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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
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et al.

Troisième partie. Rationalité juridique ou rationalité ‎gestionnaire ?‎

Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 : leurs conséquences sur la gestion financière de l’État

Lucile Tallineau

Texte intégral

1Le décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État et l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances sont avant tout des textes qui visent le contenu et le vote des lois de finances. Ces deux textes doivent leur modernité, non seulement aux dispositions qu’ils contiennent, mais également à leur existence. Ils sont les premiers documents d’ensemble consacrés, exclusivement, au droit budgétaire. Dans les grands textes sur la comptabilité publique, à savoir l’ordonnance royale portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1838 et le décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862, la « comptabilité législative » n’était qu’une partie, relativement peu développée, précédant la comptabilité administrative et la comptabilité juridictionnelle. En 1956, le droit budgétaire se trouvait dispersé dans des textes de valeur juridique inégale : dispositions constitutionnelles, plus importantes dans la Constitution de 1946 mais encore très réduites, textes législatifs, règlements d’assemblée. À ceci s’ajoutaient des pratiques coutumières qui avaient pu se développer grâce au caractère répétitif du vote du budget.

2La gestion financière relative à l’utilisation des crédits par l’administration concerne l’exécution du budget par l’administration ainsi que son contrôle. L’ordonnance du 2 janvier 1959 évoque la « gestion » mais de façon très restrictive. L’article 45, en effet, renvoie à des décrets en Conseil d’État, pris sur le rapport du ministre des Finances, le soin de prévoir « toutes dispositions de nature à assurer la bonne gestion des finances publiques et relatives à la comptabilité ». On ne saurait distinguer aussi nettement les règles relatives au contenu et à l’élaboration du budget de celles relatives à la gestion des crédits par l’administration. Le cadre et même l’exercice de la gestion sont déterminés directement ou indirectement par le droit budgétaire. Une bonne gestion suppose, au minimum, un budget établi en début d’exercice, un cadre clair, des évaluations précises, une nomenclature intelligible par l’administration et des instruments de contrôle adaptés. Or, sur tous ces points, le décret du 19 juin 1956 et l’ordonnance du 2 janvier 1959 contiennent des apports réels même s’ils peuvent apparaître insuffisants au regard des espérances suscitées par la perspective de réformes de plus grande envergure.

  • 1 Roger Goetze, ancien directeur du Budget et rédacteur à ce titre du projet de décret du 19 juin 195 (...)
  • 2 M. le président : « Cette loi organique n’est-elle pas une sorte de régularisation, de constitution (...)
  • 3 Archives constitutionnelles de la Ve République, La Documentation française, volume II, p. 521 à 61
  • 4 René Pleven, débats, Assemblée nationale, 1re séance du 12 novembre 1959, JO, p. 2320

3Les deux textes organiques révèlent une étroite parenté. Les travaux préparatoires de la Constitution de 1958 montrent l’attachement à ce décret et pour certains l’inutilité de l’intervention d’un autre texte organique. Une légalisation du décret de 1956 semblait suffire pour purger ce texte de ses vices d’inconstitutionnalité. C’est Gilbert Devaux, alors directeur du Budget, ancien membre de la commission de la réforme budgétaire présidée par Robert Jacomet et commissaire du Gouvernement1 au sein de la commission constitutionnelle chargée au Conseil d’État de l’examen du projet de réforme constitutionnelle, qui insista pour que la Constitution renvoie à une loi organique la détermination des ressources et des charges de l’État au sein des lois de finances ainsi qu’aux modalités de leur vote (art. 34 et 47). Le dialogue qui s’établit entre le président René Cassin et Gilbert Devaux est tout à fait révélateur quant à la filiation entre la future loi organique et le décret de 19562. Les intentions du Gouvernement, telles qu’elles résultent dudit dialogue, sont d’utiliser largement les dispositions du décret tout en les modifiant pour qu’elles s’intègrent à la Constitution. Pour éviter tout débordement, il s’agissait d’aller vite, c’est-à-dire de profiter des possibilités offertes par l’article 92 de la Constitution de 1958 de prendre, dans la période transitoire, des lois sous forme d’ordonnance. La loi organique relative aux lois de finances prévue par la Constitution fut ainsi promue au rang des mesures « nécessaires à la vie de la Nation ». Une commission fut constituée comprenant des représentants du ministère de la Justice et des Finances. Des premiers projets émanant de la Justice, relativement courts, comportant des dispositions pour le moins étranges comme le vote de la deuxième partie avant la première, il ne restera pas grand-chose dans le texte final. Même s’il nous manque deux avant-projets, l’un de la Justice, l’autre des Finances, des allers et retours retransmis, on peut dire que c’est le projet de la direction du Budget et donc de Gilbert Devaux qui s’imposa. Au Conseil d’État, en section, puis en assemblée générale, la discussion fut animée, en particulier, sur le régime des taxes parafiscales et sur les emplois, mais elle n’entraîna que des modifications mineures3. Des critiques provenant des parlementaires furent émises dès 19594 sur la procédure adoptée. Elles furent reprises dans les différentes propositions de réformes de l’ordonnance de 1959 et portaient sur le fait que le Gouvernement s’était reconnu, à lui seul, le soin d’adapter les dispositions du décret de 1956 à la Constitution.

4L’intérêt qu’il peut y avoir à prendre pour étude les deux textes organiques au regard de la gestion financière de l’État apparaît dans la mesure où si l’un découle du premier, celui-ci est beaucoup plus explicite et chargé d’intentions que le second. L’ordonnance de 1959, plus ramassée, plus conceptualisée apparaît au terme de la comparaison comme une version asséchée du décret de 1956. De nombreuses dispositions, qui donnaient au décret un caractère déclaratoire des finances modernes, disparaissent. Ainsi on ne retrouve plus mention de la comptabilité nationale, du revenu national, des investissements productifs ou encore des « fonctions » et du coût des services. Le décret du 19 juin 1956 montre par ses longueurs, par ses références, un droit budgétaire en train de se faire, directement en prise avec les préoccupations de son temps. Il explique, définit, en dépassant parfois la réalité des techniques budgétaires. Ce caractère expressif du décret, le fait qu’il avait beaucoup à dire ne vient pas seulement de ce qu’il s’agit du premier texte budgétaire mais également de l’importance des réflexions sur le droit des finances de l’État depuis 1946 et de la pluralité de ses auteurs. L’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946 prévoyait qu’une loi organique réglerait le mode de présentation du budget de l’État. Le caractère tardif du décret du 19 juin 1956 ne permet pas bien de mesurer les attentes suscitées par cet article 16 dans les années d’après-guerre. La future loi organique était une référence aussi bien pour le Parlement que pour des organismes nouvellement créés comme le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics. Des suggestions étaient faites quant à son futur contenu.

  • 5 Études de finances publiques, Paul Hervieu, Rapport général sur la présentation du budget, avril 19 (...)

5Apparemment, il n’y eut pas de retard. La sous-commission des lois organiques de l’Assemblée nationale fit appel, en 1947, à Robert Jacomet pour prendre la direction des travaux relatifs à l’élaboration d’un avant-projet de loi organique. Robert Jacomet, contrôleur général de l’Armée, était connu pour avoir créé, en 1935, avec le doyen Allix, la section de finances publiques de l’Institut de droit comparé de l’université de Paris. Ladite section devait lui permettre de rassembler et d’utiliser l’abondante documentation et les recherches issues des travaux qu’il avait dirigés, depuis 1926, au sein des conférences pour le désarmement dans le cadre de la SDN. Robert Jacomet accepta à certaines conditions, dont l’une était de donner un cadre universitaire aux travaux demandés. Une commission d’étude de la réforme budgétaire fut créée au sein de l’Institut. Il demanda également le droit de faire appel, directement, à toutes les compétences afin de pouvoir fonctionner selon les méthodes adoptées au sein de la section de finances publiques, ce qui impliquait la collaboration de personnalités étrangères et françaises appartenant au corps enseignant mais aussi aux hommes politiques et aux membres des grands corps de l’État. La commission, composée de 76 membres, tint 48 séances, sans compter les nombreuses séances des comités dont le comité de rédaction. Quarante communications et rapports furent entendus dont les importants rapports généraux de Paul Hervieu, contrôleur général de l’Armée, et d’Armand Le Hénaff, contrôleur général de la Marine5.

  • 6 Voir pour une analyse détaillée de l’avant-projet de loi organique l’article d’Huguette Durand et d (...)
  • 7 Henri Puget fait valoir qu’il n’y avait pas de contrôle de constitutionnalité possible. Le Comité c (...)

6La première partie de l’avant-projet de loi organique fut remise aux pouvoirs publics en juin 1949 ; elle portait sur le contenu et l’élaboration du budget ; la seconde partie, concernant le contrôle de l’exécution, fut remise en juillet 1952. L’ensemble contient pas moins de 100 articles6. Le fait que ce texte soit mis en sommeil résulte sans doute de plusieurs facteurs dont le plus important est le manque de volonté politique. On pourra objecter, avec raison, les défauts du texte lui-même en ce qu’il contenait des dispositions hétérogènes dont certaines n’avaient pas à figurer dans une loi organique. On peut également objecter une faiblesse dans la conceptualisation. Il a certes les défauts d’une réforme produite par un collectif dont les membres ont des parcours très différents et dont il faut concilier les points de vue. Mais il ne s’agissait que d’un « avant-projet », il aurait pu servir de base de discussion et être modifié en conséquence. Quelques années plus tard fut adopté le texte organique prévu par la Constitution. Les conditions de son élaboration témoignent des difficultés de fonctionnement des institutions sous la IVRépublique. C’est en effet sous la forme d’un décret-loi en vertu des lois d’habilitation des 2 avril et 8 août 1955 que fut pris le texte organique prévu par l’article 16 de la Constitution. Malgré la référence, dans les visas, à la loi du 17 août 1948 relative aux délégations de compétences, il s’agissait bien, comme le souligne Henri Puget, rapporteur pour le décret auprès du Conseil d’État, ancien membre de la commission Jacomet, collaborateur depuis 1937, de la section de finances de l’Institut de droit comparé, d’une délégation de pouvoir anticonstitutionnelle car non conforme à l’article 13 en vertu duquel le pouvoir législatif ne se délègue pas7.

  • 8 Qui selon toutes probabilités a été entièrement rédigé par Roger Goetze.
  • 9 La première loi d’habilitation du 2 avril 1955 ne prévoyait que l’avis conforme de la commission de (...)
  • 10 JO, débats, Assemblée nationale, 3e séance du 29 mars 1955, p. 2084 et 2085.
  • 11 JO, doc., Conseil de la République, séance du 31 mars 1955, annexe n° 215, p. 461.

7Dans l’avant-propos8, la direction du Budget indique que la préparation du décret organique a été facilitée par les nombreux et importants travaux accomplis tant par la doctrine que par l’administration des Finances. À cet égard, un hommage particulier est rendu à la « commission de la réforme budgétaire » de l’Institut de droit comparé. Ces rappels s’accompagnent cependant d’une réserve due à l’écoulement du temps. « Les divers projets élaborés depuis cette époque ont sensiblement évolué en fonction de plusieurs années d’expérience dans la préparation, la discussion et le vote du budget ». Le fait que le texte organique prévu par la Constitution de 1946 ait été adopté sous forme de décret n’en fait pas pour autant, comme l’ordonnance de 1959, un texte émanant du seul exécutif. Il reflète bien le fonctionnement des institutions de la IVe République en ce que les textes d’habilitation prévoyaient l’avis conforme de commissions de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République9. L’initiative en revient au député Robert Lecourt qui, lors la discussion de la loi donnant pleins pouvoirs au Gouvernement du 2 avril 1955, fit adopter un article 2 bis, relatif à l’application de l’article 16 de la Constitution10. Cet amendement reçut l’accord du Conseil de la République, considérant également qu’il y avait là urgence et qu’en « dépit de deux rappels du Parlement, aucun gouvernement ne (s’était) jusqu’à ce jour soucié de satisfaire à cette demande pourtant formelle de la Constitution11 ». La première date indiquée témoignait de la hâte de conclure puisque le texte était prévu pour le 31 juillet. Le projet de décret élaboré par la direction du Budget, dont Roger Goetze assumait la direction depuis 1949, ne sera déposé que le 19 juillet devant le Conseil d’État et à la même date devant la commission des Finances de l’Assemblée nationale ; il le sera le 20 juillet devant la commission des finances du Haut Conseil de la République. Les délais nécessaires à la discussion au sein des commissions s’avérant nettement insuffisants, la loi d’habilitation du 6 août 1955 les prolongèrent sans fixer de date. Neuf navettes eurent lieu entre les deux commissions, interrompues par la dissolution et les vacances parlementaires. Un avis fut donné le 2 mai 1956 mais un point de divergence subsista entre les deux assemblés, relatif aux décrets de répartition, qui donna lieu à de nombreuses discussions. S’inspirant de la procédure décrite à l’article 20 de la Constitution, on admit qu’en matière d’avis le dernier mot revenait à la commission des Finances de l’Assemblée nationale.

  • 12 JO, doc., Conseil de la République, séance du 28 juillet 1955, annexe n° 483. Les propositions de l (...)
  • 13 Seront totalement absentes du projet de décret les dispositions relatives à la présentation des res (...)
  • 14 Archives du Conseil d’État n° 267.622.
  • 15 Cet avis fut transmis aux Chambres le 26 juillet 1955. La commission des finances du Conseil de la (...)
  • 16 Comme en ce qui concerne la reconnaissance de la responsabilité du ministre des finances en matière (...)
  • 17 Études de finances publiques, Éditions de l’épargne, t. I, p. 9 à 13, Annales de finances publiques(...)
  • 18 Exemple : dans le texte initial de la direction du Budget, il était mentionné à l’article 61 que «  (...)
  • 19 Exemple : le caractère « exceptionnel des affectations », sur l’intitulé du titre IV consacré aux « (...)

8Prévoyant un retard dans le dépôt du projet de décret, la commission des Finances du Conseil de la République s’était préparée en élaborant une importante note envoyée dès le 28 juin à la direction du Budget et à la commission des Finances de l’Assemblée nationale. Ce texte, antérieur au projet de décret, sera par la suite repris et publié dans un rapport sur un projet de loi portant ouverture, annulation et ratification de crédits soumis à la commission des finances le 28 juillet 195512. Les propositions concernent entre autres « la rationalisation de la procédure de détermination du budget », la « présentation claire et sincère des comptes de l’État », les problèmes de vocabulaire budgétaire et la normalisation des comptes de l’État. Sont également abordés le rapprochement avec la comptabilité privée et la comptabilité nationale ainsi que « la limitation de la faculté d’emprunter laissée à l’exécutif ». La lecture de ces travaux préparatoires montre la richesse des réflexions au sein de la commission des Finances du Conseil de la République. Les procédures et définitions proposées se retrouveront dans le projet de décret13. Par ailleurs l’avis donné par la section des finances du Conseil d’État le 25 juillet 1955 contient des propositions de modifications14 qui furent généralement acceptées par les commissions des finances15. Certaines donnèrent lieu à des discussions, le Conseil de la République privilégiant dans certains cas le texte initial de la direction du Budget16. D’autres furent, à leur tour, modifiées par les commissions des finances. Cet apport de la haute juridiction financière n’est pas négligeable. Henri Puget, rapporteur général, non seulement faisait partie de la commission Jacomet mais avait apporté son concours aux travaux de la section de finances publiques de l’Institut de droit comparé sur les problèmes de technique financière et budgétaire dès 193717. Les propositions de modification portèrent sur des points de technique juridique18, sur la définition du budget contenu dans l’article 1er et des dispositions touchant au fond, mais aussi sur des points plus substantiels19.

  • 20 Voir texte adopté en première lecture le 21 juillet 1955 par la commission des finances du Conseil (...)
  • 21 JO, doc., Conseil de la République, séance du 23 mars 1956, annexe n° 407, p. 374 à 393. Ce rapport (...)
  • 22 Pour intégrer en particulier le décret du 14 novembre 1955 généralisant le système de la gestion.
  • 23 Formule utilisée dans l’avant-propos du décret organique.

9L’apport des commissions des finances au texte proposé par la direction du Budget s’est enrichi au fil des navettes20, il a été remarquablement synthétisé dans un rapport établi par la commission du Conseil de la République21. Les modifications rédactionnelles sont importantes et ne jouent pas seulement à la marge. Des disjonctions, des regroupements ont été opérés comme par exemple en ce qui concerne à l’article 9 sur le passage du système de l’exercice à la gestion22 ainsi que les articles 32 à 36 sur les budgets annexes. L’article 50 relatif au contenu des lois de finances a été complètement remanié ainsi que les autres articles subséquents. L’article 62 sur la répartition des crédits par chapitre a été entièrement réécrit. Comme celui sur les budgets annexes. Les rapports entre la loi de finances et le rapport financier ont été modifiés ainsi que le contenu desdits rapports. L’accent a été mis sur la comptabilité privée et sur la normalisation des comptes. On peut dire, de façon générale, que les modifications apportées par le Parlement au projet de décret concernant le cadre de la gestion ont dynamisé le projet de la direction du Budget. Les solutions apportées aux « errements du passé23 », et leurs conséquences funestes sur la gestion des services, font partie d’un ensemble. La cohérence nouvelle du cadre de gestion va permettre de les faire accepter.

  • 24 Sur le point de savoir quelles sont les influences prédominantes qui ont prévalu quant à l’élaborat (...)

10Si les travaux préparatoires au décret permettent de mettre en valeur la cohérence du cadre de gestion, il n’en va pas de même en ce qui concerne l’exercice de cette gestion. Le projet de décret de 1956 semble être seul, sur ce terrain abandonné par l’ordonnance de 1959. Le Conseil d’État viendra même proposer d’atténuer l’effet déclaratif du projet de décret en matière de « fonction ». La structure des deux textes, leur modernité budgétaire les privent d’éléments sur le contrôle qui figuraient en bonne place dans l’avant-projet organique de 1949-1952 et qui pouvaient être rattachés aux nouvelles dispositions contenues dans la Constitution de 1946. On les retrouvera dans la LOLF qui articule le projet budgétaire autour d’un nouveau type de gestion. Cependant, le décret de 1956 comme l’ordonnance de 1959 donnent une valeur organique à des dispositions déjà en vigueur qui vont dans le sens de l’amélioration de la qualité de la gestion. Par ailleurs, le décret de 1956, comme l’avant-projet organique, laisse entrevoir une évolution. Pour toutes ces raisons, les deux textes comportent des éléments contrastés en ce qui concerne l’exercice de la gestion24.

I. Un cadre de gestion plus cohérent

11Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 témoignent l’un et l’autre de la volonté d’inscrire le budget de l’État dans un contexte économique plus large, représenté par les comptes de la nation. Ils traduisent également la volonté d’instaurer une maîtrise des débats budgétaires. Ces deux objectifs sont étroitement liés et concourent à la lisibilité et à la stabilisation du cadre d’exécution tracé par les lois de finances. Les pratiques, dénoncées sous la IIIe et la IVRépublique, conduisaient à faire peser une incertitude sur le cadre de gestion des crédits. Le recours très fréquent à la technique des douzièmes provisoires, la multiplication des lois de finances, les incidents de parcours dus à l’anarchie des crédits additionnels, la multiplicité des amendements au projet de loi étaient autant d’obstacles à l’expression claire d’un programme de gouvernement. Le décret de 1956 va, habilement, au nom d’une modernité liée aux rapports entre le budget et l’économie, opérer une rationalisation des procédures budgétaires. Les facteurs économiques et politiques étroitement imbriqués vont permettre une action continue et coordonnée des services de l’État.

A. Les justifications économiques

12L’exposé des motifs du décret de 1956 traduit ce qui ressort des travaux parlementaires, à savoir que les choix budgétaires doivent être justifiés au regard d’une politique économique. « Les moyens dont (l’État) dispose, comme les ressources qu’il prélève, ont désormais une influence profonde sur la nation, son orientation économique, son devenir social ».

  • 25 Voir principalement : Maurice Duverger, « L’évolution de la notion de finances publiques », Revue d (...)

13La nécessaire connexion entre le budget et la politique économique n’est pas une idée nouvelle en juillet 1955. Elle a déjà été largement développée dans les années d’après-guerre. Le premier rapport de la Cour des comptes après la Libération, arrêté le 15 avril 1946, le mentionne tout en posant les conditions, à savoir l’utilisation d’informations tirées d’une comptabilité nationale25.

14L’avant-projet de loi organique de 1949 se fait l’écho de ces préoccupations. L’exposé des motifs du projet de finances doit donner un éclairage économique beaucoup plus formalisé que les considérations générales généralement exposées. Celui-ci doit contenir un rapport sur la situation économique à venir faisant, notamment, apparaître l’évaluation du revenu national escompté et ce d’après les perspectives de la production et de la balance des comptes, de la consommation privée, du montant des investissements privés et du montant des investissements publics et privés. Cet exposé des motifs doit, de plus, contenir la présentation économique des dépenses publiques ainsi que le rapport existant entre les impôts, taxes et contribution de caractère obligatoire, d’une part, et le revenu national d’autre part (art. 40).

  • 26 Paul Reuter, « Le budget et l’économie nationale », in Le budget de l’État dans le cadre de l’écono (...)

15L’élément nouveau qu’intégrera le décret viendra de la mise au point de l’instrument de mesure de l’activité économique que la Cour des comptes appelait de ses vœux, à savoir la comptabilité nationale26. Dans ce domaine, les travaux, entrepris dès l’année 1946, devaient recevoir une consécration officielle dans le décret du 31 mars 1950 relatif à l’organisation d’une comptabilité nationale et dans le décret du 18 février 1952 portant création d’une commission des comptes des budgets économiques de la nation et réorganisation de la comptabilité dont le premier président fut Pierre Mendès France. La France se verra doter d’un système de comptes nationaux en 1952. Les comptes prévisionnels de la nation, élaborés par le service des études économiques et financières (mieux connu sous le nom de SEEF) du ministère des Finances en liaison avec l’INSEE et arrêtés par le président, les commissions sur les comptes et les budgets économiques de la nation, furent transmis au Parlement.

  • 27 Les parlementaires se montrent très impliqués et, dans les propositions du 28 juin 1955 préparatoir (...)

16Si, en 1949, Paul Reuter pouvait avoir des doutes sur la réception de ce nouveau langage comptable par les parlementaires, en 1955, les travaux des parlementaires, lors du débat sur le projet de décret, montrent que la conversion a eu lieu27. On peut d’ailleurs noter une certaine impatience au sein des commissions des finances face au caractère tardif de la traduction budgétaire des comptes de la nation.

17Dans le décret de 1956 figurent deux instruments nouveaux, à savoir le rapport économique et le rapport financier. Ceux-ci doivent obligatoirement être déposés en même temps que le projet de loi de finances de l’année.

18Dans le projet de décret, le projet de loi de finances était simplement « appuyé » sur les comptes économiques de la nation établis dans le cadre de la comptabilité nationale. Les commissions des finances renforceront ce lien entre la loi budgétaire et les choix économiques et financiers. Le Parlement n’est pas seulement informé des objectifs économiques et financiers lors l’élaboration de la loi de finances, c’est la loi de finances elle-même qui « traduit » les objectifs financiers du Gouvernement (art. 1er). Par ailleurs, le rapport économique n’est pas seulement « appuyé » sur les comptes de la nation, il est « fondé » sur les comptes de la nation.

19Le rapport économique était brièvement décrit dans le projet de décret. Il envisageait que soient mentionnés les résultats de l’année précédente, la situation de l’année en cours, les hypothèses sur lesquelles ils reposent et le programme d’action du Gouvernement. Les ajouts apportés par les commissions des finances vont avoir pour objet de valoriser l’instrument de mesure de l’activité économique nationale et de dépasser le cadre du budget de l’État en l’insérant dans des ensembles plus vastes permettant de mettre en valeur l’action de l’État dans certains secteurs de l’économie et les interdépendances financières au sein du secteur public.

  • 28 Les prévisions budgétaires de tous les autres organismes publics devant être fournies aux commissio (...)

20L’article 3 relatif au rapport économique va s’enrichir d’une définition de la comptabilité nationale, et de l’énumération de tous les agents économiques tant du secteur public que du secteur privé. De là découle, selon les commissions, la nécessité d’y faire figurer le « budget social » de la nation englobant l’ensemble des charges et prestations supportées par l’État, les collectivités publiques, semi-publiques et le secteur privé. De même doivent y figurer les prévisions budgétaires de tous les organismes du secteur public pour lesquels était prévu, dans le projet de budget, un concours financier ou la garantie de l’État, ainsi que les comptes correspondants pour l’année en cours et l’année à venir28. Les prévisions budgétaires de tous les autres organismes publics devaient être fournies aux commissions financières du Parlement lorsque celles-ci en feraient la demande. Dans le rapport financier, les commissions des finances précisent que devaient y figurer les résultats financiers ainsi que la situation de la dette des organismes publics appartenant au secteur public.

21La référence aux grands agrégats économiques sera par ailleurs introduite de façon plus précise, par les commissions des finances. L’article 6, entièrement modifié, indique, à propos de la répartition des crédits, que les grandes catégories de dépenses sont arrêtées par référence au revenu national.

22L’exposé des motifs du décret de 1956 fait référence à un « compte public » qui devrait permettre de retracer les finances de l’État, des collectivités locales, des grandes entreprises nationales et des régimes sociaux. Le contenu du rapport financier reste en deçà de ces souhaits même s’il a été amélioré par le Conseil de la République. Ainsi, dans le texte initial de la direction du Budget, il n’est fait référence qu’à la seule « dette publique ». Cette seule mention, des plus traditionnelles, n’a pas été jugée suffisamment précise pour traduire l’évolution due aux différentes composantes de la dette.

  • 29 JO, doc., Conseil de la République, Séance du 23 mars 1956, n° 407, p. 380
  • 30 À l’initiative de la commission des finances de l’Assemblée nationale figurera, dans le décret, la (...)

23Dans ses propositions, le Conseil de la République avait longuement développé cet aspect et demandé qu’il soit indiqué avec précision que la dette publique résultait des opérations financières de la « collectivité publique nationale ». Ladite collectivité étant conçue de manière suffisamment large pour englober les opérations des activités à caractère industriel et commercial ou de caractère social de l’État. Le projet de décret sera modifié sur ce point mais la modification n’ira pas aussi loin que l’auraient souhaité leurs auteurs. Selon les termes du décret, le rapport financier doit faire apparaître « la situation de la dette des organismes appartenant à l’ensemble du secteur public ». La commission des finances du Conseil de la République proposait qu’on introduise la notion d’« endettement public ». Consciente cependant que cette notion, aussi importante soit-elle, n’avait pas encore « atteint son point de perfection29 », elle admit, sur ce point, les réserves de la commission de l’Assemblée nationale30.

24Enfin, très soucieux de la nécessité d’inscrire le budget de l’État dans l’ensemble de l’activité nationale, les parlementaires posent à maintes reprises le problème de la normalisation des systèmes comptables. C’est le rapprochement de la comptabilité publique de la comptabilité privée normalisée, avec le plan comptable général, qui permettra une meilleure lecture économique du budget. De même, ils attendent un perfectionnement de la comptabilité nationale. Alors que le projet de décret renvoyait à des arrêtés le soin de préciser « les cadres normalisés dans lesquels sera présenté le budget et s’exécuteront les comptes de l’État » et prévoyait qu’en ce qui concerne plus particulièrement les budgets annexes ces « cadres normalisés s’inspireraient du plan comptable général de l’État » (art. 69), la formulation retenue par les commissions des finances était plus ambitieuse quant au rapprochement des systèmes comptables. Le décret prévoit que des arrêtés du ministre des Finances, pris sur avis conforme des commissions des finances, et préparés par une commission, dont la composition sera ultérieurement fixée, préciseront la nomenclature comptable et les cadres normalisés dans lesquels seront présentés le budget de l’État et son exécution comptable, les comptes de la nation, les rapports économiques et financiers. Ces cadres normalisés devant s’inspirer du plan comptable général.

  • 31 JO, débats, Assemblée nationale, 2séance du 1er décembre 1956, p. 5040 à 5046.
  • 32 Très tôt cependant, le Gouvernement, par la voix de son secrétaire d’État au Budget, Valéry Giscard (...)

25Des procédures et des techniques, adoptées à l’initiative de la direction du Budget ou des commissions des finances, permettent la mise en œuvre des objectifs définis dans les rapports économiques et financiers. Le décret de 1956 donne une valeur organique à la nouvelle nomenclature en titre mise au point en 1952 par la direction du Budget. Les dépenses y sont regroupées selon leur nature économique. La nouvelle classification en titre structure désormais la présentation et le vote des crédits et permet un rapprochement avec la comptabilité nationale. Les dépenses en capital (Titre V et VI) sont distinguées des dépenses ordinaires (Titre I à IV), dans les deux cas les dépenses effectuées directement par l’État sont présentées séparément des transferts (Titre IV) et des subventions (Titre VI). Le Conseil d’État est à l’origine de l’ajout apporté au titre IV en ce qu’il précise que les interventions de l’État concernent les matières « économique, sociale et culturelle ». Le décret de 1956 accordera à cette classification économique une importance primordiale en précisant que le vote des crédits interviendra, d’abord par titre, la répartition traditionnelle par ministère n’étant votée qu’en second. C’est selon cette procédure qu’a été voté le budget pour 195631. La même formulation : « Titre et ministère » sera reprise dans l’ordonnance du 2 janvier 195932.

  • 33 Voir Conseil de la République, annexe n° 483, op. cit., p. 792.
  • 34 Disposition initiale : les dépenses en capital comprennent les dépenses exécutées par l’État en vue (...)
  • 35 Conseil de la République, annexe n° 407, op. cit., p. 386.

26La notion de dépense d’investissement de l’État fut l’objet de discussions au sein de la commission des Finances du Conseil de la République33. La comparaison avec la comptabilité privée les conduisirent à demander des clarifications supplémentaires. Tout en regrettant que la comptabilité publique ne permette pas de donner une configuration spéciale aux amortissements, ils estimèrent que ceux-ci devaient être mentionnés. Les parlementaires ajoutèrent aussi à la définition proposée de la dépense d’investissement dans le projet de décret la « reconstitution » des biens de l’État34. Dans le même souci de clarté, les commissions des finances demanderont que les comptes de prêts soient dissociés afin que soient isolées les consolidations d’avance non remboursables au profit d’un débiteur défaillant, des investissements qui « préparent l’avenir », et dont la commission des comptes économiques regrette l’insuffisance. D’où un nouveau compte de prêts intitulé comptes d’investissements économiques distinct d’un compte de prêts et de consolidation35.

27La programmation des investissements sous la forme d’autorisations de programme va permettre aux administrations d’être assurées de la continuité des opérations entreprises au titre des investissements. Cette programmation qui met fin à la seule technique du report par la dissociation de l’engagement du paiement n’est pas nouvelle en 1955. Depuis le décret-loi de 1939, la loi de finances du 31 décembre 1945 et celle du 30 mars 1947, la technique s’était peu à peu imposée. L’avant-projet organique de 1949 la reprend à l’article 11 mais il appartient au projet de décret de 1955 d’avoir mis au point la définition qui sera reprise comme telle dans l’ordonnance de 1959. Les commissions des finances préciseront le projet initial en ajoutant que celles-ci sont valables sans limitation de durée. On peut s’étonner cependant que ne soit pas mentionné le fait que le plan définissant les objectifs à long terme serve de cadre aux lois de finances. Le fait qu’il n’en soit pas fait mention dans le projet de la direction du Budget peut s’expliquer mais il n’en va pas de même pour les commissions des finances.

  • 36 Conseil de la République, annexe n° 407, op. cit. p. 375.

28Une procédure, due à l’initiative de la commission des Finances du Conseil de la République et fortement argumentée, viendra enfin renforcer la cohérence économique du décret. Il s’agit de la présentation du projet de loi de finances en deux parties dont le contenu est strictement délimité. La première partie contenant, entre autres, l’autorisation de lever l’impôt, l’évaluation des recettes, les plafonds des grandes catégories de dépenses et l’équilibre budgétaire qui en résulte. Les sénateurs rappellent l’expérience des lois de maxima réalisées en 1949 mais précisent que leur démarche est originale pour plusieurs raisons. Outre qu’il n’y a plus désormais qu’une loi de finances, chaque article de la première partie devra faire l’objet d’un vote avant que la deuxième partie ne soit mise en discussion. Enfin, la procédure trouve sa pleine justification dans le fait que la discussion sur le détail des crédits interviendra après que l’équilibre entre les recettes et les dépenses aura été voté, résultant de choix opérés en matière de dépenses. L’intérêt de ce nouvel ordre des votes est lié au fait qu’à la différence des lois des maxima, le montant des grandes catégories de dépenses ne portera plus sur des données économiques approximatives mais sur des hypothèses calculées au moyen des instruments de la comptabilité nationale. Celle-ci permettant aux parlementaires de se rendre compte « des conditions dans lesquelles cette politique permet dans l’immédiat de satisfaire aux besoins des divers secteurs intéressés dans la répartition du revenu national et comment pour l’avenir elle permet une évolution rationnelle des divers facteurs qui interviennent dans le développement de la propriété nationale36 ».

29Le vote détaillé des dépenses n’intervient qu’en seconde partie.

  • 37 Ibid., p. 379.

30Lors de l’élaboration du décret du 19 juin 1956, Alex Roubert et Marcel Pellenc, respectivement président et rapporteur général de la commission des Finances du Conseil de la République, estimèrent « que le Parlement tout entier pourra faire œuvre d’économiste, et non plus seulement de comptable37 ». Cette conception « économique » qui contribue à renforcer la cohérence des choix budgétaires va très loin avec le risque d’entretenir une confusion entre la loi de finances, stricto sensu, et le rapport économique. En effet contrairement aux dispositions de l’article 16 contenues dans la Constitution de 1946 selon lesquelles la loi budgétaire ne pouvait comprendre « que des dispositions financières », l’article 53 du projet de décret, approuvé par les commissions des finances, dispose que la loi de finances ne peut contenir que des « dispositions d’ordre strictement économique et financier ».

  • 38 Proposition de loi organique du 5 mai 1960, Sénat, 2e session ordinaire, 1959-1960, n° 162, p. 2.
  • 39 Elle n’est plus mentionnée comme dans le décret organique à propos de la comptabilité publique ni m (...)
  • 40 Archives constitutionnelles de la Ve République, op. cit., p. 585 à 588.
  • 41 La proposition de réforme de l’ordonnance de 1959 de 1960 qui reprendra les dispositions du décret (...)

31L’ordonnance du 2 janvier 1959 est loin d’entretenir une telle confusion, plus courte, moins prolixe, elle n’a en rien l’allure déclaratoire du décret du 19 juin 1956. Les premières propositions de réforme en dénonceront d’ailleurs le caractère « statique » « comptable38 ». En effet, la plupart des ajouts des commissions concernant la comptabilité nationale et ses agrégats disparaîtront. Le nouveau texte reviendra même sur ce point sur les dispositions du projet de la direction du Budget. Aucune mention n’est faite de la comptabilité nationale ou du revenu national. Toute référence à la comptabilité disparaît39. La distinction entre les prêts aux investissements et les autres prêts n’est pas reprise. La seule mention relative à l’inscription des choix budgétaires dans l’ensemble de l’activité économique est contenue dans l’article 1er qui dispose que les lois de finances sont établies « compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent ». La liaison entre l’économique et le financier étant renvoyée par là même au rapport économique et financier, document qui accompagne obligatoirement le projet de loi de finances. Ce dernier (art. 32) en donne une description très succincte : il se doit de définir l’équilibre financier, de mentionner les résultats connus et les perspectives d’avenir. La formule elliptique par laquelle l’article 1er liait l’équilibre financier à l’équilibre économique a longuement été débattue devant l’assemblée du Conseil d’État40. Selon Gilbert Devaux, elle suffisait pour traduire la modernité des finances de l’État. En revanche, les principales procédures furent reprises : le vote de la première partie contenant l’équilibre financier avant la mise en discussion de la seconde partie, la nomenclature en titre, la définition des autorisations de programme. L’ordonnance de 1959 semble aller plus loin dans la programmation des investissements et la cohérence sur le moyen terme puisque, à la différence du décret de 1956, elle évoque le plan. Mais si celui-ci est mentionné c’est cependant sur le mode négatif pour indiquer qu’ils ne peuvent donner lieu à des engagements de l’État que dans les limites des autorisations de programme inscrites au budget41. La possibilité de les regrouper dans des lois de programme ne modifiant en rien leur statut.

B. Les justifications politiques

32La mise en ordre du cadre de gestion ne résulte pas uniquement du recentrage des choix budgétaires autour d’objectifs économiques. Mais l’exigence d’un programme d’action gouvernemental justifié au moyen de nouveaux instruments comptables va permettre de faire aboutir des réformes sous-jacentes qui visent directement les pouvoirs du Parlement. Celles-ci seront accentuées dans l’ordonnance du 2 janvier 1959 mais elles existent déjà dans le décret de 1956, pris sur avis conforme, des commissions des finances. Ces mesures qui rationalisent le travail parlementaire vont permettre de maintenir la cohérence du projet initial.

33Sous la IIIe République, les défauts du système budgétaire résultant de la Constitution et des pratiques parlementaires sont très vite apparus. L’exercice sans entrave du pouvoir d’amendement, le désintérêt pour le contrôle a posteriori dû, entre autres, au retard dans l’établissement des comptes, conduisirent à un contrôle détaillé des crédits de chaque ministère et à l’allongement des débats. L’insuffisance des prévisions initiales aggravait cette dérive en multipliant les crédits additionnels en cours d’année. Le projet de budget du Gouvernement sortait profondément amendé du Parlement et en particulier des commissions des finances. Il était rarement voté à temps et ce retard était pallié par le recours aux douzièmes provisoires. La fragmentation du cadre de gestion au fil des mois rendait difficile l’exercice de la gestion. Les travaux parlementaires, les études doctrinales montrent que les conditions de l’élaboration de la loi de finances étaient soumises à critique et qu’en particulier le pouvoir d’amendement des parlementaires était remis en cause. Les premières réactions trouvèrent leur support juridique dans les règlements des assemblées, support fragile puisque la mise en œuvre desdits règlements dépendait des parlementaires eux-mêmes.

34La Constitution de 1946 est marquée par la volonté de redonner au Parlement les pouvoirs perdus dans les années précédant la guerre et sous l’Occupation. Multiplication des décrets lois, y compris dans le domaine financier, à partir des années 1930, absence totale de contrôle parlementaire sous le régime de Vichy. La Constitution de 1946 qui contient des éléments de rationalisation budgétaire reste en deçà des espérances entretenues par la doctrine sous la IIIe République. La limitation des dépenses à l’initiative de l’Assemblée nationale est relative à l’interdiction de présenter des propositions tendant à augmenter les dépenses prévues ou à créer des dépenses nouvelles lors de la discussion du budget, des crédits provisionnels et supplémentaires (art. 16).

35L’avant-projet organique, qui date de 1949, est trop proche de cette période pour limiter les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire. Mais en 1955 il n’en va plus de même. Malgré les remises en ordre opérées, comme celles concernant les comptes du Trésor, le débat budgétaire ne s’est guère amélioré. La tentative de resserrer ce débat autour des grandes lignes du projet gouvernemental avec l’instauration en 1949 de la loi des maxima suivie des lois de développement des crédits par chapitre s’est soldée par un échec. Les développements furent discutés et votés avant la loi des maxima. Le Parlement fut encombré d’une multitude de lois fragmentant les choix budgétaires. La multiplication des chapitres, aux environs de 3 000 en 1950, due à la fois à l’accroissement des tâches incombant à l’État et à l’attachement des parlementaires au détail des dépenses, accentua les défauts constatés sous la IIIRépublique. Remise en cause du projet gouvernemental, multiplication des documents financiers avec en particulier le recours à la technique du douzième provisoire dû au retard dans l’adoption du budget et parfois au retard dans le dépôt du projet de loi.

  • 42 JO, Assemblée nationale, débats, 3e séance du 29 mars 1955, p. 2085 et 2086.

36Le décret du 19 juin 1956, à la différence de l’avant-projet organique, se situe dans un contexte où les pratiques parlementaires permettent de renouer avec le regard critique porté sur le droit budgétaire sous la IIIe République. La situation, telle qu’elle se présentait en 1955, est exposée par Robert Lecourt lors du dépôt de son amendement. Ce dernier montre combien les conditions de l’exercice de la gestion étaient dégradées. « Comme moi, l’Assemblée, a constaté que, réunie au début novembre, elle a commencé l’examen du budget à cette date, aujourd’hui (le 29 mars), ce budget n’est pas encore voté ». Si l’on compte, poursuit-il, les vacances parlementaires et la discussion au mois d’octobre du budget pour 1956, « l’année entière aura été consacrée aux travaux budgétaires, à l’exception de quelques rares semaines pendant lesquelles l’Assemblée aura pu légiférer42 ». Les dispositions des règlements d’assemblée, les pratiques utilisées au moment des votes avaient montré leurs limites.

  • 43 René Cassin, Conseil d’État, commission constitutionnelle, 25 et 26 août, 1958, L’Histoire de l’éla (...)

37La dégradation des conditions d’élaboration du cadre de gestion était, à cette époque, d’autant plus inadmissible que les différentes dépenses n’étaient plus uniquement calculées en fonction des moyens des services mais qu’elles devenaient, au côté de l’impôt, l’instrument d’une politique économique. De plus, les nouveaux instruments de mesure issus des sciences économiques devaient permettre de donner une véritable cohérence au programme d’action du Gouvernement. Les commissions des finances étaient sensibles, avons-nous vu, à ces nouvelles données. Mais si, comme le remarque René Cassin, président du Comité constitutionnel, les commissions des finances avaient pu consentir à « l’abandon des prérogatives importantes43 », ceci venait de ce que le système constitutionnel lui-même, dont l’exercice du pouvoir budgétaire n’était qu’un élément, avait montré ses limites.

38Le projet de décret va donc donner, en les aménageant, une valeur organique à des mesures contenues dans les règlements des assemblées ou constituant des pratiques budgétaires, mais il va également proposer des mesures nouvelles.

39Le décret organique met fin à la multiplication des textes législatifs correspondant aux lois de développement. Il y a désormais une loi de finances accompagnée de décrets de répartition. Cependant, à l’initiative de la commission des Finances du Conseil de la République, l’idée d’un vote préalable des « maxima » va être reprise et recevoir une nouvelle justification. Désormais, c’est la structure interne de la loi de finances qui est concernée par le découpage en deux parties. La première partie contenant, entre autres, l’autorisation de percevoir l’impôt, l’évaluation des recettes, le montant des grandes catégories de dépenses et l’équilibre financier qui en résulte sera votée article par article avant que la IIe partie relative au détail des crédits ne soit mise en discussion. Pour les parlementaires, cette procédure consacre le fait que les grands choix budgétaires sont désormais arrêtés en fonction des objectifs économiques. Ce n’est plus là une référence vague à des données économiques mais des hypothèses économiques mesurées au moyen de la compatibilité nationale.

  • 44 Article 10 du décret du 19 juin 1956 : Aucune mesure législative ou réglementaire susceptible soit (...)

40Les initiatives des assemblées lors du vote du budget vont se voir encore plus encadrées par les restrictions contenues dans l’article 58. L’article reprend les termes de la Constitution en ce qui concerne les propositions des assemblées lors de la discussion de la loi de finances, des crédits prévisionnels et supplémentaires ; il est cependant précisé que l’interdiction concerne les propositions et les motions sous quelque forme que ce soit. Son extension est prévue pour les lois spéciales à l’occasion desquelles le Parlement peut être amené à se prononcer sur la répartition des crédits par chapitres. Mais le décret pose surtout des conditions précises à l’exercice du droit d’amender les projets de loi susvisés puisque : « Aucun article, aucun amendement à ces projets ne peuvent être présentés, sauf s’ils tendent à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques ». Par ailleurs, l’article 1044, prélude de l’article 40 de la Constitution de 1958, impose des conditions très contraignantes à l’exercice du pouvoir législatif et réglementaire. La limitation du pouvoir de proposition et d’amendement atteint directement l’exercice du pouvoir financier du Parlement. Elle n’a pas cependant soulevé d’objection de la part des commissions des finances. Les parlementaires ont fait valoir que lesdits articles reprenaient, avec un certain nombre d’aménagements et en leur donnant une valeur organique, des dispositions déjà contenues dans les règlements des assemblées (art. 60 pour le règlement du Conseil de la République) ou dans les lois de finances.

  • 45 Les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux sont votées par budget annexe et par compt (...)
  • 46 Le Gouvernement répartira également par décret par comptes particuliers les opérations des comptes (...)
  • 47 Il s’agit des charges de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes ; des dépense (...)

41La volonté de se prémunir contre l’enlisement des débats et la focalisation sur les détails de l’activité des ministères va conduire la direction du Budget à proposer la suppression du vote par chapitre. Les dépenses du budget général seront votées par titre et, à l’intérieur d’un même titre, par ministère45. Les chapitres ne seront plus « appelés » en séance et le nombre des votes devait en conséquence passer de 2 000 à 150. Dès la promulgation de la loi de finances, le Gouvernement prendra des décrets répartissant les crédits votés par partie et par chapitre46. Afin qu’il se prononce en connaissance de cause, les parlementaires pourront se référer à une annexe du projet de loi de finances explicitant, par ministère, le coût des services votés et la description des mesures qui justifient les modifications proposées par rapport au montant des services votés. Les services votés sont ceux qui ont fait l’objet d’une approbation antérieure, l’article 55 en donne une énumération47.

42L’abandon du vote détaillé des crédits par chapitre n’a pas soulevé d’objections de la part des commissions des finances. Il était prévu dans les propositions faites en juin 1955 par la commission des finances du Conseil de la République. Pour pallier la longueur des débats, une pratique s’était instaurée qui consistait à appeler en séance publique les groupes de chapitres consécutifs qui ne soulevaient pas d’opposition. La lettre du principe de spécialisation des votes par chapitres était bien respectée : la subdivision en chapitres avait bien une nature législative mais l’esprit en était altéré dans la mesure où il n’y avait plus réellement de vote sur chapitre. Ce système avait, par ailleurs, un avantage par rapport aux lois de développement propres à chaque ministère et votées en ordre dispersé. Reconnaissant que la fixation des autorisations budgétaires « est un travail d’approximations successives », le fait que « tous les éléments à déterminer puissent faire l’objet d’un examen simultané » évitait que certains choix opérés se trouvent cristallisés avant que les autres aient pu être examinés.

43Une procédure cependant avait été aménagée, proposée par la commission du Conseil de la République, reprise dans le projet de décret mais rendue par la suite fort complexe à la suite des navettes entre les deux commissions. Les décrets de répartition étaient soumis à l’avis conforme des commissions des finances. Ils devaient reproduire les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes par rapport au budget précédent et tenir compte des votes du Parlement. Les commissions des finances avaient ainsi la possibilité de contrôler si le contenu des annexes et celui des votes avaient bien été respectés. Le décret précisait qu’en cas de désaccord entre les deux commissions, le dernier mot appartenait à la commission de l’Assemblée nationale et ce, malgré les résistances opposées par la commission des finances du Conseil de la République. Enfin, en cas de désaccord entre la commission des finances de l’Assemblée nationale et le Gouvernement, il appartenait au Parlement de trancher. Ainsi encadré, le débat budgétaire devait permettre de concilier les enjeux de la politique économique et l’expression des besoins des services. Une mesure devait enfin mettre un terme aux difficultés de la gestion en supprimant le fractionnement des autorisations de crédits en douzièmes provisoires. Désormais, en cas de retard dans l’adoption du budget, le Gouvernement pourrait prendre immédiatement des décrets portant répartition par chapitre ou par compte des crédits applicables aux seuls services votés.

  • 48 Pour le budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial.

44La cohérence ainsi recherchée n’était pas incompatible avec une certaine souplesse permettant au Gouvernement de faire face aux imprévus en cours d’année. Certes, en principe, ce sont des lois spéciales qui ouvrent des crédits supplémentaires ou prévisionnels, mais le décret de 1956 donne au ministre des Finances le droit d’effectuer dans des conditions limitées des virements de crédits d’un chapitre à un autre à l’intérieur d’un titre d’un même ministère. D’autre part, pour pallier l’insuffisance et les difficultés de prévisions, des dotations initiales, sont créés, à côté des crédits évaluatifs, des crédits provisionnels. Un crédit global pour dépenses accidentelles est ouvert au ministre des Finances pour faire face, à certaines conditions, à des événements calamiteux ou à des dépenses urgentes imprévisibles lors de l’adoption. La répartition desdits crédits s’effectue par décret en Conseil d’État. L’ordonnance du 2 janvier 1959 va reprendre les mesures de rationalisation prévues dans les décrets de 1956, comme le vote de la première partie avant la seconde, la restriction au pouvoir d’amendement, la suppression du vote par chapitre ou encore la suppression des douzièmes provisoires. Mais certaines de ces mesures vont aller plus loin que le décret dans la restriction des pouvoirs du Parlement et, surtout, le nouveau texte s’inscrit dans un contexte nouveau qui est celui de la Constitution de 1958. Désormais les services votés, qui sont définis comme le minimum de dotation que le Gouvernent juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement, font l’objet d’un seul vote48. Seules les mesures nouvelles sont votées par titre et ministère. Une fois la loi de finances promulguée, le Gouvernement prend seul les décrets de répartition par chapitre et par compte en n’apportant aux dotations correspondantes de l’année précédente que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes explicatives en tenant compte des votes du Parlement. À la différence du décret de 1956, lesdites annexes, déposées en même temps que le projet de loi de finances, contiennent une ventilation indicative des crédits par chapitre distinguant les services votés des mesures nouvelles justifiant les mesures proposées au montant antérieur des services votés. En ce qui concerne le retard dans l’adoption de la loi de finances, une disposition a été très vite adoptée par les constituants, celle qui consiste à mettre en vigueur le budget par voie d’ordonnance. Lors des travaux préparatoires de la Constitution, il fut par la suite proposé et accepté de ne faire jouer cette procédure qu’en cas de retard dû au Parlement ; dans les autres cas des votes partiels permettaient d’autoriser la perception des impôts existants, les crédits correspondant aux services votés étant ouverts par décret.

45Mais cette rationalisation de l’exercice du pouvoir budgétaire qui devait permettre au Gouvernement, à la différence de ce qui se produisait sous la IIIe et la IVRépubliques, de faire accepter un véritable programme d’action, s’est vu renforcée par une rationalisation plus générale des pouvoirs du Parlement. L’impossibilité pour les commissions d’exercer le pouvoir d’amendement, le renvoi des amendements déposés en séance auxdites commissions pour un examen préalable, mais aussi la fixation de l’ordre du jour, la procédure du vote bloqué, ou encore la mise en responsabilité du Gouvernement par la question de confiance furent autant de mesures qui devaient permettre à l’exécutif d’assurer la cohérence de son projet initial.

46En ce qui concerne la souplesse du cadre de gestion face aux aléas dus à l’insuffisance des évaluations, à l’adaptation aux difficultés dans la gestion ou à des événements non prévisibles, l’ordonnance de 1959 apporte des solutions contrastées. Le texte procède à un affinement du concept de loi de finances en introduisant la notion de la loi de finances rectificative et en exigeant que celle-ci soit présentée dans les mêmes formes que la loi initiale. Cet effort de rationalisation devait mettre fin aux lois spéciales désordonnées apportant des rectifications à la loi de finances initiale. En particulier, l’évaluation des ressources et la présentation d’un nouveau tableau d’équilibre dans la première partie, comme cela fut pratiqué dans les années 1980, devaient permettre le maintien d’une certaine cohérence dans les modifications apportées au projet initial.

  • 49 On peut ajouter que la technique du « transfert » n’était pas prévue dans le décret de 1956. Dans l (...)

47En ce qui concerne les mesures réglementaires intervenant en cours d’année, l’exposé des motifs des propositions de modification de l’ordonnance de 1959, en particulier celle de 1980 présentée par le groupe socialiste, a mis l’accent sur les bouleversements du cadre de gestion induits par le renforcement du pouvoir réglementaire par rapport au décret de 1956. Il est vrai que l’ordonnance contient des dispositions non prévues dans le décret : alors que celui-ci indiquait qu’il appartenait à la loi organique d’annuler les crédits, l’ordonnance à son article 13 prévoit l’annulation par arrêté des crédits devenus sans objet49. La procédure de transfert est introduite à côté du virement. Par ailleurs, l’ouverture de crédits supplémentaires par décret en Conseil d’État va au-delà de la répartition du crédit global pour dépenses accidentelles. Mais, outre que des limitations sont introduites quant au maintien de l’équilibre et au degré d’urgence, ce ne sont pas tant les dispositions de l’ordonnance qui ont permis de rendre incertaine la gestion des crédits que l’usage qui en a été fait. Le laxisme dans la notion d’urgence, l’extension des annulations au-delà de la disparition de l’objet, les imbrications avec la procédure de virement, autant de phénomènes décrits par la Cour des comptes au fil de ses rapports et qui vont au-delà des procédures prévues dans l’ordonnance de 1959.

48La rationalisation du cadre budgétaire est une des conditions qui indirectement influe sur le bon exercice de la gestion, mais les textes organiques contiennent des éléments qui touchent directement à cet exercice. Le fil en est plus ténu et certaines lacunes sont apparentes.

II. Des éléments contrastés relatifs à l’exercice de la gestion

49Ces éléments ne peuvent être appréciés que par rapport à leur contexte et aux problématiques existantes. Il est sûr qu’à la différence de la LOLF, l’efficacité de la dépense n’est pas l’articulation principale de ces deux textes organiques. Dire qu’il s’agit là de budget de moyen donnant lieu à un contrôle de régularité n’est cependant pas suffisant. Les documents budgétaires traduisent une évolution qui tend vers une gestion à la fois plus souple et plus mesurable et par là même mieux contrôlable. Ceci amène à examiner le contenu des deux textes au regard de la présentation des crédits et des modalités du contrôle.

A. La présentation des crédits budgétaires

50La présentation du budget concerne l’ensemble des documents budgétaires. Elle comprend aussi bien le dispositif soumis au vote que les annexes justificatives ou explicatives destinées à l’information du Parlement, et dans une certaine mesure de l’opinion publique. Cette distinction, devenue traditionnelle, a même reçu une consécration constitutionnelle par la voie des « sénatus-consultes » du Second Empire relatifs à la spécialisation des votes. La « présentation » en chapitre était opposée au « vote » des crédits par ministère puis par grandes sections au sein des ministères. Les conditions de leur dépôt, leur contenu, leur forme, et même plus récemment leurs rapports avec le projet de loi de finances ont considérablement évolué. Quantitativement importants dès la Restauration, ils ne cessent de croître, soit que le Gouvernement les fournisse spontanément, soit qu’ils répondent à une demande du législateur. Leur contenu était très varié. Les plus importants pour la discussion budgétaire étaient relatifs à la présentation détaillée des crédits. Lorsque la répartition législative des crédits s’effectuait par ministère ou par section au sein d’un ministère, ce détail concernait les chapitres. Lorsque les crédits étaient votés par chapitre, la ventilation indicative portait sur les articles. Parmi les autres informations fournies, on retrouvait des indications sur la dette, l’évaluation des voies et moyens, les effectifs des fonctionnaires, les pensions, les subventions accordées aux différents organismes, ou encore très souvent des précisions sur telle ou telle activité de l’État comme, par exemple, le nombre de boursiers ou les travaux entrepris en matière d’amélioration du réseau routier.

51Si, à partir de 1910, certains renseignements sont devenus obligatoires (état H de la loi de finances), les informations données ont été pendant longtemps soit contenues dans l’exposé des motifs, soit présentées sous forme d’annexes au projet de loi. Avec le temps ces annexes se sont formalisées et certaines sont devenues obligatoires. Ainsi en a-t-il été, nous l’avons vu, des informations économiques et financières comprises initialement dans l’exposé des motifs et présentées ultérieurement dans les rapports économiques et financiers. Le décret de 1956 précisait ce qu’ils devaient contenir. L’obligation de les déposer s’est renforcée. Certains documents d’information, selon les deux textes organiques, durent être déposés en même temps que le projet de loi de finances. L’intervention du Conseil constitutionnel sous la VRépublique devait permettre de sanctionner le non-respect de ces obligations. Enfin, depuis le décret de 1956 jusqu’à la LOLF, leur juridicité s’est accrue de par leur rôle dans le mécanisme de répartition des crédits. Ce fut le cas en ce qui concerne le décret de 1956 pour ce qui concerne la distinction entre les services votés et les autorisations nouvelles puis les chapitres et les programmes dans l’ordonnance de 1959 et la LOLF.

52L’évolution dans l’exercice de la gestion concerne, en premier lieu, celle de l’unité de gestion, à savoir le chapitre, qu’il soit déterminé par voie législative comme dans l’avant-projet de loi organique ou par voie réglementaire dans le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959. Mais cette évolution prend toute sa dimension avec les annexes budgétaires dont l’élaboration repose sur la collaboration entre la direction et les ministères dépensiers. Avant d’examiner les modifications apportées il nous faut préciser le contexte dans lequel elles sont intervenues.

1. Le contexte

53Le contexte est marqué par la prolifération des chapitres dans les années d’après-guerre, par les conséquences qui en découlent quant à leur aptitude à traduire la réalité administrative et par des propositions de réforme relatives à la nomenclature budgétaire. Lesdites propositions étant liées aussi bien à la recherche d’économies qu’à la volonté de réforme administrative.

54Le budget tel qu’il était devenu au fil des ans ne facilitait pas l’expression d’une volonté politique. La présentation des crédits ne correspondait plus à un ordre de classement. Les normes établies en 1938, en particulier la distinction entre les dépenses de fonctionnement et les transferts, n’était plus observée. La répartition des crédits en chapitres était devenue de plus en plus empirique. Lorsqu’une dépense nouvelle apparaissait, elle était, au gré de l’administration gestionnaire ou de la direction du Budget, rattachée à un chapitre existant ou donnait lieu à la création d’un nouveau chapitre. Ce dernier était, sans véritable logique, inclus dans telle ou telle partie. Or l’accroissement des tâches incombant à l’État, la superposition des services entraînait leur multiplication. La France en comptait près de 3 000 en 1950 contre 600 aux États-Unis et quelques centaines en Angleterre. L’extrême division du budget paralysait la gestion des administrateurs. Les dotations, trop étroites, limitaient leurs initiatives. À l’allongement de la durée s’ajoutait de façon plus prosaïque l’alourdissement des tâches des comptables.

  • 50 Voir Statistiques et Études financières, « Finances comparées », 1950, n° 2 et 6.

55À partir de 1946, on constate un nouveau mode d’approche en ce qui concerne l’identification des unités de gestion, à savoir les chapitres, dans les documents budgétaires. Ces approches s’alimentent à plusieurs sources. Il s’agit tout d’abord des travaux du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics créé par décret le 9 août 1946 en relation avec la création de la commission de réforme administrative, et de ceux de la « commission Hoover », aux États-Unis, créée en juillet 1947 par un vote du Congrès. Cette dernière commission avait pour objectif la réorganisation des services exécutifs. L’un de ces rapports, largement diffusé en France, concerne la réorganisation du bureau du budget, le mode de présentation du budget et la réforme de la comptabilité publique50.

56Les travaux de ces commissions traduisent des ambitions fort différentes quant à la présentation du budget. Ils ont en commun d’avoir été invoqués successivement comme des moyens de modernisation en vue de l’élaboration de la future loi organique.

57Le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics devait déterminer le coût des services avec pour objectif la réalisation d’économies et l’amélioration de l’organisation et du fonctionnement des administrations. La création de structures nouvelles n’étant pas généralement associée à une réflexion sur leur utilité face aux services existants, il en résultait une grande obscurité sur le coût réel et la productivité.

58Le Comité d’enquête exposa sa méthode relative au calcul des coûts des services et à la détermination de leur rendement dans ses premiers rapports en 1947 et en 1948, et fit des propositions en matière de présentation des crédits.

  • 51 Exemple donné : la direction de la Sûreté nationale comprend plusieurs catégories de services au se (...)

59La détermination exacte du coût d’un service suppose comme première condition que toutes les dépenses du service soient rassemblées et chiffrées. Ceci implique que les dépenses de l’administration centrale soient réparties entre les différentes directions et que soient ventilées les dépenses communes d’un ministère telles que celles des directions du personnel et du matériel. Cela suppose également que l’on comptabilise les dépenses réelles qui n’apparaissent pas au budget, comme celles liées à l’usure du matériel et des bâtiments et à la consommation des stocks. Deuxième condition, le coût global doit être analysé par une décomposition des dépenses entre les différents éléments. Ainsi, s’il paraissait encore utopique de calculer le coût d’une opération, comme par exemple une action en recouvrement, en revanche, il devait être possible de décomposer les crédits d’une direction et de faire apparaître au budget des sous-ensembles correspondant à des grandes catégories de services51. Le but recherché, au final, étant l’établissement du prix de revient de chaque unité de produit fourni ou de service rendu.

60La détermination du rendement suppose que soit d’abord établi le rendement global, ce qui pose le problème de sa mesure. Le moyen le plus simple consiste à déterminer la quantité des services rendus et le nombre des usagers. La quantité se mesure en termes de produits s’il s’agit d’un service de fabrication (la longueur des lignes, réseaux, routes), mais aussi en termes de prestations comme, par exemple, le nombre des d’affaires instruites, décidées, jugées, etc. La qualité du service rendu, quoique difficilement mesurable, fait partie de la recherche du rendement. Dans certains cas, estimait-on, des appréciations sur la qualité des prestations sont possibles. Ainsi on peut tenir compte de la réussite aux examens, du pourcentage des illettrés, du pourcentage de jugements en appel, de jugements effectivement réformés, ou encore les pourcentages des évasions… Ces indications doivent être complétées par des mentions relatives au rapport entre les effectifs, le nombre des usagers et les services effectivement rendus. Ceci permettant, entre autres, d’évaluer le coût des services administratifs que l’on peut qualifier de « techniques », c’est-à-dire ceux qui permettent aux agents de travailler.

61Dans les conclusions de son rapport de 1948, outre les propositions réglementaires relatives à la réforme administrative, le Comité d’enquête décline en cinq articles ce qui doit figurer dans la future loi organique. Les documents budgétaires doivent faire ressortir la détermination globale de chaque service ou fraction de service. Il doit y être mentionné, au moins à titre indicatif, les charges imputables aux services même si elles ne donnent pas lieu à une ouverture de crédits comme la part des charges communes du ministère affectées à ce service ou encore les amortissements ou les variations des stocks. Lorsqu’une détermination chiffrée est possible, lesdits documents doivent préciser le prix de revient par unité de service rendu ou de produit fabriqué. Enfin, sur la base d’arrêtés ministériels, devront être indiqués le pourcentage des frais administratifs d’un service par rapport à la dépense totale, de même que la quantité moyenne de services rendus par employé. L’ensemble de ces informations devant permettre aux parlementaires d’être renseignés « sur l’utilité respective des différentes catégories de dépenses qui leur sont proposées ».

  • 52 JO, doc., Assemblée nationale, séance du 31 décembre 1948, annexe n° 6015.

62La loi organique prévue par la Constitution de 1946 semblait imminente dans les années d’après-guerre. Les travaux du Comité d’enquête furent intégrés à la réflexion portant sur son futur contenu. C’est ainsi que Pierre Mendès France, dans une proposition de résolution du 31 décembre 194852, demanda que le texte organique tienne compte des conclusions du IIe rapport du Comité d’enquête sur la présentation budgétaire. Ces conclusions seront reprises in extenso dans la proposition de résolution.

63Un décret du 22 avril 1953 relatif à la détermination du coût et du rendement des services reprend les conclusions du Comité d’enquête de 1948 mais en élargissant les exigences aux comptes. Les documents budgétaires et les comptes doivent indiquer le coût réel de chaque service de l’État, les statistiques relatives à leur activité prévue et effective, et, lorsque cela est possible, le prix de revient par unité de service ou de produit fabriqué.

  • 53 Statistiques et Études financières, 1950, « Finances comparées », n° 5 et 6.
  • 54 La notion de performance dans un sens économique renvoie à celle de résultats, de comportement. Dan (...)
  • 55 Voir à ce sujet : Jacques Edmond-Grangé, Le budget fonctionnel en France, LGDJ, 1963.

64La deuxième source de réflexion, à la base des innovations du décret de 1956, vient des propositions faites aux États-Unis par la commission Hoover en 1948. Le rapport de ladite commission, largement diffusé en France53, proposait l’adoption d’un performance budget ou tasksetting budget. La traduction proposée en France par la direction du Budget, quelque peu réductrice, fut celle de « budget fonctionnel54 ». Selon la conception la plus couramment admise55, un budget de moyens est un budget qui accorde des crédits de nature différente aux administrations (rémunération des fonctionnaires, achat de matériel, subvention) pour l’accomplissement de leurs tâches. Dans un budget fonctionnel, il en va différemment. Le budget se perçoit dans une perspective dynamique. C’est un budget d’activité dans lequel les dépenses publiques servent à financer des actions typiques de l’État. La nature des moyens employés est laissée aux administrateurs qui choisiront les plus efficaces. À la différence de ce qui se passe dans un budget de moyens, les évaluations ne se font pas à partir des structures administratives existantes mais en fonction du coût des tâches correspondant aux missions à remplir. L’organisation administrative, y compris l’organisation ministérielle, ne sont pas des données préalables mais résultent de la délimitation de ces tâches. L’adoption de ce type de budget laisse aux administrateurs une plus grande part d’initiative mais en contrepartie elle accroît leur responsabilité.

65La commission Hoover estime que la présentation du budget et la comptabilité doivent apporter des réponses exactes et précises à deux questions qui sont au cœur du système financier, à savoir : « À quoi l’argent est-il destiné ? », « les contribuables en ont-ils eu pour leur argent ? ». Un bon système, contrairement au système actuel, suppose « un budget basé, sur les fonctions, les activités et les projets, qui concentre l’attention sur le caractère général et l’importance relative du travail à accomplir ou sur le service à rendre, plutôt que sur les biens et services à acquérir (tels que les services de personnels, fournitures, équipement, etc.) ».

66Les ambitions affichées dépassaient la simple présentation des crédits dans les documents budgétaires. Il s’agissait d’une mesure radicale relative à la préparation du budget et à la tenue des comptes. Elle proposait un nouveau mode de gestion financière qui devait être en quelque sorte le levier de la réforme de la gestion publique. Les défauts de la gestion financière, à savoir : le gaspillage des efforts, les freins à l’amélioration des qualités d’organisation et d’initiative des meilleurs fonctionnaires, avaient une origine budgétaire et comptable. Le budget de performance permettait une justification rationnelle des projets des administrations.

67Partant de ce constat, on pouvait mettre en évidence le fait qu’il n’y avait pas de correspondance entre les crédits mis à disposition du ministère et l’utilité « sociale » de l’activité de tel ou tel service. Les administrations devaient désormais rendre compte de leurs activités passées et à venir, non seulement en termes financiers, mais aussi et de façon précise, en termes concrets. Par là même, une comparaison était possible entre les crédits mis à la disposition des autorités centrales et l’utilité « sociale » de l’activité de telle ou telle administration. Il était alors envisageable de porter un jugement de valeur sur l’organisation administrative.

68Les fonctions, les programmes et les projets devaient être identifiés dans la nomenclature budgétaire. Le calcul de leur coût supposait une utilisation systématique des coûts et rendements lors de l’élaboration du budget. La nomenclature budgétaire devait être établie non seulement de manière à faire ressortir le coût des administrations, mais aussi leur rendement, et, dans la mesure du possible, le coût par unité de service rendu (exemple : coût des jugements en matière pénale). Les crédits nécessaires étaient déterminés en multipliant le nombre d’opérations par le coût unitaire de chacune d’elles. Le contrôle était effectué par référence au prix de revient.

  • 56 Edgar Faure, « Réflexions sur le budget », conférence prononcée le 3 mars dans le cadre des confére (...)
  • 57 L’autre grande question étant les relations entre le plan et le budget.

69Les travaux de la commission Hoover, comme ceux du comité d’enquête, ont trouvé un support politique. Edgar Faure, en mars 195056, estime que les réflexions suscitées par les conclusions de la commission américaine font partie « des questions principales57 qui s’imposent à notre étude au moment d’établir une loi organique sur le budget ». Reprenant la définition du budget de performance, le secrétaire d’État aux finances considère que le budget fonctionnel, ou budget d’activité, doit permettre d’évaluer le travail ou le service à accomplir. Il s’agit « de substituer la notion d’activité à celle de moyen alors que les deux sont enchevêtrées dans les chapitres du budget français dans sa méthode actuelle ». Enfin, il fait observer que « la conséquence du budget fonctionnel comporte évidemment une plus grande liberté pour l’administration, actuellement entravée par le réseau des chapitres » ; cette méthode, qui s’oriente sur le rendement, rencontre évidemment des objections du point de vue de la doctrine classique.

2. Les réalisations

70La traduction dans les textes organiques des préoccupations précédemment exprimées ne peut être comprise sans que soient évoquées les propositions contenues dans l’avant-projet organique de juillet 1949 et dans la circulaire de la direction du Budget de 1952.

71L’avant-projet de loi organique se fait l’écho des propositions formulées dans les conclusions du second rapport du comité d’enquête. Celles-ci concernent l’unité de gestion au travers de l’intitulé des chapitres. Les documents annexes apportant les précisions nécessaires.

  • 58 Respectivement, article 31 et article 56 ; il s’agit là de la reprise des dispositions de l’article (...)
  • 59 Rapport général, op. cit., t. I, p. 145.

72Le chapitre, dans les textes sur la comptabilité publique de 1838 et de 1862, « ne contient que des services corrélatifs ou de même nature58 ». L’article 13 de l’avant-projet, quant à lui, axe la définition de l’unité de gestion exclusivement sur les services. « Un chapitre doit comprendre des dépenses intéressant le même service ou le même groupe de services placés sous l’autorité d’un ministre », étant entendu que « lorsqu’un chapitre concerne plusieurs services, les dépenses de ce service font l’objet d’articles distincts ». Pour le rapporteur général Le Hénaff, il s’agit, au moyen de cette formulation, d’instaurer « la suprématie des buts59 ». Un document annexe au contenu très élaboré vient préciser ce que les parlementaires attendent de la direction du Budget et des services dépensiers.

« En annexe, aux projets de lois portant fixation des crédits par chapitre sont présentés des développements significatifs destinés à faire apparaître le coût et le rendement de chaque service et fraction de service. Doit être notamment mentionné pour chaque service, l’ensemble des charges qui lui sont imputables, même si elles ne donnent pas lieu à ouverture de crédits budgétaires. Dans tous les cas où les prestations fournies ou les produits fabriqués sont susceptibles d’une détermination chiffrée, le prix de revient par une unité de crédits doit être indiqué. » (art. 52).

  • 60 Rapport général. Voir également sur ce point Gabriel Ardant, « Fondements économiques et sociaux de (...)

73La recherche de l’efficience est ici ouvertement exprimée en relation avec la démarche du comité d’enquête. Les exigences relatives au calcul des charges vont dans le sens des travaux de la commission Jacomet sur la comptabilité patrimoniale60.

  • 61 Ministère du Budget, direction du Budget, n° 20-I B/I-9 B/2, 5 mars 1952, SAEF. Ministère des Finan (...)

74Le décret organique de 1956 contient des dispositions relatives à la nomenclature budgétaire. Il mentionne non seulement les titres, mais aussi les parties et donne une nouvelle définition du chapitre reprise par l’ordonnance de 1959. Les nouveautés apportées ne peuvent être comprises sans que soient évoquées les circulaires de 1952 de la direction du Budget61.

  • 62 Statistiques et Études financières, n° 12, juin 1952, p. 501.
  • 63 Jean Rossard, « La réforme de la présentation des dépenses dans le budget français », Études de fin (...)

75Dès 1951 pour le budget de 1952, on assiste à la réduction du nombre de chapitres. La direction du Budget a travaillé sur cette réduction en relation étroite avec les commissions des finances62. Mais il appartient à la seule direction du Budget d’avoir donné, en 1952, une cohérence à la nouvelle nomenclature. La présentation des crédits sera utilisée pour l’exercice de 1953. Jean Rossard63, administrateur civil à la direction du Budget, ancien membre de la commission Jacomet en fait une présentation systématique en relation avec ce qu’il nomme les notions « à la mode », à savoir le coût et le rendement des services et le budget fonctionnel. Sa démarche a pour but d’expliquer les choix faits par la direction du Budget lors de l’élaboration des circulaires de 1952.

  • 64 Georges Plescoff, « Nécessités et principe d’une réforme budgétaire », La Revue administrative, 195 (...)

76Reprenant la définition américaine du budget de performance, Jean Rossard s’attarde sur les points qui rendent, en France, difficilement opérationnelles les ambitions de la commission Hoover. Celles-ci visent aussi bien la traduction budgétaire des fonctions de l’État, découpage qu’il estime arbitraire, artificiel, générateur de problèmes d’imputation et de contrôle, que les transformations de l’unité de gestion par l’utilisation lors de l’élaboration du budget de la méthode fondée sur le coût et le rendement des services publics. La nouvelle nomenclature que l’on voudrait introduire en France64, à l’instar de ce qui était préconisé aux États-Unis, n’était pas seulement une modification de la présentation des crédits mais un nouveau mode de préparation, d’exécution et de contrôle des crédits. Il s’agissait d’une transformation de la gestion financière de l’État.

77Les raisons principales qui le conduisirent à rejeter cette transformation touchaient le calcul du prix de revient, les règles posées par le statut de la fonction publique, les responsabilités nouvelles attribuées aux administrateurs et, enfin, dans une tout autre perspective, les choix effectués relativement à la signification économique du budget.

  • 65 Jean Rossard, op. cit., p. 47.

78Le calcul du prix de revient de chaque opération, élément central du budget fonctionnel, suppose de très gros efforts d’analyse difficiles à réaliser tous les ans par les administrations dépensières et les administrations financières. Sans compter que les informations à traiter viennent nécessairement des services contrôlés, seuls à même de les fournir, et que « le budget est préparé et appliqué par des fonctionnaires nombreux n’ayant pas tous la même formation et n’étant pas également rompus à la pratique des questions financières65 ». Un contrôle sur la base du prix de revient demande, par ailleurs, la volonté de prendre position sur des résultats. Or on ne peut procéder tous les ans à une remise en cause complète de l’organisation et des tâches de l’administration.

  • 66 Voir sur les Appropriations, Gabriel Pallez, in Finances publiques, 1963-1964, Les cours de droit, (...)
  • 67 Cette faculté joue sous certaines réserves ; des limites sont imposées par catégories de dépenses ; (...)
  • 68 Ceci n’a pas empêché cependant qu’elle ne soit que très partiellement mise en œuvre, étant donné la (...)

79Il existe, par ailleurs, une différence avec le budget des États-Unis. Bien que celui-ci soit considérablement plus important que celui de la France, les subdivisions budgétaires y sont moins nombreuses et les crédits sont regroupés selon une autre logique. Chaque département se voit doté en principe de trois appropriations66 correspondant en gros à nos chapitres. L’une est consacrée aux dépenses de fonctionnement, l’autre aux subventions et la troisième aux investissements. Il n’y a pas, dans les unités de gestion, de distinction impérative entre les crédits de matériel et les crédits de personnel. Cette dernière répartition n’est fournie qu’à titre indicatif et n’interdit pas aux responsables de la gestion de chaque ministère d’effectuer des transferts d’une catégorie à une autre, s’ils estiment qu’ils sont nécessaires au bon fonctionnement de l’administration67. Ce sont des critères d’économie et d’efficacité qui leur feront choisir des moyens d’action en personnel ou en équipement. Le recrutement et la rémunération des agents leur seront réservés. La liberté accordée ayant pour contrepartie l’obligation pour le chef de chaque activité d’être financièrement responsable du coût de ses projets, de son programme, et d’en rendre compte. La gestion financière de l’État fédéral était donc, au départ, plus souple68.

  • 69 Voir sur ce point, Roger Grégoire, « La conception de la fonction publique aux États-Unis d’Amériqu (...)

80En France, il en allait différemment, puisque la distinction des crédits de matériel et de personnel était impérative. Ces différents crédits étaient inscrits à des chapitres distincts. Deux éléments s’opposaient à ce qu’il en soit autrement ; les procédures de recrutement et le montant des rémunérations étaient liés, en France, au statut de la fonction publique. C’était là une différence importante avec la conception de la fonction publique aux États-Unis69. Enfin, Jean Rossard souligne qu’il ne serait pas raisonnable d’adopter une présentation budgétaire correspondant au budget de performance sans que la responsabilité des administrateurs et des ordonnateurs soit renforcée.

81Dernier argument opposé à la présentation fonctionnelle : celle-ci n’est pas directement utilisable en matière économique. Une spécialité fondée sur les moyens présente l’avantage de constituer un instrument d’orientation de la consommation publique. La limitation des dépenses de personnel, en particulier, limite les prélèvements de main-d’œuvre par l’administration. La transposition de la comptabilité nationale nécessite, enfin, une ventilation des dépenses par nature.

82Pour toutes ces raisons, l’auteur estime que s’il était nécessaire de dépasser la traditionnelle méfiance à l’égard des administrations dépensières « toute solution constructive trouvera son point de départ dans ce qui est, c’est-à-dire dans le budget actuel avec ses qualités et ses défauts ». Au-delà des remises en cause, il convenait d’assurer une certaine continuité en matière de préparation et de contrôle du budget. Les circulaires de 1952 partent donc, en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, des structures administratives existantes et d’une idée essentielle, à savoir que « le service constitue l’unité vivante et concrète de l’administration ». Le service est entendu ici comme un organe. La nomenclature organique a pour base les grands services.

83La nouvelle classification des dépenses inclut des innovations mais le budget reste prioritairement un budget de moyens. Comme instrument de gestion, il devient plus lisible, plus significatif mais également plus maniable et mieux adapté aux contrôles existants. La distinction en titre est de nature économique et la structure ministérielle respecte les structures traditionnelles. La subdivision en parties au sein des titres permet une remise en ordre des chapitres. Si elle correspond à la nature des crédits pour les crédits de fonctionnement, en revanche, pour ce qui est des titres IV, V et VI relatifs aux interventions publiques sur dépenses ordinaires, aux investissements et aux subventions d’investissement, elles désignent des activités. Ainsi, dans le titre IV, une partie est relative à « l’action éducative et culturelle ». En ce qui concerne les titres V et VI, les parties précisent des domaines d’activité tels que l’agriculture, ou l’énergie et les mines. Les chapitres correspondants font référence par exemple aux allocations d’étude, à l’encouragement à la production de maïs, ou encore à la construction d’un barrage. Il s’agit d’une classification fonctionnelle subsidiaire dans la mesure où elle est intégrée verticalement dans les titres, catégorie de nature économique, et horizontalement dans les structures ministérielles traditionnelles. Le décret et l’ordonnance contiennent la formule traditionnelle selon laquelle « les crédits sont mis à la disposition des ministres ».

84En ce qui concerne le budget de fonctionnement, là où étaient les enjeux véritables, le découpage fonctionnel des crédits fut écarté. On lui préféra, pour faciliter la gestion, un regroupement organique des crédits. La ligne budgétaire que constitue le chapitre comporte désormais deux informations. Elle indique la nature du crédit et l’organe. Cette nomenclature organique a pour base les grands services. Chaque organe ou grand service remplit, généralement, plusieurs fonctions avec des moyens communs, mais ils ont chacun leurs crédits propres (services judiciaires, services pénitentiaires, services de l’éducation surveillée ou encore administration des impôts, administration des douanes). Si on ne peut éviter qu’ils aient des fractions de chapitres en commun (indemnités résidentielles, loyers achat et entretien d’automobiles), des indications seront données, lorsque cela est possible, au niveau des articles.

85La réforme de la présentation budgétaire s’est s’accompagnée d’une réduction du nombre des chapitres et d’une rationalisation des structures. Il en est résulté une meilleure exploitation des documents budgétaires et un allégement des opérations d’exécution du budget.

86L’effort de rationalisation autour de la notion d’organe laisse cependant d’importantes zones d’ombre dont est consciente la direction du Budget. Ainsi en est-il du budget des charges de communes du ministère de l’Économie et des Finances qui comprend entre autres les charges de la dette, des chapitres communs à plusieurs services (indemnités résidentielles, loyers, achat et entretien d’automobiles), des chapitres regroupant les crédits globaux, de la partie non ventilée pour dépenses diverses, ainsi que des crédits de l’administration centrale conventionnellement considérée comme une unité autonome de gestion. Des opérations arithmétiques simples, des additions, des ventilations sur la base de coefficients de répartition entre les différents services devaient permettre d’en tenir compte dans les documents d’information.

  • 70 Statistiques et Études financières, n° 1, mars 1953, p. 204.

87La révision de la présentation budgétaire s’est s’accompagnée d’une réduction du nombre des chapitres (ceux-ci sont passés de 2 115 à 1 27070 pour le budget de fonctionnement des services civils) et d’une rationalisation des structures. Ces diverses transformations, accompagnées d’une numérotation uniforme pour les chapitres, devaient faciliter l’exploitation des documents budgétaires et alléger les opérations d’exécution des budgets. Une réserve doit cependant être faite et elle concerne l’information du Parlement. À la différence de l’ordonnance de 1959, la ventilation indicative des crédits par chapitre ne devait pas, dans le décret de 1956, être présentée au Parlement en même temps que le projet de loi de finances. En effet, contrairement au désir exprimé par les parlementaires, seules devaient être distribuées, en même temps que le projet de loi de finances, des annexes faisant connaître par ministère le coût des services votés et la description des mesures nouvelles justifiant les modifications apportées par rapport aux années précédentes. Les parlementaires, non sans regret, avaient bien voulu prendre en considération l’argumentation de la direction du Budget concernant la surcharge de travail qu’impliquerait une telle présentation en chapitre lors du dépôt du projet de loi. Seules les commissions des finances à qui étaient soumis, après le vote de la loi de finances, les décrets de répartition, devaient, dans le décret de 1956, avoir connaissance de la ventilation indicative des crédits par chapitre.

  • 71 Curieusement, cette définition ne concerne que les seules dépenses ordinaires, donc les dépenses de (...)

88Le décret du 19 juin 1956 intègre les circulaires de 1952 ; les notions de titre, de partie y figurent. Il est donné une nouvelle définition du chapitre. De même sont utilisés les termes « destination », « fonction », « coût des services » et « rendement des services ». Il n’est pas sûr cependant que la terminologie ne soit pas exempte d’ambiguïtés. L’interprétation du décret suppose que soient considérés à la fois le dispositif législatif et un document annexe obligatoire au contenu élaboré. Les crédits sont « affectés à un service ou à un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre groupant les crédits selon leur nature ou leur destination (art. 16) ». Le mot « destination » traduit le découpage fonctionnel réalisé au niveau des parties des titres IV, et VI71. En revanche, la seule mention du mot « nature » ne permet pas de rendre compte du nouvel intitulé des lignes budgétaires incluant les « organes » en ce qui concerne les crédits de fonctionnement. On peut supposer cependant que l’affectation générale à un service ou à un ensemble de services y supplée. L’utilisation du mot « fonction » dans l’exposé des motifs et dans le dispositif est en revanche contestable. Lors de l’élaboration du décret, le Conseil d’État interviendra pour en minimiser les effets.

  • 72 Doc. Conseil de la République, annexe, 407, op. cit., p. 389.

89Selon l’exposé des motifs, le découpage du budget en titres et en ministères doit permettre aux assemblées de « définir l’importance relative de l’ensemble complexe de ces divers services ». Il s’agit là, est-il précisé, d’une « présentation fonctionnelle ». À deux reprises dans le dispositif, il est fait référence, à propos de la répartition en titres et en ministères, aux « grandes fonctions de l’État ». Ainsi, à l’article 50, il est mentionné que « le projet de loi de finances arrête les dépenses par titres et par ministères afin que le Parlement puisse se prononcer sur le coût des grandes fonctions assumées par l’État » ou encore à l’article 57 : « Les assemblées se prononcent sur les moyens mis à la disposition du Gouvernement pour l’exécution des diverses fonctions de l’État : à cet effet, les dépenses du budget général sont votées par titre et, à l’intérieur d’un même titre, par ministère ». La référence au budget fonctionnel ou aux fonctions de l’État en association avec les titres et les ministères dépasse son objet puisqu’il s’agit là de la structure économique et ministérielle du budget. Dans ces deux articles, cependant, l’évocation des fonctions de l’État dans le projet de décret de la direction du Budget n’avait pas d’effets juridiques propres et pouvait être considérée comme une affirmation de principe. Il en allait différemment en ce qui concernait la mise à disposition des crédits. C’est pourquoi le Conseil d’État a demandé et obtenu des commissions la suppression du mot « fonction » à l’article 16. La disposition initiale était la suivante : « les crédits mis à la disposition des ministres sont affectés à une fonction, à un service ou à un ensemble déterminé de services ». On retrouve ici l’aspect déclaratoire du décret de 1956 et l’impression qu’il donne d’un droit en train en train de se faire. L’intention des rédacteurs se précise d’ailleurs au niveau d’un document annexe qui traduit les préoccupations de l’époque. Le projet de budget doit être accompagné d’une annexe présentant « le coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent, selon leur objet, d’apprécier leur activité (art. 52) ». Cette annexe n’a pas suscité de débats au sein des commissions des finances comme d’ailleurs la définition des chapitres et l’exercice de la gestion en général. « De tels renseignements sont déjà fournis au Parlement et il est indispensable qu’ils continuent à l’être à l’avenir72 », sera-t-il simplement précisé.

  • 73 Voir J. Edmond Grangé, Le budget…, op. cit., 1963.
  • 74 Le service des études économiques (SEEF), rattaché à la direction du Trésor, et qui avait pour miss (...)
  • 75 Par ses conclusions, le comité d’enquête estimait possible et souhaitable de déterminer de façon sy (...)
  • 76 En 1972, la réforme a porté sur les subdivisions des chapitres en articles et paragraphes, distinct (...)
  • 77 Il était, en particulier, très apprécié par les étudiants en finances publiques.
  • 78 Elle apportera une amélioration notable en faisant sortir les « prêts et les avances » du titre VI (...)

90On peut s’interroger sur le contenu et le rôle de cette annexe. Tout d’abord, elle témoigne d’un certain optimisme et procède par anticipation. La correspondance entre les fonctions et les services était loin d’être établie. C’était une des difficultés soulevées lors de la rédaction de la circulaire de 1952, les services étant le plus souvent polyvalents. En fait, il ne peut s’agir que d’une tentative de synthèse des travaux de la direction du Budget, et, dans une certaine mesure, des ministères dépensiers. À partir de 1950, la direction du Budget publiera, sous forme de plaquette, le budget simplifié et un regroupement des activités de l’État par grandes fonctions. L’hétérogénéité des sources rendait peu commodes les comparaisons (loi de règlement, loi votée) et, au départ, seul le budget général était concerné. Ce document fit l’objet d’améliorations successives73, les fonctions furent réduites, subdivisées en sous-fonctions, les dépenses regroupées ne concernaient plus la seule loi de finances initiale et englobaient toutes les dépenses budgétaires (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux74). Ce budget fonctionnel sera présenté tous les ans à partir de 1957. En application de l’article 52 du décret de 1956, il comportera, dans une seconde partie, une étude sur la valeur de l’organisation et des méthodes de gestion des services et des ministères. Ces dernières mentions peuvent être rattachées aux travaux de la direction du Budget et des ministères dépensiers en matière de coût et de rendement des services. Sur la base des conclusions du Comité d’enquête du 15 octobre 195475, le ministre des Finances devait en effet, par voie de circulaire en date du 25 novembre 1955, indiquer aux diverses administrations comment calculer et analyser leur coût et leur prix de revient, compte tenu de leur physionomie propre et de leurs besoins particuliers. Malgré l’importante réforme de 197276, le budget fonctionnel ne sera jusqu’à sa disparition dans les années 1980 qu’un document d’information destiné au grand public77 plus qu’un élément permettant d’éclairer les parlementaires lors des choix budgétaires. Obligatoire mais non soumise à la règle des délais, cette lecture parallèle du budget interviendra généralement après le vote de la loi de finances. L’ordonnance de 1959 reprendra la classification du décret de 1956, appuyée sur la circulaire de 195278, mais ne comportera pas les mêmes possibilités d’ouverture. La notion de fonction disparaît. Si la définition du chapitre est identique, les « parties » sur lesquelles reposait une certaine classification fonctionnelle ne sont plus mentionnées. Enfin, le coût des services et les indications relatives à leurs activités ne sont plus exigés. L’annexe qui les mentionnait dans le décret de 1956 en relation avec les grandes fonctions de l’État a été supprimée.

B. Les modalités du contrôle

91L’exercice de la gestion des crédits ne peut être apprécié au regard de la seule identification des unités de gestion dans la loi de finances, elle peut être constatée a posteriori au moyen du contrôle sur la dépense réalisée. Les contrôles peuvent être exercés différemment, aller plus loin que le simple contrôle de régularité et conduire à une appréciation portant sur la qualité de la gestion. Autant d’informations qui, en retour, peuvent peser sur les choix budgétaires.

1. Les deux textes organiques

92Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 comprennent, à quelques différences près, des dispositions identiques en ce qui concerne le contrôle sur l’exécution de la loi de finances. Celles-ci concernent exclusivement la loi de règlement. Il faut cependant y ajouter la mention relative au système d’enregistrement des comptes, à savoir le système de la gestion.

93La loi de règlement a pour objet de clore les comptes se rapportant à une année et de procéder le cas échéant à des ratifications concernant des ouvertures de crédits par voie réglementaire et d’approuver éventuellement les dépassements de crédits. À l’occasion de son vote, les parlementaires peuvent contrôler l’exécution des opérations de recettes et des dépenses en le comparant aux autorisations initiales. C’est là un contrôle de régularité mais qui peut, selon les nomenclatures budgétaires, les documents qui l’accompagnent, les délais mêmes dans lesquels il est procédé au vote, apporter des indications utiles sur la gestion des services ainsi que des informations pour l’élaboration de la prochaine loi de finances.

94Initialement, lors de la formation de notre système financier, une très grande importance était apportée à ce qu’on appelait la loi des comptes, aux délais de son vote et aux documents qui l’accompagnaient. La loi du 15 mai 1818 prévoit que « le règlement définitif des budgets antérieurs sera à l’avenir l’objet d’une loi particulière qui sera proposée aux chambres avant la présentation annuelle du budget » (art. 102). La loi du 27 juin 1819 dispose à son article 20 : « Le compte annuel des finances sera accompagné de l’état de situation des travaux de la Cour des comptes ». Ce fut la première tentative d’instauration d’une collaboration entre les Chambres et la Cour avant que le rapport annuel leur obligatoirement soit communiqué.

  • 79 Article 145 de l’ordonnance royale portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai (...)

95Une loi du 19 juin 1836 viendra accélérer le processus de règlement du budget en prévoyant l’intervention du vote de la loi de règlement, relative au dernier exercice clos, dans les deux premiers mois de l’année suivant la clôture de cet exercice. La loi du 24 avril 1833 rend la comparaison possible en indiquant que « la loi de règlement du budget est soumise aux chambres dans le même cadre et la même forme que la loi de présentation du budget ». Enfin, le projet de loi de règlement devait être accompagné de renseignements nombreux et très concrets sur les résultats obtenus au moyen des crédits autorisés par la loi de finances79.

96Après des décennies d’indifférence dues aux difficultés comptables et à la focalisation des chambres sur l’autorisation initiale, une réaction s’est imposée, dont on trouve les bases dans la Constitution de 1946. Il était précisé à l’article 17 qu’il appartenait à l’Assemblée nationale de régler les comptes de la Nation, et qu’à cet effet, elle était assistée de la Cour des comptes

97L’avant-projet organique devait se faire l’écho de ce besoin de retour aux sources du droit budgétaire en consacrant cinq articles à la loi de règlement. Les articles 97 et 98 disposent que « le projet de loi de règlement est soumis au Parlement avant la fin de l’année qui suit l’année qui donne son nom au budget ». Cette accélération était possible par la substitution du système de la gestion en matière de recettes et dépenses à celui de l’exercice.

98Il était également prévu que le projet de règlement devait être présenté « avec les mêmes subdivisions que le budget général ». Son contenu était décrit avec précision, ainsi que les documents annexes parmi lesquels figuraient « un rapport de la Cour des comptes sur la sincérité des comptes de l’État », les bilans des comptes d’exploitation et de comptes de pertes et profits des services industriels de l’État et des sociétés d’économie mixte dont l’État détient au moins la moitié du capital ainsi que la variation pendant l’année du patrimoine de l’État.

99En ce qui concerne le décret de 1956, les dispositions relatives au contenu de la loi de règlement sont moins détaillées que dans l’ordonnance de 1959. En revanche, seul le décret organique témoignera du souci d’identité des formes entre le projet de loi de finances et le projet de loi de règlement. La possibilité d’accélérer les comptes ne résultera pas d’une innovation comme dans l’avant-projet de loi organique mais aura comme support le décret du 15 novembre 1955 relatif au système de la gestion. Ce sont les commissions des finances qui, par un remaniement conséquent du projet de décret, intégreront ce texte dans le décret organique. Mais le décret de 1956 comme l’ordonnance de 1959 accorderont la même importance à la comptabilité des ministres en prévoyant que le projet de loi de règlement devait être accompagné « de la déclaration de conformité entre les comptes individuels et les comptes des ministres ».

100Comme l’avant-projet, les deux textes organiques font référence à la Cour des comptes et à son appui apporté au projet de loi de règlement. Mais alors que l’avant-projet se réfère aux travaux du rapport général, le décret de 1956, repris sur ce point par l’ordonnance de 1959, va innover en dédoublant le rapport général de la Cour des comptes. Le projet de loi de règlement devra être accompagné par un rapport spécifique sur l’exécution de la loi de finances qui sera détaché du rapport général et développé. Ce rapport porte certes sur la régularité des opérations d’exécution par rapport aux dispositions de la loi de finances complétées par les décrets de répartition des crédits entre les différents chapitres, mais il apporte aussi des informations précieuses sur les mesures réglementaires prises en cours d’année, comme par exemple les transferts, les virements, les annulations, et qui mettent en cause la stabilité du cadre de gestion. La réforme de la nomenclature budgétaire et le nouvel intitulé des chapitres donneront un nouvel intérêt aux problèmes d’imputation des crédits. Le rapport de la Cour des comptes les rendra plus visibles en tant que document annexe à la loi de règlement. La répartition par voie de transfert des crédits globaux, des crédits affectés aux charges communes voire des dépenses indivises pouvait permettre de mieux calculer le coût effectif des services. Les analyses devaient enfin assurer le suivi de la programmation des investissements et vérifier si l’évaluation sur plusieurs années du coût des différentes opérations avait été faite sur des bases sérieuses. Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 pouvaient-ils aller plus loin en matière de contrôle ?

2. Les potentialités de l’avant-projet de loi organique

101L’avant-projet organique présente une différence notable si on le compare au décret de 1956 et à l’ordonnance de 1959. Ce texte comporte ainsi trois parties successivement consacrées au contenu du budget, à l’élaboration du budget et au contrôle de l’exécution du budget. Cette dernière étant égale en importance aux deux premières réunies. Les premiers textes ne mentionnent en matière de contrôle que la loi de règlement. Pouvait-il en être autrement ?

  • 80 Henri Puget, notes manuscrites, op. cit.

102En ce qui concerne le décret de 1956, une limitation apparaît dans la Constitution qui peut, à première vue, expliquer ce caractère restrictif. La Constitution de 1946, à l’article 16, prévoit l’élaboration d’une loi organique pour régler le mode de présentation du budget. La loi d’habilitation du 2 avril 1955 ne fait que reprendre, sur ce point, le texte constitutionnel. Or ce terme, en droit budgétaire, traditionnellement permet de distinguer le contenu du budget accompagné de ses annexes du vote. Cette distinction a pu prendre, à certaines reprises, nous l’avons vu, une valeur constitutionnelle. Est-ce à dire que l’article 16 doit être interprété dans ce sens ? Les travaux préparatoires comme l’amendement Lecourt de mars 1955 ne donnent aucune information sur ce point. Henri Puget, dans son rapport sur le projet de décret au Conseil d’État, le constate alors même qu’il souligne que ledit projet s’écarte notablement de la simple présentation en ce qu’il contient des dispositions relatives aux procédures de vote et au mode de règlement du budget. Le conseiller d’État évoque alors « un courant d’idées favorable à une interprétation large80 ».

103Le consensus sur une interprétation large du terme « présentation » du budget ne datait pas de 1955, il avait été très vite matérialisé en 1947 lorsque la sous-commission des lois organiques de l’Assemblée nationale confia à Robert Jacomet l’élaboration de l’avant-projet organique. Celui-ci avait fait observer qu’il existait une « étroite interdépendance des modes de présentation du budget, du contrôle et de l’exécution » et qu’il y avait intérêt « à procéder à une étude d’ensemble du problème budgétaire depuis la préparation du budget jusqu’au terme final de la reddition des comptes publics prévus par l’article 18 de la Constitution ». Il faisait même de cette vue d’ensemble une des conditions de sa collaboration ; cette condition, comme les autres, fut acceptée. Il faut souligner à cette occasion le nombre important des représentants des corps de contrôle dans la commission de la réforme budgétaire.

104L’attitude de Robert Jacomet n’était pas seulement de circonstance, elle n’était que l’aboutissement d’une démarche, entamée au sein de la SDN dans les conférences sur le désarmement à propos du contrôle des dépenses militaires des différents États. Démarche prolongée et élargie au sein de la section de finances publiques de l’Institut de droit comparé de l’Université de Paris. Les seules prévisions contenues dans les budgets des États lui apparurent très vite insuffisantes pour établir la réalité des dépenses militaires. Outre qu’il élargit considérablement son champ d’investigation en incluant, entre autres, toute forme d’aides fiscales ou de marchés privilégiés, il estima indispensable de s’appuyer sur les comptes clos et de tenir compte de l’ensemble du processus budgétaire. Cette attitude devait le conduire à mettre en cause aussi bien les règles d’établissement du budget que le système comptable et les modes de contrôle propres à la France. C’est la mise au point de questions précises sur les procédures et techniques intervenant dans les phases successives du processus budgétaire et comptable qui permit à la Section de finances de l’Institut d’établir un outil de droit comparé applicable aux différents systèmes budgétaires.

  • 81 Commission constitutionnelle, amendement n° 174, p. 360.

105Or les dispositions de la Constitution de 1946 ne concernent pas la seule loi de règlement. L’article 18 prévoit une autre forme de contrôle plus proche de la réalité de l’activité administrative. L’Assemblée nationale pouvait charger la Cour des comptes de « toutes études et enquêtes se rapportant à l’exécution des recettes et des dépenses publiques ainsi que des charges de trésorerie ». À l’occasion de la rédaction de cet article, certains constituants proposèrent d’aborder un thème récurrent dans la doctrine depuis le XIXe siècle, à savoir celui de la responsabilité de l’ordonnateur. Se faisant l’écho d’un besoin rendu plus criant par les malversations et les irrégularités survenues au cours de la guerre et dans les années d’après-guerre, Christian Pineau demanda, par la voie d’un amendement, que figure dans la Constitution la possibilité pour la Cour des comptes de donner directement connaissance à l’Assemblée nationale « des abus et malversations et de tous les actes ou faits pouvant engager la responsabilité des administrateurs, qu’elle découvre dans le cours de ses opérations, et lui propose les mesures convenables aux intérêts de la République81 ». Cette proposition fut rejetée au motif qu’elle n’était pas d’ordre constitutionnel. La création en 1948 de la Cour de discipline budgétaire sanctionnant les fautes de gestion viendra, partiellement, répondre aux préoccupations que révèlent les travaux préparatoires de la Constitution.

106Le décret organique de 1956 ne reprend pas, sur le plan des contrôles, la démarche des rédacteurs de l’avant-projet ; toutefois, il laisse une possibilité d’évolution qui ne sera pas reprise par l’ordonnance de 1959. Le projet de décret prévoyait l’intervention, avant le 31 décembre 1956, par voie d’arrêté du ministre des Finances, « d’une codification des dispositions législatives d’ordre budgétaire. Cette codification devra préciser, notamment, celles de ses dispositions qui, non conformes au présent texte, se trouveront désormais abrogées. » Sur la proposition du Conseil d’État, cette codification devait prendre une forme plus élaborée. Elle devait intervenir par « décret en Conseil d’État après avis de la commission de précodification » (art. 69).

107Le contenu même de l’avant-projet contient des dispositions qui ne pouvaient figurer dans la loi organique. Ainsi en est-il des dispositions concernant l’exécution des recettes et des dépenses, justifiées sans doute par l’absence de texte synthétique sur la comptabilité publique. De même, la présentation systématique et exhaustive aurait mérité d’être plus recentrée sur le contrôle parlementaire, mais il s’agissait d’un avant-projet susceptible d’être remanié.

  • 82 L’Assemblée nationale et le Conseil de la République peuvent constituer au sein de leur commission (...)

108L’avant-projet organique aborde le contrôle parlementaire en tant que tel, mais d’autres dispositions peuvent être y rattachées. Il est prévu que les contrôleurs des dépenses engagées et les contrôleurs d’État fournissent au ministre dont ils dépendent, pour transmission aux commissions des finances, les renseignements qui ressortent de la comptabilité qu’ils tiennent ou qu’ils contrôlent. On y indique que les rapporteurs des commissions des finances peuvent requérir auprès des ministres toutes les informations d’ordre administratif et financier nécessaires à l’application de leur fonction. Dans certaines conditions, un droit de vérification et de contrôle sur place est reconnu à l’Assemblée nationale ainsi que l’aide de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques82. Les rapports avec la Cour des comptes sont précisés. Outre que le premier président peut porter à la connaissance des commissions des finances les constatations de la Cour, l’article 90 reprend les dispositions constitutionnelles en précisant que la dite Cour « peut être chargée par l’Assemblée nationale de toutes enquêtes et études se rapportant à des recettes et des dépenses publiques ou à la gestion de la trésorerie ».

  • 83 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », 1952, Études de finance (...)
  • 84 Ibid., p. 145 à 146.

109Enfin, certaines dispositions explicitées par Armand Le Hénaff, contrôleur général de la Marine, dans son important rapport général83 sur le contrôle de l’exécution du budget de 1952, éclairent les intentions des auteurs quant à la responsabilité des ordonnateurs. L’auteur rappelle la définition du chapitre proposée dans le texte de l’avant-projet, à savoir le regroupement des crédits par service. Il s’agit, pour lui, de consacrer la « suprématie des buts84 ».

110Dans cette perspective, et pour organiser la responsabilité des administrateurs, plusieurs mesures sont prévues. Un article prescrit que, dans la limite des crédits qui lui sont alloués et sous déduction de ceux qu’il emploie directement, chaque ministre répartit ceux-ci entre les administrateurs de son département. Il les charge de les employer conformément à ses prescriptions et dans le cadre des divisions budgétaires instituées par la loi. De ce fait, les fonctionnaires attributaires des crédits deviennent, dans les conditions précitées, responsables de l’emploi de ces crédits. Une autre disposition prévoit que la loi, ou à défaut le règlement, « désigne les fonctionnaires ou agents qui, régulièrement chargés de la gestion des services, ont pouvoir sous leur responsabilité et leur signature de la perception des recettes et de l’exécution des dépenses ». La Cour de discipline budgétaire, qui est mentionnée dans l’avant-projet et que le président de l’Assemblée nationale peut saisir, sera ainsi mieux à même de sanctionner les fautes de gestion. A. Le Hénaff anticipe par ailleurs sur l’évolution des contrôles en estimant que chaque fonctionnaire qualifié pourra être jugé « à sa juste valeur », selon ses résultats, et récompensé selon « ses mérites » par des mesures portant sur sa « carrière ».

  • 85 Décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001.

111L’ordonnance de 1959 n’avait pas le même handicap constitutionnel puisque deux articles de la Constitution renvoient à des lois organiques le soin de déterminer les ressources et les charges de la loi de finances ainsi que les modalités du vote. Le Conseil constitutionnel, par ailleurs, dans sa décision du 25 juillet 200185 relative à la LOLF, estimera qu’eu égard aux dispositions constitutionnelles, la loi organique « a également reçu habilitation pour organiser les procédures d’information et de contrôle sur la gestion des finances publiques nécessaires à un vote éclairé du Parlement sur les projets de lois de finances, et notamment sur les projets de lois de règlement destinés à suivre l’emploi des contributions publiques ». Il reconnaîtra également qu’en ce qui concerne les dispositions relatives à la comptabilité, si certaines de ces dispositions n’ont pas par elles-mêmes « une nature organique », elles « constituent [néanmoins] un dispositif d’ensemble ayant pour objet d’assurer la sincérité et la clarté des comptes de l’État » et par là même peuvent figurer dans la loi organique relative aux lois de finances.

Conclusion

112Le décret du 19 juin 1956 et l’ordonnance du 2 janvier 1959 n’ont pas le même vécu. L’un a été mis en application une fois, pour le budget de 1957, l’autre a été en vigueur pendant quarante ans. L’ordonnance a été interprétée. La lecture du seul texte de l’ordonnance est parfois difficilement séparable des décisions du Conseil constitutionnel, des pratiques parlementaires et des observations de la Cour des comptes. Trente-quatre propositions de réformes ont été déposées. Parmi celles-ci, certaines concernaient directement l’exercice de la gestion, que ce soit celles relatives à la réforme des « services votés » dans le but d’améliorer les structures et les procédures administratives ou encore celles proposant d’ajouter au texte organique des dispositions relatives aux contrôles.

113Le décret du 19 juin 1956, cependant, avec les anticipations qu’il comporte, annonçait des évolutions. Ainsi, il est possible de lui rattacher les dispositions de l’article 53 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement sur la comptabilité publique et l’introduction dans notre système comptable de la comptabilité analytique. Cette dernière ayant pour objet de permettre le calcul du coût des services rendus ou du prix de revient des produits fabriqués et de contrôler le rendement des services.

114Mais c’est par le rôle accordé aux documents annexes à partir dudit décret, rôle qui sera confirmé et amplifié dans la LOLF, qu’on peut mesurer combien cette technique, dont la juridicité n’a cessé de croître, joue un rôle important en matière de gestion.

  • 86 Voir en ce qui concerne les programmes : Pierre Avril, « L’intégration des pratiques budgétaires da (...)

115Dans la définition donnée des lois de finances à l’article 1er de la LOLF, il est mentionné que lesdites lois « tiennent compte des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ». La mise en œuvre de ces dispositions nécessite l’utilisation des documents annexes d’information. Nous écarterons ici le problème spécifique de la répartition par « programme ». Les programmes, comme les chapitres dans le cadre de l’ordonnance de 1959, ne font pas partie du projet de loi de finances au sens strict. La ventilation des crédits en programmes est contenue dans un document annexe soumis au Parlement en même temps que le projet de loi. La répartition n’est donc pas donnée dans le dispositif de la loi de finances (art. 34). C’est une fois la loi promulguée que sera faite cette répartition. Comme dans l’ordonnance de 1959 pour les chapitres, les décrets devront reprendre impérativement les dispositions contenues dans la ventilation indicative en y incorporant les votes du Parlement. Cette dernière ventilation sera possible grâce à un mécanisme lié à la forme des amendements86. Les unités de gestion ont une nature réglementaire. Elles viennent compléter la loi de finances qui ne répartit les crédits que par mission.

  • 87 Ceux-ci doivent comprendre, entre autres, les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les ind (...)

116Mais toutes les annexes obligatoires et soumises à la règle des délais n’acquièrent pas, en droit budgétaire, une juridicité incontestable du fait de la reprise de leur contenu, dans un acte réglementaire. Il est ainsi des annexes à l’annexe présentant la ventilation indicative des crédits en programme et qui sont étroitement liées à ces programmes. La loi organique du 1er août 2001 en précise le contenu. Il s’agit des informations concernant le projet annuel de performance. Ce dernier doit comprendre, obligatoirement, les actions, les coûts associés, les objectifs poursuivis, les résultats obtenus et attendus pour les années à venir au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié. La logique de ces annexes est renforcée par l’obligation qui est faite, en exécution, de les joindre au projet de loi de règlement dans les rapports annuels de performance87. Le problème de leur juridicité est nouveau et va au-delà du droit budgétaire puisqu’il touche, en particulier, le domaine de la fonction publique.

Notes

1 Roger Goetze, ancien directeur du Budget et rédacteur à ce titre du projet de décret du 19 juin 1956, était alors conseiller technique au cabinet du général de Gaulle, siégeait également à ladite commission constitutionnelle en tant que commissaire du Gouvernement.

2 M. le président : « Cette loi organique n’est-elle pas une sorte de régularisation, de constitutionnalisation, du décret du 19 juin 1956 ? »
M. Solal-Cligny, rapporteur : « Oui »
M. le président : « Je dois dire que ce décret a été appliqué et respecté au Parlement, malgré un certain nombre de parlementaires qui se sont aperçus qu’il donnait une extension considérable aux pouvoirs du Gouvernement. Il ne faudrait pas que ce procédé soit compromis le jour où vous le présenterez en loi organique ».
M. Devaux : « Mais nous ne pensons pas que la question se posera de cette façon-là. Nous espérons tous qu’elle n’existera pas sous cet aspect ; en tout cas, l’intention du Gouvernement est certainement d’utiliser très largement les dispositions du décret actuel, dispositions qui devront toutefois être modifiées sur certains points pour être mises en accord avec la Constitution ». Travaux préparatoires des institutions de la Ve République, volume III, La Documentation française, p. 144.

3 Archives constitutionnelles de la Ve République, La Documentation française, volume II, p. 521 à 615

4 René Pleven, débats, Assemblée nationale, 1re séance du 12 novembre 1959, JO, p. 2320

5 Études de finances publiques, Paul Hervieu, Rapport général sur la présentation du budget, avril 1949, Éditions de l’épargne, Paris, 1954, TI, 21 à 79. Armand Le Hénaff, Rapport sur le contrôle de l’exécution du budget, Paris, 1952, Éditions de l’épargne, 1954, TI, p. 87 à 147.

6 Voir pour une analyse détaillée de l’avant-projet de loi organique l’article d’Huguette Durand et de Joël Pascal Biays intitulé : « Avant-projet de réforme de loi organique portant réforme budgétaire élaboré par la commission Jacomet », Histoire du droit des finances publiques, t. I, Economica, 1986, p. 227 à 248.

7 Henri Puget fait valoir qu’il n’y avait pas de contrôle de constitutionnalité possible. Le Comité constitutionnel ne pouvant être saisi que dans le délai de promulgation de la loi par le président de la République et le président du Conseil (art. 91 et 92). Archives du Conseil d’État, n° 267622, notes manuscrites d’Henri Puget.

8 Qui selon toutes probabilités a été entièrement rédigé par Roger Goetze.

9 La première loi d’habilitation du 2 avril 1955 ne prévoyait que l’avis conforme de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la commission des finances du Conseil de République ne devait donner qu’un simple avis. Les promesses faites en juillet 1955 par le président Edgar Faure au Conseil de la République se concrétisèrent par une modification apportée dans la seconde loi d’habilitation du 6 août 1955.

10 JO, débats, Assemblée nationale, 3e séance du 29 mars 1955, p. 2084 et 2085.

11 JO, doc., Conseil de la République, séance du 31 mars 1955, annexe n° 215, p. 461.

12 JO, doc., Conseil de la République, séance du 28 juillet 1955, annexe n° 483. Les propositions de la commission relatives au texte organique sont comprises dans la IVe et la Ve parties de ce rapport, p. 791 à 802.

13 Seront totalement absentes du projet de décret les dispositions relatives à la présentation des ressources de trésorerie dans leur nature et leur montant, ainsi que la notion d’endettement qui devait permettre de rendre moins imprécise la notion de dette publique. De telles mentions furent proposées dans les propositions de modifications de l’ordonnance du 2 janvier 1959. C’est la LOLF qui finalement leur donnera un caractère organique.

14 Archives du Conseil d’État n° 267.622.

15 Cet avis fut transmis aux Chambres le 26 juillet 1955. La commission des finances du Conseil de la République arrêta, en première lecture, le texte des modifications le 21 juillet. La commission des finances de l’Assemblée nationale devait les arrêter, en première lecture, le 26 juillet.

16 Comme en ce qui concerne la reconnaissance de la responsabilité du ministre des finances en matière d’équilibre entre les ressources et les charges et que le Conseil de la République voulait maintenir contre l’avis du Conseil d’État. Ce fut le point de vue de la commission des finances de l’Assemblée nationale qui prévalut et la mention disparaîtra.

17 Études de finances publiques, Éditions de l’épargne, t. I, p. 9 à 13, Annales de finances publiques n° 2, 1937, p. 1, Annales de finances publiques, n° 6, 1947, p. 3 et 4.

18 Exemple : dans le texte initial de la direction du Budget, il était mentionné à l’article 61 que « dès l’intervention du vote définitif de la loi de finances et compte tenu de ce vote, le Gouvernement promulgue des décrets, portant répartition… », le Conseil d’État devait proposer une rectification : « Dès la promulgation de la loi de finances le Gouvernement prend des décrets… portant répartition. » Formule qui deviendra classique, qu’on retrouve aussi bien dans l’ordonnance de 1959 que dans la LOLF.

19 Exemple : le caractère « exceptionnel des affectations », sur l’intitulé du titre IV consacré aux « dépenses de transfert, autres que celles imputées sur les dépenses d’investissement », la Haute Assemblée fit ajouter : « relatives notamment aux interventions de l’État en matière économique, sociale et culturelle ». Fut supprimée également et finalement imposée à la commission des finances du Conseil de la République par la commission des finances de l’Assemblée nationale la mention selon laquelle le ministre des Finances assumait « la responsabilité de l’équilibre entre les ressources et les charges du budget », ou encore la suppression du mot « fonction » à propos de la spécialité des crédits.

20 Voir texte adopté en première lecture le 21 juillet 1955 par la commission des finances du Conseil de la République : JO, Conseil de la République, séance du 23 mars 1956, annexe, n° 407, annexe III, p. 394 à 398. Texte adopté en première lecture par la commission des finances de l’assemblée le 26 juillet 1955, Archives Goetze.

21 JO, doc., Conseil de la République, séance du 23 mars 1956, annexe n° 407, p. 374 à 393. Ce rapport intègre toutes les modifications apportées par les commissions des finances au projet de la direction du Budget. Bien entendu, il intègre celles proposées par le Conseil d’État qui ont eu leur accord. La confrontation entre ce texte synthétique et l’avis donné par le Conseil d’État permet de voir quelle est l’origine de ces modifications. Devait rester en suspens l’article 60 relatif au mécanisme de répartition des décrets de répartition des crédits par chapitre. L’avis conforme des commissions des finances était requis, en cas de divergence. L’avis de la commission des finances du Conseil de la République pouvait-il primer ? Cette question fut amplement discutée au Conseil de la République, elle mettait en jeu des principes constitutionnels fondamentaux concernant l’exercice du pouvoir budgétaire.

22 Pour intégrer en particulier le décret du 14 novembre 1955 généralisant le système de la gestion.

23 Formule utilisée dans l’avant-propos du décret organique.

24 Sur le point de savoir quelles sont les influences prédominantes qui ont prévalu quant à l’élaboration du décret de 1956, la distinction entre le cadre de la gestion et l’exercice de la gestion, Jacques Basso et Jean-Marie Raynaud écrivaient, en 1986, que « le décret avait été l’occasion d’un véritable débat constitutionnel et que si le texte est d’origine gouvernementale il est de contenu parlementaire » (« Le décret organique du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État » in Histoire du droit des finances publiques, Economica, 1986, p. 272 à 287). Plus récemment, Robert Hertzog remettait en cause cette appréciation en soulignant l’importance du projet initial élaboré par la direction du Budget. Il mettait en valeur l’avis du Conseil d’État tout en minimisant les initiatives parlementaires (« Aux origines du droit budgétaire contemporain : élaboration et innovation du décret du 19 juin 1956 », in La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 129 à 161).
En ce qui concerne le cadre de la gestion, la pluralité d’auteurs nous apparaît évidente mais nous rejoignons Jacques Basso et Jean-Marie Raynaud : la trame du texte émane de la direction du Budget, le Conseil d’État a apporté des précisions non négligeables, que ce soit par ses ajouts, ses suppressions ou certaines reformulations. Certaines propositions ont touché le fond comme le caractère exceptionnel des affectations ou encore la suppression de la mention selon laquelle le ministre des Finances assumait « la responsabilité de l’équilibre entre les ressources et les charges du budget », mention qui figurait sous une forme un peu différente dans l’avant-projet organique. Mais cette proposition de suppression de la mention qui figurait dans l’avis du Conseil d’État a donné lieu à des débats dans les deux commissions. La commission des finances de l’Assemblée nationale approuvait la suppression mais la commission des finances du Sénat était attachée aux dispositions initiales du projet de décret du Conseil d’État. Il s’est incliné en définitive avec regret devant la commission de l’Assemblée nationale. Mais, cela dit, l’apport des commissions des finances est prépondérant. Une comparaison entre le texte initial, l’avis du Conseil d’État et les propositions de la commission des finances du Conseil de la République transmises à la direction du Budget et à la commission des finances de l’Assemblée nationale du 28 juin 1955 et publiées le 28 juillet en témoignent.
En revanche, les commissions des finances n’ont pas manifesté d’intérêt particulier pour ce qui touche les innovations en matière d’exercice de la gestion et c’est l’apport de la direction du Budget qui est ici essentiel. Voir sur ce point Florence Descamps, « Roger Goetze, la direction du Budget et la réforme de l’État 1949-1958 », Revue française de finances publiques, septembre 2007, p. 123 à 135.

25 Voir principalement : Maurice Duverger, « L’évolution de la notion de finances publiques », Revue de science et législation financière, 1946.

26 Paul Reuter, « Le budget et l’économie nationale », in Le budget de l’État dans le cadre de l’économie nationale, Recueil Sirey 1949, p. 39.

27 Les parlementaires se montrent très impliqués et, dans les propositions du 28 juin 1955 préparatoires au décret, ils s’interrogent longuement sur leur adaptation à l’activité économique et proposent des modifications.

28 Les prévisions budgétaires de tous les autres organismes publics devant être fournies aux commissions financières du Parlement lorsque celles-ci en font la demande.

29 JO, doc., Conseil de la République, Séance du 23 mars 1956, n° 407, p. 380

30 À l’initiative de la commission des finances de l’Assemblée nationale figurera, dans le décret, la mention suivante : « Le rapport économique et le rapport financier résument, en annexe, les éléments essentiels de la situation économique et financière dans les pays d’Europe, susceptibles d’être comparés à ceux de la France ».

31 JO, débats, Assemblée nationale, 2séance du 1er décembre 1956, p. 5040 à 5046.

32 Très tôt cependant, le Gouvernement, par la voix de son secrétaire d’État au Budget, Valéry Giscard d’Estaing, en même temps qu’il indiquera aux parlementaires qu’il sera tenu compte des intentions manifestées lors des débats en matière de dotation des chapitres, promettra un retour à la « tradition » en inversant l’ordre institué par l’ordonnance. Donc, malgré les dispositions précises de l’ordonnance, reprises du décret organique, le vote se fera par la suite par ministère et par titre.

33 Voir Conseil de la République, annexe n° 483, op. cit., p. 792.

34 Disposition initiale : les dépenses en capital comprennent les dépenses exécutées par l’État en vue de la création et de la modernisation ainsi que le cas échéant de la reconstruction et de la reconstitution des biens de l’État.

35 Conseil de la République, annexe n° 407, op. cit., p. 386.

36 Conseil de la République, annexe n° 407, op. cit. p. 375.

37 Ibid., p. 379.

38 Proposition de loi organique du 5 mai 1960, Sénat, 2e session ordinaire, 1959-1960, n° 162, p. 2.

39 Elle n’est plus mentionnée comme dans le décret organique à propos de la comptabilité publique ni même à propos des budgets annexes et des comptes de commerce.

40 Archives constitutionnelles de la Ve République, op. cit., p. 585 à 588.

41 La proposition de réforme de l’ordonnance de 1959 de 1960 qui reprendra les dispositions du décret de 1956 concernant la comptabilité nationale introduira le plan dès l’article 1er sous une forme différente.

42 JO, Assemblée nationale, débats, 3e séance du 29 mars 1955, p. 2085 et 2086.

43 René Cassin, Conseil d’État, commission constitutionnelle, 25 et 26 août, 1958, L’Histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La Documentation française, 1991, p. 144.

44 Article 10 du décret du 19 juin 1956 : Aucune mesure législative ou réglementaire susceptible soit d’entraîner une dépense nouvelle, l’accroissement d’une dépense déjà existante, ou une majoration de la charge nette résultant de la gestion des comptes spéciaux du Trésor, soit de provoquer une perte de recettes ou encore, soit d’accroître les charges, soit de réduire les ressources des départements et communes ou des divers régimes d’assistance ou de sécurité sociale, ne peut intervenir en cours d’année sans avoir fait l’objet, s’il y a lieu, d’une ouverture préalable de crédits et sans qu’aient été dégagées, pour un montant équivalent, soit des ressources nouvelles ne figurant pas parmi les recettes prévues au budget, soit des économies entraînant la suppression ou la réduction d’une dépense antérieurement autorisée.

45 Les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux sont votées par budget annexe et par compte spécial.

46 Le Gouvernement répartira également par décret par comptes particuliers les opérations des comptes spéciaux du Trésor.

47 Il s’agit des charges de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes ; des dépenses des pouvoirs publics ; des frais de fonctionnement des services existants ; des prestations et contributions qui résultent de lois ou de conventions approuvées ou autorisées par la loi ou qui, permanentes en leur objet, sont énumérées dans un état annexé à la loi de finances pour l’année en cours ; des dépenses résultant de la poursuite des investissements effectués.

48 Pour le budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial.

49 On peut ajouter que la technique du « transfert » n’était pas prévue dans le décret de 1956. Dans l’ordonnance de 1959, le transfert d’un chapitre à un autre est possible par la voie d’un arrêté du ministre des Finances pour modifier la détermination du service responsable de la dépense sans modifier la nature de cette dernière. En revanche les virements qui modifient la nature de la dépense interviennent dans des conditions aussi restrictives dans les deux textes, mais le décret de 1956 les rend possibles par simple arrêté du ministre des Finances alors que l’ordonnance de 1959 exige un décret pris sur rapport des ministres.

50 Voir Statistiques et Études financières, « Finances comparées », 1950, n° 2 et 6.

51 Exemple donné : la direction de la Sûreté nationale comprend plusieurs catégories de services au sens large du mot : les compagnies républicaines de sécurité, les polices régionales de l’État, la surveillance du territoire, etc.

52 JO, doc., Assemblée nationale, séance du 31 décembre 1948, annexe n° 6015.

53 Statistiques et Études financières, 1950, « Finances comparées », n° 5 et 6.

54 La notion de performance dans un sens économique renvoie à celle de résultats, de comportement. Dans une perspective industrielle, elle évoque le rendement. Celle de tasksetting est relative au cadrage des tâches. Les fins apparaissent ici étroitement liées aux moyens mis en œuvre pour obtenir les résultats. Alors que le recours à la notion de budget fonctionnel évoque les missions de l’État et met l’accent sur les finalités. Les difficultés de la traduction ont été mises en valeur par Jesse Burkhead dans un article sur le budget de réalisation aux États-Unis. À partir de la notion de budget de performance, l’auteur distingue le budget de réalisation du budget de programme. « Le budget de réalisation aux États-Unis », Revue de science et de législation financières, 1955, p. 260 à 282.

55 Voir à ce sujet : Jacques Edmond-Grangé, Le budget fonctionnel en France, LGDJ, 1963.

56 Edgar Faure, « Réflexions sur le budget », conférence prononcée le 3 mars dans le cadre des conférences des ambassadeurs, Agence économique et financière du 6 mars 1950.

57 L’autre grande question étant les relations entre le plan et le budget.

58 Respectivement, article 31 et article 56 ; il s’agit là de la reprise des dispositions de l’article 6 de la loi du 29 juin 1831.

59 Rapport général, op. cit., t. I, p. 145.

60 Rapport général. Voir également sur ce point Gabriel Ardant, « Fondements économiques et sociaux des principes budgétaires », Revue de science et de législation financières, 1949, p. 406 à 446.

61 Ministère du Budget, direction du Budget, n° 20-I B/I-9 B/2, 5 mars 1952, SAEF. Ministère des Finances, direction du Budget, 2bureau, n° 57- 28 B2, le 11 août 1952, service des Archives économiques et financières. Voir également pour leur commentaire : nouvelle nomenclature budgétaire applicable aux dépenses de fonctionnement, direction du Budget, 1er bureau, 1952, SAEF.

62 Statistiques et Études financières, n° 12, juin 1952, p. 501.

63 Jean Rossard, « La réforme de la présentation des dépenses dans le budget français », Études de finances publiques, décembre 1951- mars 1954, Les éditions de l’épargne, TII, 1954, p. 39 à 52.

64 Georges Plescoff, « Nécessités et principe d’une réforme budgétaire », La Revue administrative, 1950, p. 631 à 154.

65 Jean Rossard, op. cit., p. 47.

66 Voir sur les Appropriations, Gabriel Pallez, in Finances publiques, 1963-1964, Les cours de droit, p. 102 à 105.

67 Cette faculté joue sous certaines réserves ; des limites sont imposées par catégories de dépenses ; pour les emplois supérieurs de l’administration notamment, le montant des rémunérations est fixé, ainsi que l’effectif maximum.

68 Ceci n’a pas empêché cependant qu’elle ne soit que très partiellement mise en œuvre, étant donné la résistance du Congrès.

69 Voir sur ce point, Roger Grégoire, « La conception de la fonction publique aux États-Unis d’Amérique », La Revue administrative, 1952, p. 544 à 553.

70 Statistiques et Études financières, n° 1, mars 1953, p. 204.

71 Curieusement, cette définition ne concerne que les seules dépenses ordinaires, donc les dépenses de fonctionnement, mais aussi le titre IV, dont les parties et chapitres reposent sur un découpage fonctionnel. En ce qui concerne les dépenses en capital, présentées avec moins de rigueur, il est simplement mentionné que les crédits sont spécialisés par « chapitre » sans que leur intitulé soit précisé. On peut en déduire que la définition leur est applicable et qu’il s’agit là de crédits groupés par destination. L’ordonnance de 1959 ne reprend pas ce découpage en dépenses ordinaires et en dépenses en capital, la définition du chapitre est donnée de façon générale pour l’ensemble des crédits.

72 Doc. Conseil de la République, annexe, 407, op. cit., p. 389.

73 Voir J. Edmond Grangé, Le budget…, op. cit., 1963.

74 Le service des études économiques (SEEF), rattaché à la direction du Trésor, et qui avait pour mission principale d’établir les comptes de la Nation, estimait qu’une ventilation des dépenses de l’ensemble des administrations publiques (État, collectivité territoriale, établissement public administratif et sécurité sociale) améliorerait ses projections à moyen terme et permettrait de vérifier les résultats provenant d’autres sources. À partir de 1957, le SEEF publiera, en annexe des comptes de la nation puis du rapport économique et financier, un rapport ventilant les dépenses des administrations publiques en dix fonctions. Si on estime généralement que la présentation manquait de rigueur, l’ambition de représenter une ventilation complète des dépenses publiques montre l’intérêt que l’on portait à cette époque à la fois à la comptabilité nationale et aux coûts des activités publiques.

75 Par ses conclusions, le comité d’enquête estimait possible et souhaitable de déterminer de façon systématique les coûts ainsi que les prix de revient dans les administrations. Dans lesdites conclusions, le Comité demandait au ministre des Finances d’en prendre l’initiative.

76 En 1972, la réforme a porté sur les subdivisions des chapitres en articles et paragraphes, distinctions destinées à la gestion interne des crédits et qui sont à la disposition du ministre. Ladite distinction apparaissait dans les « verts », établis une fois le budget voté et transmis au Parlement. La réforme a conduit à superposer à la nomenclature traditionnelle deux nomenclatures supplémentaires destinées à préciser le contenu interne des chapitres : le code sectoriel qui constitue un inventaire des secteurs élémentaires correspondant aux services, sous-services, actions et sous-actions de l’État. Chaque dépense est donc regroupée en fonction des différentes actions de l’État et en fonction des services qui les accomplissent. On peut retrouver ici les préoccupations relatives aux organes et aux fonctions de 1952.
Le code économique se situe, lui, au niveau du paragraphe. Son objectif est de repérer toutes les dépenses budgétaires en fonction de leur nature, selon des critères qui tiennent compte à la fois du cadre comptabilité nationale et du plan comptable général des entreprises afin de préciser l’impact économique des dépenses accomplies. On peut retrouver ici les préoccupations des commissions des finances quant au souci des relations des types de comptabilité avec la nomenclature budgétaire. L’utilisation des codes sectoriels et économiques (article et paragraphe) permet de dégager plus facilement, à l’intérieur du budget traditionnel, les lignes d’action de leurs objectifs. Son principal intérêt réside dans l’amélioration importante de la classification fonctionnelle des dépenses de l’État. À partir de 1973, le budget fonctionnel va s’inspirer directement du code sectoriel pour chiffrer les fonctions et les sous-fonctions. Combiné avec le code économique, il donne naissance à des modules élémentaires qui permettent toute une série de regroupements et facilitent les liaisons budget-plan comptable. Voir sur ce point, Les finances de l’État, Michel Paul, Economica, p. 311 à 350.

77 Il était, en particulier, très apprécié par les étudiants en finances publiques.

78 Elle apportera une amélioration notable en faisant sortir les « prêts et les avances » du titre VI consacré aux transferts à l’investissement.

79 Article 145 de l’ordonnance royale portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1838 : « À l’appui de la loi des comptes, et pour chaque exercice, il est présenté aux Chambres un tableau spécial des travaux exécutés pour le perfectionnement de la navigation des rivières, ainsi que du montant des sommes fournies par le Trésor public et par les propriétaires riverains ».

80 Henri Puget, notes manuscrites, op. cit.

81 Commission constitutionnelle, amendement n° 174, p. 360.

82 L’Assemblée nationale et le Conseil de la République peuvent constituer au sein de leur commission des finances, avec l’adjonction éventuelle de membres appartenant aux autres commissions, une sous-commission chargée de vérifier et de contrôler sur pièces et sur place l’état des effectifs militaires, du matériel et des approvisionnements de défense nationale et une sous-commission chargée de suivre et d’apprécier la gestion des entreprises nationalisées et des sociétés d’économie mixte. Cette dernière sera assistée à cet effet de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques. Il devra leur être fourni tous les renseignements et moyens matériels de nature à faciliter leur mission.

83 A. Le Hénaff, « Rapport général sur le contrôle de l’exécution du budget », 1952, Études de finances publiques, Les Éditions de l’épargne t. I, 1954, p. 87 à 148.

84 Ibid., p. 145 à 146.

85 Décision n° 2001-448 du 25 juillet 2001.

86 Voir en ce qui concerne les programmes : Pierre Avril, « L’intégration des pratiques budgétaires dans la loi organique de 1er août 2001 », actes du colloque sur « La formation des textes financiers », Paris X-Nanterre, mai 2003, in Revue française de finances publiques, avril 2004, n° 86, p. 183 à 192.

87 Ceux-ci doivent comprendre, entre autres, les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés.

Auteur

Agrégée de droit public, Lucile Tallineau est professeur émérite à l’université de Paris-Ouest-Nanterre-La Défense (Paris X). Elle a été doyen de l’UFR de sciences juridique, administrative et politique de 1998 à 2006 et responsable du Centre de recherche de droit public de l’université de Paris X-Nanterre de 2005-2008. Ses travaux sont orientés vers la recherche de la juridicité et la formation des textes financiers. Ses principaux travaux sont : Les actes non créateurs de droits, essai critique des droits acquis en droit administratif (Thèse, Poitiers, 1972) ; « Les tolérances administratives » (Revue de l’Actualité juridique du droit administratif, 1978) ; « Une annexe budgétaire en quête d’identité » (Revue de droit public, 1987) ; « L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956 » in La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 163 à 185. « Le questionnaire ayant pour but de faire ressortir les traits généraux du droit budgétaire (1935). Contribution à la doctrine budgétaire en droit comparé », La direction du Budget entre doctrines et réalités 1914-1944, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2001, p. 317-355, « La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances » (RFDA, 2001) ; « Quarante ans de propositions de réforme de l’ordonnance du 2 janvier 1959 » (RFFP, 2001) ; Organisation scientifique et synthèse du colloque La formation des textes financiers à l’université de Paris-X Nanterre en mai 2003 (RFFP, 2004) ; « Les annexes budgétaires et la modernité » (Mélanges Loïc Philip, LGDJ, 2007) ; « De l’administration de l’impôt » (mélanges Michel Bazex, éd. Litec, Lexis-Nexis, 2009) ; « Paul Reuter, juriste financier » in Réformes des Finances Publiques et Modernisation de l’Administration, Mélanges en l’honneur de Robert Hertzog, Economica 2010 ; « Le cadre juridique de la gestion financière de l’État » in L’invention de la gestion des finances publiques, Comité pour l’histoire économique et financière de la France/IGPDE, 2010.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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