque de se voir reprocher de dépasser le rôle qui est le sien. Ces revendications explicites en matière de réforme administrative disparaîtront, du reste, de ses rapports suivants. Après le vote de la loi de 1967, la Cour se montrera, en général, assez discrète sur les réformes à mettre en œuvre. Globalement, la Cour semble s’en tenir plus que par le passé à une conception illustrée par le préambule de son rapport public de 1974 : « le rapport public a principalement pour objet d’attirer l’attention sur celles des actions administratives qui comportent des imperfections ou des erreurs d’une gravité incontestable. Après quoi c’est aux pouvoirs publics de promouvoir les moyens de les mettre en œuvre65 ». Il est vrai que la Cour s’est livrée à une véritable revue des administrations au cours des années qui ont précédé la loi du 22 juin 1967 qui, abordée sous cet angle, peut être analysée comme une volonté d’encadrer plus étroitement l’objet du contrôle sur la gestion. Si l’on prend l’exemple de la manière dont la Cour analyse la question de l’aide sociale dans son rapport public de 1960, on s’aperçoit qu’elle procède non seulement « à un examen systématique des dépenses et des recettes des services d’aide sociale dans huit départements choisis à titre d’exemple66 », mais qu’elle porte également son attention sur les services préfectoraux. S’appuyant sur des recommandations antérieures de l’IGA qui avait préconisé une réorganisation de ces services par nature des tâches à accomplir : comptabilité, contentieux, contrôle, elle considère que « les préfectures devraient obligatoirement constituer un fichier général de l’aide sociale par famille », « l’organisation des bureaux recommandée par une circulaire du ministère de l’Intérieur du 22 juin 1945 devrait, en outre, être remaniée : […] la spécialisation des bureaux par nature d’aide n’est plus adaptée à la situation d’un service surchargé de demandes67 ».

C. Contrôle de la gestion et appréciation des résultats de la gestion publique

  • 68 Rapport public 1961, p. 49.
  • 69 Op. cit., p. 48.
  • 70 Sur ce point, C. Berthon-Goffin, Réforme administrative et Cour des comptes, thèse dactylographiée, (...)
  • 71 Rapport public, 1966, p. 31.

21L’on sait que la Cour s’était prononcée avant-guerre en faveur d’une planification nationale des dépenses d’investissement dans un double souci de cohérence et d’efficacité de la dépense publique. Elle ne manquera pas de suivre le développement et les résultats de la planification qui sera mise en place à la Libération : le défaut de coordination, le cloisonnement des administrations seront mis en cause. S’agissant, par exemple, des programmes de constructions scolaires compris dans le premier programme quinquennal d’équipement, la Cour considère qu’il n’est pas possible de considérer que l’effort a été réparti « selon l’importance des besoins ». La « répartition des constructions nouvelles a [ainsi] relativement défavorisé des régions dont l’équipement était, par rapport aux besoins, particulièrement déficient68 ». La révision de la carte scolaire elle-même nécessitait, pour que des choix rationnels soient faits, une documentation qui n’était pas réunie, d’autant que le particularisme de chacune des directions du ministère s’opposait à toute coordination69. Il convient également de relever que la Cour dénoncera l’absence de liaison entre le Plan et la loi de finances, allant jusqu’à s’exposer à des critiques virulentes70. Elle va beaucoup s’intéresser à ces questions et réalisera, par exemple, en 1966, une étude des conditions de réalisation du IVe Plan s’agissant des investissements du ministère de l’Équipement71. Ainsi, alors qu’avant la seconde guerre mondiale, la Cour dénonçait le manque de préparation de tel ou tel projet, elle dénonce désormais l’absence de vision prospective et la logique de guichet qu’induit l’organisation des administrations :

  • 72 Op. cit., p. 35.

« Au lieu d’établir tout d’abord un programme fondé sur les besoins de chaque région et d’en faire la base des améliorations à apporter à l’équipement national, l’administration se borne le plus souvent à attendre les occasions qui s’offrent, à instruire les demandes qui lui sont présentées comme si chacune d’elles apportait une contribution à l’œuvre générale72 ».

  • 73 Rapport public 1960, p. 81.
  • 74 Jean Delaporte, conseiller référendaire à la Cour des comptes, Le rapport public de la Cour des com (...)
  • 75 Ibid.
  • 76 Préambule de son rapport public 1960.
  • 77 Ibid.
  • 78 C. Berthon-Goffin, Réforme administrative et Cour des comptes, thèse dactylographiée, Paris II, 197 (...)

22Des observations de même nature sont, du reste, faites s’agissant de la construction des bâtiments scolaires de la ville de Paris ; la Cour déplore que les dépenses aient été faites sans un « programme tenant compte de l’évolution prévisible de la population scolaire » et que l’on se soit contenté de pourvoir à « la satisfaction des besoins immédiats73 ». Au-delà de la question des investissements, les évolutions qui ont été décrites vont surtout permettre à la Cour des comptes de présenter davantage de monographies sur le fonctionnement des services ; son rapport publié en 1950 relatif aux années 1948-1949 contient ainsi, par exemple, sur onze pages, une monographie du service des importations et des exportations montrant « le désordre, l’arbitraire et le gaspillage74 ». « Ces grandes monographies critiques sur le fonctionnement des services constituent la partie constructive du rapport public, celle où la Cour manifeste dans toute son efficacité son rôle d’auxiliaire du Parlement75 ». Le rapport public de 1960 qualifie ces monographies « d’études systématiques donnant des vues étendues sur l’organisation et le fonctionnement des services en vue de favoriser leur perfectionnement76 ». Pour cela il convient de procéder à un examen attentif « des structures, des méthodes de gestion, du rendement des services77 ». À compter des années 1950, la Cour des comptes s’attachera également à développer des analyses dites sectorielles : on pense évidemment à la politique du logement. Mais les exemples se multiplient au cours des années 1960 avec les lacunes de la politique de décentralisation industrielle (rapport public 1962), la mise en place des opérations de rénovation urbaine (rapports publics 1963, 1965, 1968) ou l’efficacité de la politique de promotion sociale et de formation professionnelle (rapport public 1965)78. La Cour consacrera, notamment, de telles analyses en matière sociale dans ses rapports dès la fin des années 1950 : analyse des hôpitaux publics (rapport public sur les années 1955-1956), sur l’aide sociale (rapport public sur les années 1957-1958), puis les hôpitaux psychiatriques (rapport sur l’année 1959 publié en 1961).

  • 79 Rapport public 1958, p. 13.
  • 80 La Cour relève que plus de la moitié des occupants de certains HLM ont une large aisance, alors que (...)
  • 81 Rapport public 1953, p. 25.
  • 82 Rapport public 1961, p. 80.
  • 83 Les chiffres donnés par les ministères diffèrent entre eux ; pour un même département, le ministère (...)

23Ces analyses s’intéressent beaucoup plus que par le passé aux réalisations et aux résultats obtenus. La politique du logement est en la matière un terrain d’élection pour la Cour qui, dans son rapport public de 1958, porte son examen sur les interventions publiques en faveur du logement ; la Cour commence par détailler l’éventail des dispositifs concernés : prêts, garanties, bonifications d’intérêts, exonérations d’impôts, etc., énonce ensuite les résultats obtenus au regard du nombre de logements construits, pour s’intéresser à la question « de savoir si ces résultats apportent une contrepartie suffisante à l’effort fourni et s’ils correspondent aux besoins dans leur répartition géographique et sociale79 ». Et de conclure que le système coûteux d’aide de l’État a été vicié dans son principe80. La Cour avait déjà eu l’occasion de noter que les programmes de construction du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme n’avaient pas répondu aux besoins. Alors que l’objectif était de disposer rapidement de logements simples d’un nombre aussi important que possible, les réalisations ont porté sur la construction de logement d’une classe relativement élevée entraînant, d’une part, une réduction du nombre de logements construits et, d’autre part, l’impossibilité d’y loger des familles de condition modeste81. Mais ces analyses se déploient également en d’autres domaines. S’agissant, par exemple, des hôpitaux psychiatriques, la Cour commence par un inventaire des besoins et des ressources existantes, elle compare le nombre de malades et les évolutions en cours aux équipements existants, tant au regard des capacités d’hospitalisation, de l’état des locaux ou de leur implantation, pour conclure que la législation n’est plus adaptée aux besoins. Son analyse s’étend, par ailleurs, aux résultats qu’ont donnés les premiers plans d’équipement pour considérer que leur étude trop sommaire, leur révision fréquente, ont aggravé les coûts sans permettre à l’État de « coordonner efficacement les initiatives locales et d’assurer son contrôle sur l’exécution des travaux82 ». On le voit également dans son analyse de la politique d’aide sociale, où la Cour observe qu’il n’est pas possible de connaître « le nombre exact des bénéficiaires des diverses formes d’aide83 ». Ce type d’observations se retrouvera lorsque la Cour procédera au début des années 1980 à l’évaluation de la politique d’insertion des adultes handicapés et qu’elle constatera dans son rapport annuel pour 1982 l’absence de coordination entre les acteurs et un défaut de pilotage largement imputable aux carences graves des systèmes d’information qui ne permettent pas de connaître des données aussi simples que le nombre de handicapés ou de bénéficiaires de telle ou telle prestation.

  • 84 La Cour consacre des développements spécifiques à cette question dans son rapport public 1961, p. 8 (...)
  • 85 Ibid., p. 88.
  • 86 Rapport public 1961, p. 24.
  • 87 Rapport public 1958, p. 17.

24La Cour réalise également des études transversales, par exemple au sujet des interventions économiques des collectivités locales84. Pour la Cour, l’appréciation à porter sur ces initiatives varie naturellement « selon la nature et le mode des activités exercées », mais aussi selon « les résultats constatés85 ». Elle reprendra, du reste, dans ce cadre, un certain nombre d’analyses qu’elle avait développées avant la seconde guerre mondiale. Très intéressantes sont également ses observations sur l’aide internationale ; la Cour considère que la dispersion des crédits et des imputations budgétaires ne repose sur aucune méthode rationnelle, tenant soit à la compétence du ministère des Affaires étrangères, soit à celle des ministères techniques. La Cour estime qu’il « apparaît urgent de procéder à une étude comparative des participations françaises, à une analyse de leur coût et de leur efficacité86 ». La Cour n’hésite pas non plus à se prononcer sur l’inefficacité des aides et avances consenties par l’État au profit d’entreprises en difficulté lorsque la situation économique de celles-ci est sans espoir. Si l’aide apportée aux entreprises en difficulté s’explique par le soutien à certaines activités régionales et au maintien des emplois, l’État ne peut, écrit la Cour, que retarder l’inévitable au moyen d’appréciables sacrifices lorsque ces exploitations ont définitivement cessé d’être rentables87.

II. Le contrôle du bon emploi des fonds publics dans la loi du 22 juin 1967

  • 88 Sous le n° 2030. Le Gouvernement déposera un projet de loi modifié (n° 140, séance du 25 avril 1967 (...)
  • 89 Discours du secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances R. Boulin, Assemblée nationale, 25 mai 1 (...)

25Le projet de loi relatif à la Cour des comptes est déposé par le Gouvernement le 30 juin 1966, soit au cours de la précédente législature88. N’ayant pu être examiné lors de la dernière session d’automne par la commission des finances de l’Assemblée nationale, il est donc reporté, tandis que le Gouvernement revoit légèrement sa copie et dépose un second projet de loi. Si les termes de la loi du 22 juin 1967 résultent d’un compromis, il s’agit cependant essentiellement d’un texte de consolidation et de codification89 qui ne donne, toutefois, pas entière satisfaction.

A. Un texte de compromis

  • 90 Op. cit.
  • 91 Philippe Rivain, rapporteur général, AN, séance du 25 mai 1967, p. 1310.
  • 92 A. Tardieu, À quoi sert la Cour des comptes ?, Hachette, 1967, p. 109.
  • 93 Doc. parl., Assemblée nationale, rapport Rivain fait au nom de la commission des finances, séance d (...)
  • 94 « Ce contrôle fait a posteriori laisse intacts les services de contrôle permanents déjà existants e (...)
  • 95 Lors, par exemple, de la discussion de la loi du 13 août 1936, les débats parlementaires furent l’o (...)

26Les dispositions relatives au contrôle du bon emploi des fonds publics furent celles dont l’adoption fut la plus laborieuse de toutes les dispositions de la loi de 1967. Il s’agit de consacrer pour la première fois un texte législatif au contrôle sur la gestion et de lui « donner un fondement indiscutable90 ». La reconnaissance de cette mission doit se faire en trouvant « une bonne mesure entre des attributions conformes à la pratique actuelle et les domaines traditionnels de contrôle des corps d’inspection administratifs91 ». Le projet du Gouvernement prévoit donc que « dans l’accomplissement de ses missions, [la Cour] exerce un contrôle a posteriori sur la gestion financière des services de l’État […] et sur celle des autres personnes morales de droit public ». Les termes a posteriori expriment l’idée que ce contrôle est différent de celui qu’exercent les corps d’inspection ministériels et en particulier l’Inspection des finances92. La rédaction se veut neutre et « n’ouvre ni ne ferme aucune porte, tant à la Cour qu’aux corps généraux d’inspection93 ». Ces termes ont, du reste, déjà été employés lors des débats parlementaires précédant l’adoption de la loi du 31 décembre 1949 étendant le contrôle de la Cour sur les organismes de Sécurité sociale94. Si cette distinction des rôles respectifs de la Cour des comptes et de celui des corps de contrôle et d’inspection n’est pas nouvelle95, la Cour craignit que cette rédaction ne vienne limiter le contrôle qu’elle exerçait déjà sur la gestion financière des ordonnateurs, mission qui lui semblait tout aussi fondamentale que ses autres missions. Cette crainte fut partagée par certains parlementaires redoutant que le texte proposé par le Gouvernement n’aboutisse à une régression des missions exercées par la Cour.

  • 96 M. Voilquin.
  • 97 Rapport Rivain précité, p. 1531.

27La liaison qui était faite avec les autres attributions de la Cour parut ainsi restrictive au Parlement en semblant « subordonner la mission de contrôle de la Cour des comptes sur la gestion financière des ordonnateurs à l’exercice de celle de juge des comptes et d’auxiliaire » des pouvoirs publics. Il fut donc proposé par l’un des membres de la commission des Finances de l’Assemblée nationale de modifier la rédaction initiale du texte en indiquant que la Cour « vérifie la régularité des recettes et des dépenses publiques ; elle s’assure du bon emploi des deniers gérés par les services de l’État et […] par les autres personnes morales de droit public96 ». Selon Valéry Giscard d’Estaing, alors président de la commission des finances de l’Assemblée, l’amendement Voilquin « s’inspirait très étroitement du texte sur lequel semblaient s’être mis officieusement d’accord, au mois de décembre 1966, les représentants de la Cour des comptes, en présence du président et du rapporteur général de la commission des finances d’alors97 ».

  • 98 M. Rivain, rapporteur général, Assemblée nationale, 25 mai 1967, JOAN p. 1310.

28Mais cette formulation fit pourtant craindre au Gouvernement « qu’une interprétation extensive […] ne conduise ultérieurement la Cour à déborder de ses attributions actuelles et à s’ériger en juge de l’opportunité des actes des ordonnateurs98 ». La formule de compromis retenue par l’article 1er de la loi du 22 juin 1967 fut donc que :

« La Cour des comptes […] vérifie la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s’assure, à partir de l’examen de ces dernières, du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État […] et par les autres personnes morales de droit public ».

  • 99 A. Tardieu, À quoi sert la Cour des comptes ?, Hachette, 1967, p. 109.
  • 100 JOAN 25 mai 1967, p. 1311.

29Le fait que ce contrôle s’exerce à partir des comptabilités « limite les interprétations extensives qu’encouragerait l’imprécision des termes de l’article 1er de la loi du 22 juin 1967. Elle trace la frontière à ne pas franchir99 ». La portée de cette liaison avec la comptabilité fut précisée par le secrétaire d’État Robert Boulin : les termes « comptabilités publiques » visent « toutes les écritures, pièces justificatives et documents tenus ou établis par les services ordonnateurs ou comptables, aux stades successifs de l’exécution des dépenses et, le cas échéant, les comptabilités de prix de revient100 ». Cette interprétation ne faisait, d’ailleurs que reprendre les dispositions des articles 51 à 54 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

B. Un texte de consolidation

30Il est tout d’abord intéressant de relever que cette œuvre de consolidation doit permettre d’améliorer le rayonnement du modèle français de Cour des comptes, ainsi que l’indique l’exposé des motifs du projet de loi.

  • 101 Doc. parl., séance du 25 avril 1967, annexe n° 140.

« Bien que cette préoccupation ne soit pas essentielle, le désordre actuel des textes ne permet pas à la Cour des comptes de donner aux nombreux pays, qui voient dans la juridiction française une institution originale de contrôle a posteriori, une idée claire de son rôle et de son fonctionnement101 ».

  • 102 Op. cit., p. 554.
  • 103 Francis J. Fabre, « Les dispositions du décret du 20 septembre 1968 relatives au contrôle de gestio (...)
  • 104 Rapport de M. Louis Vallon fait au nom de la commission mixte paritaire, séance du 26 juillet 1963, (...)
  • 105 Elle pouvait dès le décret n° 50-509 du 8 mai 1950 demander le concours de fonctionnaires des admin (...)
  • 106 M. Roger Léonard, op. cit., p. 4.

31La loi du 22 juin 1967 qui consacre le contrôle du bon emploi des fonds publics va naturellement maintenir l’indépendance découlant de la réforme comptable des années 1930 entre l’examen des comptes et les attributions administratives de la Cour. Il n’est pas nécessaire « pour que la Cour exerce son contrôle […] que les comptes enregistrant les recettes et les dépenses publiques aient été produits102 ». Ce texte va également porter consolidation des moyens d’investigation qui ont permis l’extension et la généralisation de ses observations sur la gestion. Car, « pour être exercé dans de bonnes conditions, le contrôle de gestion doit être assorti de moyens d’investigations étendus : communication de documents, auditions de témoins, concours d’experts103 ». Pour autant, ces évolutions ne sont guère le fait de la loi du 22 juin 1967 ; l’essentiel de ces acquis est issu de la loi de finances rectificative n° 63-778 du 31 juillet 1963. Ces dispositions, insérées lors de l’examen parlementaire du texte, prennent de cours le Gouvernement qui, après avoir fait observer « qu’il ne lui semblait pas que la Cour des comptes éprouvât quelque gêne d’une insuffisance quelconque de ses pouvoirs d’investigation », s’en « remet à la sagesse du Sénat104 ». À partir de 1963, il lui est ainsi possible d’entendre les chefs de service concernés, d’obtenir communication de l’ensemble des rapports des corps d’inspection, de recourir à des compétences extérieures pour l’étude des marchés de l’État, tandis qu’elle peut demander le concours d’experts pour des matières techniques105. « Chaque rapport public marque une progression, rendue d’ailleurs possible par les moyens d’investigation nouveaux mis à sa disposition106 ».

1. Les dispositions de la loi de finances rectificative du 31 juillet 1963

  • 107 Article 9.
  • 108 L’amendement est le fait du sénateur Marcel Pellenc qui fut sous la IVRépublique président de la (...)
  • 109 Le Monde du 20 novembre 1963, cité par F. J. Fabre, « Les dispositions du décret du 20 septembre 19 (...)

32Si, aux lendemains de la première guerre mondiale, les parlementaires formulent un certain nombre de propositions pour remédier à l’incapacité de la Cour des comptes de pouvoir obtenir certains documents, incapacité qui limite ses capacités de contrôle, il faut donc attendre la loi du 31 juillet 1963 pour que la Cour se voie reconnaître le droit de se faire communiquer tous documents, de quelque nature que ce soit, « relatifs à la gestion des finances publiques […] réserve faite des sujets de caractère secret concernant la Défense nationale, les Affaires étrangères, la sécurité intérieure et extérieure de l’État107 ». Ces dispositions sont issues de l’article 9 de la loi du 31 juillet 1963. Cet article ne figurait pas dans le projet de loi de finances rectificative déposé par le Gouvernement, qui contenait, en revanche, diverses dispositions renforçant les compétences de la Cour de discipline budgétaire et financière. C’est le Sénat, sur proposition de sa commission des finances108 qui insère ces dispositions en s’inspirant des pouvoirs détenus par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances par analogie avec les dispositions de la loi de finances rectificative du 21 décembre 1958 qui prévoit qu’ils ont la possibilité de se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit relatifs à la gestion des finances publiques. Les termes « tous documents de quelque nature que ce soit » comprennent les rapports des corps de contrôle. Tel est le sens des travaux préparatoires. L’enjeu est, du reste, de décloisonner les corps de contrôle. Le sénateur Pellenc expliquait qu’auparavant la Cour des comptes n’avait pas droit à ces rapports et qu’elle se trouvait donc dans « l’obligation de redécouvrir, elle-même, par sa sagacité, des fautes que d’autres organismes publics avaient déjà découvertes109 ».

  • 110 C. Berthon-Goffin, thèse précitée, p. 36.

33Mais si cette transmission est faite sur demande de la Cour, il n’y a qu’en matière sociale que les textes vont prescrire la transmission périodique par les ministres en charge de la tutelle des organismes de Sécurité sociale du relevé des contrôles, enquêtes et vérifications effectués. Le dispositif issu de la loi de finances rectificative de 1963 sera confirmé par la loi de 1967 et son décret d’application de 1968. L’article 34 du décret du 20 septembre 1968 prévoit, notamment, que « la Cour des comptes se fait communiquer, par l’intermédiaire du procureur général, les rapports des institutions et corps de contrôle ». La loi du 31 juillet 1963 va également donner à la Cour des comptes le pouvoir de procéder à des auditions et d’entendre tout directeur ou chef de service, tout gestionnaire de fonds publics, tout membre des institutions et corps de contrôle. La loi de 1963 vient elle-même confirmer un certain nombre d’initiatives qui ont été prises par la Cour. C’est ainsi la Cour des comptes qui, par un arrêté de son premier président du 25 juillet 1956, a donné aux présidents de Chambre la faculté d’entendre, en présence du rapporteur et du contre-rapporteur, les chefs de services soumis à son contrôle ou leurs représentants. « Mais cette mesure n’avait pas force obligatoire vis-à-vis des fonctionnaires qui pouvaient se dispenser de répondre à la convocation de la Cour. La loi du 31 juillet 1963, reprise par la loi du 22 juin 1967, lui a donné force obligatoire110 », tandis que la procédure des auditions sera étendue par l’article 35 du décret de 1968 aux représentants des organismes dont la gestion échappe aux règles de la comptabilité publique. Les auditions étaient d’ailleurs fréquemment utilisées dans le cadre des travaux de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques créée en 1948.

  • 111 13rapport de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques, JO doc. adm. n° (...)

« L’audition des dirigeants des entreprises, à l’occasion de l’examen de chacun des rapports particuliers, permet, en effet, non seulement de discuter de façon approfondie les constatations auxquelles sont parvenus les rapporteurs, mais aussi de recueillir les renseignements les plus récents sur la marche des établissements111 ».

  • 112 Sur l’expérience des années 1936-1940 au sein du Comité supérieur de contrôle, voir la contribution (...)

34Des dispositions en ce sens avaient été introduites s’agissant des organismes de sécurité sociale par le règlement d’administration publique du 8 mai 1950. Il est assez paradoxal d’observer le caractère tardif de ces dispositions légales112, alors que l’intérêt d’échanges directs avec les services a été assez vite soulevé par la doctrine. Ainsi, lorsque Victor de Marcé publie en 1900 à la Revue politique et parlementaire une étude du système budgétaire anglais, il ne manque pas de relever la grande différence qui existe entre le système anglais et le système français, la supériorité du système anglais tenant, en particulier, au contact direct entre contrôleur et contrôlé.

  • 113 Victor de Marcé, « Le contrôle de l’exécution du budget de l’État en Angleterre, Vue d’ensemble et (...)

35« En France, au contraire, la Cour des comptes […] correspond, par ses référés, non pas avec un administrateur, mais avec le ministre, ou plutôt des bureaux anonymes. De plus, l’Audit Office a libre accès aux livres de comptabilité. Il peut prendre connaissance, dans tous les départements ministériels, de toute correspondance, de tous documents relatifs à la comptabilité. Il entre officiellement en relations directes avec les bureaux ; il a le droit d’enquête. Combien plus limités sont les droits de notre Cour des comptes, qui ne statue que sur les pièces que les règlements l’autorisent à réclamer113 ! »

2. Les autres dispositions de la loi du 22 juin 1967

  • 114 « Rapport public de la Cour des comptes sur l’exercice 1909 », RSLF 1912, p. 67.
  • 115 Du reste, les sanctions en cas de refus de communication seront calquées sur les dispositions fisca (...)
  • 116 Pendant la guerre, à compter de 1941, la Cour des comptes a pu compléter l’information que lui donn (...)
  • 117 La loi du 31 décembre 1922 portant statut budgétaire du Reich prévoit dans son article 90 que la Co (...)
  • 118 La Cour des comptes fédérale possède des « antennes » au sein de l’administration active par une fo (...)
  • 119 Rapport public 1956, p. 40.
  • 120 Rapport public 1948, p. 3.

36Pendant des décennies, l’absence de contrôle sur place limite singulièrement le contrôle de la Cour. On le voit assez nettement dans le rapport public sur l’exercice 1909 s’agissant des avances faites au Trésor par la Banque de France pour les institutions du Crédit mutuel agricole. « Un contrôle sérieux […] ne peut s’exercer que sur place ; il porte d’ailleurs sur la gestion financière d’institutions dont les deniers ne sont pas des deniers publics ; ni en fait, ni en droit, ils ne relèvent donc du juge des comptes114 ». À partir du moment où le contrôle de la Cour s’est étendu à des organismes situés hors du champ de la comptabilité publique et qu’elle a porté son appréciation sur leur gestion, le raisonnement ne tient évidemment plus. En 1936, les membres de la Cour des comptes se voient, du reste, reconnaître le droit d’obtenir copie des documents qu’ils jugeront nécessaires à l’exercice de leur contrôle ou éventuellement d’en prendre connaissance sur place, mais cette prérogative ne concerne que les pièces ayant préparé et réalisé l’engagement et la liquidation pour la dépense, la naissance et la constatation du droit pour la recette et ne concerne que les opérations de l’État. Il s’agit, en réalité, d’une forme de droit de communication115, mais celui-ci va avoir pour conséquences de permettre davantage d’échanges avec les services116. C’est cependant assez peu, et assez tardif, si l’on compare ces dispositions à celles qui s’appliquent à la même époque à la Cour des comptes allemande. Dès les années 1920, celle-ci contrôle sur place le fonctionnement des services117, soit en y envoyant des vérificateurs, soit en y créant des services de contrôle qui dépendent d’elle118. Aux lendemains de la seconde guerre mondiale, la Cour recourt très largement à cette procédure dans le cadre de la vérification des comptabilités administratives qui procure « des renseignements plus complets et plus rapides que l’examen des pièces justificatives » et qui seule peut « permettre d’apprécier la qualité de la gestion119 ». Elle y est également poussée par le fait que l’extension de ses attributions est sans commune mesure avec l’évolution de ses effectifs et qu’elle se doit de transformer « en profondeur ses méthodes, en modernisant ses procédés d’investigation [et en] assurant par ses rapporteurs un contact direct et de plus en plus étroit avec les administrations qu’elle contrôle120 ».

  • 121 Rapport public 1956, JO 17/02/1956, doc. adm., p. 38.
  • 122 Rapport public 1961, p. 63.

37Cette faculté lui a, du reste, été également reconnue en matière de contrôle des organismes de Sécurité sociale. Le décret du 8 mai 1950 portant application de la loi du 31 décembre 1949 donne aux magistrats de la Cour des comptes la faculté de se rendre au siège des caisses de Sécurité sociale et de s’y faire communiquer « tous documents, registres, livres, justifications de recettes et de dépenses ». Le contrôle de la gestion des organismes de sécurité sociale implique, en effet, de donner aux magistrats de la Cour des comptes les pouvoirs d’investigation tant sur pièces que sur place et ne se contente pas de l’examen de pièces justificatives ; « des enquêtes sur place sont devenues indispensables » ; « les méthodes de la Cour ont donc dû se transformer121 ». La Cour des comptes va insister à plusieurs reprises sur l’importance de ces contrôles sur place. Dans les faits, ceux-ci sont déjà très éloignés de l’esprit et de la lettre des textes de 1936. Pour son étude sur les hôpitaux psychiatriques publiée dans le cadre de son rapport public de 1961, la Cour réalise une véritable enquête sur place. Elle « ne s’est pas attachée uniquement à l’aspect administratif et financier de la question étudiée ; elle a tenu compte d’autres éléments d’ordre social ou technique, qui n’étaient pas séparables, et au sujet desquels le ministère de la santé publique lui a donné toutes facilités d’information122 ». Ici encore les textes vont largement s’adapter aux évolutions des méthodes de contrôle et aux faits. L’article 32 du décret du 20 septembre 1968 prévoit non seulement que les ordonnateurs, comptables et autorités de tutelle sont tenus de communiquer aux magistrats de la Cour tous documents et renseignements relatifs à la gestion des services et organismes contrôlés, mais aussi que ses magistrats ont accès à tous immeubles, locaux et propriétés compris dans les patrimoines de l’État ou des autres personnes morales de droit public et qu’ils peuvent procéder à la vérification des fournitures, matériels, travaux et constructions.

  • 123 Thèse précitée, p. 181-182.
  • 124 Ibid.
  • 125 Op. cit., p. 186.

38S’agissant des communications de la Cour, la loi du 22 juin 1967 vient également adapter le cadre juridique aux évolutions observées. Jusque-là, les communications de la Cour des comptes aux autorités administratives reposaient sur les dispositions de la loi du 16 septembre 1807 et du décret du 28 septembre 1807. Sur ce point, la thèse de Mme Pierrette Rongère, soutenue en 1963, soit avant la loi du 22 juin 1967 est fort intéressante. L’auteur a eu accès aux référés de la Cour, qu’elle a pu consulter et analyser. Il ressort de ces travaux qu’une part tout à fait significative des référés de la Cour est relative à des questions générales et cela même parmi les référés datant d’avant la seconde guerre mondiale123. L’auteur estime qu’au début des années 1960, près de 70 % des référés traitent de questions générales ; c’est l’occasion pour la Cour de présenter des questions de principe qui lui ont certes été révélées par un examen de tels services, établissement ou collectivités, mais sans que ceux-ci soient mentionnés. Cette évolution des référés accompagne l’évolution du rapport public de la Cour ; et l’auteur donne un certain nombre d’exemples de référés de principe, longs de plusieurs pages, dont l’essentiel des analyses se retrouve ensuite au rapport public. C’est, par exemple, le cas des référés adressés pendant les années 1959-1960 au sujet des conditions dans lesquelles les communes de montagne ont aménagé des stations de sports d’hiver124. L’auteur écrit ainsi qu’il n’est pas de ministère : « qui ne se voit proposer par la Cour au moins quatre ou cinq idées de décret par an et quelquefois un projet de loi. Ces propositions sont généralement très techniques et de portée assez limitée, mais dans l’ensemble révèlent une tendance à demander à ce que tout ce qui peut être codifié, uniformisé, mis sous statut, le soit. La Cour des comptes ne paraît pas avoir pour souci de limiter ce que d’aucuns appellent l’inflation des textes réglementaires et législatifs125 ».

  • 126 Op. cit., p. 185.

39Le nombre de référés qui dénoncent une gestion particulièrement coûteuse est également significatif ; l’on y parle de « gaspillage », de « conséquences particulièrement onéreuses », de « sommes dilapidées ». Dans un certain nombre de cas, la mauvaise gestion est « la conséquence d’une mauvaise réglementation » et la Cour suggère « d’établir les conditions objectives d’une gestion saine et efficace126 ». Ici encore, la loi de 1967 ne fera donc que confirmer dans son article 8 le fait que :

« Les observations, les suggestions d’amélioration et de réformes portant sur la gestion des services et organismes visés par l’article 1er de la présente loi, font l’objet de communications de la Cour des comptes aux ministres intéressés et aux autorités administratives compétentes ».

C. Un texte donnant imparfaitement satisfaction

  • 127 Son article 13 renvoie à un décret la détermination des conditions dans lesquelles s’exercera le co (...)
  • 128 La Cour peut contrôler la gestion des organismes qui ne sont pas assujettis aux règles de la compta (...)
  • 129 Mais ce contrôle ne s’exerce qu’avec l’accord du ministre des Finances lorsque le concours financie (...)
  • 130 Il faudra attendre la loi du 22 juin 1976 pour que cette compétence lui revienne complètement et qu (...)

40La loi du 22 juin 1967 sera suivie de dispositions réglementaires spécifiques s’agissant du contrôle exercé sur la Caisse des dépôts et consignations127 et complétée par le décret n° 68-827 du 20 septembre 1968 qui précisera le contrôle qu’elle exerce sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l’État ou d’une autre personne morale de droit public128. Les pouvoirs de vérification de la Cour des comptes sont élargis. L’article 33 du décret du 20 septembre 1968 prévoit ainsi que ce contrôle s’exerce sur l’ensemble de la gestion de l’organisme si le concours financier est reçu sous une forme autre qu’une taxe parafiscale ou qu’une subvention affectée à un objet déterminé ou lorsque ces concours financiers dépassent la moitié des ressources de l’organisme considéré129. Mais si la loi du 22 juin 1967 étend le champ d’application du contrôle exercé sur la Cour des comptes sur un certain nombre d’organismes, elle va maintenir en l’état la physionomie des institutions associées à la Cour. La commission de vérification des comptes des entreprises publiques créée par la loi du 6 janvier 1948 est, en particulier, maintenue, alors que certaines voix s’expriment pour une intégration complète de ses attributions à celles de la Cour130. Lors de la discussion du projet de loi, le sujet est du reste abordé.

  • 131 AN, séance du 25 mai 1967, intervention du député Jean Valentin, p. 1311.

« On peut s’interroger sur l’opportunité de maintenir un organisme particulier, proche par sa composition, mais distinct de la Cour, pour examiner a posteriori la gestion des entreprises publiques. Sa disparition et l’attribution de sa fonction à la juridiction permettraient un meilleur lien entre le contrôle du secteur administratif et celui du secteur industriel et commercial et, surtout, de faire bénéficier la vérification des comptes du prestige encore reconnu du “label Cour des comptes”131 ».

  • 132 Sénat, rapport n° 289, annexe au PV de la séance du 8 juin 1967, p. 17.
  • 133 « Sur la réforme de la Cour des comptes », RA 1969, p. 185-189 et p. 466-469.
  • 134 Op. cit., p. 469.
  • 135 Dès 1951, le décret n° 51-583 du 19 mai 1951 avait prévu cette possibilité pour les établissements (...)

41Le rapport établi par le sénateur Yvon Coudé du Foresto sur le projet de loi relatif à la Cour des comptes se posera lui aussi la question de savoir si « une réforme plus profonde n’eût pas été souhaitable132 ». Dans un article publié en 1969, Francis J. Fabre s’exprime très clairement en ce sens et considère que la loi de 1967 est très éloignée des souhaits de nombreux magistrats de la Cour des comptes133. Pour cet auteur, l’absence d’intégration des compétences de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques à la Cour et la création d’une institution ad hoc en 1948 s’expliquent par des raisons conjoncturelles qui ne se justifient plus guère en 1967. L’auteur n’hésite pas à écrire que « la réforme parcellaire de la Cour des comptes ne saurait constituer qu’un pis-aller » et qu’il serait « bon qu’un processus d’une tout autre ampleur soit amorcé dès que possible par le vote d’une loi d’orientation du contrôle financier et de la réforme administrative134 ». Il est vrai que les organismes associés, auquel il faut ajouter la CDBF, témoignent sans doute d’une volonté confuse d’accompagner des évolutions jugées souhaitables, mais sans aller à confier ces compétences à la Cour des comptes elle-même. La loi du 22 juin 1967 vient seulement assouplir la séparation qui existe entre les compétences de la Cour et celles de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques en prévoyant la possibilité d’un transfert de compétences entre la commission et la Cour pour les établissements dotés d’un comptable public135.

  • 136 Ibid.
  • 137 Après la seconde guerre mondiale, les rapports publiés par la Cour des comptes sur les opérations r (...)
  • 138 Le dispositif est issu de l’article 2 de la loi du 4 avril 1941.
  • 139 AN, Séance du 25 mai 1967, intervention du député Jean Valentin, p. 1311.
  • 140 Proposition de loi déposée par M. Poniatowski, annexe n° 478, séance du 25 octobre 1967.
  • 141 M. Roger Léonard, op. cit., p. 8.
  • 142 La commission devient permanente à compter de 1973 avec l’arrêté interministériel du 24 septembre 1 (...)

42Les mêmes interrogations sont posées à l’égard du Comité d’enquête. À la fin des années 1960, « de nombreux magistrats paraissent souhaiter que la Cour reçoive également les attributions dévolues jusqu’ici au Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics136 ». L’auteur estime cependant que « personnellement », l’attribution à la Cour des comptes lui paraît « présenter peu d’avantages », la Cour des comptes ayant « déjà toute latitude pour apprécier la qualité des gestions publiques et faire toutes propositions d’amélioration ou de réformes ». La question des suites données aux observations de la Cour se pose également à nouveau137. Le décret du 20 septembre 1968 prévoit dans son article 48 que, dans chaque ministère, un fonctionnaire dont la désignation est notifiée à la Cour des comptes est chargé de veiller aux suites données aux référés de la Cour. Mais il ne s’agit ici encore que de la reprise de dispositions précédentes138. Lors des débats parlementaires entourant l’adoption de la loi du 22 juin 1967, il est du reste demandé que le Gouvernement dépose chaque année « lors de la discussion du budget de chaque département ministériel un rapport séparé exposant les suites réservées aux observations du rapport public de la Cour des comptes139 ». Peu de temps après son adoption, une proposition de loi est déposée qui tend à la création, dans les quinze jours du dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale du rapport annuel de la Cour, d’une commission spéciale dite « d’application des observations contenues dans le rapport de la Cour des comptes ». Composée de trente membres désignés à la représentation proportionnelle des groupes, la commission pourrait proposer d’effectuer des abattements sur les crédits des départements ministériels les plus réticents à adopter les principes d’une saine gestion de leurs crédits140. Cette question a donné lieu, du côté de l’exécutif, à la mise en place d’une commission administrative des suites au cours de l’année précédente. Au début des années 1960, le général de Gaulle marque, en effet, « sa volonté d’être personnellement tenu informé des suites » qui seront données aux observations de la Cour des comptes et un groupe de travail est constitué auprès du Premier ministre « pour faire l’inventaire des questions [soulevées par la Cour] et établir des propositions concrètes pour chacune d’entre elles141 ». Un arrêté interministériel du 2 juillet 1963 crée une commission chargée d’examiner le rapport publié sur l’année 1961. Puis, à partir de 1966, une commission des suites, placée auprès du ministère des Finances, est installée chaque année par arrêté pour étudier le rapport de la Cour142.

Conclusion : quelles répercussions sur la Cour des comptes ?

  • 143 Francis J. Fabre, « Sur la réforme de la Cour des comptes (II), Deuxième objectif d’une réforme : u (...)
  • 144 Ibid., note 29, p. 466.
  • 145 Proposition citée, exposé des motifs, doc. parl., p. 764.

43Dans un article publié en 1969, un magistrat de la Cour des comptes présentait les conditions devant permettre d’améliorer les conditions d’exercice du contrôle portant sur la gestion143 et mettait en avant les points faibles dont souffrait selon lui la Cour. L’auteur commence par un constat portant sur la très grande diversité des profils et tenant à l’éventail des âges, de 25 à 70 ans, des recrutements et des carrières, certains magistrats officiant essentiellement dans l’administration active et ne faisant à la Cour des comptes que de « brefs séjours », de sorte qu’une « étude approfondie du corps révélerait une grande diversité de conceptions quant à l’orientation et aux méthodes de contrôle144 ». L’un des enjeux du contrôle sur la gestion est la coordination nécessaire des travaux des rapporteurs de la Cour. Le député Fleury-Ravarin l’avait bien compris lorsqu’il écrivait en 1921 qu’il conviendrait sans doute que « la conférence des présidents de chambre, présidée par le premier président, pourrait aiguiller les référendaires vers tel ordre de recherches145 ».

  • 146 Francis J. Fabre, op. cit., note 30, p. 466.
  • 147 Op. cit., p. 467.

44Améliorer le contrôle du bon emploi des fonds publics nécessite également de donner « plus de valeur aux programmes de vérification ». Or, « orienter et coordonner l’action des Chambres et de leurs rapporteurs » semble heurter certaines sensibilités146. Le contrôle du bon emploi des fonds publics va cependant aboutir à la mise en place de nouvelles méthodes de travail : « dans le cadre de chaque chambre, les enquêtes portant sur les sujets les plus complexes ont été confiées à des équipes de rapporteurs travaillant sous la direction d’un conseiller maître ». La réforme de 1936 avait déjà eu des conséquences nettes sur l’organisation interne du travail de la Cour et entraîné la constitution d’équipes de rapporteurs constituées généralement autour d’un conseiller maître pour examiner les dépenses d’un ministère. Après-guerre, des groupes de travail interchambres vont recevoir « la responsabilité d’animer et de coordonner des études de portée générale147 » (étude des démembrements des services publics, par exemple).

  • 148 Ibid.

« Pour remplir la mission qui leur est impartie, ces groupes, d’effectif restreint, procèdent à une première exploration du sujet, rassemblent une documentation, mettent au point un schéma de vérification et des questionnaires types à l’intention de l’ensemble des magistrats, puis font la collecte des observations recueillies, les complètent éventuellement avec le résultat de leurs propres investigations, enfin rédigent une note de synthèse148 ».

  • 149 Projet de loi n° 2001 portant réforme des juridictions financières, AN, Treizième législature, 28 o (...)

45L’auteur, enfin, insiste sur les enjeux d’une déconcentration des contrôles. Nous sommes alors en 1969, bien avant la création des chambres régionales des comptes et bien avant également le projet de réforme des juridictions financières qui sera porté par le premier président Philippe Séguin visant à l’intégration des compétences des juridictions financières149. Il est ici proposé « de constituer des missions régionales de contrôle, périodiques et temporaires, dotées non seulement de moyens d’investigations mais aussi de pouvoirs de décision.

  • 150 Op. cit., p. 469.

46Présidées par un « conseiller maître de région et bénéficiant dans certains cas de concours extérieurs, les missions régionales de contrôle auraient un double objet : exercer sur place (dans leur totalité ou en partie) les pouvoirs de contrôle juridictionnel ou administratif dévolus à la Cour des comptes, en ce qui concerne un grand nombre de collectivités locales, d’établissement publics, d’organismes parapublics » et « réunir des informations de nature à faciliter l’exercice des contrôles que la Cour continuerait à exercer de Paris : contrôle des services de l’État ; contrôle de ceux des collectivités locales, établissements publics, institutions parapubliques dont la gestion ne paraîtrait pas pouvoir être laissée à l’appréciation d’une mission régionale150 ».

Notes

1 Sur ces expériences, voir la contribution de F. Descamps dans ce volume.

2 « Ce contrôle se justifie de lui-même à l’égard d’organismes qui assument la gestion d’un service public d’une particulière importance », exposé des motifs du projet de loi tendant à étendre le contrôle de la Cour des comptes aux organismes de Sécurité sociale, annexe n° 6140, séance du 21 janvier 1949, déposé par M. Petsche, ministre des Finances.

3 « L’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation. Elle est, à cet effet, assistée de la Cour des comptes. L’Assemblée nationale peut charger la Cour des comptes de toutes enquêtes et études se rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses publiques ou à la gestion de la trésorerie ».

4 Doc. Parl, Ass. nat., proposition de loi de MM. Paul Reynaud et Charles Barangé, séance du 20 novembre 1951, annexe n° 1624.

5 Rapport de C. Barangé, annexe n° 2003 à la séance du 13 décembre 1951.

6 Tel sera le cadre fixé par la loi n° 52-37 du 7 janvier 1952 ; la loi du 22 juin 1967 imposera à nouveau que ces réponses soient jointes en annexe au rapport remis aux chambres.

7 Exposé des motifs de la proposition de loi précitée.

8 Son article 47 prévoit alors que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ».

9 J.-R. Guyon, Principes d’une réforme administrative, Paris, Delmas, 1949.

10 Op. cit., p. 61.

11 Op. cit., p. 60.

12 Op. cit., p. 24.

13 D’autres dispositions visent ce contrôle, comme l’article 10 de la loi du 22 juin 1967 : « La Cour procède aux enquêtes qui lui sont demandées par les commissions des finances du Parlement sur la gestion des services et organismes qu’elle contrôle », disposition aujourd’hui codifiée sous l’article L 132-4 du CJF.

14 Le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics créé par le décret du 9 août 1946 peut se voir confier l’étude de mesures de rationalisation ; il est habilité à proposer des mesures susceptibles de générer des économies et d’accroître l’efficacité des services. Ses méthodes de travail sont à l’origine assez éloignées de celles alors suivies par la Cour. La présence de membres de l’Inspection des finances n’y est certainement pas étrangère. Voir les communications de F. Descamps dans ce volume.

15 Voir A. Paysant, L’évolution de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques (1948-1976), RSF 1977 p. 117-259 ; ainsi que la thèse de D. Berthereau, L’expertise de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques (1948-1976), Paris IV, 2005.

16 Rapport public 1948, JO 28 décembre 1948, p. 102.

17 La Cour renvoie en note aux rapports du Comité d’enquête et de l’Inspection générale de finances ; rapport public 1953, p. 9.

18 Rapport public 1961, p. 40.

19 Rapport public 1956, p. 38.

20 Rapport public 1958, p. 1.

21 Op. cit., p. 1.

22 Rapport public 1963, p. 22.

23 La Cour observera dans son rapport public de 1963 que malgré l’évolution de la réglementation « la théorie s’adapte difficilement aux faits ». L’une des difficultés à appliquer la nouvelle réglementation tient à la difficulté qu’ont de nombreuses administrations à désigner un fonctionnaire responsable des marchés ; « cette prescription ne convient qu’à des administrations simples, à structure préalablement déconcentrée ». Il convient également, dit la Cour, de définir la notion de responsabilité de manière compatible avec les nécessités des services (p. 23).

24 M. Roger Léonard, « La Cour des comptes et le contrôle des finances publiques », Revue politique et parlementaire, n° 737, sept. 1963, p. 6.

25 Rapport public 1956, p. 42.

26 « La Cour des comptes… », op. cit., p. 3-9.

27 Op. cit., p. 4.

28 Op. cit., p. 7.

29 La Cour fait, par exemple, très tôt des observations sur la gestion du parc automobile : dans son rapport public de 1948 s’agissant du nombre excessif de véhicules de tourisme mis à la disposition des fonctionnaires ou dans son rapport public de 1958 sur la gestion du parc automobile du ministère de la Défense…

30 « La mise en place d’un appareil administratif qui fait parfois double emploi avec celui du ministère alourdit le fonctionnement du service public ». « Nouveaux échelons de transmission, mécanismes supplémentaires pour approuver ou élaborer les budgets, tentation permanente d’augmenter les effectifs, octroi d’avantages particuliers au personnel : tout concourt à compliquer la gestion et à en accroître le coût », rapport public 1963, p. 42.

31 La Cour reproche, notamment, à certains syndicats intercommunaux d’entreprendre « des travaux d’une ampleur dispendieuse sans se soucier ni des facultés contributives des usagers, ni de l’importance réelle des plus-values que procurent les sommes investies », rapport public 1958, p. 43.

32 Rapport public 1956, p. 104.

33 Rapport public 1961, p. 47.

34 Rapport public 1960, p. 67 s.

35 Op. cit., p. 70.

36 Rapport public, 1961, p. 43.

37 Op. cit., p. 57.

38 Exposé des motifs de la proposition de loi tendant à réaliser la réforme administrative déposée par E. Barthe, Chambre, Doc. parl., séance du 31 mai 1934, annexe n° 3464.

39 Rapport publié en 1953, p. 12.

40 Op. cit., p. 22.

41 Rapport public 1953, p. 23.

42 Rapport public 1961, p. 56.

43 Rapport public 1960, p. 20.

44 Op. cit., p. 35.

45 Ibid.

46 Rapport public 1958, p. 15.

47 La recherche de cohérence visée par l’ordonnance du 4 octobre 1945 posant le principe d’une structure unique par circonscription territoriale, soit une caisse primaire à l’échelon local, une caisse régionale au stade intermédiaire et une caisse nationale, ont été remis en cause par la création ultérieure des caisses d’allocations familiales et d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (rapport public 1960, p. 87). Le système initial n’était déjà pas, selon la Cour, exempt de défauts en termes de cohérence ; elle avait ainsi demandé dans son rapport public de 1956 une meilleure répartition des compétences entre les caisses primaires et les caisses régionales.

48 Op. cit., p. 91.

49 Rapport public 1958, p. 53.

50 Rapport public 1952.

51 Rapport public 1958, p. 89.

52 Voir supra, rapport Rivain, p. 1533.

53 Rapport public 1961, p. 33.

54 Op. cit., p. 32.

55 Op. cit., p. 35.

56 Op. cit., p 33.

57 Elle réitérera ces orientations dans le préambule de son rapport suivant : « la Cour […] tend de plus en plus à s’élever à la conception d’études d’ensemble de nature à contribuer à l’amélioration et à la réforme de l’organisation administrative », rapport public 1963, p. 1.

58 « Les officiers et fonctionnaires de rang élevé prétendent chaque jour avec plus d’insistance être logés par l’État. Ils veulent en outre être luxueusement meublés », rapport public 1948, JO, 28 décembre 1948, p. 111.

59 Paris, L’Élan, 1949.

60 « Pour des milliers de Français, la Sécurité sociale dépense des milliards à acheter des châteaux, la Reconstruction ne construit que des immeubles inutilisables, le Budget gaspille l’argent des contribuables en subventions inutiles », P. Carcelle, G. Mas, « Les documents financiers officiels et le public », RA mai-juin 1958 p. 294.

61 Sur ce point, voir la thèse de Pierrette Rongère, p. 241.

62 Op. cit., p. 40.

63 Préambule, p. 1.

64 Elle précisera dans son rapport public de 1961 que « les suggestions présentées en vue d’améliorer cette situation ne mettent pas en cause la qualité d’un personnel de haute valeur » s’agissant du service de santé des armées (p. 20).

65 Op. cit., p. 5.

66 Rapport public 1960, p. 49.

67 Op. cit., p. 50.

68 Rapport public 1961, p. 49.

69 Op. cit., p. 48.

70 Sur ce point, C. Berthon-Goffin, Réforme administrative et Cour des comptes, thèse dactylographiée, Paris II, 1976, p. 271-273.

71 Rapport public, 1966, p. 31.

72 Op. cit., p. 35.

73 Rapport public 1960, p. 81.

74 Jean Delaporte, conseiller référendaire à la Cour des comptes, Le rapport public de la Cour des comptes, RA 1950, p. 339.

75 Ibid.

76 Préambule de son rapport public 1960.

77 Ibid.

78 C. Berthon-Goffin, Réforme administrative et Cour des comptes, thèse dactylographiée, Paris II, 1976, p. 42.

79 Rapport public 1958, p. 13.

80 La Cour relève que plus de la moitié des occupants de certains HLM ont une large aisance, alors que ces logements auraient dû être réservés aux foyers modestes, rapport public 1960, p. 14.

81 Rapport public 1953, p. 25.

82 Rapport public 1961, p. 80.

83 Les chiffres donnés par les ministères diffèrent entre eux ; pour un même département, le ministère de l’Intérieur évalue leurs bénéficiaires à 1 670 personnes, quand ce chiffre est pour la même année de 2 583 pour le ministère de la Santé.

84 La Cour consacre des développements spécifiques à cette question dans son rapport public 1961, p. 88 sqq.

85 Ibid., p. 88.

86 Rapport public 1961, p. 24.

87 Rapport public 1958, p. 17.

88 Sous le n° 2030. Le Gouvernement déposera un projet de loi modifié (n° 140, séance du 25 avril 1967) contenant de nouvelles dispositions sur le contrôle de la Caisse des dépôts et consignations.

89 Discours du secrétaire d’État à l’Économie et aux Finances R. Boulin, Assemblée nationale, 25 mai 1967 (JOAN, p. 1310).

90 Op. cit.

91 Philippe Rivain, rapporteur général, AN, séance du 25 mai 1967, p. 1310.

92 A. Tardieu, À quoi sert la Cour des comptes ?, Hachette, 1967, p. 109.

93 Doc. parl., Assemblée nationale, rapport Rivain fait au nom de la commission des finances, séance du 11 mai 1967, annexe n° 178, p. 1530.

94 « Ce contrôle fait a posteriori laisse intacts les services de contrôle permanents déjà existants et relevant des différents ministères intéressés par la gestion des caisses de sécurité sociale », rapport fait au nom de la commission des Finances de l’Assemblée nationale par M. Ramette, annexe n° 7827, séance du 8 juillet 1949.

95 Lors, par exemple, de la discussion de la loi du 13 août 1936, les débats parlementaires furent l’occasion de préciser que le Comité supérieur d’enquête « remplira une mission permanente de contrôle, mais sans intervenir dans le fonctionnement des services. Les examens sur place ne devront jamais avoir le caractère d’une inspection. Le Comité coordonnera l’action des comités spéciaux de contrôle, mais ne pourra se substituer à eux ». Intervention d’Abel Gardey, Sénat, Doc. Parl. séance du 13 août 1936, p. 1313.

96 M. Voilquin.

97 Rapport Rivain précité, p. 1531.

98 M. Rivain, rapporteur général, Assemblée nationale, 25 mai 1967, JOAN p. 1310.

99 A. Tardieu, À quoi sert la Cour des comptes ?, Hachette, 1967, p. 109.

100 JOAN 25 mai 1967, p. 1311.

101 Doc. parl., séance du 25 avril 1967, annexe n° 140.

102 Op. cit., p. 554.

103 Francis J. Fabre, « Les dispositions du décret du 20 septembre 1968 relatives au contrôle de gestion de la Cour des comptes », RA 1968, p. 722-723.

104 Rapport de M. Louis Vallon fait au nom de la commission mixte paritaire, séance du 26 juillet 1963, annexe n° 507.

105 Elle pouvait dès le décret n° 50-509 du 8 mai 1950 demander le concours de fonctionnaires des administrations de tutelle et de contrôle s’agissant de la vérification des organismes de sécurité sociale.

106 M. Roger Léonard, op. cit., p. 4.

107 Article 9.

108 L’amendement est le fait du sénateur Marcel Pellenc qui fut sous la IVRépublique président de la sous-commission chargée de suivre la gestion des entreprises nationalisées et qui deviendra en 1954 rapporteur de la commission des finances du Conseil de la République, puis membre de la commission des finances du Sénat sous la VRépublique, avant d’en devenir rapporteur général en octobre 1963, puis d’en assurer la présidence à partir de 1971.

109 Le Monde du 20 novembre 1963, cité par F. J. Fabre, « Les dispositions du décret du 20 septembre 1968 », op. cit., p. 723.

110 C. Berthon-Goffin, thèse précitée, p. 36.

111 13rapport de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques, JO doc. adm. n° 18, 23 mars 1974, p. 577.

112 Sur l’expérience des années 1936-1940 au sein du Comité supérieur de contrôle, voir la contribution de C. Descheemaeker.

113 Victor de Marcé, « Le contrôle de l’exécution du budget de l’État en Angleterre, Vue d’ensemble et conclusions critiques », RPP, 1900, p. 354.

114 « Rapport public de la Cour des comptes sur l’exercice 1909 », RSLF 1912, p. 67.

115 Du reste, les sanctions en cas de refus de communication seront calquées sur les dispositions fiscales qui s’appliquent au droit de communication.

116 Pendant la guerre, à compter de 1941, la Cour des comptes a pu compléter l’information que lui donne l’examen des pièces comptables par des contrôles sur place. Cette expérience temporaire, qui a duré trois ans et porté sur 28 départements et 387 comptabilités, lui a permis de procéder à des vérifications sur place des comptabilités locales dans un certain nombre de départements. « Une telle méthode devait, semble-t-il permettre d’accélérer le travail des rapporteurs en les mettant à même de faire compléter immédiatement, pour chaque compte, les justifications présentées et de faire rectifier, avant que soit prononcé l’arrêt, des erreurs de peu d’importance. Elle devait au surplus donner à la Cour toutes facilités pour prendre plus aisément et plus rapidement des solutions définitives, au vu des observations étudiées contradictoirement par les rapporteurs et par les comptables ». La Cour écrit à ce sujet à la Libération que « si la centralisation et l’examen des pièces à Paris doivent demeurer la règle, il n’en est pas moins indispensable que les magistrats puissent, après en avoir déterminé l’objet précis et quand la Cour le jugera opportun, poursuivre, sur les lieux mêmes, leurs enquêtes et leurs recherches. Cette faculté apparaît aujourd’hui d’autant plus nécessaire que, par l’extension des attributions de l’État et des collectivités publiques, les comptabilités à examiner sont devenues plus nombreuses, plus complexes et exigent du juge des comptes des investigations plus approfondies et des décisions plus rapides », rapport public sur les comptabilités vérifiées de 1940 à 1945, p. 6. Sur cette période, voir J. F. Potton, La Cour des comptes pendant les années noires (1939-1945), LGDJ, 2011.

117 La loi du 31 décembre 1922 portant statut budgétaire du Reich prévoit dans son article 90 que la Cour des comptes « peut, dans l’intérêt de la vérification des comptes, prescrire, pour son information, des enquêtes sur place visant le fonctionnement des organismes existants pour l’administration des caisses et pour la tenue des livres, ainsi que les détails de l’administration ».

118 La Cour des comptes fédérale possède des « antennes » au sein de l’administration active par une formule que l’on peut qualifier de déconcentration du contrôle externe. Ce point est très étroitement lié au développement du contrôle de la Cour sur la gestion. Les services de précontrôle préparent le travail de la Cour qui peut davantage se concentrer sur l’efficacité de la gestion. Du reste, le système, réformé seulement en 1997, est allé en accentuant ce trait, la loi renforçant dans le même temps les dispositifs de mesure des coûts et de la rentabilité : voir S. Flizot, Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics dans les pays de l’Union européenne, LGDJ, 2003, p. 312. Au-delà de l’Italie, la proposition Maulion de 1930 s’inspirera sans doute aussi de cet exemple en prévoyant que des délégués de la Cour des comptes étaient placés auprès des ministères pour exercer les attributions assignées par les lois en vigueur aux contrôleurs des dépenses engagées et aux comptables publics.

119 Rapport public 1956, p. 40.

120 Rapport public 1948, p. 3.

121 Rapport public 1956, JO 17/02/1956, doc. adm., p. 38.

122 Rapport public 1961, p. 63.

123 Thèse précitée, p. 181-182.

124 Ibid.

125 Op. cit., p. 186.

126 Op. cit., p. 185.

127 Son article 13 renvoie à un décret la détermination des conditions dans lesquelles s’exercera le contrôle de la Cour compte tenu du statut particulier de cet établissement.

128 La Cour peut contrôler la gestion des organismes qui ne sont pas assujettis aux règles de la comptabilité publique lorsqu’ils bénéficient d’un concours financier quelle qu’en soit la forme de la part de l’État, d’un établissement public, d’une collectivité locale ou d’une autre personne publique ou d’une participation au capital ou d’une subvention (art. 33), sont donc concernés les garanties d’emprunt, les prêts, les avances, les participations en capital…

129 Mais ce contrôle ne s’exerce qu’avec l’accord du ministre des Finances lorsque le concours financier ne revêt pas la forme d’une subvention ou d’une taxe parafiscale (al. 1).

130 Il faudra attendre la loi du 22 juin 1976 pour que cette compétence lui revienne complètement et que soit supprimée la commission de vérification des comptes des entreprises publiques. A. Delion, L’État et les entreprises publiques, 1959 et R. Muzellec, Le contrôle de la Cour des comptes sur les entreprises publiques, AJDA 1976 p. 540-551.

131 AN, séance du 25 mai 1967, intervention du député Jean Valentin, p. 1311.

132 Sénat, rapport n° 289, annexe au PV de la séance du 8 juin 1967, p. 17.

133 « Sur la réforme de la Cour des comptes », RA 1969, p. 185-189 et p. 466-469.

134 Op. cit., p. 469.

135 Dès 1951, le décret n° 51-583 du 19 mai 1951 avait prévu cette possibilité pour les établissements publics de l’État dotés d’un comptable public, qui tout en présentant certains caractères d’établissements industriels et commerciaux, avaient une activité principale assimilable à celle d’établissements publics de caractère administratif. Avec la loi de 1967, ce transfert est possible pour tout établissement de caractère industriel et commercial doté d’un comptable public.

136 Ibid.

137 Après la seconde guerre mondiale, les rapports publiés par la Cour des comptes sur les opérations réalisées entre 1940-1945 et sur les années 1946-1947 vont donner lieu à la mise en place de commissions dites « des gaspillages » ; le Parlement se saisit également de la question des suites à donner aux gaspillages dénoncés par la Cour. Voir, notamment, la proposition de résolution n° 5973, Assemblée nationale, séance du 30 décembre 1948 et les débats lors de la 3séance du 31 décembre 1948.

138 Le dispositif est issu de l’article 2 de la loi du 4 avril 1941.

139 AN, Séance du 25 mai 1967, intervention du député Jean Valentin, p. 1311.

140 Proposition de loi déposée par M. Poniatowski, annexe n° 478, séance du 25 octobre 1967.

141 M. Roger Léonard, op. cit., p. 8.

142 La commission devient permanente à compter de 1973 avec l’arrêté interministériel du 24 septembre 1973 qui prévoit que « la commission devra chaque année avant le 1er juillet faire rapport des mesures à prendre comme suite aux observations présentées dans le dernier rapport public de la Cour des comptes et examiner à cette occasion les suites réservées à ses recommandations antérieures ». La commission placée auprès du ministère des Finances comprend le chef de l’Inspection générale des finances ou son représentant ; le directeur général de l’administration et de la fonction publique ou son représentant ; le directeur du Budget ou son représentant. Il s’agit donc d’une commission qui ne compte aucun membre de la Cour et qui fonctionne de manière parfaitement autonome. Les mêmes causes produisant les mêmes effets, la commission des suites trouvera l’occasion de manifester quelques points de désaccord avec l’analyse de la Cour ; il arriva même que son rapport tranche même en faveur de l’administration un différent qui opposait celle-ci à la Cour. Berthon-Goffin, Réforme administrative et Cour des comptes, thèse dactylographiée, Paris II, 1976, p. 259 à 264, l’auteur y voit cependant une expérience réussie

143 Francis J. Fabre, « Sur la réforme de la Cour des comptes (II), Deuxième objectif d’une réforme : une meilleure organisation des travaux », RA 1969, p. 466-469.

144 Ibid., note 29, p. 466.

145 Proposition citée, exposé des motifs, doc. parl., p. 764.

146 Francis J. Fabre, op. cit., note 30, p. 466.

147 Op. cit., p. 467.

148 Ibid.

149 Projet de loi n° 2001 portant réforme des juridictions financières, AN, Treizième législature, 28 octobre 2009.

150 Op. cit., p. 469.

Auteur

Stéphanie Flizot est maître de conférences en droit public, titulaire de l’habilitation à diriger les recherches. Ses travaux et publications portent sur les finances et la gestion publiques, appréciées sous un angle historique et de droit comparé, ainsi que sur la fiscalité. Sa thèse consacrée aux relations entre les institutions supérieures de finances publiques et les pouvoirs publics dans les pays de l’Union européenne a obtenu le prix de la Cour des comptes et est parue à la LGDJ. Elle a également publié récemment « Les règles constitutionnelles de limitation de l’endettement, l’exemple allemand », in Jus politicum n° 8, juillet 2012 ; « L’organisation de la Cour des comptes européenne, enjeux et défis », audition devant le Comité du contrôle budgétaire du Parlement européen, COCOBU, 30 mai 2012, Future Role of the European Court of Auditors : Challenges ahead and possible reform, http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201205/20120514ATT45035/20120514ATT45035FR.pdf ; « Les services locaux du ministère des Finances : enjeux et débats aux lendemains de la Première Guerre mondiale », Gestion et Finances publiques – La revue, numéro spécial Histoire des finances publiques, mars 2012 ; « L’évaluation des fraudes fiscales, panorama européen », Gestion et Finances publiques – La revue, numéro spécial Contrôle fiscal, décembre 2011 ; « La mise en place des Cours des comptes en Europe, XIVe-XIXe siècles », in A. Dubet et M.-L. Legay, La Comptabilité publique en Europe, 1500-1850, Presses universitaires de Rennes, 2011, p. 93-106 ; « Les tendances relatives à l’organisation et aux réformes du contrôle de l’État sur les collectivités locales en Europe », in A. Hastings-Marchadier, La performance et les contrôles financiers de l’État sur les collectivités locales, LGDJ, 2011, p. 319-333.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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