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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Troisième partie. Rationalité juridique ou rationalité ‎gestionnaire ?‎

Le décret du 29 décembre 1962, toilettage juridique ou contribution au renouvellement de la gestion des finances publiques ?

Perception et restitution au travers des écrits qui lui furent consacrés1

Matthieu Conan

Texte intégral

Introduction

  • 1 Cette publication fait suite à une communication réalisée le 31 mars 2009 dans le cadre de l’Instit (...)

1L’heure est indéniablement au bilan, à l’aube d’une réécriture inéluctable du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Les dispositions comptables inscrites dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 imposent en effet, à terme, un tel exercice. Il n’est dès lors pas inutile d’apprécier quelle a pu être la dimension théorique et conceptuelle du décret de 1962 dont les implications pratiques se veulent tout à fait essentielles encore à l’heure actuelle.

  • 2 Les articles 49 à 57 du décret sont constitutifs du Titre IV « Comptabilité » de la première partie (...)

2L’approche est importante, car le décret comporte des dispositions la plupart du temps méconnues ou ignorées, et pourtant relatives notamment à l’instauration de logiques de comptabilité patrimoniale qui se veulent aujourd’hui au centre du nouveau dispositif en cours de gestation quand il n’est pas déjà en application. Son article 49 vient ainsi indiquer que « La comptabilité des organismes publics […] est organisée en vue de permettre [entre autres,] la connaissance de la situation du patrimoine ». Comptabilité générale et comptabilité analytique, pour lesquelles la LOLF semble innover dans ses articles 27 et suivants, sont évoquées à l’article 51 du décret aux termes duquel « La comptabilité comprend une comptabilité générale et, selon les besoins et les caractères propres à chaque organisme public, une comptabilité analytique ». L’article 52 pour sa part dispose que « La comptabilité générale retrace […] les mouvements du patrimoine et des valeurs d’exploitation » et que « la nomenclature des comptes ouverts en comptabilité générale […] s’inspire du plan comptable général ». Quant à l’article 53, il vient principalement définir l’objet de la comptabilité analytique qui est, d’une part, de « faire apparaître les éléments du calcul du coût des services rendus ou du prix de revient des biens et produits fabriqués » et, d’autre part, de « permettre le contrôle du rendement des services ». La mise en œuvre du décret ne s’est pas spécialement caractérisée par une application de ces dispositions au regard d’une dimension que l’on qualifierait volontiers aujourd’hui de « gestionnaire ». Elles ne se sont pas particulièrement imposées dans la pratique au titre de ces nouveaux « principes fondamentaux » devant alors régir la comptabilité publique2 et l’on se doit aujourd’hui d’apprécier les responsabilités nées des prises de position adoptées vis-à-vis du décret de 1962. Or, force est de constater que la doctrine universitaire s’est montrée très discrète à son égard.

  • 3 Quand ces ouvrages ne sont pas l’œuvre de praticiens étroitement associés à l’université…

3Appréciations et commentaires en la matière se font en effet assez rares durant ce demi-siècle aujourd’hui écoulé. Le décret n’a guère inspiré les universitaires à l’exception des quelques ouvrages spécifiquement consacrés à la comptabilité publique dans lesquels il trouva naturellement sa place3. Ce sont principalement les fonctionnaires de l’administration des Finances qui lui consacreront les plus importants développements au sein d’articles parus pour l’essentiel dans la Revue du Trésor. Ce dernier constat se veut somme toute parfaitement logique : le décret a fait l’objet durant cette période de deux mises en œuvre techniques qui ont nécessairement ponctué sa destinée et les praticiens de la comptabilité publique étaient tout simplement les mieux placés pour en préciser la portée à ces deux instants. L’application à l’État d’un nouveau cadre comptable s’inspirant du plan comptable général au 1er janvier 1970 d’abord, au 1er janvier 1988 du fait de la révision de ce même plan comptable général ensuite, s’est opérée au regard de deux instructions qui ont normalement suscité vis-à-vis du décret de 1962 un regain d’intérêt. Les analyses qui vont suivre s’inscrivent dans le prolongement de la publication, dans un premier temps, de l’instruction n° 69-124 PR du 5 novembre 1969 (I), puis de celle, dans un second temps, de l’instruction n° 87-128 PR du 29 octobre 1987 (II).

I. Les positions développées dans le cadre de la mise en œuvre de l’instruction n° 69-124 PR du 5 novembre 1969

4Un nouveau cadre comptable s’inspirant du plan comptable général est applicable à l’État au 1er janvier 1970 aux termes de l’instruction n° 69-124 PR du 5 novembre 1969. Ce texte est important au regard de « la comptabilité publique » car il s’inscrit fondamentalement en rupture avec les textes qui jusqu’à présent en définissaient les contours. Cette instruction tend à assurer la mise en œuvre du décret de 1962 pour ses aspects en définitive les plus novateurs et synonymes de nouvelle gestion des finances publiques. Force est de constater pourtant qu’une telle dimension n’a pas eu l’air d’apparaître comme aussi déterminante à l’époque, aux universitaires du moins, tant le chercheur se trouve confronté aujourd’hui à ce qu’il convient bien de considérer comme un véritable désert doctrinal (A). Les seuls écrits pertinents sur le sujet sont l’œuvre des praticiens qui, dès la publication du décret, mais plus encore précisément à l’occasion de la mise en œuvre de l’instruction, vont faire leur, l’objectif de rénovation de la gestion financière de l’État posé par le décret et trop facilement oublié depuis (B).

A. Le désert doctrinal initial

  • 4 « Libero Docente di Ragioneria Pubblica presso l’Università di Bologne e Preside dell’Istituto Tecn (...)
  • 5 RSF, 1963, p. 738 à 767.
  • 6 La comptabilité publique – Les principes, PUF, 1957.

5Le décret du 29 décembre 1962 va certes faire l’objet d’une publication à l’Actualité juridique du droit administratif (AJDA) sans pour autant être accompagné du moindre commentaire. Les études relatives à la comptabilité publique sont pour ainsi dire totalement absentes des revues juridiques dans les années 1960 et l’intérêt des universitaires pour la matière pratiquement inexistant. La Revue de science financière ne consacre ainsi à la comptabilité publique qu’une seule étude digne de ce nom dans la période. « Le système de gestion comptable des finances publiques » est l’œuvre d’un italien, Leone Pozzy4 et, du décret, il n’est d’ailleurs pas question : l’article qui paraît en 19655 débute sur un constat – « nécessité et carence d’études techniques » en la matière – et propose une approche doctrinale propre à tous les États. La comptabilité publique française n’est évoquée qu’au regard de la définition qu’en donne Gilbert Devaux, directeur du Budget, dans son ouvrage de 19576, en reprenant l’article 1er du décret du 30 septembre 1953 selon les termes duquel « les règles de la comptabilité publique ont pour objet de déterminer les obligations et les responsabilités des ordonnateurs des dépenses publiques, des ordonnateurs des recettes publiques et des comptables publics »…

  • 7 Comptabilité publique, PUF, 1978, coll. « Thémis », p. 19.

6Le conseiller à la Cour des comptes, Jacques Magnet, quelques années plus tard, en 1978, dans la première édition de son manuel de Comptabilité publique, précisera que « la littérature italienne de comptabilité publique est immense7 ». Tel n’est évidemment absolument pas la situation en France et son ouvrage, qui restera longtemps « LA » référence en ce domaine, est particulièrement révélateur de ce « désert doctrinal » en la matière.

  • 8 Op. cit, p. 15.

« L’enseignement universitaire des finances publiques est depuis longtemps limité à l’étude des questions budgétaires et fiscales, celle de la comptabilité publique y étant réduite à un bref aperçu, qui même présente souvent un état de droit ou de choses dépassé8 ».

7Telles sont les premières lignes rédigées par Jacques Magnet en introduction. La « documentation générale » établie à la suite par l’auteur se veut bien limitée, et pour cause ! De la Revue de science financière dont il vient d’être question, il dit par exemple ceci :

  • 9 Op. cit, p. 18.

« La Revue de science et de législation financière (ci-après citée RSLF), fondée en 1903, est devenue depuis 1957 la Revue de science financière (ci-après citée RSF). Ce changement de titre traduit la part prépondérante prise par l’économie financière au détriment du droit financier, qui continue néanmoins de faire la matière de divers articles. Une chronique de comptabilité publique y avait fait son apparition en 1971 ; elle n’a pas eu de suite9 ».

  • 10 RSF, 1971, p. 380 et suiv.
  • 11 Le droit de la comptabilité publique, Armand Colin 1971, coll. « U ».

8Cette chronique fut rédigée par Lino Di Qual alors maître-assistant à l’université de Lille II10, qui fit paraître la même année Le droit de la comptabilité publique11. Selon Jacques Magnet toujours, cet ouvrage :

  • 12 Comptabilité publique, op. cit.

« est, à en juger par son style, la transcription d’un cours oral, auquel ont été incorporés divers extraits de livres et articles écrits par d’autres auteurs. Il est malheureusement gâté par des erreurs matérielles de références qui ne permettent de le consulter qu’avec prudence et sous réserve de vérification aux sources. Les questions techniques de la comptabilité publique longtemps ignorées en dehors de l’administration des Finances, viennent d’être exposées par : G. Montagnier, Principes de comptabilité publique, Dalloz, 197512 ».

9Il n’y a donc pas de réflexion d’ensemble fiable conduite par un universitaire en termes de comptabilité publique avant 1975. Le professeur Gabriel Montagnier s’impose alors comme le spécialiste de la discipline et son ouvrage se veut aussi essentiel que celui de Jacques Magnet qui ne saurait naturellement être considéré comme une émanation de la « doctrine universitaire ». Le professeur Montagnier en précisera cependant toute l’importance aux yeux de cette dernière dans la deuxième édition de son propre ouvrage :

  • 13 Principes de comptabilité publique, Précis Dalloz 2éd. 1981, p. 6.

« Aussi convient-il de souligner à cet égard l’intérêt fondamental de l’ouvrage d’un membre de la Cour des comptes qui, outre son apport scientifique, permet aux chercheurs de disposer d’un état de la législation à jour au 1er janvier 197813 ». Il n’y a pas pour autant non plus d’analyse spécifique du décret de 1962, y compris d’ailleurs dans ces derniers ouvrages dont il vient d’être question à l’instant : que dire dès lors des ouvrages classiques de finances publiques qui vont se contenter au détour d’en évoquer simplement l’existence ! Le jugement de Jacques Magnet est là encore sans appel :

  • 14 Comptabilité publique, op. cit., p. 17.

« Les auteurs plus récents traitent surtout des questions budgétaires, mais la connaissance de ces questions est un préalable indispensable à l’étude de la comptabilité publique. On relira au besoin : M. Duverger, Finances publiques, PUF, coll. « Thémis », 9e éd., 1975 – L. Trotabas & J.-M. Cotteret, Droit budgétaire et comptabilité publique, Dalloz 1972 – P. Amselek, Le budget de l’État sous la V République, LGDJ, 1967. On note un regain d’intérêt pour les questions de comptabilité publique dans : P. Lalumiere, Les finances publiques, A. Colin, coll. “U”, 3éd. 197514 ».

  • 15 Finances publiques, PUF, coll. « Thémis », 10éd. 1984, p. 397 : « Sur la comptabilité publique, c (...)

10Pour reprendre la première référence fournie et l’ouvrage du professeur Maurice Duverger, du décret de 1962 il n’est jamais question et tout au plus la comptabilité publique est-elle évoquée en renvoyant le lecteur à une bibliographie des plus succinctes15 !

B. Un objectif de rénovation de la gestion financière de l’État parfaitement intégré et affiché par les praticiens

11Les revues qui consacrent quelques lignes au décret du 29 décembre 1962 sont principalement d’obédience administrative. La Revue administrative et la Revue du Trésor vont ainsi lui réserver chacune deux pages en 1963, développant cependant aussi les éléments novateurs de l’approche, tout en soulignant aussi les principales difficultés de l’entreprise.

  • 16 Signé P. C. et G. M., p. 175-176.

12L’article paru à la Revue administrative est intitulé « La réforme de la réglementation de la comptabilité publique16 ». Les formulations utilisées sont tout à fait significatives de l’intérêt en termes de gestion publique que suscite le texte :

« Consacrant la “patrimonialisation” de la comptabilité publique déjà largement amorcée en ce qui concerne les collectivités locales et les établissements publics, il doit ainsi favoriser le démarrage et l’essor d’une politique “des résultats”… L’article 133 pose le principe que la comptabilité des opérations de l’État doit être tenue conformément à un plan comptable qui devra s’inspirer du plan comptable général… Le décret du 29 décembre 1962 prévoit son extension à la comptabilité des opérations de l’État. Il ne va pas au-delà car le problème est particulièrement délicat. D’une part, en effet, dans l’état actuel des choses, la comptabilité de l’État ne semble pas pouvoir se détacher des principes du droit budgétaire dont le plus important est que le budget, acte politique, doit faire l’objet d’un contrôle étroit qui doit permettre aux autorités qui l’ont voté de contraindre les administrations à utiliser les crédits conformément à leurs décisions. Or, seule la comptabilité traditionnelle répond à ces préoccupations. Les objectifs du plan comptable, la patrimonialisation des biens de l’État, la notion de prix de revient, le calcul des résultats, ne paraissent présenter qu’un intérêt relatif, même s’ils permettent de donner des renseignements de la plus grande importance, tel par exemple le coût des différents services publics… Cette tâche d’adaptation va être celle des années prochaines. Elle sera, sans doute, difficile et lente. L’application du plan comptable à l’État, séduisante en théorie et sans doute nécessaire pour régler certaines questions, telle par exemple celle de la tenue de la comptabilité nationale, n’est peut-être pas entièrement possible en pratique. Il n’en reste pas moins que l’expérience peut être tentée et la nouvelle réglementation le prévoit et le permet ».

  • 17 P. 207-208. L’article avait été préalablement publié par la Revue française de comptabilité dans so (...)

13L’article paru à la Revue du Trésor s’intitule « L’introduction du plan comptable en comptabilité publique » et émane de Vincent Bourrel, procureur général près la Cour des comptes17. Le développement de l’interventionnisme économique de l’État se veut ici l’élément clé impliquant les modifications de cette comptabilité publique :

« C’est à l’occasion du développement de leurs activités économiques que l’État et les collectivités locales viennent à découvrir l’opportunité d’une description plus articulée de leurs opérations. Quand, après l’ère des contrats de concession et des lois d’assistance aux déshérités, arrivent les temps des grandes entreprises publiques et du droit de chacun à la sécurité et au progrès, quand, aux administrateurs prudents, prévoyant l’avenir par référence au passé, succèdent des équipes plus audacieuses mesurant l’énorme puissance d’expansion que permet et garantit l’investissement public sous toutes ses formes, alors se fait sentir, et plus encore que dans le secteur privé, en raison de la diversité, de la durée et de l’importance des opérations exécutées, le besoin d’une transformation radicale des méthodes de la comptabilité publique Mais il ne faut pas se dissimuler que l’introduction dans le secteur public d’une comptabilité rationnelle, complète et intégralement exploitable, rencontrera encore de sérieuses difficultés dont les moindres ne seront pas la permanence d’une pénurie de personnel comptable qualifié et la lourdeur des services administratifs due aux formalités exigées et aux contrôles exercés. Cependant, un État moderne ne peut ignorer le coût et le rendement de ses services et, quelles que soient l’importance et la délicatesse de la tâche, elle sera menée à bien… »

  • 18 Bulletin n° 20, janvier-mars 1963, p. 78-79.

14Le Bulletin de liaison et d’information de l’administration centrale des Finances s’inscrira également début 1963 dans le même sens réformiste, les difficultés de mise en application du décret en moins18 :

« Synthèse des principes fondamentaux et des règles générales de la comptabilité publique actuellement en vigueur et dont l’expérience a prouvé qu’ils demeuraient conformes à l’intérêt des finances publiques (séparation des ordonnateurs et des comptables, responsabilité pécuniaire des comptables, contrôle juridictionnel de la Cour des comptes), il fonde aussi les réformes que nécessite, dans une acception moderne, la notion de comptabilité publique. Celle-ci ne saurait plus avoir en effet pour seule fin d’assurer la régularité du maniement des fonds publics ; elle doit également permettre une présentation des comptes de l’État, des collectivités et des établissements publics, telle que leur analyse puisse être conduite et exploitée comme l’un des éléments essentiels de la comptabilité nationale. Elle doit encore dépasser l’ancienne conception de la comptabilité qui, axée sur les seuls mouvements de fonds, ne donnait pas tous les éléments nécessaires pour déterminer « les résultats » ou pour calculer autrement que par approximation le rendement financier ou le prix de revient d’un service. Le nouveau texte s’efforce de combler cette lacune en consacrant notamment la « patrimonialisation » de la comptabilité publique, déjà largement amorcée en fait dans les secteurs des collectivités locales et des établissements publics ».

15Il est remarquable de constater ici l’importance revêtue originellement par cette orientation réformiste du décret qui ne semble absolument plus aujourd’hui être de mise quand il lui est fait référence aujourd’hui. Ces commentaires correspondent bien pourtant à la teneur des entrefilets parus dans la presse à l’époque pour en évoquer sa publication : le caractère « gestionnaire » que le nouveau texte doit insuffler à la comptabilité publique, est, à l’évidence, la dominante qui a été présentée aux journalistes et retenue par eux :

  • 19 Article paru dans le quotidien Le Figaro du 3 janvier 1963, reproduit dans le numéro spécial de nov (...)

« Recevant hier la presse, M. Giscard d’Estaing, ministre des Finances, a souligné l’importance d’un décret paru hier au Journal officiel, qui remplace le décret fondamental d’il y a 100 ans (31 mai 1862), base, jusqu’ici, de la comptabilité publique française. Le nouveau texte codifié complète les réformes adoptées depuis et donne de nouvelles définitions de base : à la place d’une comptabilité de caisse, les nouveaux textes prévoient une évolution vers des formules qui feront mieux apparaître, d’une part, les éléments du patrimoine et, d’autre part, les résultats. Une partie du décret est consacrée à la comptabilité des collectivités locales et de leurs établissements publics. Ce texte sera complété, dans le premier semestre de 1963, par une vingtaine d’autres textes qui préciseront la responsabilité pécuniaire des comptables publics et l’organisation des divers services. L’ensemble pourra devenir le code général de la comptabilité publique19 ».

  • 20 Article signé Jean-Pierre Adine, et paru dans le quotidien Combat du 3 janvier 1963, reproduit dans (...)

« … M. Giscard d’Estaing a par ailleurs parlé d’un décret – passé inaperçu en cette fin d’année – portant règlement général sur la comptabilité publique. Ce décret, daté du 29 décembre 1962, réforme les définitions de base des comptes publics français, définitions dont l’origine remonte à 1862 ! En bref, il s’agit de simplifier et de clarifier la comptabilité publique, de la moderniser aussi, tant dans le fond que dans la forme. Les experts espèrent ainsi faire apparaître plus vite et mieux les résultats des différentes gestions de l’État. Rappelons que, sur le plan matériel, électronique et mécanographie ont déjà fait leur apparition au ministère des Finances. Un jour… ou l’autre, c’est toute la comptabilité publique du pays qui “passera” sous cartes perforées. Nous aurons l’occasion d’en reparler très prochainement20 ».

  • 21 Revue du Trésor, juillet-août 1972, p. 221-248.

16Une telle dynamique ne s’imposera pourtant véritablement que quelques années plus tard au regard de la publication de l’instruction n° 69-124 PR en date du 5 novembre 1969 et applicable au 1er janvier 1970. La Revue du Trésor publiera à son sujet une remarquable et très complète étude, intitulée « Le nouveau plan comptable de l’État21 ». Elle est signée par Armand Bizaguet, directeur adjoint des services du Trésor, et Guy Sanglier, inspecteur principal du Trésor ; ils furent, l’un comme l’autre, membres du « groupe de travail qui conçu et mis au point la réforme du plan comptable de l’État ». Le propos introductif de cette étude est illustratif du mouvement ainsi instauré :

« Le nouveau cadre comptable, s’inspirant du plan comptable général, est appliqué à l’État depuis le 1er janvier 1970. L’objet du présent article n’est ni de décrire, ni de commenter la nomenclature et les mécanismes mis en place à cette occasion et qui sont explicités par l’instruction 69-124 PR du 5 novembre 1969 et les documents qui l’ont complétée, mais tout à la fois :

a) De replacer cette réforme dans la suite des efforts entrepris par le ministère des Finances, et en particulier par la direction de la Comptabilité publique, pour clarifier et moderniser les comptes publics. À cet égard, le nouveau plan comptable de l’État apparaît comme l’aboutissement d’un certain nombre de réformes antérieures qui l’ont rendu possible et qui avaient porté d’une part sur l’aménagement des mécanismes comptables, principalement au niveau des transferts et des centralisations, et d’autre part, sur la mise en œuvre de puissants moyens électroniques.

b) De dégager autant que possible les raisons des choix effectués au moment de la préparation et de la mise en œuvre de la réforme. Un certain nombre de solutions originales ont pu choquer les comptables classiques, soit qu’elles diffèrent de celles retenues par le plan comptable général, soit au contraire qu’elles s’écartent des méthodes traditionnellement suivies par la comptabilité publique. La plupart de ces solutions peuvent cependant s’expliquer par un raisonnement parfaitement logique ; d’autres, par les limites mêmes que les moyens matériels imposaient aux promoteurs du plan ; certaines enfin, ne sont que des solutions transitoires préparant un avenir plus ambitieux.

Il convient en effet, de ne pas considérer la réforme de 1970 comme le terme des progrès pouvant être apportés au cadre comptable de l’État. C’est, sans doute, un relais important en ce sens qu’elle consacre des années d’efforts œuvrant dans le sens d’une transformation progressive de méthodes axées davantage sur le contrôle que sur les aspects plus commerciaux et plus dynamiques de la gestion des administrations. Mais elle implique à court et moyen terme des compléments pour parvenir à un développement plus complet des sources comptables et surtout à une meilleure rentabilité de leur exploitation ».

  • 22 Op. cit., p. 219.
  • 23 « Une convergence sous-jacente sur des concepts évolutifs », Revue du Trésor, novembre 1987, p. 743
  • 24 « Le décret de 1962 : l’ouverture à une description comptable conforme aux principes généralement a (...)
  • 25 Revue du Trésor, novembre 1987, p. 704.

17L’étude est précédée d’un « éditorial » de Jean Dupont, sous-directeur de la direction de la Comptabilité publique, lui conférant en quelque sorte un label officiel au travers de la formulation aux termes de laquelle elle « souligne remarquablement la continuité réformatrice de la direction de la Comptabilité publique22 ». L’on retrouvera quinze ans plus tard ce même Jean Dupont, mais cette fois-ci en tant qu’agent comptable central du Trésor, conclure le remarquable numéro que la Revue du Trésor, toujours elle, consacrera en 1987 au 25anniversaire du décret de 196223. Au-delà des différents articles particulièrement riches que l’on consultera avec profit – tout spécialement l’article d’Édouard Salustro, président du Comité d’études de la fédération des experts-comptables européenne du fait de l’importance qu’il confère à la réforme de 197024 –, s’y trouve reproduite ce qu’il convient de considérer comme la première étude d’ensemble consacrée au décret : elle est rédigée en 1964 et elle émane de Gilbert Rey, trésorier-payeur général, « qui a joué un rôle central dans l’élaboration et la rédaction du règlement général sur la comptabilité publique25 ». Ce texte, intitulé « Le règlement général du 29 décembre 1962 et la réforme de la comptabilité publique », exprime naturellement l’état d’esprit initial qui anima ces praticiens des comptes publics dans leur quête de rénovation au regard d’une problématique parfaitement bien posée et cela dès l’origine :

  • 26 Op. cit., p. 706.

« Fondée exclusivement sur la régularité des opérations et leur contrôle, et axée sur les seuls mouvements de fonds, la comptabilité publique ne permettait pas de déterminer les r ésultats financiers d’une gestion ou de calculer le coût d’un service. Dès lors, l’intégration de la comptabilité publique dans la comptabilité économique nationale posait des problèmes qui n’avaient pu être résolus qu’au prix d’ingénieuses et, quelquefois, hasardeuses extrapolations26 ».

II. Les positions développées dans le cadre de la mise en œuvre de l’instruction n° 87-128 PR du 29 octobre 1987

18La mise en œuvre de l’instruction n° 87-128 PR du 29 octobre 1987 au 1er janvier 1988 adaptant le cadre comptable applicable à l’État au regard de la révision du plan comptable général intervenue en 1982 allait donner lieu à une nouvelle vague d’écrits de la part une fois encore des praticiens de la comptabilité publique. Le décret du 29 décembre 1962 suscite enfin quelques commentaires encore bien discrets de la part des universitaires : ceux-ci se veulent dans l’ensemble critiques à son égard (A). La dimension « rénovation de la gestion financière de l’État » est certes entrevue, mais pas pour autant appréciée substantiellement. Celle-ci fait cependant l’objet dans la décennie 1990-2000 d’avancées significatives que la Cour des comptes consacrera in fine et qui permettront tout simplement l’évolution contemporaine de cette comptabilité publique à laquelle nous assistons aujourd’hui en marge de la LOLF (B).

A. Les critiques doctrinales concomitantes

19La parution de cette nouvelle instruction en 1987 coïncide avec le 25anniversaire du décret de 1962 qui, à l’évidence, suscite plus d’intérêt qu’il n’en a jusqu’alors procuré. Pour preuve – il en a déjà été précédemment question –, ce numéro spécifique de la Revue du Trésor consacré à l’événement précisément. Il est une nouvelle fois remarquable de constater que le caractère, et novateur, et réformateur, du décret, dans l’optique d’une meilleure gestion publique, continue de demeurer la ligne directrice défendue par les praticiens de la comptabilité publique. À titre d’exemple, l’article rédigé par le premier président de la Cour des comptes André Chandernagor en est l’illustration parfaite :

  • 27 « À propos du 25anniversaire du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la compt (...)

« … En outre, le nouveau règlement général faisait œuvre novatrice en consacrant l’introduction dans la comptabilité publique française du plan comptable général. Ainsi, il a permis à la présentation des comptes, essentiellement conçus, jusque-là, dans une optique budgétaire, de se rapprocher d’une comptabilité de résultats ; il a marqué également une étape importante vers l’élaboration d’une comptabilité patrimoniale, non plus seulement pour les organismes publics appliquant déjà le plan comptable général, mais aussi pour l’État lui-même. Certes en ces domaines, bien des difficultés techniques demeurent et les questions de principe sont encore loin d’être toutes résolues. Mais l’on doit reconnaître au règlement de 1962 le grand mérite d’avoir ouvert la voie à un rapprochement avec la comptabilité privée et facilité l’intégration, de manière plus fiable, des données issues des comptes publics dans l’appareil de la comptabilité nationale27 ».

20Le premier président considérait alors que « notre dispositif n’est nullement incompatible avec l’introduction progressive des techniques modernes de gestion » et dégageait une suggestion de ses observations précédentes :

  • 28 Op. cit., p. 701.

« Gardons-nous de rêver déjà d’un prochain règlement général, cédant ainsi à notre penchant bien connu pour la production de textes nouveaux ou d’attendre une hypothétique codification du corpus de textes intéressant la comptabilité publique. La sagesse nous convie à nous appuyer résolument sur le règlement général tel qu’il est, sans y retrancher ni trop y ajouter… Le décret de 1962, ce n’est pas le moindre de ses mérites, permet les adaptations nécessaires, dès lors que ceux qui, à des titres divers, ont mission de l’appliquer sont animés du même esprit de responsabilité et d’efficacité28 ».

  • 29 « Le décret du 29 décembre 1962 et l’enseignement universitaire », Revue du Trésor, novembre 1987, (...)

21Dans ce même numéro anniversaire de la Revue du Trésor, le professeur Gabriel Montagnier est amené à procéder indirectement à une analyse du décret au regard d’un aspect bien particulier qui est celui de « tenter d’évaluer sa valeur » dans le cadre de l’enseignement universitaire : « Considéré sous cet angle, certes particulier, ce texte ne constitue pas à lui seul un outil pédagogique suffisant, il apporte cependant une contribution fondamentale29 ». Les insuffisances pédagogiques relevées par le professeur Montagnier induisent une approche critique du texte lui-même, quand, de manière assez paradoxale, les aspects novateurs et réformateurs du texte n’émergent pas au rang des apports fondamentaux, que pourtant tous les praticiens s’efforcent de mettre en valeur. Il convient de se reporter à certains manuels de finances publiques publiés dans ces années 1980 pour comprendre que quelques collègues procèdent dorénavant à une analyse du décret qui ne se veut pas spécifiquement positive à l’égard des nouveautés qu’il est normalement amené à introduire en matière de comptabilité publique. L’approche du professeur Pierre Lalumière à ce sujet, en 1983 dans la 7édition de son ouvrage, est sans ambiguïté et sans concession à son sujet :

  • 30 Les finances publiques, Armand Colin, coll. « U », p. 324.

« Le récent décret du 29 décembre 1962 relatif aux règles de la comptabilité publique n’a pas procédé à une réforme profonde de ce système ; il apparaît comme un simple “replâtrage” du vieux décret de 1862 (sous forme d’améliorations techniques) et relève la profonde continuité des conceptions centralisatrices de notre administration financière30 ».

22Le professeur Lalumière procède à une présentation tout à fait exhaustive des éléments de « la modernisation du cadre comptable des organismes publics », mais pour mieux pointer, in fine, les « insuffisances de la réforme de la comptabilité de l’État » :

« Le décret du 29 décembre 1962 définit ainsi la comptabilité des organismes publics : “la comptabilité des organismes publics a pour objet la description et le contrôle des opérations, ainsi que l’information des autorités de contrôle et de gestion. À cet effet elle est organisée en vue de permettre :

– la connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie,
– la connaissance de la situation du patrimoine,
– le calcul des prix de revient du coût et du rendement des services,
– la détermination des résultats annuels,
– l’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale”.

Les auteurs du décret ont essayé de faire entrer dans cette définition deux conceptions de la comptabilité : la conception traditionnelle et la conception moderne.

La comptabilité traditionnelle, élaborée au XIXe siècle, avait un triple but :

– enregistrer méthodiquement l’emploi des fonds publics ;
– contrôler ces opérations d’emploi par rapport aux autorisations contenues dans les lois de finances ;
– sanctionner les éventuelles irrégularités.

La comptabilité, dans sa conception moderne, a des préoccupations différentes. Elle cherche, en premier lieu, à apporter aux autorités responsables des informations économiques qui pourront être utilisées pour la détermination d’une politique économique. En second lieu, elle veut mesurer l’efficacité de l’activité administrative par le calcul des prix de revient des services publics. Ces nouveaux objectifs ne sont pas toujours compatibles avec ceux de la comptabilité traditionnelle. Les réformes réalisées en France depuis quinze ans en matière de comptabilité montrent cependant que des objectifs et des méthodes différentes de comptabilité peuvent parfaitement coexister.

[…] Le décret du 29 décembre 1962 prévoit que la comptabilité de l’État devra être remaniée en fonction des exigences du plan comptable général : “La comptabilité générale de l’État est tenue conformément à un plan comptable établi par le ministre des Finances. Ce plan comptable s’inspire du plan comptable général” (article 133). Ce plan comptable pour les opérations de l’État a été mis en application à compter du 1er janvier 1970, par une instruction de la direction de la compatibilité publique du 5 novembre 1969 […]

  • 31 Op. cit., p. 361 à 365.

Au niveau de l’État, le nouveau cadre comptable comporte les dix classes de comptes de la comptabilité commerciale. Les classes 1 à 5 (dites classes de bilan) sont destinées à retracer l’évolution du patrimoine de l’État […] C’est l’utilisation des comptes des classes 1 à 5 qui permet l’établissement de ce bilan financier. En fait, il ne peut pas s’agir d’un bilan (au sens de la comptabilité commerciale), puisque les immobilisations physiques sont considérées dans la comptabilité de l’État comme des charges et ne provoquent ni amortissement, ni provision : les comptes de patrimoine (classe 1 à 5) enregistrent seulement des éléments financiers. Aussi le tableau sous forme de bilan inclus dans le compte général de l’administration des Finances est intitulé “Éléments de l’actif financier et endettement de l’État”. Il permet actuellement d’apprécier la gestion du Trésor d’une année sur l’autre ; mais il ne peut, en aucune façon, constituer, pour le moment, un bilan de l’État en raison des insuffisances de la réforme de la comptabilité de l’État31 ».

23Des approches très similaires vont être développées par d’autres auteurs : ainsi, les professeurs Jean-Claude Martinez et Pierre Di Malta dans la 2e édition de leur ouvrage vont être également amenés en 1988 à mettre en exergue au terme de leur analyse le caractère « embryonnaire » des nouvelles logiques ainsi mises en œuvre :

« L’introduction du plan comptable général dans la gestion des personnes publiques s’est effectuée de manière progressive… En dernier lieu, le décret du 29 décembre 1962 décidait que la comptabilité générale de l’État serait tenue selon un plan comptable établi par le ministre des Finances et qui s’inspire du plan comptable général. Ce principe est effectivement appliqué depuis le 1er janvier 1970 […] Abstraction faite des comptes de classe 0 qui sont des comptes d’ordre, la nomenclature comptable de l’État comprend neuf classes qui correspondent d’une part à la comptabilité générale, d’autre part à la comptabilité analytique d’exploitation.

– La comptabilité générale retrace les opérations budgétaires, les opérations de trésorerie, les opérations faites avec les tiers et les mouvements de patrimoine […] La comptabilité générale est tenue dans le cadre des classes 1 à 7 qui peuvent être groupées en deux catégories.

Les classes des comptes de bilan sont les cinq premières de la nomenclature […] Les classes de comptes de gestion sont les classes 6 et 7. Elles sont normalement destinées à permettre l’établissement du compte de résultat au terme de l’exercice […]

– la comptabilité analytique d’exploitation a pour objet de faire apparaître les éléments de calcul du coût des services rendus. Elle doit permettre aussi le contrôle du rendement des services. Les comptes de la classe 9 sont consacrés à la comptabilité analytique d’exploitation. Ils sont destinés à faire apparaître en fin d’exercice, à partir des données de la comptabilité générale, les différents éléments constitutifs du prix de revient des productions réalisées par une entreprise ou des services rendus par elle. Dans le cadre de la comptabilité de l’État, au contraire, les comptes de classe 9 forment une structure primaire utilisée par tous les comptables de l’État. Dans cette structure, s’insèrent, au jour le jour, les opérations d’exécution de la loi de finances, en fonction d’une classification administrative qui est celle des documents budgétaires. En fin de gestion, ils indiquent les résultats de l’exécution du budget en termes d’excédent ou de découvert. Leurs éléments composants sont alors repris par les services de l’agence comptable centrale du Trésor qui les redistribue dans les comptes des classes 6 et 7, afin qu’ils puissent s’intégrer dans la comptabilité économique nationale.

  • 32 Droit budgétaire, Litec, p. 745 à 748.

Le calcul du coût des services rendus et le contrôle du rendement sont encore très embryonnaires. Mais les techniques de rationalisation des choix budgétaires s’inspirent des données de la comptabilité analytique32 ».

  • 33 Études coordonnées par Henri Isaia et Jacques Splindler, Économica, coll. « Finances publiques ».
  • 34 « Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret (...)

24La doctrine universitaire n’en dira pas beaucoup plus, laissant, quand l’occasion se présente, aux praticiens le soin d’évoquer le décret de 1962. C’est ainsi que dans la remarquable Histoire du droit des finances publiques, ouvrage d’essence purement universitaire, paru en 1986, commentant les principaux textes du droit budgétaire et comptable33, la présentation de celui-ci sera l’œuvre de Paul Guerrier, trésorier-payeur général des Alpes-Maritimes : il trouvera ainsi l’opportunité de consacrer à son tour quelques développements relatifs à « la normalisation des comptabilités publiques sur la base du plan comptable général34 ». Et au final, au stade de l’inventaire de l’existant dès lors que la LOLF s’est imposée, l’impression dominante concernant le décret est bien celle d’une « ambition unificatrice » posée au « début des années 1960 » mais qui « s’est évanouie au fil du temps » pour reprendre les mots de Michel Bremond, fonctionnaire à l’Assemblée nationale et réalisant en 2002 le commentaire du tout nouvel article 27 de la LOLF, premier des articles « comptables » de celle-ci :

  • 35 In La réforme du budget de l’État – La loi organique relative aux lois de finances, ouvrage coordon (...)

« L’article 49 du décret de 1962 précité posait, à cet égard, les fondations d’un édifice qui, en ce qui concerne l’État, est resté très largement inachevé : “la comptabilité des organismes publics a pour objet la description et le contrôle des opérations ainsi que l’information des autorités de contrôle et de gestion”. À cet effet, elle doit être organisée en vue de permettre : “la connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et des opérations de trésorerie”, “la connaissance de la situation du patrimoine”, “le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services”, “la détermination des résultats annuels” et “l’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale”. Pour l’État, la comptabilité comprend une comptabilité générale et des comptabilités spéciales […] Par ailleurs, il peut être institué dans chaque service, par arrêté du ministre des Finances, “une ou plusieurs comptabilités analytiques” (article 132 du décret de 1962). Dans la conception développée par le décret de 1962, la comptabilité générale est donc le support naturel destiné à la description des opérations budgétaires. La réalité s’est quelque peu éloignée de ce schéma : la comptabilité générale ne retrace les opérations budgétaires que sous une forme très agrégée, dans les comptes dits “de classe 9”, laissant à deux comptabilités auxiliaires le soin de détailler respectivement les dépenses et les recettes, comptabilisées selon les règles posées par l’article 16 de l’ordonnance de 1959. Ces deux comptabilités auxiliaires sont très fines, puisque près de 30 000 lignes sont utilisées pour l’imputation des dépenses et près de 900 lignes pour celle des recettes. Il est vrai que, par définition, le suivi de l’exécution des lois de finances, en dépenses, impose de distinguer les opérations selon les ministères, donc oblige à multiplier les lignes d’imputation selon cet “axe”. Au contraire, la comptabilité générale s’appliquant à l’État tout entier, les données relatives aux ministères sont indiscernables. Abandonnant aux comptabilités auxiliaires la description précise des opérations budgétaires, la comptabilité générale de l’État s’est développée dans le sens d’une description détaillée des relations avec les tiers – très nombreux, compte tenu du rôle unique de l’État – et de certains éléments à caractère patrimonial, notamment les dettes. En revanche, le domaine des immobilisations a longtemps été laissé quasiment en friche, de même que celui des comptes de charges et de produits35 ».

B. Une rénovation de la gestion financière de l’État in fine amorcée et consacrée par la Cour des comptes

  • 36 J.-F. Berthier, juillet 1988, p. 416 et suiv.
  • 37 J.-P. Cordeau, août-septembre 1988, p. 498 et suiv.
  • 38 E. Bertuzzi, novembre 1988, p. 648 et suiv.
  • 39 Revue du Trésor, mai 1989, p. 241 et suiv.
  • 40 « Renouveau du service public et procédures budgétaires et comptables, où en sommes-nous ? », Revue (...)

25L’instruction n° 87-128 PR du 29 octobre 1987 va offrir une nouvelle fois l’opportunité aux praticiens de la comptabilité publique de signifier tous les efforts entrepris pour rapprocher celle-ci du plan comptable général en raison de la révision de ce dernier précisément. Les articles se succèdent ainsi à la Revue du Trésor et se veulent particulièrement suggestifs : « Le plan intérimaire de modernisation des comptabilités de l’État36 », « La réforme de la comptabilité générale de l’État37 », « Le nouveau plan comptable de l’État adapté au plan comptable général38 ». À la suite de cette première salve propre à l’année 1988, vont intervenir successivement, et tout d’abord, un « Plaidoyer pour les règles de la comptabilité publique » sous la plume de Pierre Lefèbvre, directeur adjoint des services départementaux des services du Trésor39, avant de voir la démarche peu de temps après s’intégrer à la fameuse politique dite de « renouveau du service public » voulue et définie par le premier ministre de l’époque, Michel Rocard, par voie de circulaire en date du 23 février 1989 : Bernard Limal, administrateur civil, chef du bureau C3 à la direction de la Comptabilité publique, relate tout particulièrement dans son article l’existence d’un séminaire gouvernemental qui s’est tenu le 21 septembre 1989 faisant de l’aménagement de ces procédures financières et comptables une priorité de cette politique de renouveau40.

26Il sera pourtant nécessaire d’attendre la période 1994-1995 pour voir se développer sur une autre échelle l’idée d’une rénovation de la gestion financière de l’État par l’intermédiaire du décret du 29 décembre 1962. Jacques Perreault, directeur adjoint à la direction de la Comptabilité publique, se fait le porte-parole de l’évolution que porte intrinsèquement en lui-même le décret. Deux études paraissent ainsi à la Revue du Trésor, particulièrement expressives de l’état d’esprit qui est dorénavant celui des animateurs de la comptabilité publique.

27La première débute en ces termes :

« Selon l’article 49 du décret du 29 décembre 1962 sur la comptabilité publique, le système comptable de l’État a pour objet :
– de décrire avec transparence et exactitude les opérations patrimoniales, financières, budgétaires réalisées par l’État dans le cadre de ses diverses activités ;
– de permettre le contrôle de ses opérations par les autorités chargées de leur examen au vu des états chiffrés et des pièces justificatives issues de cette comptabilité ;
– d’informer avec précision et rapidité les décideurs publics chargés de la conduite et de la gestion des affaires de l’État de la situation des finances publiques de manière à ce que les décisions qu’ils auront à prendre puissent l’être en toute connaissance de cause.

  • 41 « Comptes de l’État, les synthèses budgétaires et de trésorerie, un outil important de pilotage et (...)

Adapté du plan comptable général, selon l’article 133 du décret, le plan comptable de l’État applique les grands principes – image fidèle, régularité, sincérité – de même que les techniques de la comptabilité privée, partie double, classement décimal des opérations41… »

  • 42 Il s’agit plus exactement de l’intervention de M. Perreault réalisée dans le cadre du colloque des  (...)

28La seconde étude42 se veut tout autant précise à l’égard du décret de 1962 :

« Les textes relatifs à la comptabilité publique font référence au plan comptable général qui s’applique à l’ensemble des organismes de droit privé.

Le décret du 29 décembre 1962 qui est le texte réglementaire de base dispose : “la nomenclature comptable de l’État s’inspire du plan comptable général approuvé par arrêté du ministre des Finances…”

La référence au plan comptable général (PCG) se justifie dans la mesure où :

  • 43 « Le système français de comptabilité publique, appliqué aux comptes de l’État », Revue du Trésor, (...)

– il prévoit un classement rationnel des opérations et des procédures logiques ;
– il institue un langage absolument commun à tous les comptables ;
– il laisse ouverte la perspective d’une consolidation comptable de tout le secteur public national, ce qui est important pour comparer les finances publiques internationales et spécialement européennes43 ».

29La perspective prochaine de la qualification à l’euro dans le cadre de la mise en œuvre du traité de Maastricht est naturellement le moteur d’un processus réformateur. Les efforts qui ont été entrepris afin tout spécialement de mettre plus rapidement à disposition des décideurs l’information financière dont ils ont besoin sont ainsi spécifiquement datés par Jacques Perreault :

« Engagés depuis 1992, des efforts considérables de planification ont été menés avec notre opérateur principal, l’agence comptable centrale du Trésor et tout le réseau du Trésor public. Depuis quatre ans, nous nous attachons à progresser chaque année : le compte général de l’administration des Finances devrait être signé fin mai 1995, soit environ dix jours plus tôt qu’en 1994 ».

30L’optique poursuivie se veut à cet instant clairement déterminée :

  • 44 Ibid., p. 594.

« l’organisation de la comptabilité publique contribue à la gestion moderne des finances de l’État, dès lors qu’elle s’appuie sur des techniques modernes et une stricte discipline de production comptable à tous les échelons44 ».

31Le processus réformateur va s’inscrire dans une autre dimension dans le cadre de la « mission comptabilité patrimoniale » initié par Jean Arthuis, ministre de l’Économie et des Finances : confiée à Jean-Jacques Francois, agent comptable central du Trésor, cette « mission » engendrera la réalisation d’un rapport, « Le système financier de l’État en question », qui sera présenté le 30 juin 1998 à Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie et à Christian Sautter, secrétaire d’État au Budget. Ce rapport, non publié, donna lieu à la production d’un communiqué de presse du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie en date du 23 septembre 1999 qui apporte un certain nombre de précisions importantes quant à la démarche poursuivie :

« Contrairement aux informations diffusées ce matin, ce rapport n’est pas resté secret. Il a été communiqué aux institutions compétentes en la matière, notamment le Parlement et la Cour des comptes ; les services du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie ont, depuis la remise du rapport, travaillé à la mise en œuvre des recommandations qu’il contient, notamment en ce qui concerne la gestion du patrimoine immobilier et la modernisation des règles comptables publiques. À cette fin, une mission permanente de modernisation du système financier et comptable de l’État a été mise en place, à la demande des deux ministres ; ces décisions s’insèrent dans le processus ambitieux de réforme de leur administration, qui, après la fusion entre le ministère de l’Économie et des Finances et le ministère de l’Industrie, connaît une nouvelle étape depuis avril 1999 ».

  • 45 Cf. le rapport d’information Lambert n° 37 (session 2000-2001) en date du 19 octobre 2000.

32Le Parlement, et tout particulièrement le Sénat, aura l’occasion d’utiliser le rapport Francois à l’appui de ses analyses pour souligner les faiblesses du système comptable français45. La Cour des comptes, pour sa part, effectuera une analyse tout à fait objective de la situation pour souligner les lacunes initialement constatées, mais aussi les indéniables progrès enregistrés tout spécialement dans le cadre du compte général de l’administration des Finances (CGAF) pour 1999 :

« Cette nouvelle présentation met fin à un système de comptabilisation totalement artificiel qui ne répondait ni aux besoins d’information sur le contenu et la valeur du patrimoine de l’État, ni aux attentes des gestionnaires des administrations quant aux coûts des immeubles et équipements utilisés.

Lors de la réforme du plan comptable de l’État intervenue en 1988, faute de clarifications suffisantes des concepts et de préparation appropriée des moyens à mettre en œuvre, une solution a minima a été retenue, consistant à enregistrer uniquement les dépenses d’investissement réalisées à partir de 1981, sans prise en compte de l’inventaire valorisé des immobilisations existantes à cette date […]

  • 46 Cour des comptes, rapport sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’e (...)

Or, l’État dispose évidemment d’outils, certes insuffisants et disparates, pour connaître et évaluer son patrimoine. Les travaux réalisés depuis plusieurs années, et plus particulièrement à compter de 1995, ayant pour objectif de mettre en place une “comptabilité patrimoniale” ont conduit le Gouvernement à inscrire un volet “immobilisations” très substantiel dans le programme pluriannuel de travail sur la modernisation de la comptabilité de l’État. Les innovations introduites dans la présentation du bilan de 1999 sont substantielles : elles sont conçues pour être approfondies et prolongées par des travaux à réaliser au cours des années à venir, sans qu’un calendrier précis ait pu être établi, à ce stade. Ces travaux porteront à la fois sur les concepts comptables (par exemple principes et règles d’amortissement de certaines catégories d’immobilisations) sur les outils de connaissance du patrimoine, en particulier le tableau général des propriétés de l’État – TGPE –, et sur les informations à fournir aux gestionnaires, utilisateurs de ces immobilisations en liaison avec la modernisation des gestions publiques46 ».

33La Cour des comptes devait en tirer les « Conclusions » suivantes :

« 2. La nouvelle présentation répond, dans des conditions acceptables, à l’un des objectifs recherchés : fournir une information plus complète et plus compréhensible sur la situation patrimoniale de l’État. Des perfectionnements sont d’ores et déjà envisagés dans le cadre de plus général du “programme de travail sur la modernisation de la comptabilité de l’État”.

  • 47 Op. cit., p. 400-401.

3. Le second objectif est formulé, de manière très pertinente, dans la note remise aux membres du Comité des normes lors de la réunion du 7 mars 2000 dans les termes suivants : soutenir une démarche de performance dans la gestion des services publics : enregistrer des coûts complets intégrant des charges ne donnant pas lieu à décaissement et engager une gestion plus économique et dynamique des actifs publics. Donner aux services des outils de mesure concrets permettant de juger de l’efficacité de leur action47 ».

  • 48 Proposition de loi organique relative aux lois de finances, doc. A.N. n° 2540, 11législature, 11  (...)

34Le rapporteur général du budget à l’Assemblée nationale, Didier Migaud, devait, quelques jours après la publication du rapport de la Cour, déposer la proposition de loi qui allait donner naissance à la fameuse LOLF48 qui préside aujourd’hui aux destinées budgétaires du pays et qui implique encore quelques changements en termes de règlement général sur la comptabilité publique… mais dans la plus grande continuité des dispositifs prévus et activés par le décret de 1962.

Notes

1 Cette publication fait suite à une communication réalisée le 31 mars 2009 dans le cadre de l’Institut de la gestion publique et du développement économique et du séminaire « Histoire de la gestion des finances publiques de 1815 à nos jours » organisé par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

2 Les articles 49 à 57 du décret sont constitutifs du Titre IV « Comptabilité » de la première partie intitulée « Principes fondamentaux ».

3 Quand ces ouvrages ne sont pas l’œuvre de praticiens étroitement associés à l’université…

4 « Libero Docente di Ragioneria Pubblica presso l’Università di Bologne e Preside dell’Istituto Tecnico Commerciale di Lugo di Romagna (Italia) ».

5 RSF, 1963, p. 738 à 767.

6 La comptabilité publique – Les principes, PUF, 1957.

7 Comptabilité publique, PUF, 1978, coll. « Thémis », p. 19.

8 Op. cit, p. 15.

9 Op. cit, p. 18.

10 RSF, 1971, p. 380 et suiv.

11 Le droit de la comptabilité publique, Armand Colin 1971, coll. « U ».

12 Comptabilité publique, op. cit.

13 Principes de comptabilité publique, Précis Dalloz 2éd. 1981, p. 6.

14 Comptabilité publique, op. cit., p. 17.

15 Finances publiques, PUF, coll. « Thémis », 10éd. 1984, p. 397 : « Sur la comptabilité publique, cf. J. Magnet, Comptabilité publique, 1978 (coll. Thémis) ; voir aussi G. Devaux, La comptabilité publique, 1957 ; L. Di Qual, Le droit de la comptabilité publique, 1971 ; J. Dupont, La réforme de la comptabilité de l’État (Bulletin de l’adm. centr. de l’Économie et des Fin., 1970, juill.-sept. p. 41, et oct.-déc., p. 36) ; Le plan comptable et la comptabilité de secteur public (Stat. et étud. fin., 1959, p. 1553 ; de Grandsaignes d’Hauterive, La réforme de la comptabilité publique, Annales de finances publiques, n° 4). A.-P. de Mirimonde, La comptabilité publique et la comptabilité industrielle de l’État (ibid.) ».

16 Signé P. C. et G. M., p. 175-176.

17 P. 207-208. L’article avait été préalablement publié par la Revue française de comptabilité dans son numéro de février 1963.

18 Bulletin n° 20, janvier-mars 1963, p. 78-79.

19 Article paru dans le quotidien Le Figaro du 3 janvier 1963, reproduit dans le numéro spécial de novembre 1987 que La Revue du Trésor consacra aux 25 ans du décret de 1962, p. 703.

20 Article signé Jean-Pierre Adine, et paru dans le quotidien Combat du 3 janvier 1963, reproduit dans le numéro spécial de novembre 1987 que La Revue du Trésor consacra aux 25 ans du décret de 1962, p. 703.

21 Revue du Trésor, juillet-août 1972, p. 221-248.

22 Op. cit., p. 219.

23 « Une convergence sous-jacente sur des concepts évolutifs », Revue du Trésor, novembre 1987, p. 743.

24 « Le décret de 1962 : l’ouverture à une description comptable conforme aux principes généralement admis », Revue du Trésor, novembre 1987, p. 741. Extraits : « Le texte de 1962 était particulièrement novateur dans la mesure où, pour la première fois, la comptabilité publique se référait à la doctrine comptable communément admise à l’époque… Une nouvelle étape a été franchie en 1970 par la mise en vigueur d’une nouvelle comptabilité de l’État qui complète la description de l’exécution des opérations de lois de finances, analysée à partir des flux de trésorerie par une comptabilité de type patrimonial ». Étape qui en appelle de nouvelles : « Reste que, comme toute œuvre, celle-là reste inachevée, ne serait-ce qu’en raison des enrichissements apportés par le plan comptable de 1982. La rénovation de l’instrument technique doit permettre de répondre aux nouvelles exigences d’une gestion efficace ».

25 Revue du Trésor, novembre 1987, p. 704.

26 Op. cit., p. 706.

27 « À propos du 25anniversaire du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique », Revue du Trésor, novembre 1987, p. 700.

28 Op. cit., p. 701.

29 « Le décret du 29 décembre 1962 et l’enseignement universitaire », Revue du Trésor, novembre 1987, p. 732.

30 Les finances publiques, Armand Colin, coll. « U », p. 324.

31 Op. cit., p. 361 à 365.

32 Droit budgétaire, Litec, p. 745 à 748.

33 Études coordonnées par Henri Isaia et Jacques Splindler, Économica, coll. « Finances publiques ».

34 « Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier », in Histoire du droit des finances publiques, op. cit., p. 358 et suiv.

35 In La réforme du budget de l’État – La loi organique relative aux lois de finances, ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, LGDJ, coll. « Système Droit », p. 186-187.

36 J.-F. Berthier, juillet 1988, p. 416 et suiv.

37 J.-P. Cordeau, août-septembre 1988, p. 498 et suiv.

38 E. Bertuzzi, novembre 1988, p. 648 et suiv.

39 Revue du Trésor, mai 1989, p. 241 et suiv.

40 « Renouveau du service public et procédures budgétaires et comptables, où en sommes-nous ? », Revue du Trésor, novembre 1992, p. 710.

41 « Comptes de l’État, les synthèses budgétaires et de trésorerie, un outil important de pilotage et de contrôle des finances publiques », Revue du Trésor, janvier 1994, p. 19.

42 Il s’agit plus exactement de l’intervention de M. Perreault réalisée dans le cadre du colloque des 4 et 5 mai 1995 CIGAR (Comparative International Governmental Accounting Research).

43 « Le système français de comptabilité publique, appliqué aux comptes de l’État », Revue du Trésor, octobre 1995, p. 591.

44 Ibid., p. 594.

45 Cf. le rapport d’information Lambert n° 37 (session 2000-2001) en date du 19 octobre 2000.

46 Cour des comptes, rapport sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 1999, « Note sur les innovations introduites dans les comptes, le bilan et le rapport de présentation du CGAF 1999 », juin 2000, JORF n° 4401, p. 394. Voici, pour entrer un peu plus dans les détails, la teneur des améliorations apportées au CGAF 1999 et constatées par la Cour dans les pages précédentes de son rapport : « Le système comptable de l’État est caractérisé par une articulation entre des nomenclatures budgétaires et une nomenclature de comptabilité générale. Cette dernière permet de retracer la situation patrimoniale de l’État, en particulier sous forme d’un bilan. La nécessité d’améliorer les informations comptables publiées, afin de fournir dans le bilan dans les commentaires qui l’accompagnent une description plus complète des créances et des dettes de l’État a été évoquée de longue date. Les services du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, chargés de la préparation des comptes publics ont réalisé des progrès considérables en ce domaine. La Cour, pour sa part, n’a pas manqué de les saluer, tout en souhaitant que de nouvelles étapes soient franchies. Tel est le cas pour le compte général de l’administration des Finances (CGAF) pour 1999 et pour son rapport de présentation. Ce dernier comporte une description détaillée du système comptable de l’État et énonce le cadre général de la réforme de la comptabilité de l’État qui est engagée, et dont le CGAF 1999 ne constitue que la première étape. Quatre innovations principales ont été réalisées :
– présentation de la dette en “droits constatés” ;
– provisionnement des principales créances fiscales ;
– refonte et amélioration des informations comptables relatives au patrimoine de l’État : nouvelle évaluation des immobilisations corporelles et clarification pour les données publiées relatives aux dotations et participations ;
– publication, dans le rapport de présentation, d’une véritable annexe au bilan, fournissant de nouvelles informations sur les engagements hors bilan… ».

47 Op. cit., p. 400-401.

48 Proposition de loi organique relative aux lois de finances, doc. A.N. n° 2540, 11législature, 11 juillet 2000.

Auteur

Matthieu Conan est professeur agrégé de droit public à l’université de Paris-Ouest-Nanterre-La Défense. Il y assure la fonction de doyen de l’UFR Droit & Science politique depuis 2009, après y avoir dirigé durant deux années l’IPAG. Auteur d’une thèse de doctorat consacrée à La non-obligation de dépenser (Bibliothèque de Science financière, LGDJ 2004, Paris, 425 p., préface de Lucile Tallineau), il enseigne les finances publiques et le droit fiscal au sein des M2 Droit public général et M2 Gestion des collectivités territoriales de l’UFR, ainsi que dans la Préparation aux concours administratifs de catégorie A de l’IPAG. Il codirige, par ailleurs, depuis 2008 le Centre de recherche sur le droit public (CRDP) de l’université. Il vient de participer au commentaire et à l’annotation de la troisième édition du Code des juridictions financières à paraître aux éditions du Moniteur en début d’année 2013, après avoir assuré l’actualisation de la sixième édition du Mémento Finances locales, en collaboration avec le professeur Raymond Muzellec. En préparation avec le même auteur, la seizième édition du manuel Intégral concours Finances publiques aux éditions Dalloz-Sirey. Matthieu Conan est membre du Conseil des prélèvements obligatoires depuis le mois de juillet 2012.

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