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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Troisième partie. Rationalité juridique ou rationalité ‎gestionnaire ?‎

Élaboration, mise en œuvre et évolution du décret de 1962 depuis ses origines

Vincent Feller

Texte intégral

Introduction

1Praticien plus que théoricien de la comptabilité publique, j’ai cherché à identifier quelques idées permettant de mieux comprendre la genèse du décret n° 62-1587 modifié du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, que tant l’administration que le juge des comptes appellent plus volontiers le règlement général ou le RGCP. Ce sont l’une ou l’autre de ces appellations qui seront utilisées ci-après.

2Pour préparer cette intervention, outre le fruit de mon expérience personnelle, j’ai utilisé les actes du colloque organisé par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France en 1992 pour célébrer les trente ans du RGCP, les archives du ministère public de la Cour des comptes ainsi que les archives d’autres administrations ou instances consultatives.

  • 1 Lui-même modifié ou complété par l’article 18 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 relative aux (...)

3Parler du règlement général, c’est évoquer un monument, un chef-d’œuvre de la production administrative qui touche chaque contribuable lorsqu’il doit s’acquitter de ses obligations fiscales et chaque agent public directement lorsqu’il est chargé de gérer les aspects financiers d’une politique publique, ou lorsqu’il se trouve confronté à exposer des dépenses qui lui seront remboursées ou bien, indirectement, lors du paiement de ses émoluments et, plus tard, de sa pension de retraite lorsqu’il s’agit d’un agent titulaire. Parler du RGCP suppose beaucoup de révérence. Pourquoi marquer de la révérence à l’égard du RGCP ? Ce texte faisait la synthèse de plus de cent cinquante ans de pratique de la recette et de la dépense publiques, en cela c’était un texte de codification, comme le montre, si l’on était tenté d’en douter, l’impressionnante liste des textes ou dispositions dont l’abrogation est prononcée ou la caducité constatée par son article 228, liste qu’il convient d’augmenter de celle constituant l’état G de la loi de finances pour 1963, s’agissant des textes de portée législative qui avaient jalonné la formalisation du principe de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. Au-delà de la codification, c’était aussi un texte rendu nécessaire par l’étiolement du règlement général précédent du 31 mai 1862, progressivement abrogé. Une première tentative prévue par le décret-loi n° 53-714 du 9 août 19531 avait échoué, les nombreux « règlements d’administration publique » prévus pour son application et conditionnant explicitement son entrée en vigueur n’étant jamais intervenus. L’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prescrivait d’ailleurs des mesures d’application en loi de finances pour l’imposition aux agents des services publics de responsabilités pécuniaires mentionnée au second alinéa de l’article premier et des mesures d’application par voie réglementaire dans son article 45 qui disposait :

« Des décrets en Conseil d’État, pris sur le rapport du ministre des Finances, pourvoiront en tant que de besoin à l’exécution de la présente ordonnance. Ils contiendront notamment toutes dispositions de nature à assurer la bonne gestion des finances publiques et relatives à la comptabilité publique. Ils régleront la présentation comptable du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, et notamment la nomenclature des dépenses ordinaires et en capital, des investissements et des prêts et le plan comptable de l’État. »

4Le règlement général a pu sembler tellement parfait qu’il n’y a été porté que très peu de modifications depuis 1962. La décentralisation ainsi que la révision de l’organisation budgétaire des collectivités territoriales commencée en 1994 avec les communes et en 2002 pour les établissements publics de santé a laissé l’édifice intact, mais au prix de renvois multiples ou de reproduction de ses dispositions dans les différentes législations ou réglementations applicables. En outre, la codification n’avait pas été complète et le texte de 1962 avait laissé de côté un certain nombre de dispositions. Cette longue période de stabilité s’est prolongée au-delà du vote et de la mise en œuvre progressive de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Préparé dans les mêmes délais et à la même époque que le concile Vatican II, il ne fait pas de doute que le RGCP a besoin aujourd’hui d’un « aggiornamento ».

5Il convient tout d’abord de redéfinir le concept de comptabilité publique. S’il fallait résumer à très peu de choses l’essence de la comptabilité publique, il faudrait partir des deux causes successives qui la rendent irréductible à la comptabilité privée. La première, c’est la nécessité de veiller au respect de l’autorisation de percevoir les recettes et d’exécuter les dépenses quelle que soit la personne morale de droit public qui l’a accordée. La seconde cause est d’assurer la continuité des services publics en assurant la disponibilité des fonds correspondant aux autorisations, à tout moment et pour l’ensemble des organismes. Pour y parvenir, la France s’est servie du système prévalant sous l’Ancien Régime, où existait une séparation entre celui qui prescrit la recette ou la dépense, l’ordonnateur, et celui qui exécute matériellement l’encaissement de la recette ou le décaissement de la dépense, le comptable. Il s’agit là de la seconde cause, successive de la première. Pour s’assurer que l’autorisation budgétaire est respectée, le comptable est institué pour surveiller l’ordonnateur. Le comptable est placé dans une ligne hiérarchique différente de l’ordonnateur et il est responsable sur ses biens propres du respect des obligations que la loi lui impose. Cette responsabilité peut être mise en cause à tout moment par le ministre chef de l’administration dont dépendent tous les comptables publics. Cette responsabilité se trouve également engagée sur les comptes annuels que le comptable public adresse au juge des comptes.

6L’organisation administrative qui a été choisie à la Révolution et qui n’a jamais été remise en cause depuis lors fait de l’État son propre caissier. Il a ainsi déployé, au soutien de ces principes, une administration financière étendue. En ces temps de réorganisation à marche forcée des processus administratifs et de recherche de rationalisation de l’action administrative, on peut se demander si ce dispositif très particulier se justifie encore. Dans les pays qui ne connaissent pas ce système, comme au Royaume Uni, des principes de base restent identiques quant à l’objet de la comptabilité publique :

  • 2 « La relation entre le Gouvernement qui agit au nom de la Couronne et le Parlement qui représente l (...)

« The relationship between the government, acting on behalf of the Crown, and Parliament, representing the public, is central to how public resources are managed. Ministers seek to implement government policies, and deliver public services, through public servants ; but are able to do so only when Parliament grants the right to raise, commit and spend resources. It falls to the Treasury to respect and secure the rights of both government and Parliament in this process2. »

  • 3 « L’obligation de protéger les fonds publics est permanente. La manière de la respecter pourra vari (...)

7Et aux obligations qui en découlent : « The duty to safeguard public funds is invariant. But how it is carried out will change over time3. » Toutefois, ce sont les banques commerciales qui manient les fonds des administrations et les effectifs de la Treasury comme ceux des administrations fiscales sous les ordres directs du chancelier de l’Échiquier sont réduits. Cette conception philosophique de la comptabilité publique doit cependant trouver un point d’appui pratique.

  • 4 Cf. État G de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 (2partie – Moyens des services et d (...)
  • 5 Jacques Magnet, Comptabilité publique, PUF, coll. « Thémis », 1978, p. 23.

8En s’essayant à donner une définition de la comptabilité publique, Jacques Magnet observait que pour la première fois, à l’occasion des décrets-lois précités, pris en application d’une loi d’habilitation, des 9 août (n° 53-714) et 30 septembre 1953 (n° 53-948), un texte réglementaire posait une définition de la comptabilité publique dans les termes suivants : « Les règles de la comptabilité publique ont pour objet de déterminer les obligations et les responsabilités des ordonnateurs de dépenses publiques des ordonnateurs de recettes publiques et des comptables publics. » Jacques Magnet estimait, néanmoins, que cette définition légale était, d’une part, caduque, ce texte par ailleurs jamais appliqué ayant été abrogé en 19634 et, d’autre part, incomplète. En effet, les qualités d’ordonnateur et de comptable n’étant pas immanentes, manquait encore la définition de ce qu’ils faisaient ainsi que celle des règles ne s’appliquant pas exclusivement à l’exercice de leurs fonctions. Selon lui, la comptabilité publique sera donc constituée de l’ensemble des règles juridiques et techniques applicables aux opérations financières des organismes publics5. Pour autant, l’identification de ces règles n’a jamais été un exercice aisé. Droit de praticiens, écrit, appliqué et le plus souvent arbitré par eux, ce droit est resté soumis avec une intensité variable au respect de la hiérarchie des normes.

  • 6 Je donnerai un autre exemple : j’ai été chef du bureau chargé notamment du ministère de la Culture (...)

9Je citerai quelques exemples pour illustrer mon propos. Le décret de 1862 avait une ombre, l’instruction générale sur le service et la comptabilité du 20 juin 1859. Cette instruction est un des textes d’applications du décret de 1862. Cette instruction constitue encore une curiosité historique. En effet, elle rassemblait en un document unique l’ensemble des règles que les comptables devaient connaître pour occuper n’importe quel poste sur le territoire. Sa lecture donne au lecteur d’aujourd’hui un panorama détaillé de l’organisation administrative du milieu du XIXe siècle. C’est elle qui pose le principe d’immutabilité du compte. De même, le décret de 1962 est une règle d’application d’une loi qui lui est postérieure, la loi de finances du 23 février 1963. On a aussi, en matière de contrôle économique et financier, un décret du 9 août 1953 qui est une mesure d’application d’un décret de mai 1955. Il y a là le constat d’une collection de textes qui s’accumule et qui est connue de tous ceux qui sont chargés de les appliquer. Ce droit de la comptabilité publique est aussi un droit qui connaît un contentieux peu développé. En effet, au sein des administrations d’État, aucune des parties prenantes n’a d’intérêt pour agir. Un ministre ne peut pas attaquer les textes du ministre chargé des Finances. Le contentieux n’est possible que lorsque il y a des personnes civiles distinctes. Ce système peut ainsi fonctionner pendant très longtemps sans remise en cause6. Ce système conduisant à accumuler des règles de droit au moyen d’instruments divers est juridiquement éminemment critiquable. Il emportait aussi d’autres défauts, notamment l’absence de certitude quant à l’exhaustivité des recueils de normes.

10Et je crois qu’un des problèmes du fonctionnement de la comptabilité publique, c’est bien cela. C’est une collection de textes de toutes natures, tous niveaux juridiques et qu’il faut arriver de temps en temps à remettre en ordre pour s’y retrouver. C’est pourtant avec un peu d’irrévérence que commencera cette contribution. On pourrait dire, en effet, du règlement général sur la comptabilité publique qu’il ne s’agit pas d’un règlement, qu’il n’est pas vraiment général et que, somme toute, il parle assez peu de comptabilité publique.

I. Pourquoi un nouveau règlement général en 1962 ?

11On distinguera le contexte préexistant à l’intervention du RGCP (A) de la méthode suivie pour l’élaborer (B).

A. État des lieux à la fin de la IVe République

12Pendant les cent années qui se sont écoulées entre le 31 mai 1862 et le 29 décembre 1962, qu’est-il advenu à la comptabilité publique ?

13On peut distinguer entre les évolutions institutionnelles ou réglementaires (1) et les évolutions tenant à celle des mentalités (2).

1. Les évolutions institutionnelles et réglementaires

a. Évolutions institutionnelles

  • 7 Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d’une fonction, Comité pour l’histoir (...)

14De nombreuses législations sont venues progressivement compléter ou se substituer au texte de 1862. C’est d’abord la création du contrôle des dépenses engagées à partir de 1890, refondé en 1922 et étendu en 1935 et en 19707.

  • 8 La direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, Comité pour l’histoire économique et (...)

15Ensuite, la création de la direction du Budget et du Contrôle financier en 1919 est importante8. Avec la distinction entre fonction budgétaire et fonction comptable, c’est toute une partie de la gestion publique qui échappe à la direction générale de la comptabilité publique.

b. Évolutions réglementaires

  • 9 Henri Navarre, Agonie de l’Indochine (1953-1954), éditions Plon, 1956, 348 pages.

16Le développement extraordinaire des activités industrielles et commerciales assumées par la puissance publique à partir de la première guerre mondiale fait apparaître qu’un système de comptabilité fondé sur le contrôle du respect des autorisations ne fonctionne pas ou ne fonctionne pas bien, et surtout n’est pas adapté à la rapidité d’exécution des opérations. La gestion des dépenses militaires a de même largement échappé à tout contrôle à travers l’utilisation de règles spécifiques « aux armées en campagne » et à ce qui fut formalisé en 1948 sous l’appellation de « comptes de commerce », c’est-à-dire de simples « caisses », expression utilisée par le général Navarre dans ses mémoires9, où la seule règle à respecter est celle du montant du découvert autorisé.

  • 10 La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Comité (...)
  • 11 Ce décret fut pris sur le fondement d’une habilitation législative donnée au Gouvernement par l’ali (...)

17La seconde guerre mondiale a été, dans ce domaine, également une période d’intenses réflexions. Deux personnalités ont marqué cette période : Roger Goetze et Gilbert Devaux. Leurs réflexions portaient sur la compréhension des mécanismes ayant conduit au grand désordre des finances de l’État pendant toute la période de l’entre-deux-guerres, sur ce qui avait rendu obsolète l’organisation budgétaire et comptable de la IIIe République et sur ce qu’il convenait de changer. Une des grandes idées de Roger Goetze, je crois, était que le budget était un acte essentiellement juridique, qui manquait de consonance de nature économique, alors même que l’ampleur des masses financières en jeu rendait cette dimension fondamentale. Du jour où Roger Goetze devint directeur du Budget en 1947, il s’est efforcé de faire rentrer cette dimension de l’économie dans le droit et la pratique budgétaire. Il a fallu pratiquement neuf ans, puisque c’est le décret du 19 juin 1956 qui en est la première manifestation, décret qui n’a été appliqué qu’une année pour le budget de 195810. L’ordonnance organique de 1959 en est la fille et est très largement inspirée par ce décret11. Dans le même mouvement, la direction de la Comptabilité publique dirigée par Gilbert Devaux entreprend de réformer les textes organisant la comptabilité publique. La loi déjà mentionnée du 11 juillet 1953 autorisait le Gouvernement à régler par décret la responsabilité des comptables publics et les obligations administratives des ordonnateurs. Les deux textes du 9 août et du 30 septembre 1953 interviennent rapidement mais ne seront pourtant jamais appliqués.

2. L’évolution des mentalités

18Depuis la fin du XIXe siècle, la mission centrale des comptables publics est de payer ou d’encaisser de manière régulière. Les tentatives d’enrichissement de cette mission n’ont eu qu’un succès mitigé.

  • 12 Voir l’article de Christian Descheemaecker dans ce volume.
  • 13 Rappelons que jusqu’au 1er janvier 1991, cette administration était soumise aux règles de la compta (...)

19Le rapport Labeyrie de 1936 comportait des appréciations vigoureuses et négatives sur le fonctionnement du ministère des Finances12. Émile Labeyrie avait des idées très fortes et quasiment « lolfiennes ». Il tenait pour essentiel dans l’expression « comptabilité publique » le fait qu’elle appelait la tenue d’une comptabilité. Pour lui, le système de la « caisse » était secondaire. Le ministère des Finances aurait beaucoup à gagner à déléguer sa gestion à l’administration des Postes13 et à se consacrer à ce qui était important, tenir une comptabilité. Ses idées n’ont pas été suivies. Il y eut simplement une réforme du fonctionnement de la Cour des comptes. N’oublions pas toutefois que lorsque Roger Goetze effectue un contrôle conjoint pour l’Inspection générale des finances et la Cour des comptes sur de mêmes postes comptables juste avant la guerre, Émile Labeyrie est alors premier président. Ce rapport Labeyrie a certainement laissé des traces dans les esprits. En effet, le pendant des réflexions de Roger Goetze sur le budget se trouve à la direction de la Comptabilité publique des années 1950. On commence à s’y interroger sur l’articulation des missions du service et leur utilité. En d’autres termes : « À quoi ça sert tout ce que l’on fait ? La finalité de notre mission est-elle seulement de vérifier par nos écritures que l’autorisation budgétaire est respectée à la lettre et que l’on exécute bien les recettes et les dépenses suivant les formes prescrites par les règlements sous le contrôle du juge des comptes ? Est-ce qu’il n’y a pas une autre dimension ? Une dimension de nature comptable, patrimoniale, économique ? » On retrouve ces débats dans le libellé de l’article 49 de l’actuel RGCP ainsi que dans les travaux préparatoires de ce décret. Ce sont en effet des questions que l’on retrouve formulées de manière plus ou moins explicite dans les avis de la Cour des comptes ou du Conseil d’État sur le projet de RGCP de 1962. Ils fondent les débats contemporains sur la portée et les limites de la tenue d’une comptabilité patrimoniale. Ce sont ceux que l’on retrouve encore aujourd’hui dans les problèmes de comptabilité patrimoniale et la mise en place de la LOLF. « À quoi sert la comptabilité publique ? » Cette question a plusieurs aspects, un aspect théorique : quelles comptabilités pour quoi faire ? Des aspects plus pratiques : quelles administrations financières pour quels types de contrôles, sur quelles collectivités ?

a. Quelles comptabilités ?

Aspects théoriques : la comptabilité patrimoniale
  • 14 Albert Pomme de Mirimonde, La Cour des comptes, Paris, 1947.
  • 15 Nous l’avons retrouvé, dans les mêmes termes, lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre la LOLF. Comme (...)

20La comptabilité de l’État était essentiellement une comptabilité de caisse pure, ayant progressivement acquis un caractère de caisse étendue avec la comptabilisation de la valeur de certains actifs et de certains passifs, notamment financiers. Toutefois, le président Pomme de Mirimonde écrivait à la fin des années 1940 que la comptabilité des immobilisations entrait dans la catégorie des comptabilités « amusantes » et consacrait de longs développements pour expliquer que personne ne pourrait savoir combien valait Notre-Dame ou la Joconde, et que ça ne présentait d’ailleurs qu’un intérêt tout à fait secondaire14. D’ailleurs, comment valoriser une automobile, dans un ministère, par exemple une quatre-chevaux à l’époque, au ministère de l’Intérieur, munie d’un gyrophare et des marques de police ? Est-ce que le ministère de la Défense la comptabiliserait au même prix ? Etc. Ce problème est resté sans solution, tout le temps qu’il a servi de justification à l’absence de tenue d’une comptabilité patrimoniale15.

Aspects théoriques : la comptabilité analytique, l’unification des nomenclatures

21Le grand mouvement de reconstruction et de développement industriel suivant la seconde guerre mondiale a fait la part belle à l’introduction des méthodes modernes de gestion des entreprises. La connaissance des prix de revient calculés à partir des données issues de la comptabilité générale s’est généralisée dans les grandes organisations privées. L’État a dû au cours de la même période intervenir directement dans la vie économique et se trouve administrer des prestations de biens ou services vendus et dont il ne connaît pas les coûts complets. Les contraintes financières permanentes de l’époque, qui ne cesseront que pour une brève période, du milieu des années 1960 au milieu des années 1970, conduisent à rechercher une optimisation de l’allocation des ressources budgétaires. Le manque d’informations fiables découle directement d’un système comptable qui ne connaît ni compte d’exploitation ni bilan. La nécessité de rapprocher le plan comptable de l’État du plan comptable général fait partie des objectifs affichés d’emblée. Sa réalisation passe par une unification des nomenclatures dites « budget » et « trésor » qui seraient ensuite « décontractables » en fonction de leurs objets propres. D’emblée, il apparaît que cette nouvelle organisation de la description des opérations ne pourra pas être transcrite sans « retraitement » pour les besoins des « comptes de la Nation ». Ces réflexions seront synthétisées dans les deux premiers alinéas de l’exposé des motifs du RGCP :

« La réglementation de la comptabilité publique découle toujours du décret impérial du 31 mai 1862. Encore valable dans ses dispositions de principe, ce texte est devenu avec le temps d’un maniement difficile : un siècle de réglementation l’a considérablement alourdi sans pour autant combler toutes ses lacunes. Conçu d’autre part à une époque où l’idée dominante en matière de finances publiques était le contrôle des opérations, le décret de 1862 ne permet pas d’atteindre tous les objectifs que la conception moderne du service public assigne à la comptabilité. »

Aspects pratiques : la question du « système d’information »

22Au-delà des questions de théorie comptable, se posent celles de l’organisation de la tenue des comptabilités. L’existence d’une direction du Budget et d’une direction de la Comptabilité publique signifie concrètement que des agents gèrent, d’un côté, le contrôle financier et, de l’autre, l’exécution matérielle de la recette et de la dépense. La question centrale est alors celle de l’intégration des systèmes d’information, de leur globalisation permettant d’en simplifier l’usage, sans remettre en cause la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, et de continuer à s’assurer, au moins en ce qui concerne l’État, par le truchement du contrôle financier, du respect des autorisations budgétaires.

23Aux premiers pas de la mécanographie des années 1950 succède l’acquisition de systèmes informatiques. Ceux-ci restent cloisonnés entre administrations et, au sein des administrations financières, entre les différentes directions, voire au sein d’une même direction générale entre deux lignes techniques : l’une confiée au constructeur national et l’autre confiée au leader mondial de l’époque.

b. Quelles collectivités ?

  • 16 Depuis l’abrogation de l’ordonnance du 2 janvier 1959, il n’existe plus de disposition législative (...)

24En 1962 encore, le secteur public local ne pesait pas d’un poids déterminant. Les régions n’existaient pas. Les départements avaient pour exécutif un agent de l’État, le préfet, les communes étaient soumises à la tutelle administrative et financière de l’État. Depuis 1982, la perspective a été renversée. C’est en partie à cause du secteur public local entendu au sens large, c’est-à-dire incluant encore les établissements publics de santé, que j’indiquai en commençant cette intervention que le règlement n’était général qu’à titre déclaratif. De fait, en dehors des services de l’État non dotés de l’autonomie financière, chaque organisme ou chaque catégorie d’organismes publics est soumis au règlement général par une disposition de nature législative ou réglementaire. Le règlement général a donc une double nature juridique. Il est, pour ce qui concerne l’État et ses dépendances et démembrements, une manifestation du pouvoir réglementaire autonome du Premier ministre16. Lorsqu’il s’agit de collectivités créées par la loi, la soumission aux règles de la comptabilité publique résulte de cette loi elle-même, ou bien des règlements pris pour leur application.

c. Quels types de contrôles ?

25Depuis des décennies, la question de l’existence et de la portée du contrôle du comptable sur la régularité des actes administratifs justifiant recettes et dépenses prises en charge, constitue un sujet de malentendu, d’incompréhension voire d’affrontement entre le ministère chargé des finances, celui chargé de l’intérieur, le juge des comptes et son juge de cassation. Parler de l’exercice d’un contrôle de légalité exercé par le comptable, dans l’esprit de la direction de la Comptabilité publique, ne signifiait assurément pas en faire un nouveau sous-préfet d’arrondissement, venant après l’exercice de la tutelle et, depuis 1982, après celui du contrôle de légalité. Si l’on se réfère à l’exposé des motifs du règlement général, le contrôle de légalité exercé par le comptable est restreint. Il s’agit de la vérification de la légalité externe de l’acte, notamment la compétence de l’auteur et le respect des formes et, en matière de légalité interne, de la seule vérification de l’absence de contradiction entre pièces justificatives. Toutes ces questions appelaient un nouveau règlement de la comptabilité publique. Mais comment procéder ? On a vu qu’au moins une tentative, celle de 1953, mais ce ne fut pas la seule, a échoué au stade de l’application. L’élaboration du règlement général de 1962 a supposé de se mettre en situation de poser chacun des problèmes à résoudre, en s’efforçant de ne pas l’envisager sous le seul prisme du comptable. Il a fallu également rechercher ce qu’il convenait de conserver, de supprimer ou d’abroger dans le foisonnement des textes anciens. Pour l’anecdote, il est plaisant de relever que l’un des articles du règlement général de 1862 qui ne lui survivra pas fut celui, repris dans tous les règlements depuis 1817, qui instaurait un mécanisme de « loyers budgétaires ».

B. La méthode

26Les réflexions et travaux menés continûment depuis la Libération n’avaient connu que peu d’aboutissement effectif en 1958. Les décrets de 1953 n’avaient pu être mis en application, seule la procédure budgétaire avait pu être renouvelée. Au jour de l’entrée en vigueur de la nouvelle constitution, le 1er janvier 1959, l’ordre budgétaire et comptable commence une refondation normative qui ne pourra être menée jusqu’à son terme, notamment en raison des réserves initiales de la Cour des comptes et du Conseil d’État. Mais avant de recueillir les avis de ces acteurs importants de la régulation du système financier public, il convient d’évoquer les conditions dans lesquelles le RGCP fut élaboré par l’administration.

27Pour préparer un nouveau règlement général, comment l’administration doit-elle s’y prendre ? Elle dispose de deux fondements juridiques lui permettant d’élaborer une réglementation opposable à tout ou partie des collectivités publiques. L’article 45 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances prévoit que la comptabilité publique pourra être régie par un règlement général. Par ailleurs, l’article 37 de la Constitution donne au Premier ministre une compétence autonome de réglementation des matières qui ne relèvent pas du domaine de la loi. La préparation du règlement général est donc une affaire interne à l’administration à laquelle le Parlement ne fut pas associé et sur laquelle il ne fut ni consulté ni même informé. La direction de la Comptabilité publique et les services extérieurs du Trésor avaient été conçus et structurés au XIXe siècle avec le souci d’une unité de commandement et de fonctionnement. Le même événement devait appeler le même traitement en tout point du territoire, selon les directives reçues. Il s’agissait d’un monde où l’imprévu n’avait pas sa place et où commander un service extérieur revenait à surveiller l’application des règlements. La refondation d’un règlement général suppose donc, au préalable, une recension de ces règles. La sectorisation, voire le cloisonnement des bureaux rend assez difficile la conduite d’un tel travail autrement qu’en « mode projet ».

28La première étape fut donc de constituer une équipe-projet à la direction de la Comptabilité publique. Elle comprenait entre dix et quinze jeunes inspecteurs du Trésor. Ils devaient être de qualité puisque tous finirent leur carrière comme trésorier-payeur général. L’équipe fut constituée en 1959, peu après la publication de l’ordonnance et alors qu’une nouvelle présentation des documents budgétaires était décidée à compter de l’exercice 1961.

29La nouvelle réglementation était destinée, selon l’exposé des motifs de l’avant-projet transmis à la Cour, à proposer :

« une synthèse de principes fondamentaux et des règles générales actuellement en vigueur, synthèse autour de laquelle devraient ultérieurement s’ordonner dans l’ordre et la clarté les diverses procédures pratiques d’exécution du service. À cet effet, des définitions sont données, plus pragmatiques, d’ailleurs, que dogmatiques, qui devraient faciliter la rédaction des textes et des instructions. »

30Après avoir rappelé l’utilité des principes maintenus (séparation des ordonnateurs et des comptables, responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ainsi que la mise en œuvre de cette responsabilité par le contrôle juridictionnel des comptes), la nouvelle réglementation était aussi destinée à :

« dépasser l’ancienne conception de la comptabilité qui, axée sur les seuls mouvements de fonds, ne donnait pas tous les éléments nécessaires pour déterminer “les résultats” ou pour calculer autrement que par approximation le rendement financier ou le prix de revient du service. »

31L’élaboration d’un avant-projet prit environ trente mois. Au début de l’automne 1961, un avant-projet est mis en consultation. Il est constitué en réalité de deux projets : un premier décret regroupant les trois premières parties, destiné au seul contreseing du ministre des Finances, un second projet comprenant la quatrième partie, ouvert au contreseing des ministres « chargés de la tutelle des collectivités locales ».

1. L’avis de la Cour des comptes

  • 17 M. Hervé-Gruyer.
  • 18 M. Dorange.
  • 19 On doit ainsi trouver dans l’abrogation du règlement général de 1862 la source d’inspiration de ce (...)
  • 20 Cette instruction rendue opposable par arrêté ministériel et n’ayant, à notre connaissance, été abr (...)

32La Cour des comptes est saisie par lettre du 29 septembre 1961. Elle crée un groupe de travail sous la direction d’un président de chambre17 et ayant pour secrétaire un conseiller référendaire18. L’examen en détail du texte va durer jusqu’en février 1962. Le projet qui lui a été adressé couvre l’ensemble constitué par la loi de 1963 et le décret de 1962. Les observations de la Cour des comptes furent cosignées par le premier président Léonard et le procureur général Bourrel le 28 février 1962. La Cour signalait, à titre liminaire, qu’il n’était plus possible, comme en 1862, de régler par la voie réglementaire celles des dispositions concernant la juridiction relevant désormais du domaine de la loi19. La Cour tient, ensuite, l’instruction générale précitée du 29 juin 1859 comme faisant partie du droit positif20. Les observations de la Cour, d’inégales longueur et portée, concernaient cinq domaines :

  • la comptabilité patrimoniale : la Cour, se référant à un référé n° 10198 du 27 février 1954 concernant les collectivités locales, rappelle sa position réservée sur l’application de la comptabilité patrimoniale intégrale ; elle envisage sous un jour favorable les possibilités de description plus précise de la variation des créances et des dettes de l’État ainsi que des « valeurs dites inactives » : en revanche, la Cour recommande la plus grande prudence s’il s’agit de comptabiliser des matériels hors commerce ou des immeubles du domaine public « dont l’appréciation ne pourrait être qu’arbitraire et la réévaluation compliquée, en face d’avantages incertains » ;

    • 21 Cet article placé au chapitre premier « service des communes » du Titre V « Service des communes et (...)

    la responsabilité des comptables : la Cour s’est réjouie de l’unification des responsabilités des comptables en matière de conservation et de mise en recouvrement des titres de créances ; de même que des possibilités de mise en recouvrement sans titre de créances établies par des actes dont les comptables assurent la conservation ; elle demande que les comptables restent chargés de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation des créances étrangères à l’impôt ; en ce qui concerne le contrôle de légalité, la Cour constate que le décret-loi précité du 30 septembre 1953 donnait au comptable le pouvoir de s’assurer de la validité de la créance notamment au regard des règles posées par les lois et les règlements relatifs aux obligations des ordonnateurs, pouvoir équilibré par l’ouverture aux ordonnateurs du droit de réquisitionner les comptables, elle réitère ses objections formulées dès 1955 au regard, d’une part, de l’impréparation des comptables à cette forme de contrôle et, d’autre part, du risque de généralisation de « conflits dont le règlement encombrerait les administrations centrales et ralentirait le fonctionnement des services » ; la Cour propose d’étendre à tous les comptables la disposition de l’article 1003 de l’instruction générale de 185921, ouvrant la voie à la solution de compromis finalement adoptée dans l’article 37 autorisant la suspension du paiement et son corollaire, la réquisition du comptable prévue à l’article 8 ; la Cour se préoccupa de la question des régisseurs ; elle ne fut pas suivie et le sujet ne fut définitivement réglé qu’en 2004, 41 années après la publication du RGCP, laps de temps nécessaire pour venir à bout du problème posé par la responsabilité successive du régisseur et du comptable public ;

  • la Cour propose une nouvelle rédaction des dispositions relatives à la gestion de fait, de manière à « sauvegarder la jurisprudence de la Cour » et réintroduire dans le champ de la gestion de fait les « mandats fictifs » et la gestion irrégulière de « deniers privés réglementés » ;

    • 22 « La Cour assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finan (...)
    • 23 Cette demande fit l’objet de l’annotation suivante : « La Cour ne nous demande pas de modifier le d (...)

    sur les compétences et les prérogatives de la Cour, celle-ci rappelle la rédaction alors en vigueur de l’article 47 de la Constitution22 et demande que celle-ci soit citée dans le décret ; elle formule également le vœu de voir affirmé son monopole en matière de quitus à donner aux comptables de l’État, elle souhaite que l’apurement des petites comptabilités par les trésoriers payeurs généraux soit qualifié d’administratif, s’appuyant sur la formulation des décrets-lois du 25 juin 1934 et du 8 août 1935 alors en vigueur, enfin la Cour soulève la question de la responsabilité des receveurs des administrations financières dont le contrôle lui avait été retiré en 193623, du fait de l’absence de mesure d’application de l’article 19 du décret du 14 septembre 1936 ;

    • 24 À l’époque et jusqu’au 1er janvier 1977, le contrôle des entreprises publiques relevait d’une insti (...)

    la dernière observation porte sur le régime des établissements publics à caractère industriel et commercial, la Cour affirme son souci de voir maintenue la plus grande unité d’organisation possible entre ces établissements, qu’ils soient ou non dotés d’un comptable public, « de manière à éviter toute interférence entre les attributions de l’agent comptable et les missions conférées aux administrateurs d’État et au Contrôle d’État24 ».

33Cet avis de la Cour des comptes est examiné de manière fine et précise par la direction de la Comptabilité publique qui accepte pratiquement toutes les modifications suggérées. En soi ce point est intéressant, car la Cour a rencontré la même attitude positive lors de l’examen des propositions d’aménagement dont il sera question plus loin. Le texte entre ensuite dans la phase de concertation interministérielle où l’on bute alors sur l’opposition frontale du ministère de l’Intérieur sur toutes les questions touchant au secteur public local et au contrôle de légalité. Cette opposition eut pour conséquence l’abandon du second projet de décret ainsi que la reconduction du contrôle de légalité dans les termes fixés en 1953.

2. L’avis du Conseil d’État

  • 25 MM. Bauchard, conseiller d’État, et Ducoux, maître des requêtes.

34Le Conseil d’État est saisi pour avis dans les premiers jours de juillet 1962 d’une version du texte datée du 15 mai 1962 correspondant à l’envoi fait par le ministère des Finances au secrétariat général du Gouvernement. Deux rapporteurs sont commis à l’examen du rapport25. Le projet en sortira accompagné d’une brève note d’une page, datée du 13 novembre 1962. La section des finances n’a pas renvoyé le texte en assemblée générale. L’avis du Conseil d’État n’est connu qu’à travers le compte rendu qu’en fait le directeur de la Comptabilité publique, Martial-Simon, dans une note au secrétaire d’État au budget le 22 novembre 1962. Il relève que peu de modifications de forme sont intervenues. Quant au fonds : jusqu’à son examen par le Conseil d’État, en effet, la responsabilité personnelle et pécuniaire fait partie intégrante du texte du décret. Ce n’est qu’à ce stade que le Conseil d’État a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables relevait du domaine de la loi. Le reste pouvait être maintenu au sein du règlement général. L’administration, ayant été avertie dès avant l’examen par la section des finances du projet, avait préparé des articles de loi de finances qui furent retenus dans leur vote par les conséquences, sur le calendrier de discussion budgétaire, de la dissolution de l’Assemblée nationale intervenue le 9 octobre 1962.

  • 26 Loi de finances pour 1963 n° 62-1529 du 22 décembre 1962 (Première partie – Conditions générales de (...)

35La note du directeur de la Comptabilité publique relève la vigueur de l’hostilité de la Cour des comptes et de l’opposition du Conseil d’État à toute forme de contrôle de légalité. Il mentionne notamment le fait que le rapporteur a lu en séance le passage topique de la note de la Cour des comptes du 28 février 1962 et constate l’identité de vue des deux juridictions, alors même que, selon lui, le Conseil d’État avait entériné la rédaction de 1953 qui, elle-même, avait pour objet « d’inscrire dans un texte de portée générale des pratiques anciennes au demeurant consacrées par la jurisprudence constante de la Cour des comptes ». Regrettant surtout cette disjonction pour des raisons de « psychologie », le directeur propose de l’entériner, relevant que le comportement des comptables au regard du contrôle de la dépense publique n’en serait pas modifié. Deux modifications techniques sur l’obligation de dépôt des fonds au trésor et le rappel de l’exception au plafonnement des engagements pour les crédits évaluatifs furent également acceptées. La note s’achève sur le regret partagé du Conseil d’État et du directeur de ne voir aucune règle relative au contrôle financier inscrite dans le RGCP. Il apparaît que cette situation résulte d’un arbitrage en faveur de la direction du Budget. Enfin, le directeur fait état du vœu du Conseil d’État de voir la « patrimonialisation » de la comptabilité publique engagée avec autant de prudence que de souplesse. Il expose alors qu’il « sera, bien entendu, tenu le plus grand compte de ce conseil ». Le ministre fut saisi dans la foulée. Il convient de rappeler les événements politiques de l’époque. L’Assemblée nationale est dissoute, les élections vont se tenir. Il n’y a plus de projet de loi de finances. Ceci explique pourquoi la loi de finances et son fameux article 60, est postérieure au RGCP. En effet, seule la première partie du projet de loi de finances put être votée et publiée avant la fin de l’année26. L’administration de la comptabilité publique avait mis un point d’honneur à faire paraître son décret dans l’année du centenaire du texte précédent. Le décret de 1862 était daté du 31 mai, le nouveau règlement sera du 29 décembre 1962. Les délais ont été à peu près tenus.

II. La mise en œuvre du décret du 29 décembre 1962 entre 1963 et 1998

36L’ambition des rédacteurs du RGCP était de jeter les bases d’un futur code de la comptabilité publique. Le règlement général fixerait les grands principes et des textes particuliers viendraient régler les modalités d’application. Ces textes étaient nombreux et s’échelonnaient sur toute la hiérarchie des normes : décrets, arrêtés, instructions, circulaires et même, parfois, notes de service.

37L’activité normative fut donc intense (A), elle donna lieu à des désaccords durables entre l’administration et le juge des comptes (B), surtout elle n’alla pas jusqu’au bout des ambitions initiales (C).

A. Mettre le RGCP en application

38La mise en œuvre du RGCP est une œuvre de longue haleine qui nécessite une production normative intense, qu’il s’agisse de régler des questions techniques (1) ou de gérer des difficultés structurelles liées à la technique (2) ou aux changements institutionnels (3).

1. La mise en application progressive du RGCP

  • 27 Décret n° 64-685 du 2 juillet 1964 relatif à la constitution et à la libération du cautionnement ex (...)
  • 28 Décret n° 64-1022 du 29 septembre 1964 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des co (...)
  • 29 Décret n° 66-850 du 15 novembre 1966 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des régi (...)
  • 30 Décret n° 77-1017 du 1er septembre 1977 relatif à la responsabilité des receveurs des administratio (...)
  • 31 Décret n° 81-58 du 23 janvier 1981 relatif aux conditions d’octroi du sursis de versement aux compt (...)
  • 32 Décret n° 79-124 du 5 février 1979 relatif à la signature des comptes de gestion des comptables pub (...)
  • 33 Cf. pour ce qui concerne l’État l’article de M. Conan.
  • 34 Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départem (...)
  • 35 Décret n° 86-451 du 14 mars 1986 pris en application de l’article 16 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 j (...)
  • 36 EPA : « M 9-2 ».
  • 37 EPA : « M 9-3 » : établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
  • 38 EPIC : « M 9-4».
  • 39 EPIC : « M 9-5-1 ».
  • 40 EPA : « M 9-7 ».
  • 41 EPA : « M 9-9 » : établissements publics locaux d’enseignement et de formation agricole, « M 9-10 » (...)

39Une fois le règlement général publié, il faut s’atteler à préparer les textes d’application. Il peut s’agir de décrets simples pour certaines mesures d’application comme la réglementation du cautionnement des comptables27, l’apurement des débets28, les dispositions propres aux régisseurs29, ou aux règles spécifiques de responsabilité des comptables publics en recettes pour les receveurs des impôts30 et pour les comptables du trésor31, de la signature des comptes par les comptables32 à des « règlements de comptabilité » particuliers pris par arrêtés, qui ont paradoxalement pour objet de désigner des ordonnateurs secondaires, et à des instructions ministérielles, par exemple l’instruction générale relative à l’organisation du service des comptables du 16 août 1966 ou interministérielles ; ce sont l’ensemble des instructions dites codificatrices qui précisent les règles comptables applicables pour chaque catégorie d’organismes publics33. Il y aura aussi quelques textes de lois spécifiques, comme la loi du 31 décembre 196834 substituant la prescription à la déchéance quadriennale réglée jusqu’alors par une loi de 1831 et en étendant le régime à toutes les collectivités publiques, et la loi de 1991 qui traite du cas général du recouvrement des créances en matière civile. Toutefois, malgré la diligence des services de la direction de la Comptabilité publique ou de la direction du Budget, certains textes d’application furent attendus longtemps. Ainsi, ce n’est qu’à la veille des élections de 1986 qu’est pris le décret sur les affectations comptables35, abrogeant un texte datant de 1955. De même, toutes les instructions comptables ne seront pas modifiées rapidement. Ainsi, l’instruction P-R relative à l’État n’intervint qu’en 1969, l’instruction comptable applicable aux établissements pénitentiaires datait quant à elle de 1957 et contenait de nombreuses dispositions qui ne se conciliaient pas de façon évidente avec le règlement général. Ce n’est qu’en 2009 que l’ensemble du dispositif comptable a été revu. Au fur et à mesure de l’apparition d’une déclinaison financière du concept d’établissement public à caractère administratif ou industriel et commercial, les instructions comptables « M 9-1 » et « M 9-5 » furent décalquées pour les Chambres d’agriculture36, les universités37, les établissements d’aménagement des villes nouvelles38, les établissements publics fonciers39, les établissements ou organismes de diffusion culturelle et d’enseignement à l’étranger40 ainsi que les établissements d’enseignement agricole41. Enfin, le foisonnement de ces normes de toute nature, prises, comme indiqué il y a quelques instants, sans que le souci de cohérence de l’ensemble ait été toujours gardé à l’esprit, trouvait son paroxysme dans l’instruction P-R relative à la comptabilité de l’État. En effet, dans son principe, une instruction est adressée à tous les services concernés et est modifiée ou complétée de la même manière. Dans le cas de l’État, du fait de l’existence de comptables spécialisés comme le payeur général du Trésor, l’agent comptable central du Trésor ou les comptables des différents budgets annexes ou comptes spéciaux, ceux-ci pouvaient recevoir sous forme d’instructions, de circulaires ou de notes spécifiques les compléments appelés par les spécificités de leur poste, sans qu’il puisse être assuré, en dépit de la qualité de l’indexation du système d’archivage de la direction de la Comptabilité publique, que l’intégralité des prescriptions fixées par l’administration centrale y était bien conservée et connue. La Cour s’est ainsi rendu compte, lors des travaux préparatoires à la certification des comptes de l’État, en 2002-2003, que cette instruction n’était pas toujours convenablement documentée dès lors qu’il se serait agi de disposer en un lieu unique du recensement complet des différentes exceptions ou règles particulières énoncées dans des notes ou lettres émanant des différents bureaux de l’administration centrale.

2. Le système d’information est-il susceptible de remettre en cause la séparation ordonnateur/comptable ?

  • 42 Selon René Barberye qui est arrivé en 1966 à la Comptabilité publique et qui en a été le directeur (...)
  • 43 Décret n° 61-481 du 13 mai 1961.
  • 44 Temps partagé.
  • 45 Nouvelle dépense locale.
  • 46 Avec « ACCORD » pour application coordonnée de contrôle et de règlement de la dépense.

40Quand le règlement général paraît en 1962, il n’y a pas d’informatique au sens où nous l’entendons aujourd’hui. Les services disposaient de systèmes mécanographiques pour gérer la paie et c’était à peu près tout42. À compter de 196143, il fut décidé d’expérimenter un dispositif de paie automatisée sans ordonnancement préalable dans tout ou partie des circonscriptions d’action régionale « Champagne » et « Rhône-Alpes ». Ce dispositif sera élargi progressivement à tout le territoire jusqu’en 1965. Il est juridiquement resté provisoire jusqu’au tout récent décret du 6 février 2009. L’informatisation des services se met ainsi en place tout au long des années 1960 et 1970. On observera d’ailleurs, en ce qui concerne l’administration centrale, que son organisation est restée pratiquement sans modification de 1962 à 1998, en dehors de l’extension des services informatiques. La grande affaire est donc l’automatisation de la paie et du paiement des pensions à une époque où les effectifs d’agents civils croissent d’autant plus vite que la désinflation des effectifs militaires en dissimule la réalité. L’impact du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, ainsi que les capacités encore limitées des systèmes utilisés en time sharing44 ne conduisent pas à envisager la constitution de systèmes intégrant un flot d’informations « créées » par l’ordonnateur et se déversant vers les comptables. Il faudra attendre le début des années 1990, avec l’application « NDL45 » dans les services déconcentrés de l’État et la fin de cette décennie pour ses dépenses centrales46 pour que des systèmes d’information partagés par l’ordonnateur et le comptable commencent à être mis en place. D’ailleurs, au sein des administrations financières elles-mêmes, l’idée que les directions pourraient partager des systèmes d’information communs paraît encore farfelue, lorsque commencent, à la fin des années 1980, plus précisément à la suite des grèves du printemps 1989, des réflexions transversales sur l’organisation du ministère des Finances. Les progrès resteront mesurés puisque en 2002, lorsqu’on commence à œuvrer à la mise en place de la LOLF, le ministère fonctionne avec une quarantaine de logiciels différents qui ne sont pour la plupart pas compatibles entre eux. Ceux qui ont commencé à travailler comme moi dans les années 1980 se souviennent sans doute des 28 centres de paye, dont la moitié était « IBM » et la moitié « BULL ». Ces systèmes n’étaient pas compatibles entre eux. Un des centres de traitement était chargé de fabriquer des états de synthèse à partir des bandes magnétiques issues de ces centres. Sans opposer de refus franc, les services de la direction de la Comptabilité publique examinaient avec prudence toutes les demandes de modification de la consistance ou de la périodicité de ces synthèses.

3. L’impact de la décentralisation

  • 47 L’instruction « M 11 » de 1974 est remplacée par l’instruction « M 14 » applicable à compter de 199 (...)
  • 48 L’instruction « M 51 » datant de 1964 est remplacée par l’instruction « M 52 » à compter de 2005.
  • 49 Jusqu’au 1er janvier 2005, les régions ont appliqué l’instruction comptable des départements. Après (...)
  • 50 Les nombreuses réformes de l’organisation de ces établissements ont conduit à une production intens (...)
  • 51 Un numéro dans la nomenclature des « codificatrices », « M 9-6 » avait été réservé pour ces établis (...)

41La mise en place de la décentralisation, dans la vingtième année d’application du RGCP, allait donner lieu à une œuvre codificatrice immense, puisqu’il fallait refonder le droit comptable et budgétaire applicable dans le secteur public local, communes, départements et régions ainsi que leurs établissements publics. Au niveau central, les priorités sont alors de conserver l’unité du système financier dont certains élus locaux contestaient la légitimité et faire face à la demande de production normative. L’excellence de la Comptabilité publique n’est-elle alors pas reconnue lorsque son directeur devient directeur du Budget ? Il fallut également pourvoir à l’accroissement considérable du nombre des comptabilités à organiser. Outre la multiplication du nombre des établissements publics nationaux, de nouvelles formes d’organisation de l’action publique sont apparues comme les groupements d’intérêt public, sous les différentes formes que le législateur leur a données. Créées par un contrat entériné par la puissance publique, ces personnes publiques devaient être gérées « selon les règles du commerce et de l’industrie ». Dans la réalité, un grand nombre d’entre elles décidèrent de se doter de comptables publics. Au niveau local, il fallut gérer la relation nouvelle avec les ordonnateurs élus, avec un juge plus présent et faire face aux premiers effets de la contrainte budgétaire sur les effectifs et les moyens de fonctionnement. C’est à cette époque que les juridictions financières ont progressivement intégré dans leurs travaux les possibilités de contrôle de la dépense facilitées par l’automatisation des procédures. Ainsi la Cour fut-elle destinataire des microfiches retraçant pour chaque agent de l’État les éléments de calcul de sa rémunération. De même, l’accès aux autres pièces justificatives permettant de vérifier la régularité de la dépense fut facilité par la recension automatisée du contenu des liasses de pièces classées par poste comptable, par comptabilité et selon la nomenclature des dépenses. Ces évolutions ont mobilisé la capacité de production normative des services du trésor avec le renouvellement complet des instructions comptables applicables aux communes47, aux départements48, aux régions49, aux établissements de santé50 et aux établissements publics locaux d’enseignement51.

B. Le juge des comptes et le RGCP : de nombreux et durables différends avec l’administration

42Le juge des comptes a connu la réglementation financière à travers son activité juridictionnelle et à travers ses contrôles de la gestion des services et organismes publics. L’examen de cette question doit être précédé du rappel que jusqu’en 2006 les juridictions financières disposaient de crédits inscrits sur le budget des services financiers et que jusqu’au milieu des années 1980, ces crédits étaient effectivement gérés par la direction du Personnel et des Services généraux du ministère des Finances, ce qui se voyait notamment au mobilier administratif du palais Cambon, aux lustres des cabinets de travail et jusqu’au savon liquide mis à disposition des personnels. Sur le plan juridictionnel, quatre grandes affaires ont occupé le juge, le Conseil d’État et l’administration des Finances.

1. La portée du contrôle des comptables

  • 52 Pour une description détaillée de ces limites, se reporter aux Grands arrêts de la jurisprudence fi (...)
  • 53 Les établissements publics régionaux créés par la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 voient leurs comp (...)
  • 54 Cf. article 31 du décret n° 68-827 du 20 septembre 1968 relatif à la Cour des comptes et articles 1 (...)
  • 55 En fait, elle n’examinait que les taxes levées par les collectivités les plus importantes.

43La Cour avait été réservée lorsqu’on lui avait demandé son avis sur l’idée que le comptable pouvait avoir à exercer un contrôle de légalité. Dans ses arrêts, à plusieurs reprises, elle a essayé de repousser les limites du contrôle du comptable, en lui reprochant de ne pas avoir assez regardé si la collectivité locale ou l’ordonnateur avait bien le droit de prendre la décision qui venait à l’appui du paiement. Le Conseil d’État s’est toujours montré opposé à toute extension de la portée du contrôle du comptable. Une série d’arrêts balise la frontière entre ce que le comptable a le droit ou l’obligation de faire et ce qui lui est interdit52. Au-delà des querelles purement juridiques, ce point recouvrait un enjeu capital, surtout à l’ère de la décentralisation. Il s’agissait ainsi de déterminer qui finalement disposerait de la compétence et de la légitimité pour encadrer l’ordonnateur, puisque celui-ci échappait à tout contrôle de sa gestion autre que celui de l’autorité hiérarchique ou politique lorsqu’il s’agissait d’un élu. Tant que la Cour des comptes était compétente à l’égard du secteur local, elle devait contrôler les 100 départements, quelques centaines de grosses communes et établissements publics, notamment hospitaliers, les régions n’existaient pas encore53. Le reste était soumis à un apurement administratif des comptes effectué par les trésoriers payeurs généraux, c’est-à-dire à la notification par voie réglementaire d’arrêtés de charge provisoire, renvoyés au juge des comptes pour qu’il y soit décidé en la forme juridictionnelle. Ceux-ci n’élevaient des charges contre les comptables que de manière exceptionnelle. Il faut également rappeler aussi que jusqu’à la décentralisation, la Cour des comptes exerçait un contrôle sur les taxes communales54. Il s’agissait d’un contrôle de légalité. Toutes les taxes instituées par une collectivité locale étaient donc censées être revues par la Cour55.

44Du jour où l’action du juge des comptes est démultipliée par l’installation, dans chaque région, d’une chambre régionale des comptes, le nombre de collectivités soumises à un contrôle de leur gestion s’est fortement accru, de même que le nombre de comptes à juger. Après quelques années de valse hésitation, le seuil de compétence des chambres régionales des comptes et le champ des personnes publiques soumises à leur juridiction a été stabilisé par la loi du 21 décembre 2001 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes. Bien évidemment, les juridictions financières durent délimiter, sous le contrôle du juge de cassation, le champ des contrôles à exercer sur les décisions d’ordonnateurs élus. L’arrêt de section « Balme » n° 71173 du 5 février 1971 est venu confirmer la position du juge de cassation refusant au comptable le droit de porter une appréciation sur la légalité des actes administratifs produits au soutien d’un paiement. Un arrêt Marty n° 232430 du 30 juillet 2003 vint également interdire au comptable d’avoir à apprécier si une dépense relevait ou non de l’intérêt départemental dès lors qu’elle était, par ailleurs, exécutée selon les formes prescrites.

2. La responsabilité des régisseurs

  • 56 La Cour l’avait relevé, dès les travaux préparatoires.
  • 57 Décret n° 2004-737 du 21 juillet 2004.

45La responsabilité du comptable principal au regard de celle du régisseur n’était pas correctement réglée par les textes d’application du RGCP56. Dans une régie, lorsque est constaté un déficit de caisse ou une opération irrégulière, la responsabilité du régisseur peut être engagée par l’administration ou par le juge. La réglementation ne prévoyait pas que les responsabilités du régisseur et du comptable principal s’excluent mutuellement, contrairement à ce qui était prévu pour les comptables subordonnés vis-à-vis du comptable principal. Autrement dit, quand bien même les opérations du régisseur se trouvaient définitivement apurées, le juge des comptes était toujours en droit de se tourner vers le comptable et de le constituer débiteur pour les mêmes faits. Au milieu des années 1970, le juge des comptes changea d’avis et estima que les deux responsabilités n’étaient pas cumulatives. Le Conseil d’État dans un arrêt Blémont n° 104544 du 28 février 1997, estima que les textes ne permettaient pas d’exonérer le comptable principal. La question se posait déjà en 1962. Elle ne fut définitivement réglée qu’en 200457. Désormais, le comptable ne peut plus voir sa responsabilité engagée que s’il a commis une faute. Le Conseil d’État, consulté avait ainsi accepté d’étendre quelque peu l’appréciation du juge des comptes sur le comportement du comptable.

3. La responsabilité des comptables successifs

46Le RGCP et l’article 60 de la loi de 1963 ne tranchaient pas de manière claire la question de la responsabilité individuelle de plusieurs comptables se succédant à l’égard d’une créance restée non recouvrée. Dans une affaire commune de Romainville n° 67442 jugée le 23 juin 1989, l’assemblée du Conseil d’État a réaffirmé le principe de l’unicité de la responsabilité d’un comptable sur les opérations qu’il prend en charge sans réserve.

47Pour conclure ces développements sur le juge des comptes et le RGCP, il me faut évoquer également la politique jurisprudentielle et les évolutions procédurales qui viennent d’entrer en application depuis le 1er janvier dernier. La Cour, constituée de sept chambres, n’a pas toujours réussi à avoir une pratique univoque de l’appréciation de la responsabilité des comptables. Il est toutefois des domaines où les Chambres se sont trouvées en harmonie pour remettre en cause des pratiques administratives particulièrement critiquables.

48C’est notamment dans le domaine des rémunérations annexes, les primes, qu’une véritable politique juridictionnelle a été conduite avec constance. Jusqu’au milieu des années 1990, la Cour n’avait jamais entrepris de vérification d’ensemble des dépenses de rémunération et de la gestion des personnels de l’État. Sous l’impulsion de Pierre Joxe, de tels contrôles ont été organisés et programmés. À cette occasion, la Cour s’est pour ainsi dire servie des débets systématiquement prononcés sur les comptes des trésoriers payeurs généraux, pour obliger le Gouvernement à remettre de l’ordre dans le système des primes. Vous savez qu’avec la bénédiction de la direction du Budget, un grand nombre de textes indemnitaires soit n’étaient pas publiés, soit étaient publiés mais accompagnés de contre-lettres du ministre, voire du seul directeur du Budget fixant des régimes dérogatoires au droit commun publié. Les comptables payaient les indemnités sur la base de ces instructions et non pas sur celle d’un texte législatif ou réglementaire, contrairement à ce que disposaient avec constance les trois statuts généraux de la fonction publique depuis 1946. L’administration était certainement animée du louable souci d’éviter tout « effet de contagion ». N’avait-on pas entendu, un jour, un directeur du Budget s’exclamer : « La Cour s’intéresse aux primes sans textes ? Il est temps de lui en donner ! » Cette affirmation n’était d’ailleurs pas exacte puisque la Cour, à l’époque, comme toutes les administrations financières, voyait son dispositif indemnitaire organisé à partir d’une interprétation optimale du droit que ces administrations avaient de prélever un préciput sur les frais de gestion de la fiscalité locale.

49S’appuyant principalement sur le cas des primes des directeurs départementaux de l’équipement, payées systématiquement très au-delà du taux réglementaire en application d’ailleurs d’une lettre ministérielle antérieure au texte auquel elle dérogeait, la Cour a entrepris de mettre en jeu la responsabilité des comptables supérieurs sur le fondement de l’absence des justifications requises pour ces paiements, les instructions reçues n’ayant pas de caractère réglementaire. Un observateur extérieur aurait pu s’interroger sur cette dynamique complexe où un juge condamne des comptables à payer des sommes qui ne seront jamais recouvrées, du fait d’une politique généreuse de remises gracieuses, en vue d’obtenir une réforme à laquelle l’administration n’aurait pas volontairement souscrit. Bref, derrière les trésoriers-payeurs généraux, c’était le ministre chargé des Finances qui était questionné et non pas les comptables. Le fait est que cela a fonctionné. De la même manière et au même moment, la Cour s’est attaquée, avec le même succès, à la gestion des crédits des services déconcentrés du Trésor. Au nom de la séparation des ordonnateurs et des comptables et pour que le préfet n’ait aucun droit de regard sur l’exécution des dépenses de ces services, les crédits inscrits au budget des services financiers faisaient l’objet d’une consommation budgétaire par fraction, le débit du compte budgétaire correspondant à un crédit de comptes de tiers ne relevant plus d’un régime aussi strict. Quelques exemples opportunément choisis de dépenses irrégulières payées à partir de ces comptes de tiers contribuèrent ainsi à faciliter cette remise en ordre. Il est resté trois domaines pour lesquels les relations entre le juge des comptes et l’administration des Finances sont restées figées.

4. La portée des décisions du juge financier

  • 58 Nicolas Baverez « La Cour des comptes : une juridiction introuvable », Dalloz 1992, chronique pages (...)

50Le décret du 29 décembre 1962 avec l’article 60 de la loi de finances pour 1963 étaient les dernières œuvres vives d’une profonde réorganisation du fonctionnement de l’administration initiée à partir de 1945, mais concrétisée au plan financier de manière pérenne à compter de 1958. Toutefois, cette réorganisation laissait intacte la répartition des compétences entre le juge et le ministre. Jugeant les comptes et non les comptables, la Cour et les chambres régionales des comptes, disent dans leurs décisions ayant force de chose jugée s’il y a lieu d’appeler les garanties apportées par le comptable pour reconstituer sa caisse. Le ministre gardait la compétence exclusive pour apprécier le comportement du comptable et décider souverainement dans quelle proportion ces garanties seraient appelées. Si, apparemment, cette question ne posait pas problème en 1962, avec l’intrusion du droit conventionnel dans les enceintes judiciaires, le juge financier, sans pouvoir modifier en rien les décisions sur ce point, ressentit cette situation avec de moins en moins d’aisance. Une polémique opposant deux brillants magistrats à la fin des années 198058 formalisa ces questions. Aujourd’hui, cette situation est souvent décrite comme celle du Conseil d’État avant la loi du 24 mai 1872. L’office du juge financier s’apparenterait ainsi à la justice retenue.

C. L’abandon des ambitions initiales

51Au regard de la clarté et de la précision des définitions des articles 49 à 54 du RGCP, force est de constater, à la veille du changement de législation financière à la fin des années 1990, que les résultats atteints sont très inégaux selon les organismes publics. Pour l’État, l’objectif accepté par le Conseil d’État et la Cour des comptes en matière de comptabilité patrimoniale est loin d’être atteint. Pourtant, tout avait commencé dans le souci de continuer à progresser vers cette connaissance des résultats qui était déjà recherchée par les rédacteurs des décrets de 1953. Le développement des techniques de rationalisation des choix budgétaires aurait dû conduire à l’évolution de la comptabilité. Cette évolution ne se fit pourtant pas. Il est ainsi tenu une comptabilité générale, mais celle-ci ne connaît pas d’écritures d’immobilisations ou d’inventaire. Les investissements de l’État ne sont recensés que sous la forme de charges budgétaires. Il n’existe ni amortissements ni provisions. La comptabilité budgétaire et la comptabilité générale sont le reflet l’une de l’autre. Certes, une situation résumée des opérations du Trésor la « SROT » est publiée, avec retard, chaque mois au Journal officiel. Elle donne un développement de l’exécution du budget en dépenses et l’évolution des dettes financières de l’État au cours de la période. En ce qui concerne la comptabilisation des recettes fiscales, la ventilation du produit des impositions répond largement à un calcul statistique, du fait des défauts de conception des systèmes d’information. Le suivi de l’exécution du budget fait l’objet d’une situation hebdomadaire, la « SH » communiquée au cabinet du ministre et à laquelle très peu de personnes ont accès.

  • 59 Régime fixé jusqu’à son abrogation le 24 février 2012 par le décret n° 90-144 du 14 février 1990 re (...)

52Il n’y a pas de comptabilité analytique. Le très grand luxe de détails des budgets votés, répartis entre paragraphes d’exécution correspondant chacun à une nomenclature de codes économiques eux-mêmes liés aux comptes de comptabilité générale ne sert que très peu à suivre l’exécution fine de la dépense, celle-ci étant très souvent, en dehors des dépenses de personnel, exécutée sur des paragraphes de regroupement de type « dépenses diverses ». Enfin, malgré de sensibles progrès, la loi de règlement reste discutée tardivement. Certains services tiennent les « comptabilités matières », notamment le ministère de la Défense59. Pour autant, les dispositifs de contrôle ne sont pas toujours actionnés. Ce constat négatif trouve une première explication dans l’évolution de la conjoncture économique. Après l’alerte de 1967-1969, la France connaît encore quelques belles exécutions budgétaires qui permettent d’ambitionner le développement avec la « RCB » d’une progression vers une comptabilité plus fiable. Toutefois, la crise économique et ses conséquences budgétaires ont réduit considérablement l’intérêt que les directions d’état-major pouvaient trouver à optimiser la gestion quand leurs priorités nouvelles devinrent, à compter de 1974 et de manière quasiment continue depuis lors, de contenir la dépense et de financer les déficits. L’administration commence à prendre conscience que la mesure des effets de la politique financière par le seul déficit budgétaire de l’exercice est par trop réductrice. En effet, ce déficit trouve sa source, pour une part croissante, dans les effets de décisions déjà prises. La question des retraites tant pour le budget de l’État que pour les organismes de sécurité sociale fut, sans aucun doute, un catalyseur de cette prise de conscience, à mesure que l’administration peinait à obtenir des « mesures de redressement » autrement que devant la crise de financement et alors même que la construction européenne conduisait à mieux appréhender la manière dont chaque pays de l’Union faisait face aux mêmes difficultés. En ce qui concerne les autres catégories de personnes soumises à la comptabilité publique, le bilan est plus mitigé. Les possibilités techniques de mise en œuvre des ambitions comptables du RGCP ont été explorées et, finalement, le régime comptable des communes ou des hôpitaux se trouvait en 2001 plus à même d’aider les gestionnaires à mesurer les résultats financiers de leurs actions.

Conclusion

  • 60 La hausse moyenne annuelle des prix à la consommation passe définitivement en dessous de 3 % en 198 (...)

53L’ampleur des déficits budgétaires et sociaux constatés au début des années 1990 a conduit à s’interroger sur l’efficacité de la législation financière et de sa capacité à répondre à son objet. Le modèle institutionnel construit autour de l’ordonnance de 1959 apparaît grippé. Les procédures et les règles posées en 1959 et laissées intactes n’ont en aucune manière permis d’enrayer la dégradation significative des comptes publics, surtout à compter de 1992. L’élaboration de la loi de finances devient de plus en plus complexe. En l’absence de remise en cause des missions légales qui leur étaient assignées, les administrations « dépensières » ne pouvaient que chercher à exploiter toutes les possibilités de résistance à la remise en cause de leurs moyens. Indépendamment de l’effet du ralentissement de la croissance économique sur les recettes fiscales, celles-ci se trouvent significativement affectées par les succès de la lutte contre l’inflation à compter de 198560. En effet, pour que la fiscalité ne devienne pas confiscatoire, tous les gouvernements depuis 1986 ont dû réduire l’assiette des impositions. Le renouveau des doctrines libérales a trouvé alors d’autant plus d’écho que le poids réel de la fiscalité était ressenti avec force en l’absence d’effet anesthésiant de la progression simultanée et rapide des prix et des revenus.

54Dans ce contexte la procédure budgétaire s’est enrayée. Elle a cessé de consister en un débat pouvant être réglé de manière technique par les services, seules quelques questions pouvant être soumises à l’arbitrage des ministres. Progressivement, c’est l’ensemble des questions techniques qui sont devenues des enjeux de niveau ministériel, voire gouvernemental. En l’absence de tout système fiable d’information comptable et de mesure des effets des politiques publiques, les différentes formes données aux ambitions de « renouveau du service public » ou de « réforme de l’État » butaient sur l’ignorance des effets et des causes. Ces constats faits, chacun à sa place, par tous les acteurs de l’élaboration, de l’exécution et du contrôle de la politique financière, ont conduit à l’heureuse conjugaison des volontés ayant permis l’intervention de la LOLF. Celle-ci porte les éléments d’une réforme comptable en exigeant la tenue d’une comptabilité générale selon les usages de l’industrie et du commerce, sauf pour les matières spécifiques à l’État.

55La LOLF n’est pas incompatible avec le règlement général de 1962. Elle a, en revanche, fait prendre conscience des retards considérables pris par les administrations financières dans l’application du progrès technique et, avec l’arrivée de celui-ci à marche forcée, de la nécessité de moderniser les procédures de mise en œuvre des actes d’encaissement et de décaissement des fonds publics ainsi que de la manière d’en conserver la trace et la justification. En cette fin d’hiver 2009, le budget de l’État a fonctionné en « mode LOLF » depuis trois exercices sans que le RGCP ait été significativement modifié. Un projet de « toilettage », discuté entre la direction générale de la Comptabilité publique et la Cour des comptes au cours de l’année 2007 n’a pas abouti. La réorientation des priorités ministérielles en direction de la fusion des services des impôts et du Trésor laisse craindre qu’une révision du RGCP ne puisse avoir lieu au mieux, désormais, que pour son cinquantenaire. Nul doute que l’administration ne cherche à cette occasion à jeter à nouveau les bases de ce code de comptabilité publique qu’elle ambitionne de voir édicter avec constance depuis les démêlés du « bureau de comptabilité révolutionnaire » avec la « Trésorerie », ambitions qui étaient encore les siennes en 1953 et en 1962, et dont on vient de voir qu’elle est loin d’être satisfaite.

Notes

1 Lui-même modifié ou complété par l’article 18 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l’exercice 1954 et les décrets n° 53-948 du 30 septembre 1953, 54-973 du 30 septembre 1954 et 55-1205 du 9 septembre 1955 qui en étendaient l’application aux comptables publics relevant des possessions françaises d’outre-mer. L’ensemble ne constituant, selon l’exposé des motifs du décret n° 53-948, que « la première étape d’une œuvre plus générale, ayant pour objet de rénover et de modifier toutes les règles de portée législative concernant la comptabilité publique, puis les compléter par un règlement d’administration publique se substituant au décret du 31 mai 1862 ».

2 « La relation entre le Gouvernement qui agit au nom de la Couronne et le Parlement qui représente le public détermine à titre principal la manière dont les ressources publiques sont gérées. Les ministres visent à mettre en œuvre les politiques gouvernementales et à délivrer les prestations des services publics à l’aide des agents publics, mais ils ne peuvent y parvenir que si le Parlement accorde l’autorisation de collecter les ressources, d’engager puis de dépenser ces ressources. Il incombe au Trésor de respecter et d’assurer les droits tant du Gouvernement que du Parlement dans ce processus ». (Managing public money – Her Majesty’s Treasury, octobre 2007, p. 11).

3 « L’obligation de protéger les fonds publics est permanente. La manière de la respecter pourra varier avec le temps. » (Ibid., p. 9).

4 Cf. État G de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 (2partie – Moyens des services et dispositions générales).

5 Jacques Magnet, Comptabilité publique, PUF, coll. « Thémis », 1978, p. 23.

6 Je donnerai un autre exemple : j’ai été chef du bureau chargé notamment du ministère de la Culture à la direction du Budget. Pour des raisons historiques, ce bureau était chargé, en liaison avec un bureau de la direction de la Comptabilité publique, de la conservation de la doctrine de la direction du Budget en matière de réglementation budgétaire des établissements publics nationaux à caractère administratif. Il lui revenait, en conséquence, l’insigne honneur de présenter chaque année une instruction à la signature des directeurs qui déléguait aux contrôleurs financiers ou aux contrôleurs d’État la compétence du ministre en matière d’approbation des budgets de ces établissements. Pendant les cinq années où j’ai exercé cette responsabilité, j’ai fait préparer cette instruction sans me poser la moindre question d’ordre légal. Un de mes successeurs, qui était sans doute plus attentive que moi, s’est demandé comment une compétence réglementaire pouvait être déléguée par simple circulaire. Elle a trouvé que c’était un décret-loi du 21 avril 1939 relatif à des simplifications administratives en matière d’offices qui prévoyait effectivement cette possibilité de délégation. Elle y a fait mettre bon ordre. Comme il s’agissait toutefois d’un décret en Conseil des ministres, le décret fut publié plus de deux ans après son départ de la direction.

7 Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d’une fonction, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2004, 543 pages.

8 La direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2001, 591 pages.

9 Henri Navarre, Agonie de l’Indochine (1953-1954), éditions Plon, 1956, 348 pages.

10 La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 1998, 864 pages.

11 Ce décret fut pris sur le fondement d’une habilitation législative donnée au Gouvernement par l’alinéa A bis de l’article unique de la loi n° 55-349 du 2 avril 1955, prorogée sans condition de délai par l’article 8-1 de la loi n° 55-1043 du 6 août 1955.

12 Voir l’article de Christian Descheemaecker dans ce volume.

13 Rappelons que jusqu’au 1er janvier 1991, cette administration était soumise aux règles de la comptabilité publique et ses comptables principaux étaient justiciables de la Cour des comptes.

14 Albert Pomme de Mirimonde, La Cour des comptes, Paris, 1947.

15 Nous l’avons retrouvé, dans les mêmes termes, lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre la LOLF. Comment faire pour valoriser des actifs dont la valeur marchande n’avait pas beaucoup d’intérêt parce qu’on ne peut pas s’en défaire ? Mais on verra que le contexte a depuis lors beaucoup changé.

16 Depuis l’abrogation de l’ordonnance du 2 janvier 1959, il n’existe plus de disposition législative de portée générale prévoyant l’existence d’un tel règlement sur la comptabilité publique.

17 M. Hervé-Gruyer.

18 M. Dorange.

19 On doit ainsi trouver dans l’abrogation du règlement général de 1862 la source d’inspiration de ce qui devint la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes et son décret d’application n° 68-827 du 20 septembre 1968 pris pour son application. La conférence des présidents adopta, en effet, le 6 novembre 1964, deux avant-projets en vue de leur transmission au ministre chargé des Finances.

20 Cette instruction rendue opposable par arrêté ministériel et n’ayant, à notre connaissance, été abrogée par aucun texte subséquent, il en ressort, comme l’estimait également Jacques Magnet, qu’elle reste applicable aux situations qui n’ont pas été concernées par des dispositions normatives intervenues ultérieurement.

21 Cet article placé au chapitre premier « service des communes » du Titre V « Service des communes et des établissements de bienfaisance » dispose : « Les comptables n’ont point qualité pour apprécier le mérite des faits auxquels se rapportent les pièces à l’appui de chaque mandat. Il suffit, pour garantir leur responsabilité, qu’elles soient visées, et par conséquent attestées par l’ordonnateur.
Si cependant un comptable s’apercevait ou avait de suffisantes raisons de croire que l’ordonnateur a été trompé, il devrait, nonobstant l’apparente régularité des pièces, suspendre le paiement et avertir l’ordonnateur sans aucun retard ; mais, si ce dernier lui donne alors l’ordre de payer, il doit s’y conformer immédiatement. »

22 « La Cour assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances ».

23 Cette demande fit l’objet de l’annotation suivante : « La Cour ne nous demande pas de modifier le décret. Nous saisissons la DGI d’un problème qu’il convient en effet de résoudre », ce que fit le décret n° 77-1017 du 1er septembre 1977 relatif à la responsabilité des receveurs des administrations financières.

24 À l’époque et jusqu’au 1er janvier 1977, le contrôle des entreprises publiques relevait d’une institution associée à la Cour, la commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP), créée en 1948 et présidée par un président de chambre à temps plein et où siégeaient des magistrats et des représentants des administrations.

25 MM. Bauchard, conseiller d’État, et Ducoux, maître des requêtes.

26 Loi de finances pour 1963 n° 62-1529 du 22 décembre 1962 (Première partie – Conditions générales de l’équilibre financier).

27 Décret n° 64-685 du 2 juillet 1964 relatif à la constitution et à la libération du cautionnement exigé des comptables publics.

28 Décret n° 64-1022 du 29 septembre 1964 relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés, remplacé par le décret n° 2008-228 du 5 mars 2008.

29 Décret n° 66-850 du 15 novembre 1966 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs.

30 Décret n° 77-1017 du 1er septembre 1977 relatif à la responsabilité des receveurs des administrations financières et au contrôle de la Cour des comptes.

31 Décret n° 81-58 du 23 janvier 1981 relatif aux conditions d’octroi du sursis de versement aux comptables du trésor.

32 Décret n° 79-124 du 5 février 1979 relatif à la signature des comptes de gestion des comptables publics, modifié par le décret n° 93-283 du 1er mars 1993. Bien qu’elles n’aient pas figuré dans les listes de textes abrogés ou déclarés caducs par le RGCP ou l’article 60 de la loi n° 63-156, les dispositions des lois des 11 frimaire et 13 brumaire an VII sur l’affirmation des comptes ont semblé ne plus pouvoir être opposées aux comptables puisque la rédaction initiale du décret en reprend le libellé.

33 Cf. pour ce qui concerne l’État l’article de M. Conan.

34 Loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics.

35 Décret n° 86-451 du 14 mars 1986 pris en application de l’article 16 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne la comptabilisation des recettes et des dépenses de l’État.

36 EPA : « M 9-2 ».

37 EPA : « M 9-3 » : établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

38 EPIC : « M 9-4».

39 EPIC : « M 9-5-1 ».

40 EPA : « M 9-7 ».

41 EPA : « M 9-9 » : établissements publics locaux d’enseignement et de formation agricole, « M 9-10 », établissements nationaux ayant le même objet.

42 Selon René Barberye qui est arrivé en 1966 à la Comptabilité publique et qui en a été le directeur entre 1986 et 1992.

43 Décret n° 61-481 du 13 mai 1961.

44 Temps partagé.

45 Nouvelle dépense locale.

46 Avec « ACCORD » pour application coordonnée de contrôle et de règlement de la dépense.

47 L’instruction « M 11 » de 1974 est remplacée par l’instruction « M 14 » applicable à compter de 1994 aux communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif.

48 L’instruction « M 51 » datant de 1964 est remplacée par l’instruction « M 52 » à compter de 2005.

49 Jusqu’au 1er janvier 2005, les régions ont appliqué l’instruction comptable des départements. Après cette date une instruction « M 71 » spécifique leur a été consacrée.

50 Les nombreuses réformes de l’organisation de ces établissements ont conduit à une production intense de réglementation comptable sous l’appellation « M 21 ».

51 Un numéro dans la nomenclature des « codificatrices », « M 9-6 » avait été réservé pour ces établissements. La réglementation encore applicable en 2009 relevait d’une collection de circulaires interministérielles dont les principales dataient de 1988, 1991 et 1993.

52 Pour une description détaillée de ces limites, se reporter aux Grands arrêts de la jurisprudence financière, 5e édition, Dalloz, 2007, n° 21, 22, 26 et 28.

53 Les établissements publics régionaux créés par la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 voient leurs comptes tenus par le TPG de la région. Leur disparition, dès 1982, fit que les arrêts rendus sur leurs comptes sont peu nombreux.

54 Cf. article 31 du décret n° 68-827 du 20 septembre 1968 relatif à la Cour des comptes et articles 191 et 192 du code de l’administration communale, alors en vigueur.

55 En fait, elle n’examinait que les taxes levées par les collectivités les plus importantes.

56 La Cour l’avait relevé, dès les travaux préparatoires.

57 Décret n° 2004-737 du 21 juillet 2004.

58 Nicolas Baverez « La Cour des comptes : une juridiction introuvable », Dalloz 1992, chronique pages 173-179, Jacques Magnet, Éric Hemar, « Qui cherche trouve : actualité de la juridiction des comptes », Recueil Dalloz, 1993, Chronique, pages 41-44.

59 Régime fixé jusqu’à son abrogation le 24 février 2012 par le décret n° 90-144 du 14 février 1990 relatif à la comptabilité des matériels de la défense.

60 La hausse moyenne annuelle des prix à la consommation passe définitivement en dessous de 3 % en 1986 et est restée en dessous de ce montant depuis.

Auteur

Vincent Feller est diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris, titulaire d’une maîtrise de droit public et ancien élève de l’École nationale d’administration. De 1984 à 1995, il a été administrateur civil à la direction du Budget, puis attaché financier près l’ambassade de France en Allemagne. Nommé à la Cour des comptes en 1995, il y a exercé les fonctions de rapporteur jusqu’en 2002. Simultanément, il a participé aux activités de commissariat aux comptes du Programme alimentaire mondial, assisté l’administration pénitentiaire dans la préparation d’un avant-projet de loi sur les prisons et la direction des Nations unies du ministère des Affaires étrangères à l’occasion du mandat donné à la France au comité financier de l’Organisation des Nations unies pour l’agriculture et l’alimentation (FAO). Il est conseiller maître à la Cour des comptes, délégué dans les fonctions d’avocat général depuis le 5 août 2002.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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