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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Troisième partie. Rationalité juridique ou rationalité ‎gestionnaire ?‎

La Comptabilité publique de Gilbert Devaux : un plaidoyer pour le maintien d’une gestion publique des finances publiques en France dans les années 1950

Philippe Masquelier

Texte intégral

Introduction

1« Le souci du prix de revient ne peut pas être dominant dans l’esprit d’un administrateur. » D’une phrase, Gilbert Devaux tranche l’une des problématiques majeures de l’histoire de la gestion des finances publiques en France depuis 1815. À la question : « Y a-t-il une manière publique de gérer les finances, distincte de celle en vigueur dans le secteur privé ? », d’emblée il répond « oui ». À celle de savoir si les paradigmes gestionnaires managériaux inspirés du privé doivent l’emporter sur les principes juridiques de la comptabilité publique (CP) en matière de gestion des finances publiques, il répond implicitement « non ».

  • 1 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Tome I, Les principes, Paris, PUF, 1957.
  • 2 On se souviendra que Rabourdin est le fonctionnaire intègre et réformateur des Employés de Balzac.
  • 3 Philippe Bezes, Réinventer l’État, Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, P (...)

2Il revendique cette position dans les années cinquante en tant qu’inspecteur général des Finances, directeur de la CP puis du Budget. Il la développe dans La comptabilité publique1, ouvrage publié en 1957 à partir d’un cours qu’il dispense à partir de 1953 à l’ENA. Alors que commencent à se répandre au sein de l’administration des conceptions gestionnaires, au sens managérial, inspirées du privé, il y décrit les grands principes du système financier public français à dominante juridique dont il se veut à la fois l’héritier et le réformateur. Quelque peu « Rabourdin2 » en son siècle, Devaux développe sur deux cent cinquante pages sa conception de l’évolution de ce système. En grand commis de l’État, il énonce des vues en partie conditionnées par sa fonction de directeur, son engagement administratif et l’époque où ils s’inscrivent. Acteur et témoin, il n’embrasse pas le point de vue du chercheur patenté. L’effort d’analyse qu’il accomplit se démarque d’une approche externe, objective et scientifique. Devaux se situe à l’orée de l’époque où l’administration commence à se penser elle-même ou à admettre qu’on la pense à l’aide des sciences sociales. À bien des égards, il appartient déjà à ces « hauts fonctionnaires proches du pouvoir exécutif ou occupant des positions d’expertises ou de surplomb, de sorte qu’ils revendiquent une forte “conscience gouvernementale” ou se vivent comme des “organismes de réflexion”3 ».

  • 4 Pierre Lalumière, dans la bibliographie de son ouvrage sur les Finances publiques, note à propos du (...)
  • 5 Cf. sur ce point les trois articles de Sébastien Kott in L’invention de la gestion des finances pub (...)
  • 6 Jacques Caillosse, La constitution imaginaire de l’administration, Paris, PUF, 2008, p. 274.

3Le faible écho reçu par La comptabilité publique lors de sa parution, sa rapide obsolescence et l’oubli quasi complet dans lequel est tombé l’ouvrage depuis, incitent à faire l’impasse sur un document dont la résonance historique est ténue. Pourtant, s’il a peu compté dans l’histoire de la gestion des finances publiques, un tel ouvrage permet de l’éclairer dans ses ressorts profonds4. Le point de vue depuis lequel Devaux envisage la CP, bien qu’isolé en 1957, n’est pas sans intérêt. Il s’inscrit dans la perspective de la tradition administrative française et, ainsi, l’exprime et la dévoile. Cherchant à réformer le système financier public français tout en en prolongeant les principes, il contribue à en révéler les interactions avec la culture dont il procède. Réciproquement, il souligne l’emprise sur celle-ci des rouages de la comptabilité publique. Ce faisant, il offre une description, précieuse pour le chercheur, du fonctionnement traditionnel du mécanisme administratif à dominante juridique fondé sur la distinction gestion publique/gestion privée, qui régit les finances publiques. Une telle distinction ne va pas de soi. Loin de toujours s’opposer historiquement, gestions publique et privée des finances procèdent aussi d’une évolution commune. Par le système d’obligations qu’il impose, le droit produit une forme de gestion qui s’est souvent confondue avec lui. Sous la Restauration, le paradigme gestionnaire est déjà présent dans le système juridique de gestion des finances publiques5. Dans les années 1950, la frontière entre public et privé se brouille au point qu’un regard historique conduit à mettre en doute l’idée d’une distinction majeure entre une gestion publique des finances régie par le droit public et une gestion privée des finances centrée sur des conceptions managériales. En la réaffirmant au nom d’une tradition juridique et administrative française, c’est la valeur et la portée d’une telle distinction que Devaux invite le chercheur d’aujourd’hui à discuter. En la supposant fondée, reste à savoir comment s’obtient une telle séparation : est-ce par une accumulation de petites différences ou par une forte distinction préalable ? Correspond-elle à une donnée préexistante et permanente, à un moment historique, à une construction dogmatique cohérente ou à une multitude de situations concrètes qui relativisent toute vision schématique du sujet ? Devaux, théoricien de sa propre pratique, nous offre des éléments de réflexion. Ils arrivent comme en écho anticipé au vœu de Jacques Caillosse, souhaitant qu’on se livre à « l’examen critique des pratiques juridiques du ministère de l’Économie et des Finances, ou plus précisément de ceux qui en ont la charge », pratiques qui, selon lui, se dissimulent derrière « la dénonciation récurrente des rigidités auxquelles le droit des finances publiques condamne la gestion administrative6 ». On trouvera enfin, dans La comptabilité publique, la trace des difficultés d’adaptation de l’ancien système financier face à l’émergence, dans les années 1950, d’une nouvelle figure de l’État compris comme acteur économique majeur. Décrivant les règles de la CP, Devaux nous rappelle que celles-ci sont originellement liées à l’idée d’un État économiquement neutre et restreint dans ses prérogatives. Il souligne combien les mécanismes administratifs du système financier public sont à comprendre comme ceux d’une bureaucratie dont la mission paradoxale est précisément d’endiguer la bureaucratie et de limiter son périmètre. C’est au regard de cette vocation de départ qu’on appréciera les évolutions d’aujourd’hui.

4Bien que daté, le point de vue développé par Devaux, auteur en titre de l’ordonnance du 2 janvier 1959, entre en phase avec l’actualité liée à la mise en œuvre de la Loi organique sur les lois de Finances (LOLF). Les réformes du système financier induites par celle-ci remplacent l’effort de codification qu’il a accompli à la fin des années 1950. Son ouvrage éclaire la conception générale de la gestion des finances publiques qui a inspiré celui-ci. Aussi les problématiques qu’il développe méritent-elles par leur ampleur d’être confrontées aux évolutions d’aujourd’hui. Faisant un état des lieux du système financier public dans les années 1950, il offre un point de repère qui permet de mesurer le chemin parcouru. Rappelant les principes de la CP, il évoque un passé occulté par les réformes en cours. Permettant la confrontation entre les conceptions héritées de l’histoire et celles d’aujourd’hui, il ouvre la possibilité d’un dialogue avec le présent. Celui-ci sera le révélateur des facteurs de mutation qui, sur cinquante ans, ont tendu à superposer, en cherchant à le faire prévaloir, un système de pilotage nouveau, à dominante managériale à un mécanisme plus ancien, à dominante juridique. Dans quelle mesure ces deux systèmes peuvent-ils et ont-ils fusionné ? Entre l’un et l’autre y a-t-il eu plutôt addition ou substitution ? Enfin, de l’un à l’autre, y a-t-il eu rupture ou continuité ? La lecture de La comptabilité publique en tant que document témoin d’une période offre des pistes de réflexion, en particulier pour saisir les interactions entre les dimensions culturelles propres au système financier français et l’évolution des normes et pratiques en matière de gestion des finances publiques. Il dresse le décor sur le fond duquel se dessinent les mutations en ce domaine à la fin du XXe siècle.

5Riche en substance et caisse de résonance des réformes présentes, l’ouvrage de Devaux mérite donc qu’on le sorte de l’oubli et qu’on l’expose aux problématiques formalisées par les disciplines parties prenantes à l’histoire du système financier public. À la croisée d’une tradition administrative fortement ancrée et d’un courant historique nouveau et puissant, La comptabilité publique apparaît comme la pierre de touche d’une évolution contradictoire. Au demeurant, offerte au miroir des travaux ultérieurs de juristes, sociologues, économistes ou historiens, la pensée de Devaux paraît moins isolée qu’elle ne le semble a priori.

  • 7 Citons la réponse écrite de Devaux au questionnaire que lui a adressé Nathalie Carré de Malberg pou (...)

6Ajoutons qu’en raison de l’envergure du sujet et malgré les sources disponibles7, nous ne saurions prétendre à une recherche exhaustive. Tout au plus peut-on asseoir des hypothèses et formuler des problématiques sous l’angle spécifique de la distinction entre les conceptions managériale et juridique de la gestion des finances publiques. Cherchant plus à ouvrir des pistes de travail qu’à apporter des réponses définitives, nous montrerons que La comptabilité publique constitue : un document inséparable de l’expérience de Devaux, de sa carrière et du contexte où se déroule celle-ci ; un document qui témoigne de sa volonté de réinscrire la gestion des finances publiques dans une dynamique historique à dominante juridique et, enfin, un document qui pénètre au cœur des problématiques liées à l’histoire de la gestion des finances publiques.

I. Un document inséparable de la carrière de son auteur et du contexte troublé dans lequel s’inscrit celle-ci

A. Des années 1930 à la fin de la seconde guerre mondiale : un contexte de forte restructuration administrative dans un climat idéologique bouleversé

7Devaux accomplit la première partie de sa carrière au sein de la direction de la CP, garant administratif de l’idée libérale d’un État restreint, avant que la défaite n’interrompe sa carrière et ne conduise à rompre avec un libéralisme devenu inadapté.

1. Le contexte de la formation et des débuts de carrière de Gilbert Devaux, dans l’entre-deux-guerres : la persistance de la doctrine libérale

8Issu de la « génération Caillaux » des années 1930, Devaux découvre sur cette période les dysfonctionnements du système financier public. Il contribue à y remédier à raison de l’importance que l’on continue d’accorder au libéralisme alors que s’accroît dans les faits la tendance historiquement forte de l’État à intervenir dans l’économie.

a. Un début de carrière marqué par l’héritage d’un contexte de restructuration administrative dans les années 1930

  • 8 Né le 21 octobre 1906 à Neuilly-sur-Seine, Gilbert Walter Devaux, fils d’Albert Devaux, médecin psy (...)
  • 9 Sur la formation reçue par Devaux et le parrainage propre à l’IGF de l’époque, voir N. Carré de Mal (...)
  • 10 Cf. Florence Descamps, « Le grand réveil de la Cour des comptes (1914-1941), du jugement des compte (...)
  • 11 Sur ce point, voir Matthieu Conan « La loi de règlement, victime collatérale de la guerre de 1870 » (...)
  • 12 Cf. Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées, Évolutions d’une fonction, Paris, Comité pou (...)
  • 13 Voir sur ce point La direction du Budget entre doctrine et réalités, 1919-1944, Paris, Comité pour (...)

9Né en 1906, Devaux débute sa vie professionnelle en 19328 sous le parrainage9 de Joseph Caillaux. Celui-ci oriente sa carrière sur deux plans : en 1934, il l’appelle à la commission des Finances du Sénat et, au long des années 1930, lui transmet un corps de doctrine sur le fonctionnement et la rénovation de la haute administration que rendait nécessaire un héritage troublé tant sur le plan de l’organisation administrative que des finances publiques10. Dans les années 1920, l’équilibre général du système financier public s’est profondément modifié. À la fin du XIXe siècle, déjà, les retards pris par le vote de la loi de règlement après 187011 joints à la croissance irrépressible du rôle économique et financier de l’État depuis 1815 rendaient nécessaires un déplacement et un renforcement vers l’amont du contrôle de la dépense. La première guerre mondiale, facteur de désordre comptable supplémentaire, accroît cette nécessité en renforçant le rôle de l’État. La durée du conflit amène l’administration à mobiliser l’industrie nationale et, rupture plus forte, la conduit à se transformer elle-même en organisme de production industrielle. Au lendemain de la première guerre mondiale, le périmètre d’intervention de l’État s’est accru très au-delà de ses missions régaliennes et il est à craindre que les mécanismes de régulation de la dépense publique cessent d’être adaptés au contrôle de la masse financière accrue qu’il brasse désormais. Il convient de muscler le contrôle en amont de la dépense et de l’imposer à l’ensemble des administrations dépensières. Cet objectif est atteint en trois temps. En 1919 la direction générale de la Comptabilité publique est redécoupée au profit de son bureau du Budget qui devient une direction à part entière et d’une direction de la Comptabilité publique recentrée sur l’exécution de la dépense et la gestion des comptables. En 1922 est créé le contrôle des dépenses engagées12 qui permet aux Finances de retrouver sur l’ensemble des ministères dépensiers l’autorité perdue à la fin du XIXe siècle. L’apparition, en 1925, d’un ministère du Budget, consacre le caractère politique de l’autorité des administrations financières nouvelles chargées de gérer les finances publiques en amont de la dépense13. Imposée par l’histoire, cette évolution imprévue du système financier fait de la CP non plus la direction générale responsable de l’ensemble du cycle de l’affectation des finances publiques mais une administration tournée vers l’aval de la dépense, c’est-à-dire vers les modalités de sa bonne exécution.

  • 14 Voir supra, A. Chatriot, « Les offices… ».
  • 15 Cf. Doc 3.947 L/C 3.571 du 6 février 1935, p. 2 ; SAEF, fonds « Comptabilité publique », B50367.
  • 16 Sur ces points, voir F. Descamps, « Le grand réveil… », supra et P. Masquelier « L’histoire de la d (...)
  • 17 Décrets des 25 juin et 15 décembre 1934 et décrets-lois des 25 et 30 octobre 1935, voir supra A. Ch (...)
  • 18 Gilbert Devaux, « Synopsis de synopsis d’un livre sur : “L’aventure est-elle une règle de vie ?” », (...)

10Sur ce versant de la gestion des finances publiques, la tâche et les réformes à accomplir ne manquent pas, en particulier : rattraper le retard pris dans l’examen des comptes, contrôler les offices qui se multiplient14et modifier les méthodes de la CP afin de présenter des comptes définitifs et exhaustifs « assez rapidement pour que leur examen puisse éclairer utilement le Gouvernement et le Parlement15 ». Ces réformes sont d’autant plus urgentes que la CP essuie le double feu des critiques de la Cour des comptes et des professionnels de la comptabilité privée. Ceux-ci, en particulier, reprochent à la comptabilité publique de procéder sans vision générale et de ne guère fournir d’information comptable permettant un véritable pilotage de la dépense publique16. À tous égards, il faut réagir. C’est l’objet en 1934 et 1935 d’une série de décrets et de décrets-lois17. Le 22 novembre 1935, Devaux est nommé afin de contribuer à la réalisation de ces objectifs. C’est là qu’il éprouve, selon ses propres termes, « la séduction de la grande mécanique18 », qui oriente la suite de sa carrière. Par les multiples mesures techniques qu’il prend, il devient celui qui rend les comptes de l’État plus clairs, plus réguliers et plus rapidement établis. Toutefois, ces améliorations ont plus pour objet de restaurer et de perfectionner le système financier public existant que de le réformer dans le sens d’une intervention de l’État dans l’économie et d’une convergence avec l’évolution des méthodes du privé. Dans les années 1930, de telles idées, même si elles correspondent à une réalité nouvelle, demeurent étrangères à la doctrine libérale qui continue à dominer les esprits.

b. La persistance d’un climat intellectuel de gestion des finances publiques encore inspiré par la comptabilité publique

  • 19 Sur ce point, on pourra se référer à Pierre Legendre, Trésor historique de l’État en France, l’admi (...)
  • 20 G. Devaux, op. cit., p. 15.
  • 21 P. Legendre, op. cit., p. 316.
  • 22 Maurice Hauriou, cité par P. Legendre, ibid., p. 413.

11Bureaucratie chargée de contrôler la bureaucratie, la Comptabilité publique est une administration en butte à l’expansion de l’administration elle-même. Pour être mieux assurée, cette situation paradoxale conduit à l’affirmation d’une frontière nette entre le champ d’application et la nature des règles propres, respectivement, au secteur public et au secteur privé. Le tracé d’une telle frontière est marqué par la tradition française d’un droit public exorbitant du droit commun19. Au sein du secteur public, en conformité avec l’idéologie libérale, la comptabilité publique a pour fonction de contenir l’action des administrateurs « à l’intérieur de certaines limites par l’effet d’un mécanisme juridique20 » qui relève du droit public. Elle constitue le bras armé d’un État libéral qui, selon Pierre Legendre, veut « inspirer confiance, du fait même de ce déploiement de règlements financiers, inflexibles et minutieux, qui devaient conduire à une organisation fondée sur la justification, le contrôle, la multiplication des formes21 ». Elle incarne « cette figure de droits qui par elle-même appelle la limitation, la régularité, le contrôle22 ». Préserver l’économie de l’intervention de l’État participe ainsi de l’essentiel de ses missions. L’imprégnation des esprits par cet aspect de l’idéologie libérale lié à la gestion des finances publiques conditionne, encore dans les années 1930, l’étroitesse relative de l’action économique de l’État.

  • 23 Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France, modernisation et dirigisme au XXe siècle, Pa (...)

« Malgré son rang et ses prétentions à l’hégémonie administrative, écrit Richard F. Kuisel, le ministère des Finances ne manifestait pas le désir de diriger l’économie. [L’« impérialisme » des grands commis] prenait racine dans l’obligation qu’ils se reconnaissaient d’examiner à la loupe et de limiter les tentations dépensières des autres ministères. Certains critiques se plaignaient que l’État fut ainsi devenu “une affaire dirigée par le caissier”. Les hauts fonctionnaires des Finances, et le ministre lui-même, étaient de doctrine libérale23. »

  • 24 Tenant de cette première option, Albert Schatz, professeur de sciences économiques et politiques, é (...)
  • 25 René Favareille, Réforme administrative par l’autonomie et la responsabilité des fonctions (self-ad (...)
  • 26 H. Chardon, cité in É. Gristi, ibid., p. 43.

12Dès cette époque pourtant, certains esprits, avalisant le fait que l’État devienne un acteur de l’économie, préconisent deux remèdes distincts, voire contradictoires : le désencombrement de l’État vers le secteur privé24 et le recours aux méthodes de gestion du privé en raison de l’industrialisation de l’État. Parmi les partisans de celles-ci, citons deux conseillers d’État, Henry Chardon et René Favareille, lequel estime que : « La réforme radicale à accomplir consiste à introduire dans la gestion des services publics l’esprit et la méthode des affaires25 ». Une telle réforme prend acte de l’importance nouvelle, au sein de l’administration, des questions techniques à mesure que l’État étend son périmètre d’action. Il en résulte que le fonctionnaire n’est plus le délégué du ministre pour l’accomplissement d’un service public, mais, selon Chardon, « le représentant technique d’un intérêt permanent de la nation, sous le contrôle du ministre26 ». De ce dédoublement de fonction naît la possibilité d’une forme de technocratie et d’un rapprochement des problématiques respectives des secteurs public et privé.

  • 27 Le rapport de M. Bauchard, du 13 novembre 1962 à propos du projet de décret portant règlement de la (...)

13Malgré l’émergence de ces conceptions liées à l’industrialisation de l’État ou à son désencombrement, la gestion des finances publiques s’articule encore autour de la défense de la caisse, étendue depuis peu à celle du Budget27. L’idée d’équilibrer celui-ci reste dominante et le souci principal est de garantir l’intégrité des agents publics afin d’instaurer la foi publique dans le crédit de l’État. La CP, conçue dans un tout autre contexte sous la Restauration, demeure dans les années 1930 l’expression administrative d’un credo libéral qui prévaut dans les mentalités. Pourtant, au risque d’une schizophrénie entre doctrine et réalité, ce credo, plus que jamais à cette période, s’inscrit en vain à l’encontre d’un mouvement historique d’intervention de l’État à la fois ancien dans ses tendances et récent dans son accélération.

c. La contradiction portée à l’idéologie libérale par une tendance historique lourde

  • 28 « De 1683 au premier plan quinquennal du gouvernement soviétique en Russie, aucun effort conscient (...)
  • 29 Idem.
  • 30 Ibid., p. 335. Au rôle de l’État dans l’économie et aux circonstances liées à la guerre, il faut aj (...)
  • 31 Jacques Chevallier et Danièle Lochak, La science administrative, Paris, PUF, 1987, p. 110.
  • 32 Auguste Vivien (1799-1854), Études administratives, Free Edition, www.ebookslib.com, p. 55 et cité (...)
  • 33 Ibid., respectivement p. 410 et 409.
  • 34 Émile Faguet (1847-1916), Le Libéralisme, Paris, Société française d’imprimerie, 1903, p. 5.

14Dès la mise en place du système financier de la Restauration, la doctrine libérale de non-intervention de l’État s’est trouvée en butte à une tendance historique contraire qui remonte à Colbert28. P. Legendre note : « L’État français [au XIXsiècle], face aux problèmes de l’industrialisation, suivait non une philosophie officielle, mais une inclination historique ; le mécanisme était en mouvement depuis plus de deux siècles29 ». La première guerre mondiale ne fait qu’amplifier le phénomène et accélérer la tendance. Elle fait aussi, mais tardivement, tomber les illusions sur l’efficacité et la pérennité de la doctrine libérale. Dressant le bilan de l’administration économique libérale, P. Legendre parle « d’un étatisme sans le vouloir » et cite Paul Leroy-Beaulieu pour qui, hélas, « L’impulsion donnée à la machine économico-administrative n’a été contenue que par des limites financières30 ». C’est au point qu’on peut s’interroger sur l’efficacité, dès cette époque, de la CP pour contenir l’intervention économique de l’État. À la vérité sa posture d’origine est plus fragile qu’il n’y paraît. Confier à un mécanisme juridico-administratif exorbitant du droit commun le soin de limiter l’administration, n’est-ce pas ouvrir à celle-ci la possibilité de se contourner elle-même au nom de cette asymétrie juridique qui la consacre comme « un espace de pouvoir isolé, séparé, détaché du reste du corps social31 » ? Ainsi que l’écrit Auguste Vivien, « l’administration a besoin d’air et d’espace ; la liberté est sa vie32 ». Et P. Legendre, qui le cite, d’enchaîner : « Cette liberté a paru incompatible avec l’application généralisée des principes du Droit privé, par conséquent avec la soumission de l’Administration aux tribunaux judiciaires ». Conçue pour défendre la liberté d’initiative du privé des empiètements administratifs, la CP reste potentiellement tributaire de son origine publique, en sorte qu’elle ne fait que pallier une asymétrie ancienne entre l’État et la société, ultime obstacle au libéralisme en France. Ainsi que l’écrit P. Legendre : « Voilà un thème de scandale chez les libéraux français du XIXe siècle (…) L’État leur apparut littéralement monstrueux, s’attribuant des droits sans ce soumettre à la règle du jeu social. » 33 Et P. Legendre de citer Émile Faguet : « Un droit ! Qu’est-ce qu’un droit ? C’est et ce ne peut être que le résultat d’un contrat !34 » En réalité, devant l’incapacité du secteur privé à limiter de facto le périmère du public, plutôt que de recourir au contrat qui suppose l’égalité entre les parties, on a cherché en France, avec la comptabilité publique, à opposer l’État à lui-même. C’est fort de ce point de vue qu’il faut comprendre la restauration et le renforcement dans les années 1930 de l’arsenal technique et juridique de la CP auxquels participe Devaux. P. Legendre résume ainsi le double mouvement d’un accroissement de l’intervention de l’État et d’un encadrement accru de son action :

  • 35 P. Legendre, op. cit., p. 414.

« Le libéralisme des milieux de la grande bourgeoisie […] infléchit notre système juridique dans le sens d’un contrôle de plus en plus étendu sur l’administration, tandis que, sous les pressions économiques et sociales de la révolution industrielle, l’État était appelé à développer ses interventions. Le système défensif alors organisé et progressivement perfectionné est encore à l’œuvre aujourd’hui35. »

15Inscrite dans ce double mouvement d’extension de l’État et de renforcement de son contrôle au nom d’un droit qui lui est spécifique, l’action de Devaux aux Finances a contribué à la réorganisation et au perfectionnement de ce système défensif. Pourtant, le climat doctrinal dans lequel il a agi diffère de l’avant à l’après-guerre.

2. La rupture de la guerre : l’idée d’une économie dirigée, la poussée des techniciens, la volonté de mesurer le réel sous l’angle économique et comptable

  • 36 G. Devaux, « Synopsis de synopsis d’un livre…», p. 22.

16La guerre interrompt la carrière de Devaux. Proche de Paul Reynaud en juin 1940, il est rayé des cadres de l’Inspection par l’équipe de Pétain. Réfugié en Angleterre, il ne rallie pas la France Libre. Cet épisode a son importance dans la suite de son parcours : bien que réhabilité au lendemain de la guerre, il ne réintègre pas son corps d’origine avant 1947, ce qui ne lui permet pas d’accéder immédiatement aux postes auxquels sa carrière antérieure le promettait. Il ne dispose plus de l’appui de Caillaux, disparu en 1944, et celui de Reynaud n’a pas la même portée qu’avant-guerre. Ce n’est qu’en 1949 qu’il devient directeur de la CP, alors que ses cadets de six ans, François Bloch-Lainé et Roger Goetze, ont pris les manettes respectivement du Trésor et du Budget. Aussi évoque-t-il à propos de son retour au sein de l’état-major de Rivoli son « entrée dans le club sur la pointe des pieds36 » dans un contexte bien différent de celui qu’il a connu avant-guerre et après que de multiples réformes furent intervenues. Il n’est pas le témoin de la perte d’importance et du désordre qui affectent la CP sous l’Occupation. De même reste-t-il étranger au puissant mouvement de rationalisation qui, sous l’impulsion d’une technocratie naissante, étend l’emprise de l’État sur l’économie.

a. La disparition de la direction de la Comptabilité publique et l’abolition partielle des mécanismes juridiques et politiques du système financier public

  • 37 Robert Belot « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire. Quelques aspects du fonctionnement de (...)
  • 38 On trouve de multiples témoignages sur la désorganisation de la Comptabilité publique en tant qu’ad (...)

17La disparition du pôle parlementaire dans l’équilibre des pouvoirs du régime de Vichy, la désorganisation due à la défaite et la partition territoriale liée à l’Occupation ont fortement affecté la direction de la CP. Il est symptomatique que, dès 1940, Vichy fusionne celle-ci avec le Mouvement général des fonds pour produire le Trésor. Avec la suppression du Parlement disparaît la vocation de la CP à participer à l’établissement de la transparence et de la sincérité des comptes au nom de la démocratie. La direction du Budget, bien qu’apparemment renforcée, est en fait également victime de l’absence de tension entre un exécutif omnipotent et un législatif aboli. « Le Parlement supprimé, écrit Robert Belot, c’est la notion de budget qui implose. Sont abandonnés les principes fondamentaux de l’autorisation des dépenses et du consentement à l’impôt ». Il ajoute : « Le paradoxe a voulu que, globalement, l’avènement de l’État autoritaire vichyste, victoire pourtant de l’exécutif sur le législatif, se soit traduit par une désorganisation budgétaire sans précédent, source d’un gigantesque gaspillage. Et ce, alors même que l’administration se trouve affranchie de la supposée démagogie dépensière du Parlement, volontiers perçue comme une des causes majeures de la défaite37 ». C’est l’essentiel des mécanismes du système financier public instauré sous Louis XVIII qui perd sa légitimité. Outre qu’on lui ôte sa raison d’être institutionnelle et doctrinale, la CP, administration de terrain, souffre de la guerre et de l’Occupation. L’exode prive de tout réseau comptable maints départements situés au nord de la Loire. Les effectifs sont diminués de ceux des personnels faits prisonniers. Enfin, la partition du territoire en zones libre et occupée jointe à l’émergence de mouvements de résistance conduisent par nécessité cette administration à des improvisations locales en déphasage avec ses règles les plus élémentaires38. En 1943, la CP retrouve pourtant son autonomie en tant que direction et reprend en 1945 son appellation d’origine, mais dans le contexte nouveau d’une emprise désormais délibérée de l’État sur l’économie du pays.

b. Une conversion définitive à l’emprise de l’État sur l’économie sous la poussée des techniciens

  • 39 Yves Bouthillier, Le drame de Vichy. II. Finances sous la contrainte, Paris, Plon, 1950-1951, p. 24 (...)
  • 40 Cf. les citations de Jean Bichelonne et François Lehideux in M. Margairaz, L’État, les finances et (...)
  • 41 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy…, op. cit., p. 256.
  • 42 « Certains Français avaient, dès avant la dernière guerre, compris que les principes du libéralisme (...)
  • 43 « …la défaite offre l’occasion de rejeter les mécanismes libéraux, non seulement pour le temps des (...)

18Cette emprise, esquissée par le Front populaire, est un héritage de Vichy qui lui a survécu et que la IVRépublique a développé. Elle résulte conjoncturellement des nécessités de la guerre : l’obligation où se trouve l’État de gérer la pénurie consécutive à la défaite et à l’Occupation fait de la direction des Prix le bras armé d’une politique qui embrasse l’économie entière. Plus généralement, sur la place prise par l’État, Yves Bouthillier, retraçant le climat de l’époque, écrit : « Le fait le plus frappant de l’état des esprits était une acceptation unanime de la tutelle de l’État, d’une tutelle immédiate et forte. Moralement, personne ne se sentait plus à même de porter seul le poids des responsabilités39 ». Mais au-delà des nécessités matérielles et morales d’une situation particulière, naît la volonté de développer structurellement l’intervention de l’État dans l’économie. Elle est le fait d’une première génération de techniciens qui, renonçant à l’idéal libéral d’un État restreint et économiquement neutre, envisagent par conviction l’idée d’un État acteur et contrôleur de l’économie40. Bouthillier, nommé par Pétain le 16 juin 1940 à la tête d’un vaste ministère de l’Économie et des Finances, est emblématique de cette conversion en même temps qu’il en est l’un des acteurs principaux. Selon ses propres termes, il est chargé d’opérer le passage « d’un laisser-faire libéral au contrôle autoritaire des activités productrices, des échanges et de la répartition41 ». Cette orientation ne se limite pas à la période de la guerre. Elle prend racine dans les années qui la précèdent42 et trouve des prolongements au-delà43. Cette tendance nouvelle, par le truchement de la direction du Budget, gagne aussi, en en modifiant fortement l’esprit, l’ancien système financier public.

  • 44 Henri Chatenet, Les dépenses et les recettes de la France du 1er août 1914 au 1er janvier 1942, pré (...)

19La direction du Budget devient un des leviers de l’orientation nouvelle du rôle de l’État dans l’économie. Affranchie du Parlement, elle voit l’essentiel de sa légitimité se recentrer sur sa compétence technique. En 1942, Henri Chatenet, ancien chef du secrétariat de la commission des finances de la Chambre des députés, légitimant la mise entre parenthèses de la représentation nationale, estime que « les techniciens de la rue de Rivoli, à Paris ou à Vichy, méritent la confiance du pays » et que « c’est encore par eux qu’est le mieux assurée la défense de ses deniers ». André Bisson, conseiller-maître à la Cour des comptes, se félicite qu’un comité d’experts soit désigné pour établir le Budget. Il estime que « l’examen des faits précis » va pouvoir se substituer à « la politique44 ». Au contrôle juridico-institutionnel de la dépense dont le système financier inspiré de la Comptabilité publique est le bras armé s’ajoute, voire se substitue, dans les esprits, l’idée d’une rationalisation scientifique de l’emploi de la dépense sur la base d’une expertise technique. Simultanément, cet effort d’objectivation se développe à la faveur de l’emprise de l’administration sur divers secteurs de production du privé. Il s’étend à l’économie tout entière au fur et à mesure que l’État lui-même s’y implique sur le double plan de l’action et du contrôle.

  • 45 Ibid., p. 502-503.
  • 46 Ibid., p. 1337, texte en italique souligné par l’auteur.
  • 47 Y. Bouthillier, op. cit., p. 13.
  • 48 Bruno Latour, Un monde pluriel mais commun, Entretiens avec François Ewald, Éditions de l’Aube, 200 (...)

20À l’équilibre psychologique et politique des pouvoirs, Vichy tend à substituer la mesure du réel et l’évaluation des résultats aux mains des seuls techniciens. De ceux-ci, M. Margairaz écrit : « Satisfaits d’être dispensés de tout contrôle du Parlement et de l’opinion, ces responsables, jeunes, compétents, peuvent ainsi éprouver leur goût de résoudre des problèmes techniques45… » Il ajoute : « La défaite et l’Occupation en 1940 fournissent les conditions originales d’une première expérience en France de technocratie au sens strict, au cours de laquelle l’élite des experts est promue au rang de gouvernants, débarrassés de surcroît de tout contrôle parlementaire46 ». Bouthillier résume ce dont il s’agit lorsqu’il revendique « la primauté de l’administration sur la politique47 ». Si les errements de la IIIRépublique expliquent cette prise de position, l’idée générale qui sous-tend le tropisme rationalisateur de cette nouvelle génération de responsables répond aussi, plus profondément, au secret désir de « transporter le politique dans un monde enfin scientifique48 » selon la formule de Bruno Latour. L’idée d’un consensus possible autour d’une vérité objectivable en matière d’administration tend à s’imposer. Avec le passage d’une figure de l’État à une autre, tournée vers l’économie dirigée, les mécanismes du système financier public traditionnel apparaissent comme une digue submergée par la vague technocratique qu’impulsent la secousse de la guerre et le traumatisme de l’Occupation.

21De même que la CP en est largement absente, Devaux n’est ni acteur, ni témoin des mutations et du changement d’inspiration idéologique qui marquent la période 1940-1945 quant au rôle de l’État dans l’économie. La non-implication de l’auteur de La Comptabilité publique dans les évolutions de cette période est un aspect majeur du décryptage du contenu de son ouvrage. Celles-ci, à l’exception notable du rétablissement d’un pôle parlementaire, sont encore renforcées par le climat général qui s’instaure après la Libération.

B. Après-guerre : Gilbert Devaux à la tête d’une direction de la Comptabilité publique « tombée en dehors de l’histoire » ?

  • 49 G. Devaux, « Synopsis de synopsis… », p. 17.

22Réintégré à l’IGF en 1947, Devaux reprend sa carrière interrompue par goût « de la revanche49 ». Il est alors nommé sous-directeur chargé de l’aide américaine à la direction de la CP. Sans doute a-t-il pu, depuis son retour en France, prendre intellectuellement la mesure des changements intervenus. Avec sa réintégration aux Finances, il y adapte son action. Toutefois privée de la légitimité de l’idéologie libérale, la CP, comme Devaux qui en devient le directeur en 1949, occupe une position inconfortable. Son livre témoigne de cet inconfort et des contradictions où se trouve prise l’administration dont il a la charge. C’est au point qu’à lire aujourd’hui La comptabilité publique, on a parfois le sentiment d’un déphasage de l’auteur avec les innovations de son temps. C’est à l’aune de ce décalage qu’il faut prendre la mesure de son action et de sa réflexion. Celui-ci se manifeste avec acuité dans les années 1950. La CP souffre alors d’un double hiatus : elle est étrangère aux conceptions économiques et comptables qui modifient alors le climat intellectuel et fait obstacle au rapprochement entre gestion des finances publiques et méthodes comptables nouvelles appliquées au secteur privé.

1. La comptabilité publique consubstantiellement étrangère aux nouvelles conceptions économiques et comptables qui bouleversent son environnement

23Si Vichy a constitué une étape notable dans la conversion des esprits à l’idée d’une intervention de l’État dans l’économie, c’est dans les années qui ont suivi la Libération que le mouvement initié prend son essor, tant en raison des nécessités de la Reconstruction que conceptuellement. Aussi est-ce sur le plan des idées et du nouveau système de référence qui se met en place qu’il convient d’envisager les réflexions menées par Devaux. Au lendemain de la guerre, l’intervention de l’État dans l’économie trouve sa justification intellectuelle auprès des théories de Keynes. À l’esprit du système financier incarné par la Comptabilité publique se substitue après-guerre, dans la suite des esquisses de l’Occupation, un nouvel état d’esprit lié au plan comptable et à la comptabilité nationale.

a. La comptabilité publique, étrangère à la révolution keynésienne de l’après-guerre

  • 50 Pierre Rosanvallon souligne que l’intervention de l’État n’est pas, par elle-même, un phénomène nou (...)

24Les changements dont la CP est le simple témoin après 1945 ne se limitent pas à l’expansion du rôle de l’État dans l’économie ni à l’affirmation croissante de principes gestionnaires50. La mutation véritable consiste en une modification du rapport au temps de l’économie à laquelle l’État doit s’adapter. Pierre Rosanvallon pointe l’ampleur du changement induit lorsqu’il évoque la « révolution intellectuelle » qu’introduit Keynes dans la vision de l’économie qui « cesse d’être considérée comme un donné pour être appréhendée comme un construit ». Avec l’économie désormais tournée vers l’avenir, « la croissance, l’emploi et le pouvoir d’achat ne sont plus compris comme des résultats et des soldes ; ils deviennent des objectifs. D’où l’émergence de la notion de politique économique qui traduit le projet d’un rapport volontariste à la conjoncture. […] L’économie est perçue comme un système de variables et de flux à optimiser. […] Elle constitue du même coup un objet pour l’action. Toutes les variables économiques peuvent être actionnées ».

25Il ajoute :

  • 51 P. Rosanvallon, op. cit., p. 250 à 252.

« L’“économique” et le “social” ne sont en outre plus séparés ; les deux domaines sont totalement imbriqués l’un dans l’autre. Une nouvelle fonction apparaît ainsi : celle de la régulation. Sa particularité est de modifier toutes les approches antérieures de l’intervention de l’État. Elle n’est en effet ni un “domaine” d’intervention, ni une “valeur sociale”. Or, c’est bien en ces termes que le rôle de l’État avait toujours été discuté jusqu’en 1945. La distinction des agenda et des non agenda obéissait à des considérations touchant à la nature, privée ou publique, des domaines ou des problèmes envisagés (l’État doit-il intervenir dans le domaine de la pauvreté, des transports, de l’école, etc.) ou à des principes philosophiques (doit-il ou non, et quand, se substituer à l’individu ? S’il doit assurer l’égalité sociale, peut-il se préoccuper de l’égalité des conditions ?) La notion de régulation sort de ces cadres d’analyse : elle appelle fonctionnellement l’existence d’un agent central, d’une force combinatoire qui ne peut être que l’État51. »

26Le passage d’une conception statique et neutre à une conception dynamique et volontariste de l’action administrative autour de la notion de « politique économique » sonne le glas de l’hégémonie libérale en matière de gestion des finances publiques. Elle conduit aussi à un effacement de la distinction public/privé devant l’extension du cadre étatique à la société entière. La CP est étrangère à ce mouvement qui remise au second plan son système de référence. De même est-elle étrangère au projet d’objectivation économique du réel dont le plan comptable et la comptabilité nationale sont l’expression naissante.

b. La comptabilité publique étrangère au projet d’objectivation économique propre au plan comptable et à la comptabilité nationale

  • 52 On trouvera confirmation des liens entre technocratie et plan comptable dans Oussama Ourriemmi, L’h (...)
  • 53 SAEF, carton B55187, rapport présenté à la commission de normalisation des comptabilités par M. Che (...)
  • 54 Jacques (Gustave, Eugène) Chezleprêtre, né en 1897, contrôleur adjoint stagiaire avant 1921, contrô (...)

27Paradoxalement au regard de son appellation, la Comptabilité publique n’est pas à l’origine du plan comptable et de la comptabilité nationale. Ces deux derniers participent d’une volonté technocratique d’objectiver le réel afin d’en mieux prendre la mesure dans le cadre nouveau d’une économie dirigée52. Inspirées de précédents étrangers, à rebours de la distinction française entre droits administratif et privé, ces notions sont liées par l’idée d’une utilité commune de la comptabilité au secteur public et au secteur privé53, ce que souligne Jacques Chezleprêtre54 qui en fut l’initiateur aux Finances. Dans un premier temps, il s’agit moins de chercher à appliquer ces notions nouvelles à l’État que de lui permettre un meilleur pilotage de son action économique et d’étendre son horizon à celui de la Nation :

  • 55 Étude sur le plan comptable, document anonyme daté de décembre 1942, p. 9, SAEF, carton B55188.

« Tout dans l’économie actuelle conduit ainsi à envisager la création d’une comptabilité uniforme, claire, précise et complète, qui dégage nettement, par l’application de la meilleure technique comptable, la situation exacte de chaque entreprise, et qui permette, en outre, de déterminer la situation de la profession et, enfin, celle de l’économie nationale tout entière. Tel doit être l’objet du Plan Comptable55. »

28S’agissant de la comptabilité nationale, Hubert Davost, inspecteur des Finances, écrit :

  • 56 Hubert Davost, « La comptabilité nationale », conférence du 26 octobre 1956, ITAP, p. 3.

« La comptabilité nationale ne doit pas être confondue avec ce qui a été jusqu’ici la principale forme de comptabilité à l’échelon de la nation, c’est-à-dire la comptabilité budgétaire ; elle n’en est pas une généralisation ou une extension ; ce n’est pas l’État qui est son objet, mais l’ensemble des individus qui composent la nation, plus l’État lui-même56. »

29Sera-t-on surpris si la CP est étrangère à un tel projet ? Que l’État soit compris comme un agent économique à la fois acteur et contrôleur à l’échelle de la nation, voilà qui se situe en dehors de son objet.

  • 57 Charles, Louis, Gaston, marquis d’Audiffret, Le système financier de la France, tome V, Paris, Paul (...)
  • 58 Marquis d’Audiffret, op. cit., p. 12.
  • 59 J. Anthonioz, « Introduction à l’organisation nationale de la comptabilité », 5 décembre 1941, p. 3 (...)
  • 60 J. Anthonioz, rapport à la commission de normalisation…, déjà cité, p. 3
  • 61 Ibidem, texte en italique souligné par nous. Un demi-siècle plus tard, les illusions sont tombées : (...)
  • 62 J. Anthonioz est membre du Conseil supérieur de la comptabilité créé le 16 janvier 1947 sous la men (...)
  • 63 « L’homme est très complexe. Il n’est pas semblable à lui-même d’abord et est très différent de son (...)
  • 64 Alain Desrosières évoque « l’efficace promotion du thème de “l’homme moyen”, si “raisonnable et pré (...)

30En réalité, si, comme la Comptabilité publique, le plan comptable et la comptabilité nationale invoquent la clarté, ces notions ne dirigent guère leurs projecteurs dans la même direction. Là où la CP répand « son éclat investigateur sur l’action incessante du pouvoir exécutif57 » et braque « les rayons lumineux de la méthode et de l’analyse58 » sur l’administration, l’organisation nationale de la comptabilité prétend plutôt « élever haut le flambeau de nos espérances, pour bien éclairer chacun de nous, toute la nation, jusqu’au plus lointain de l’Empire59 ». Là où le mécanisme financier public est l’instrument politique d’un contrôle des dépenses de l’État au nom de la démocratie, le plan comptable, « axé sur un concept économique60 », est l’instrument de mesure de l’activité de tous au nom de la science et de la vérité. L’une entend mettre à la raison l’État au nom du droit, les deux autres prétendent arraisonner le réel au nom du chiffre. Le plan comptable et la comptabilité nationale ont l’ambition de « découvrir la vérité sur les mécanismes économiques dont dépend la fortune des peuples61. » Le pendant politique et philosophique de cet espoir scientiste est ce que J. Anthonioz62 appelle le développement d’un « autoritarisme intelligent63 » destiné à se substituer au libéralisme et à recourir aux lois économiques comprises comme science au prix d’une réduction de la complexité humaine. Rendre l’homme prévisible et, à cette fin, penser son action sous l’horizon scientifique d’une objectivation économique, tel apparaît le risque du projet lié à la naissance du plan comptable et de la comptabilité nationale64. Entre ceux-ci et la CP, non seulement l’ambition, l’objet et les méthodes diffèrent mais voici que, dès 1945, la première apparaît comme un obstacle au développement des deux autres.

2. La comptabilité publique, obstacle à un rapprochement de la gestion des finances publiques avec les méthodes comptables nouvelles ?

31Dès l’après-guerre, la CP est l’enjeu d’un affrontement qui met en cause dans le principe et sur le terrain la gestion publique des finances publiques.

a. La comptabilité publique, obstacle de principe à l’élaboration du plan comptable et de la comptabilité nationale ?

  • 65 M. Margairaz, op. cit., préface de François Bloch-Lainé, p. XIV.

32Ainsi que l’écrit François Bloch-Lainé, on pourrait croire que d’une comptabilité à l’autre il se soit produit « une addition beaucoup plus qu’une substitution ». Mais peut-on le suivre dans sa posture de témoin lorsqu’il poursuit : « Mes camarades et moi n’éprouvions pas, rue de Rivoli, le sentiment d’être des comptables repentants. Nous n’avons pas cessé de compter ; nous nous sommes seulement efforcés de compter mieux, grâce à la comptabilité économique […] » ? La réalité s’avère plus complexe : malgré le témoignage qu’il choisit de lui opposer, Bloch-Lainé ne peut l’ignorer. Au demeurant, évoquant le perfectionnement de la comptabilité économique auprès du Trésor, il reconnaît lui-même que : « C’est de cette manière calculatrice que s’est développée une “économie financière”, […], qui corrigeait le rattachement traditionnel et fâcheux de toute l’étude des finances publiques à celle du droit public ». Ce que Bloch-Lainé appelle correction, M. Margairaz le qualifie de retournement. À la différence de son préfacier, il estime que « l’essor des fonctions économiques par rapport aux fonctions financières s’est fait au détriment de ces dernières » et « en retournant l’état de subordination des unes aux autres65 ». Les promoteurs de la comptabilité nationale et du plan comptable, qui voient dans la Comptabilité publique un obstacle au développement de leurs matières respectives, corroborent la position de M. Margairaz. Devaux, du point de vue des mécanismes juridiques traditionnels du système financier public, la conforte aussi.

  • 66 Adolphe André Brunet (1902-1986), notamment rapporteur de la commission de réforme de la comptabili (...)

33Dès 1947, André Brunet66, inspecteur des Finances, reconnaissant « la place grandissante qu’occupent les finances publiques dans la vie économique de la nation » souligne que « les règles de la comptabilité publique […] relèvent encore d’une conception exclusivement administrative de l’État et ne permettent pas de tirer aisément des documents officiels les éléments statistiques nécessaires à l’information économique ». Il ajoute :

  • 67 Premières épreuves corrigées du rapport général rédigé par André Brunet présenté au nom de la commi (...)

« L’établissement d’une comptabilité économique nationale implique […] une réforme profonde de la comptabilité publique que la commission a été logiquement conduite à souhaiter mais dont elle ne se dissimule pas les obstacles. Modifier les règles séculaires dont certaines sont étroitement liées au droit administratif constituera déjà une tâche fort lourde mais des difficultés encore plus grandes s’élèveront au moment d’appliquer un système dont la mise en vigueur exigera, pour être satisfaisante, une nouvelle formation des comptables publics67 ».

  • 68 Marcel Soquet a été expert-comptable près la chambre de commerce de Brest, délégué de la Société de (...)

34Les experts comptables évoquent, eux, les ambivalences de langage d’une discipline à l’autre et les spécificités juridiques propres à la CP. En 1952, Marcel Soquet68 souligne ces difficultés :

  • 69 M. Soquet, « La notion de prix de revient en matière de comptabilité publique », La Revue du Trésor(...)

« Même quand ces deux comptabilités emploient les mêmes mots, ils n’ont pas la même portée pratique dans chacune d’elles. De plus, les méthodes à employer pour atteindre un but similaire – un prix de revient par exemple – sont très différentes car la comptabilité publique doit faire état de faits, de besoins, d’idées, de traditions, de règlements, de lois que la comptabilité commerciale peut négliger69 ».

35Aux yeux des promoteurs de la comptabilité nationale et du plan comptable, la comptabilité publique est une entrave à toute homogénéisation comptable. Aussi peut-on les suspecter de marquer une distinction entre les nouvelles formes de comptabilité et la comptabilité publique comme on trace une ligne de front sur les cartes où s’établissent les plans d’une bataille qu’on espère gagner au long cours.

36Devaux leur en fait grief lorsqu’il dénonce la mise en place d’une frontière temporelle entre comptabilités publique et commerciale :

« Dans certains départements ministériels – et parmi les experts comptables privés qui se sont beaucoup préoccupés de cette affaire – on serait enclin à penser que la comptabilité publique est réservée à l’État, aux collectivités, aux établissements publics “anciens”, mais que dès que l’on entre dans la zone “moderne”, on pénètre dans le domaine de la comptabilité commerciale. Il y aurait ainsi une opposition nette entre la comptabilité publique et la comptabilité commerciale ».

37Avec un clivage ancien/moderne, on lit l’espoir imputé par Devaux aux tenants du « moderne » de triompher avec le temps. Quant à lui, après avoir affirmé que « lorsque l’activité décrite est la même, la technique comptable doit être la même », il souligne cependant que « la comptabilité publique est devenue aussi un système juridique “d’obligations” » dont l’enjeu est de répondre « aux nécessités d’une coordination gouvernementale ». Tout en reconnaissant, en principe, le caractère « erroné » d’une « distinction entre la technique comptable du commerce et la technique comptable des organismes publics », il affirme, en pratique :

  • 70 G. Devaux, op. cit., p. 12-14. Notons toutefois que G. Devaux écrit « géré par la nation » et non p (...)

« qu’il convient de considérer comme public tout ce qui appartient à l’État, aux collectivités publiques et aux établissements publics traditionnels d’une part, et d’autre part, tout secteur dont le régime juridique est encore incertain, mais qui, n’ayant pas de propriétaire privé, doit être géré par la nation sous son contrôle et à son profit70 ».

  • 71 Ibid., p. 185.
  • 72 De ces conflits plus ou moins latents on trouve la trace notamment dans une note pour le cabinet du (...)

38Derrière les positions des uns et des autres se cache la volonté d’hégémonie de chacune des parties dont les secteurs publics et parapublics sont l’otage. Les promoteurs du plan comptable et de la comptabilité nationale ainsi que les experts comptables du privé espèrent réduire les spécificités de la comptabilité publique. En proclamant une sorte de moratoire, Devaux tente préventivement d’étendre le champ du secteur public dans son acception la plus large afin d’y restaurer ce qu’il appelle la position de droit, selon laquelle « Rien de ce qui est public ne doit être soustrait aux règles de la comptabilité publique71 ». Il en résulte divers conflits que recouvre celui qui oppose l’Économie nationale aux Finances dans les années qui suivent la fin de la guerre, en particulier autour du contrôle des entreprises nationalisées72.

b. Sur le terrain, le cas des entreprises publiques de l’après-guerre, enjeu d’une guérilla entre gestion publique et gestion privée

  • 73 M. Margairaz, op. cit., préface de François Bloch-Lainé, p. XIV.
  • 74 Sur la crainte de Gaston Cusin que l’administration des Finances ne parvienne à assujettir les entr (...)
  • 75 G. Devaux, op. cit., p. 22, souligné par nous.
  • 76 Ibidem, souligné par l’auteur.
  • 77 Gaston Cusin, 1903-1993 : après avoir dirigé plusieurs cabinets ministériels entre 1936 et 1939, il (...)
  • 78 Cité par Michel Margairaz, op. cit., p. 1082, SAEF, 5A15, doc. Félix Gaillard.
  • 79 Ibid., p. 1083, SAEF, 5A17, observations sur le projet du ministère des Finances tendant à la nomin (...)

39M. Margairaz réduit la portée de ces conflits à une « querelle bureaucratique73 » qui apparaîtrait « bien davantage comme une rivalité de services de corps et de personnes » plutôt que comme « un débat de fond, d’ordre économique et financier, ou, a fortiori, politique74 ». Il nous semble à l’inverse que ces luttes sont l’expression sur le terrain d’un affrontement doctrinal plus essentiel qui concerne le climat intellectuel propre à l’action administrative au sein des ministères économiques et financiers : celui-ci doit-il être dominé à titre principal par les conceptions juridiques préexistantes des textes de la comptabilité publique ou bien par les conceptions économiques et comptables à caractère managérial qui émergent ? Cet aspect doctrinal du débat n’échappe pas à Devaux qui écrit : « Les transformations politiques et sociales ainsi que les conflits d’idéologie75 ont ébranlé à plusieurs reprises les principes de la comptabilité publique76 ». Ce sont bien ces conflits qui sont en jeu lorsque Gaston Cusin77 manifeste sa crainte que l’administration des Finances ne parvienne à « fonctionnariser » les entreprises publiques en les « assujettissant au contrôle tatillon inspiré de la comptabilité publique78 ». Dès octobre 1947, Cusin s’était inquiété de cette tendance : « L’esprit même de ce contrôle n’a jamais été compris par le ministère des Finances qui continue à rechercher les observations a priori suivant des procédés budgétaires, alors que les entreprises nationalisées doivent être gérées comme des entreprises commerciales79. » Il récidive un an plus tard pour le Comité économique interministériel (CEI) lorsqu’il écrit :

  • 80 Ibidem, SAEF, 5A18, secrétariat du CEI, note de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, p. 10. Il faut mettr (...)

« on doit à tout prix éviter de stériliser les entreprises nationalisées par l’application de règles de comptabilité publique et rechercher, au contraire, leur rentabilité, que la comptabilité commerciale permet seule d’apprécier. Ce sont donc les méthodes qui prévalent dans les entreprises privées qui doivent être appliquées80 ».

40Aux craintes de Cusin répondent les inquiétudes rétrospectives de Devaux à propos de ce qu’il appelle « les tendances centrifuges dans les créations administratives de la libération. »

41Au nom des principes de la CP, il défend la position des Finances qu’incrimine Cusin. Évoquant ce qu’il appelle « une sorte de crise psychologique dans la plupart des secteurs publics », Devaux pose son diagnostic :

  • 81 G. Devaux, op. cit., p. 187, souligné par l’auteur.

« D’abord une curieuse psychose à laquelle on peut donner le nom de complexe d’étatisme. Par application des lois de nationalisation et des lois sur les profits illicites, de multiples entreprises privées de grande valeur touchant à toutes les zones d’activité, étaient confiées à des administrateurs qui n’étaient pas préparés à cette tâche. Or il y avait eu, dans le passé, des expériences de nationalisation qui avaient acquis une fort mauvaise réputation. Des campagnes qui n’étaient pas toujours désintéressées avaient tenté de démontrer qu’un fonctionnaire accablé par la routine est incapable de gérer correctement une entreprise. Le souci dominant de tous ceux qui, en 1945 et 1946, au nom de la puissance publique, se voyaient chargés de la direction d’une industrie ou d’un commerce, était donc de se comporter “comme un patron privé”. Chacun accomplissait des efforts consciencieux pour ne pas modifier l’organisation interne du mécanisme qui lui était confié, sans se rendre compte que la situation n’était plus du tout la même, que l’État ne pouvait se fier comme un patron au critère du profit et du rendement, et que l’abolition du contrôle des actionnaires ne laissait subsister aucun contrôle. Ainsi, par une de ces contradictions dont l’histoire a donné d’autres exemples, cette époque qui fut celle du dirigisme et des nationalisations, a révéré les méthodes “privées”, au point d’en faire une sorte d’idéal81 ».

42Évoquant les entreprises publiques créées à la Libération comme l’une des manifestations de « l’éclatement des règles de la comptabilité publique », Devaux précise sa lecture des faits :

  • 82 Ibid., p. 197.

« …dans le climat de la libération, il ne fut même pas question pour la rue de Rivoli de livrer une bataille en retraite contre les “entreprises publiques”. Toutes les règles traditionnelles […] furent purement et simplement ignorées. Le modèle choisi fut celui de la gestion privée sous la forme “capitaliste” la plus classique. Les présidents et les présidents-directeurs généraux prirent place dans les fauteuils des anciens “patrons”, libres d’organiser et de diriger à peu près à leur convenance tous leurs services et de présenter leurs opérations financières comme ils voulaient, sous le contrôle de conseils d’administration où leur propre personnel était fortement représenté et de commissaires aux comptes privés, nommés et appointés par eux. La surveillance des actionnaires fut remplacée par une tutelle dont les limites étaient très mal définies et qui était exercée à la fois par un ministère technique et par des contrôleurs, dépendant du seul nouveau département de l’Économie nationale […]. Tout se passa comme si l’on avait voulu systématiquement créer à côté de l’État une puissante féodalité de techniciens dont l’indépendance à l’égard du pouvoir central était beaucoup plus marquée que celles des collectivités locales à caractère politique. Aussi bien certains “nationalisés” n’hésitèrent pas à contester toute allégeance à l’égard du pouvoir central, observant qu’ils n’appartenaient pas à l’État, mais “à la nation”82 ».

  • 83 Une note pour le cabinet du ministre de l’Économie nationale, probablement vers 1948, signée du dir (...)

43Les termes du conflit sont clairement posés. Là où Cusin redoute l’application des règles de la Comptabilité publique, Devaux s’effraie de leur absence. Sauf à le considérer préoccupé d’ambitions personnelles ou corporatives qu’il couvrirait d’idées générales, nous sommes bien en présence d’un débat de fond. Celui-ci porte sur la frontière entre secteurs public et privé en matière de gestion des finances publiques après 1945. Plus profondément, il porte sur l’existence et la légitimité ou non d’une distinction de méthodes de gestion selon qu’elles s’appliquent à l’un ou à l’autre secteur83.

44À l’heure où le débat s’estompe car l’histoire semble avoir tranché, il n’est pas inutile d’en comprendre les termes à la lumière du point de vue surtout juridique que Devaux, fort de son expérience et de ses convictions, développe dans son livre en 1957.

II. La comptabilité publique de Gilbert Devaux, ou la volonté de réinscrire la gestion des finances publiques dans une dynamique historique à dominante juridique

  • 84 La convergence a d’autant plus de relief qu’à notre connaissance P. Legendre ne mentionne pas La co (...)
  • 85 P. Legendre, op. cit., p. 10.

45Vues d’aujourd’hui, les positions de l’auteur paraissent plutôt rétrogrades. Les évolutions intervenues dans le sens d’une intégration au sein du secteur public des méthodes de gestion du privé rendent en partie obsolètes ses conceptions. Au regard des conséquences de la révolution keynésienne sur le dernier demi-siècle et du développement des méthodes de gestion du privé au sein de l’État, il semble aujourd’hui difficile de le suivre sur certaines de ses analyses. On se tromperait toutefois en faisant de Devaux un réactionnaire en décalage avec son temps. Ses écrits se comprennent plutôt à l’aune de la vision qu’il porte en lui dans un contexte mouvant sur lequel il espère peser. Alors que cela parait encore possible, Devaux souhaite engager le système financier public sur la voie d’une restauration et d’un perfectionnement juridiques que l’histoire, à ce jour, a invalidés. Cette ambition est moins vaine qu’il n’y paraît. Elle est la marque de la lucidité de l’auteur de La comptabilité publique sur la tendance historique qui s’empare de son époque et qu’il entend combattre sur différents points. Preuve en est la convergence de ses vues avec le récit rétrospectif par P. Legendre de l’évolution du rapport de l’administration au droit après 1945. La vision globale et refroidie de l’historien rencontre le diagnostic à chaud du praticien84. La date charnière que donne P. Legendre lorsqu’il écrit : « 1950, date symbolique : clôture de l’après-guerre, imminence du déferlement gestionnaire85 » coïncide avec celle où Devaux entame un combat préventif contre des orientations qu’il voit se profiler et qu’il désapprouve. Fidèle à la tradition qu’occulte un nouvel état d’esprit, l’auteur, lorsqu’il rédige La comptabilité publique, est à la recherche d’un souffle nouveau pour son administration.

46Décrivant l’intimité méconnue entre les règles de la gestion des finances publiques, les agents qu’elles concernent et la société française, Devaux s’engage dans la réforme du régime des responsabilités qui régit ces règles.

A. Les intentions de Gilbert Devaux : décrire la gestion des finances publiques dans ses liens avec la société

47La comptabilité publique apparaît comme un document hybride à mi-chemin entre l’analyse objective et l’« opinion de l’auteur ». Aussi appartient-il au chercheur de discerner ses intentions telles qu’elles transpirent de son livre pour mieux rendre justice à l’éclairage intérieur qu’il offre de la machine administrative financière ainsi qu’aux interactions qu’il souligne entre celle-ci et la société française.

1. Les intentions de l’auteur cristallisées autour de la préservation et de la réforme du système financier public traditionnel

48Dans ses intentions comme dans son ton, l’ouvrage de Devaux relève de la pédagogie, de l’apologie parfois polémique et du témoignage autour de la préservation et de la réforme du système financier public hérité de la Restauration.

a. L’intention pédagogique marquée par le souci d’envisager la comptabilité publique dans son acception la plus large

  • 86 G. Devaux, op. cit., p. 1.

49L’origine du livre est un cours dispensé à l’ENA entre 1955 et 1960. Seul le tome I sur Les principes est paru. Le second, Les modalités d’application, n’a pas été publié. Du cours, l’ouvrage conserve la vivacité de l’oral tempérée par les exigences de l’écrit. L’auteur s’efforce de rendre intime à son auditoire un sujet a priori aride. Les exemples, les références historiques et les comparaisons abondent. Signalons en particulier les métaphores qu’il établit entre organisation administrative et organisme vivant au point que le vocabulaire médical jalonne l’ouvrage et que ses analyses prennent souvent le ton d’un diagnostic. À la dimension du « vivant » au sein de l’administration, Devaux ajoute une vision synthétique et générale de son sujet. Il conçoit son enseignement comme « un choix limité de commentaires et d’exemples destinés à faire comprendre l’esprit d’une science et d’une technique ». Il précise : « Les règles de la comptabilité publique constituent une sorte de droit commun, suivi non seulement au ministère des Finances, à la Cour des comptes et au Conseil d’État, mais aussi dans toutes les grandes administrations86 ». C’est à une exploration transversale et générale des modalités de l’action administrative par le biais de la gestion des finances publiques qu’il convie ses auditeurs.

  • 87 Pierre Henri Allix, 1904-1960, inspecteur général des Finances, directeur de la CP de 1943 à 1949, (...)
  • 88 Michel Prada, André Sonrier, La comptabilité publique, Paris, Berger-Levrault, 1978.

50Comparant le cours dispensé par Devaux à ceux qui l’ont précédé et succédé, on mesure mieux son ambition. L’enseignement de Pierre Allix87 en 1944 est essentiellement descriptif. Ses convictions apparaissent peu, non plus que la dimension sociologique de la comptabilité publique. De même, le livre ultérieurement publié par Michel Prada et André Sonrier88 s’attache surtout aux aspects techniques et fonctionnels de la comptabilité publique stricto sensu. Comme en réaction aux visions générales et panoramiques développées par Devaux, il s’abstient sur les liens entre gestion des finances publiques et société tels que l’auteur de La comptabilité publique tente de les établir. Aussi peut-on dire que le cours de Devaux est plus qu’un cours : dépassant ses intentions pédagogiques, il se veut un ouvrage de science administrative inscrit dans une tranche d’histoire administrative telle que l’auteur l’interprète. C’est également à la défense et à l’illustration d’une certaine conception de la gestion des finances publiques qu’il se livre, en sorte que ni l’intention apologétique, ni la polémique ne sont absentes de La comptabilité publique.

b. L’intention apologétique : entre plaidoyer et polémique

  • 89 « Depuis 1953 on assiste à une nouvelle tentative de codification » ou encore « Une expérience part (...)
  • 90 Cf. P. Masquelier, « L’action administrative de Gilbert Devaux, directeur aux finances dans les ann (...)
  • 91 En 1978, l’histoire ayant invalidé sa réforme, Devaux change de ton et n’hésite pas, lors d’un coll (...)

51Le souci d’apologie, chez Devaux, est triple. Il concerne d’abord la réforme qu’il a tentée par les décrets-lois des 9 août et 30 septembre 1953. Il y fait maintes allusions. Derrière le ton neutre avec lequel il s’y réfère89 perce la volonté de faire triompher au nom de l’administration entière l’œuvre codificatrice personnelle que porte seul un haut fonctionnaire décisionnaire90. Pourtant, en dépit des efforts de l’auteur et de l’exégèse à laquelle il se livre de sa réforme, les décrets-lois de 1953 n’aboutissent pas et sont abrogés en 1963. Fondement d’un pan entier de son analyse, ces textes sans lendemain donnent, vus d’aujourd’hui, un aspect fictif à une part de sa démonstration. Celui-ci, joint à l’indéniable attachement de Devaux à son code, dont on trouve encore la trace vingt-cinq ans plus tard91, conditionne la lecture de l’ouvrage.

  • 92 Précisons que ce vocabulaire est symptomatique de la posture de citadelle assiégée de la Comptabili (...)
  • 93 G. Devaux, op. cit., p. 64.

52Au-delà de la volonté d’inscrire sa réforme dans la réalité administrative de son temps, le souci d’apologie de l’auteur concerne plus largement la défense de la comptabilité publique comme système et comme administration. Les mots employés sont révélateurs. « Donjon », « muraille » et « forteresse » pour évoquer Rivoli, « assaut », « défense en profondeur », « tactique du grignotage », « guerre des contreseings » pour évoquer la position et la stratégie des Finances dans les années 1950, sont des expressions que l’on trouve au fil du texte92. Elles reviennent sous la plume de l’auteur en particulier lorsqu’il plaide en faveur du maintien et de la rénovation du mécanisme financier hérité du XIXe siècle. Par ailleurs soucieux, comme tout directeur, d’agrandir son pré carré, il s’en prend, sous couvert d’idées plus générales, à la légitimité du rattachement de tel ou tel service à une direction voisine. Il en est ainsi par exemple des contrôleurs des dépenses engagées dont le rôle, estime-t-il, devrait incomber aux comptables et revenir à la CP plutôt qu’au Budget93. Faire abstraction des luttes entre administrations qui transpirent de l’ouvrage de Devaux, ce serait occulter un des aspects qui biaisent parfois l’objectivité de son discours.

  • 94 Ibid., p. 139.
  • 95 Il écrit à propos de la tendance d’après-guerre à solliciter les Finances dans le sens de l’affecta (...)
  • 96 « Si j’avais adopté le ton d’un traité le lecteur aurait pu croire – en raison des fonctions que j’ (...)

53Enfin par-delà ces deux premiers cercles, il se livre à la défense d’une conception publique de la gestion des finances publiques qui s’inscrit dans la tradition française d’un droit administratif exorbitant du droit commun. Ainsi en est-il des règles de non-affectation des fonds et d’unité de trésorerie dont il souligne qu’elles sont « très particulière[s] au droit public français94 » et dont il cherche à préserver l’intégrité95. Pourtant, le recours à la doctrine juridique et administrative traditionnelle, marginalisé par la conversion décrite par M. Margairaz, ne suffit plus à abriter le point de vue qu’il défend. Il ne peut plus se réclamer de la seule force de la tradition comme d’une évidence à l’abri de laquelle il chercherait à promouvoir sa réforme et ses conceptions dans la quiétude de l’anonymat. Aussi n’hésite-t-il pas à sortir du bois et à monter lui-même au créneau. De même, conscient de la fragilité nouvelle du point de vue « comptabilité publique », il renonce à l’argument d’autorité96. Enfin, c’est bien comme héraut ultime d’une conception traditionnelle de la gestion des finances publiques qu’en définitive il conclut sa préface :

  • 97 Ibidem.

« Certains diront [que la conception de l’État que je défends] n’est pas nécessairement la meilleure. Je répondrai seulement qu’elle continue à exercer une influence considérable sur l’évolution des affaires publiques. On peut l’accepter ou la combattre ; on n’a pas le droit de l’ignorer97 ».

  • 98 « J’avoue que je ne parviens pas à approuver la tendance consistant à confier des opérations financ (...)
  • 99 G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., p. 192.

54À l’isolement relatif de son point de vue s’ajoute parfois de l’humeur devant l’évolution du système financier public. C’est le cas lorsqu’il évoque le risque que fait courir à la cohérence de la gestion des finances publiques la multiplication d’opérations exécutées pour le compte de l’État qui tendent à échapper à toute responsabilité ministérielle ou sanction juridictionnelle98. Cette irritation a pour corollaire une tendance inverse à magnifier le système financier public traditionnel au risque d’offrir parfois une vision fantasmée de la CP. Ainsi peut-on se demander s’il n’y a pas une part d’idéalisme où « le fictif saisit le vif99 », lorsqu’il écrit :

  • 100 G. Devaux, op. cit., p. 162.

« La mission principale des services du Trésor consiste à diffuser dans la vie locale l’esprit de la rue de Rivoli, sous son aspect le plus général, avec tout ce qu’il comporte de bonne volonté, de sens pratique, d’expérience humaine et de défense passionnée d’un idéal collectif100 ».

55À ce prisme apologétique teinté de polémique s’ajoutent les postures successives de Devaux en tant qu’auteur-témoin.

c. L’intention testimoniale marquée par les postures successives du témoin

  • 101 Encore à la fin des années 1970, Devaux écrit : « À l’ENA, sept années de suite, j’ai exposé les pr (...)

56Même s’il avertit le lecteur lorsqu’il écrit « Les idées que j’énonce sans aucune prétention d’expert sont simplement celles que je crois bonnes », Devaux ne manque pas de rattacher celles-ci : « à une certaine conception de l’État que l’administration des Finances persiste à défendre avec passion ». Aussi n’est-il guère aisé de démêler ce qui ressort des convictions de l’auteur de ce qui est imputable à un corps de doctrine issu de la tradition, des usages et des règles de droit. La volonté de convaincre, la « passion » imputée à la rue de Rivoli mais qu’assurément Devaux partage, jointes à sa formation intellectuelle d’inspecteur des Finances brouillent les pistes. L’aspect « témoignage » de l’ouvrage peut disparaître aux yeux du lecteur derrière une rhétorique brillante et séduisante, caractéristique de l’Inspection des finances, dont il est parfois difficile de se déprendre. Il en va ainsi du chapitre V intitulé « L’évolution moderne et “les brèches dans la muraille” » qui porte sur la période 1945-1956. Celle-ci est décrite en deux temps. Le premier, qualifié de « mouvement centrifuge », court de 1945 à 1947. Le second, intitulé « La réaction centripète », s’étend de 1948 à 1956. La position de Devaux diffère selon qu’il évoque le premier ou le second de ces deux moments. Dans un cas, sa réintégration dans les cadres de l’inspection n’intervenant qu’en 1947, il est simple observateur. Dans le second il est acteur à part entière au sein, puis à la tête de la direction de la CP. Sans doute cette différence de posture explique-t-elle le caractère démonstratif très rhétorique de la description du « mouvement centrifuge » et l’aspect plus pragmatique et hésitant que prend « la réaction centripète ». L’une est le fait du témoin-observateur, l’autre du témoin-acteur. Ajoutons que, publié au moment où il arrive à la direction du Budget, le tome I de La comptabilité publique peut aussi être compris comme le testament de son auteur101. Quoi qu’il en soit, témoin fiable et informé, Devaux permet au chercheur d’appréhender un point de vue occulté par les nécessités de l’époque, par la conversion doctrinale des esprits et par le développement d’une figure de l’État désormais tournée vers l’intervention économique. Sans doute est-ce pourquoi il a tenté d’élargir l’horizon de la comptabilité publique en l’inscrivant dans sa dimension historique et en la rattachant à l’ensemble du corps social, soit qu’elle en soit le produit, soit qu’elle l’influence.

2. Gilbert Devaux, les sciences humaines et la gestion des finances publiques

57Décrivant les mécanismes de la CP, Devaux ne se situe pas d’abord sur les plans techniques, chiffrés, comptables, financiers et économiques. Il envisage d’abord le système financier public sous l’angle du droit, de l’organisation administrative, des états d’esprit qui l’animent et des traditions qui l’imprègnent. Les analyses historiques qu’il tente, l’approche psychologique et sociologique de la comptabilité publique qu’il esquisse et les comparaisons avec l’étranger qu’il suggère sont autant de points de vue que le chercheur peut partager et constituent autant de pistes qu’il peut prolonger.

a. La dimension historique des analyses de Gilbert Devaux

  • 102 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 15, 183 et 216.

58L’histoire est singulièrement présente dans La comptabilité publique. Elle l’est, non pas pour décrire le passé, mais pour expliquer le présent. Devaux cherche à montrer dans quelle dynamique se trouve inscrite la gestion des finances publiques lorsqu’il rédige son ouvrage. À cette fin, il propose l’histoire comme siège d’un déterminisme indépassable pour le présent, il se réfère à Toynbee pour rechercher les logiques historiques propres à l’organisation de la gestion des finances publiques, il se lance enfin, sur la période 1945-1956, dans ce qu’il appelle « l’exposé d’une tranche récente d’histoire administrative ». Il prend argument du passé pour affirmer le caractère définitif de la centralisation au nom de son ancienneté même. Ainsi écrit-il : « Nous avons en France [les administrations de Richelieu, de Louis XIV et de Napoléon]. Perfectionnée toujours dans le même sens, c’est l’organisation très centralisée, très spécialisée d’un État autoritaire… » Il ajoute plus loin : « La route de la centralisation ne peut d’ailleurs être parcourue dans les deux sens ». Il précise encore, comme une donnée indépassable de l’histoire, cet effet « cliquet », lié selon lui à toute tradition centralisatrice : « …la centralisation [correspond à une évolution naturelle] ; elle est une condition indispensable du progrès, et lorsqu’elle a été faite il n’est pas concevable de revenir en arrière – pas plus qu’il ne serait concevable de rajeunir un être vivant102 ». La centralisation de l’administration française est, selon lui, le cadre inaltérable dans lequel est appelée à se déployer la gestion des finances publiques. Notons que ces références à l’histoire ne sont pas exemptes d’une révérence de principe envers le passé et que, risquant de le mythifier, elles participent à l’intention apologétique du livre.

59Dans le même esprit de continuité, Devaux trouve chez Toynbee le processus selon lequel s’est créé le Trésor, en l’occurrence par l’application constante des règles de la CP. Il cite la remarque de l’historien pour qui :

« chaque fois qu’une société […] se trouve en présence d’un problème, et trouve en elle le dynamisme nécessaire pour le résoudre, l’effort qu’elle accomplit la transporte très au-delà de l’obstacle qu’elle a voulu franchir et la place en présence d’un nouveau problème ».

  • 103 Ibid., p. 145. Ces principes correspondent aux trois premiers chapitres de La comptabilité publique(...)

60Il transpose cette grille explicative à l’histoire française de la gestion des finances publiques : « C’est sans doute ce qui s’est produit lorsque l’État français a créé “le Trésor” sans s’en apercevoir. Il y a un peu plus de cent ans, la comptabilité publique s’est attaquée à ce qui paraissait alors son objet essentiel : le contrôle de la caisse. Quand elle a résolu ce problème très particulier, elle s’est trouvée transportée presque miraculeusement au milieu d’un immense domaine : celui de “l’organisation administrative” des finances publiques. Et quand l’administration des Finances tout entière s’est délibérément attaquée à ce nouveau problème, elle a vu surgir devant elle une institution très originale qui a fini par dominer l’évolution financière de la France du XXe siècle et que personne […] n’avait jamais prévue. En vérité la rue de Rivoli n’a rien fait d’autre qu’appliquer avec beaucoup de continuité les principes [de la comptabilité publique]103 ».

  • 104 À noter que le rapport de M. Bauchard, déjà cité, s’inspire très largement de la lecture historique (...)

61Il y a là un effort, stimulant pour le chercheur, de retour aux sources d’un système qui, après 1945, paraît à bout de souffle104.

  • 105 Ibid., respectivement, p. 64 et 65.

62L’histoire est également présente à travers de multiples références aux évolutions récentes qui mettraient en péril les acquis antérieurs. Il mentionne divers épisodes qui ont pu menacer le mécanisme financier public traditionnel : projet de réforme de 1947 tendant à « supprimer les comptables eux-mêmes », au profit des guichets des postes et des banques nationalisés ; offensive de 1952 en faveur des ordonnateurs, « inspirée par une renaissance des idées napoléoniennes sur la hiérarchie105 » dont les bénéficiaires eussent été les préfets aux dépens des comptables. Plus généralement, il imprime à son dernier chapitre la forme d’une démonstration historique qui relève, il le note lui-même, de l’interprétation personnelle. Il découvre alors au lecteur l’aspect négatif, sur le plan juridique de la doctrine financière publique, de l’effort de reconstruction puis de l’extension de l’État à l’économie entière. Si la démonstration s’avère convaincante, elle est sélective par les points d’appui qu’elle choisit et mérite d’être confrontée à une vision plus globale de l’histoire. Cet aspect historique de l’ouvrage se double d’une ébauche de « sociologie financière » qui, quoique embryonnaire, livre d’autres éclairages.

b. Pour une sociologie de la comptabilité publique selon Gilbert Devaux

  • 106 P. Legendre, Le Trésor…, op. cit., p. 14.
  • 107 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 189 et V.

63« Rien n’est plus étranger au système français que l’aveuglement mécanique d’une machine déracinée de la vie sociale. L’administration en France […] s’inscrit magistralement dans l’ordre de la signification, au sens de l’authentification culturelle d’un peuple106 » écrit P. Legendre. Devaux, quant à lui, évoque les « règles de la comptabilité publique qui sont un des éléments de l’équilibre de nos institutions » et dont il souhaite aborder « …quelques aspects moins connus […] qui [les] rattachent à notre organisation monétaire, économique et politique107 ». Ces aspects moins connus, qu’il érige de fait en spécificités culturelles nationales, relèvent à la fois de la psychologie et de la sociologie administratives.

  • 108 Cf. également ce qu’écrit P. Legendre : « De très récentes études, dirigées vers l’appréciation des (...)
  • 109 Ibid., p. 15, 88, 188, 216, 70, 16, 47, 187 et 103.
  • 110 Ibid., p. 161.
  • 111 Guy Thuillier, Pour une histoire de la bureaucratie en France, Paris, Comité pour l’histoire économ (...)

64Devaux recourt fréquemment à un vocabulaire où transpire l’importance qu’il accorde à la dimension psychologique des règles de la comptabilité publique108. Aussi trouve-t-on sous sa plume nombre d’expressions inattendues, s’agissant de finances publiques : conscience professionnelle des administrateurs, comportement psychologique des comptables, complexe de culpabilité de l’État, démoralisation, examen de conscience, psychologie du chef de service, bonne conscience des fonctionnaires, mentalités de contradicteurs des spécialistes, crise psychologique et même psychose des secteurs publics, aspect psychologique de notre organisation administrative, etc.109. Et lorsqu’il écrit « Ce n’est pas seulement le mécanisme qui est précieux, mais aussi l’état d’esprit des mécaniciens110 », Devaux rappelle combien, derrière l’apparence lisse et ordonnée de la gestion des finances publiques, il y a d’abord des hommes avec leur culture, leur expérience et leurs passions111. C’est sur ce plan psychologique que la comptabilité publique oriente d’abord la gestion des finances publiques à travers deux spécificités essentielles : la cristallisation originelle de la réglementation autour de la « caisse » et la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable.

  • 112 Ibid., p. 6.
  • 113 Ibid., p. 65. Afin d’illustrer ce point, voir : Vies de percepteurs, fragments autobiographiques, 1 (...)
  • 114 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 4 et 81.
  • 115 Évoquant le cas d’un comptable dont la responsabilité est mise en jeu, René Magniez, TPG, témoigne (...)
  • 116 Devaux rappelle que la responsabilité personnelle et pécuniaire comporte « la faculté et même l’obl (...)

65Une certaine « mystique de la caisse » détermine la gestion des finances publiques en France. Si Devaux reconnaît que « l’idée centrale de la défense de la caisse, après avoir permis de construire une réglementation très ample, est devenue elle-même trop étriquée112 », il en réaffirme l’importance lorsqu’il écrit : « Le lien psychologique traditionnel entre la garde de la caisse et la surveillance de la régularité est en vérité une force considérable dont les autres nations modernes sont peut-être dépourvues mais que la France devrait être satisfaite de posséder113 ». Cette importance de la caisse est indissociable du principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables dont les conséquences juridiques et psychologiques donnent aussi son tour particulier à la gestion des finances publiques. Liant celle-ci à la fortune du comptable public, une telle responsabilité est à la source de l’impact sociologique de la CP. Rappelant que « la sauvegarde de la caisse [a historiquement imposé] le maintien d’une responsabilité personnelle et pécuniaire », Devaux en livre la portée lorsqu’il précise « Toutes les fois qu’un comptable effectue une opération irrégulière [y compris sur ordre d’autrui], il doit rembourser le montant de la somme que la collectivité a perdu du fait de cette irrégularité114 ». Craignant que l’argent public ne soit détourné à des fins privées, l’administration a choisi, avec la responsabilité personnelle et pécunaire du comptable, d’assujettir les intérêts privés de celui-ci à l’intérêt public, en sorte que la gestion des finances publiques s’étend à la sphère privée de ses biens. C’est sur le ressort psychologique115 de cette responsabilité pour soi et pour autrui, simultanément comprise comme le fondement de l’indépendance du comptable116, que repose une des dimensions sociologiques de la CP.

  • 117 G. Devaux, op. cit., p. 183.
  • 118 Ibid., p. 2.

66Celles-ci sont présentes, bien que peu développées, dans les analyses de l’auteur. Ainsi écrit-il à propos des mises en cause de la centralisation : « Rompre l’unité du Trésor ne conduirait pas à un système financier à caractère fédéral […] mais à la multiplication de féodalités ayant perdu le sens d’un intérêt commun. C’est une loi sociologique dont nous reparlerons117 ». De même annonce-t-il en introduction : « Je voudrais […] convaincre [le lecteur] que les rouages [du mécanisme de la comptabilité publique] ne sont pas aussi complexes qu’ils peuvent le paraître et qu’ils sont intimement liés au fonctionnement de notre société », à la suite de quoi il se propose d’examiner « le rôle des règles de la comptabilité publique dans l’organisation administrative française118 ». Enfin, plus généralement, il écrit :

  • 119 Ibid., p. 22.

« Les principes de la comptabilité publique ont […] exercé une influence profonde sur les structures mêmes de la France. Ils ont abouti à la création d’une institution originale : le Trésor dont le rôle économique et monétaire ignoré du grand public est devenu un élément essentiel de l’évolution de notre pays. […] Inversement, les transformations politiques et sociales ainsi que les conflits d’idéologie ont ébranlé à plusieurs reprises les principes de la comptabilité publique. Dans une très large mesure, les mécanismes financiers qui obéissent à ces principes sont liés à la conception d’un État centralisé dont l’autorité repose sur le Droit119 ».

  • 120 Ainsi pourra-t-on s’inspirer des considérations de M. Amblard, « Conventions et comptabilité… », dé (...)

67Toutefois, les liens qu’il annonce entre comptabilité publique et corps social demeurent un aspect périphérique de son analyse que le chercheur pourra creuser120. Ainsi en est-il de son approche de l’administration française qu’il résume sommairement :

  • 121 G. Devaux, op. cit., p. 16.

« L’administration française est par essence l’administration d’une dictature. […]. Elle a le dynamisme, la continuité, la discipline, la force d’une administration d’empire. Elle donne souvent l’impression d’un encadrement militaire. Les visiteurs étrangers qui parcourent les couloirs de nos ministères sont extrêmement troublés quand ils voient les fonctionnaires se mettre au garde-à-vous les uns devant les autres et appeler leurs supérieurs par leurs titres121 ».

68De même peut-on prolonger l’intuition selon laquelle le principe de non-affectation des fonds correspond au désir de s’opposer à un trait de la mentalité française :

  • 122 Ibid., p. 106.

« La France, écrit-il, sans doute en raison de ses traditions paysannes et de son goût des privilèges, a la manie des affectations. […] Elles aboutissent à créer de petits organismes autonomes à l’intérieur de l’État et des collectivités. Elles sont fréquemment des manifestations d’intérêts particuliers qui se désolidarisent de la communauté122 ».

  • 123 On retrouve notamment l’importance accordée au caissier et à la caisse dans le décalque qui en a ét (...)
  • 124 Exemple parmi d’autres, citons Yug Sellas pour illustrer la dimension pratique de ce souci d’exacti (...)
  • 125 Sans doute y a-t-il là matière à un développement qui s’inscrirait dans la perspective sociologique (...)

69Pour le reste, constatons qu’il traite plus des phénomènes qui tendent « à ébranler les principes de la comptabilité publique » que de « l’influence profonde [de ces principes] sur les structures mêmes de la France ». Il y aurait pourtant un travail à mener, notamment, à propos des retombées sur la société du primat accordé par la comptabilité publique à la notion de caisse, à la fonction de caissier123 et au souci obsidional d’exactitude qui les caractérise124. Plus généralement on pourrait s’interroger sur la portée des notions de centralisation et de légitimation de l’emploi de l’argent public par le droit au nom de la limitation de l’administration par elle-même. Autant de pistes qui peuvent nourrir la sociologie financière en France125 et qui dépassent le propos de Devaux. Celui-ci, toutefois, ouvre d’autres champs de réflexion importants, à caractère sociologique également, dans la comparaison qu’il établit entre les systèmes français et étrangers, en particulier anglo-saxons.

c. Une approche sociologique à la faveur de comparaisons avec les systèmes étrangers

70C’est à la faveur des parallèles qu’il tente avec les systèmes financiers étrangers, notamment anglais, que la réflexion sociologique de Devaux paraît la plus poussée. Il en est ainsi de deux paragraphes intitulés « Les principaux arguments contre le Trésor français » et « Réponses à ces arguments ».

  • 126 G. Devaux, op. cit., p. 180.

« La plupart des critiques formulées contre le Trésor, écrit-il, proviennent du fait que cette institution, spécifiquement française et découlant du caractère centralisé de nos administrations, n’a pas d’équivalent dans les systèmes financiers inspirés par les doctrines anglo-saxonnes126. »

  • 127 Ibid., p. 182.

71Suivent une série de considérations sur la question de savoir si en France c’est « l’État qui, intervenant prématurément, a tué l’initiative privée » ou si au contraire c’est celui-ci qui « a dû assumer des fonctions qui n’étaient assumées par personne127 ». Le parallèle entre système français et étranger revient à plusieurs reprises dans l’ouvrage, mais c’est à propos du contrôle qu’apparaît le mieux la spécificité nationale.

  • 128 Ibid., p. 15.

« Ce qui distingue le système français des systèmes étrangers ce n’est pas l’existence d’une réglementation, c’est la sanction de cette réglementation qui n’est pas (comme en droit pénal) une menace de peine, mais un obstacle préventif à l’infraction. Celui qui veut déroger à une règle pénale de droit commun peut le faire à ses risques et périls ; c’est ensuite qu’il en résulte une conséquence fâcheuse. Tel n’est pas le cas dans le domaine administratif : si quelqu’un cesse d’appliquer la règle, la machine financière ne fonctionne pas ; on ne le laisse pas déroger. Nulle part à ma connaissance, ce principe du contrôle a priori de la régularité n’est appliqué d’une façon aussi systématique à l’ensemble du secteur public. Pourquoi les Français témoignent-ils d’une méfiance exceptionnelle à l’égard de leurs administrateurs ? Je crois que cette différence de traitement s’explique si l’on admet que le système administratif français n’est pas le même que celui qui est appliqué dans les pays anglo-saxons et qu’entre les deux systèmes il n’y a pas seulement une simple différence de degré, mais une différence de nature128 ».

72Devaux présente ainsi les raisons de cette méfiance de l’administration envers ses propres agents :

  • 129 Ibidem, cf. aussi G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., « L’administration est toujours maîtresse (...)

« Aussi bien chacun sait que [le] problème du respect de la loi est plus grave en France qu’ailleurs. On a souvent prétendu que, par tempérament, les Français cherchent à violer la règle. D’une façon générale cette appréciation ne me paraît pas fondée. Les Français ont l’habitude d’obéir aux pouvoirs publics, lorsque ceux-ci formulent des ordres clairs assortis de sanctions mesurées. Quant aux ministres et aux parlementaires, qui sont juristes pour la plupart, ils éprouvent un respect naturel du texte écrit et de la procédure. Ceux qui, en France, seraient volontiers enclins à ne pas tenir compte de la loi […] ce sont les fonctionnaires. Ils ont bonne conscience car leur action est désintéressée. Ils n’ont pas peur du gendarme car ils commandent les gendarmes. Ils n’ont pas l’idolâtrie des textes car ce sont eux qui préparent les textes et qui les modifient129 ».

  • 130 Philippe d’Iribarne, La logique de l’honneur, gestion des entreprises et traditions nationales, Par (...)
  • 131 Cf. G. Thuillier et R. Catherine, op. cit. : « [L’administration] a pour principe de ne pas faire c (...)
  • 132 Boucher de Perthes dénonçait : « cette hiérarchie de suspicions, ces contrôleurs des vérificateurs, (...)

73Prolongeons l’analyse et risquons une hypothèse : si l’administrateur est a priori suspect au système financier public, n’est-ce pas lié aussi à la logique de l’honneur décrite par Philippe d’Iribarne lorsqu’il caractérise le tempérament français ? Rétif à la fixation d’objectifs, l’administrateur se sent commis par son état à des responsabilités qu’il entend assumer « sans attendre qu’une autorité quelconque l’en ait chargé » au nom même du caractère désintéressé de son action130. Dès lors, le risque de l’administration est moins de manquer ses objectifs que de les outrepasser. Le contrôle a priori institué par les règles de la CP se justifie alors d’autant mieux : « contrepoison » des effets de la logique de l’honneur sur l’administrateur, il a pour but de ne pas « le laisser déroger ». Aussi, ne nous y trompons pas : lorsque Devaux souligne la liberté individuelle du chef dans l’administration française par rapport à la tendance nouvelle, qu’il réprouve, à s’inspirer du système anglo-saxon, rappelons-nous que cette liberté s’exerce dans un climat de défiance131 largement issu des règles de la CP132. C’est ainsi qu’il faut entendre son propos lorsqu’il écrit :

  • 133 G. Devaux, op. cit., p. 41.

« Traditionnellement, depuis un siècle, en dehors des ordres qu’il recevait de son supérieur hiérarchique, le chef ne connaissait qu’une seule limite claire à son action : c’était la machine financière qui refusait de fonctionner dès qu’il essayait de ne plus agir “régulièrement”133 ».

74En définitive, les convictions qu’affiche Devaux ne sont pas d’abord au service de manœuvres tactiques. Elles relèvent surtout de la doctrine. Il n’empêche que, acteur engagé dans les joutes entre directions et dans la réalisation de ses ambitions, il imprime à son ouvrage le prisme déformant du contexte où il se trouve pris. Il marque ainsi les limites que connaît un administrateur lorsqu’il cherche à penser l’organisation dont il est partie prenante. Simultanément, acteur de l’histoire des administrations qu’il dirige, Devaux est aussi le témoin ultime d’un esprit « comptabilité publique » passé au second plan. L’intérêt de son ouvrage est d’en livrer au chercheur une analyse minutieuse à travers le point de vue depuis lequel il s’exprime et l’horizon qu’il donne à voir. Se situant fréquemment sur un plan historique, il rappelle à ses lecteurs les déterminations du passé dans le présent. Surtout, la notion de défiance, dont il montre incidemment qu’elle est une caractéristique sociologique majeure de la gestion française des finances publiques, est à la racine du point de vue juridique qui domine son analyse. Celle-ci permet de mieux saisir les interactions toujours présentes entre les dimensions culturelles propres à la France en matière de finances publiques et l’évolution des normes et des pratiques inhérentes au système financier public français. Elle ouvre une piste de recherche sur l’emprise des rouages de la comptabilité publique sur la société. Elle éclaire aussi l’ambition codificatrice qu’il manifeste dans La comptabilité publique.

B. L’ambition réformatrice et codificatrice de Gilbert Devaux en matière de gestion des finances publiques

  • 134 P. Legendre, op. cit., p. 407 et 592.

75Le droit public financier est le point d’appui essentiel de la pensée de Devaux. Celui-ci se sent l’héritier de la conception française de « séparation de deux univers distincts : celui de l’État et celui des citoyens ». Il se reconnaît dans le fonctionnement traditionnel de la bureaucratie française « selon un découpage des normes où l’historien ne tarde pas à reconnaître le jeu complexe de la distinction droit public/privé134 ». Devaux cherche à perpétuer en la renouvelant cette tradition juridique d’une sphère publique spécifique en matière de gestion financière. Les conditions de réalisation et la visée de son ambition codificatrice méritent d’être présentées autant que son contenu.

1. Les conditions de réalisation et la visée de l’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : le souci de continuité

  • 135 J. Caillosse, op. cit., p. 303.
  • 136 Sur la question de l’importance de la reconnaissance du groupe en matière de comptabilité on pourra (...)

76« L’institution est une organisation parvenue à se dépasser en accédant à la permanence et en bénéficiant de la reconnaissance du groupe » écrit J. Caillosse135. La CP, depuis la Restauration, répond pleinement à cette définition. En 1953, pourtant, la permanence de ses principes est battue en brèche et elle a commencé à perdre « la reconnaissance du groupe136 » dont elle bénéficiait sous l’ère libérale. C’est notamment à ce double déficit de permanence et de reconnaissance que Devaux entend remédier par les textes qu’il rédige. En dépit des obstacles qui se présentent, il envisage son code comme un retour aux sources capable de faire évoluer la CP conformément à sa spécificité.

a. Les obstacles à l’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : l’accélération de l’histoire jointe à une réglementation éparse et coutumière

  • 137 J. Caillosse, op. cit., p. 303.

77« Pour tenir contre le temps qui toujours travaille à la corrompre, l’institution pousse à la production de droit et sollicite l’État en ce sens », rappelle J. Caillosse137. L’action codificatrice de Devaux, qui débouche sur les décrets-lois des 9 août et 30 septembre 1953, est exemplaire de ce constat. Elle ne consiste toutefois pas à ajouter une couche supplémentaire à un millefeuille juridique composé de strates pluriséculaires ; elle ne s’assimile pas non plus à une ultime compilation. L’ambition de l’auteur est plutôt de reprendre à nouveaux frais la réglementation existante en s’efforçant de l’adapter à un contexte neuf et mouvant. Il se heurte, pour réformer le droit de la CP, à des obstacles de deux ordres : la difficulté d’élaborer une réglementation générale à caractère permanent dans le cadre d’une évolution globale de plus en rapide et l’obsolescence, la dispersion ou l’absence de textes.

Permanence du droit et accélération de l’histoire
  • 138 François Burdeau cité par P. Legendre, op. cit., p. 401.

78La première difficulté tient en une formule de F. Burdeau : « Les lois ne sont plus des principes mais des solutions138 ». Devaux confirme ce retournement du sens de la loi. Montrant comment, depuis 1918, « la machine législative a été débordée », il estime qu’en recourant aux décrets-lois, « le Parlement a profondément modifié le sens et la valeur de la “règle” ». Il en décrit les conséquences ainsi :

  • 139 G. Devaux, op. cit., p. 190, souligné par l’auteur.

79« L’administration s’est accoutumée […] à préparer des décrets-lois et des décrets réglementaires qui ne répondent plus à un souci d’organisation juridique permanente mais qui apportent une solution d’actualité à un problème gouvernemental. Ce sont en vérité des ordres qui peuvent être demain suivis de contrordres. Or, conclut-il, c’est une singulière régression, qui amène les fonctionnaires à obéir de moins en moins à la règle et à attendre les ordres139 ».

80Il reprend ce thème à propos de la difficulté de codifier dans un contexte de plus en plus évolutif en rappelant que :

  • 140 G. Devaux, op. cit., p. 34, souligné par l’auteur.

81« les fonctionnaires qui s’occupent de la comptabilité publique au ministère des Finances ont pour mission essentielle de suivre l’évolution administrative jour par jour, et que celle-ci n’est guère demeurée stable depuis trente ou quarante ans […] Le premier devoir des mécaniciens, poursuit-il, est de faire fonctionner la machine en l’adaptant aux besoins quotidiens. Pour y parvenir ils donnent des ordres. […] Par ailleurs, ajoute-t-il, depuis 1935, on a mis en œuvre de très importantes réformes. Or, accomplir une réforme ce n’est pas du tout, comme on serait tenté de le croire, refaire un règlement ; c’est dire aux exécutants quelles sont les habitudes qu’ils doivent perdre, quelles sont celles qu’ils doivent acquérir ; c’est encore donner des ordres. Et en définitive, depuis des décades, les ordres se sont empilés les uns sur les autres comme des tas de pierre140 ».

82Sous la pression d’une accélération de l’histoire, à un règlement général devenu obsolète, ont été substitués, sans cohérence, de multiples textes et consignes. L’entreprise codificatrice de Devaux est confrontée à cette accélération qui risque de ruiner la notion de permanence des principes de la CP.

Le paradoxe de l’absence ou de la dispersion des textes

83Une seconde difficulté, liée à la première, forme un obstacle supplémentaire à la rénovation du droit de la CP. Elle tient, paradoxalement, à ce que « dans le pays du Code Napoléon, ce droit n’est pas écrit » et au fait que « lorsqu’il repose sur des textes, il faut aller découvrir ceux-ci dans un tel enchevêtrement qu’il est pratiquement impossible […] de ne pas s’y perdre ».

  • 141 Ibid., p. 34-35.

« Lorsqu’on veut prendre une vue d’ensemble, poursuit Devaux, on se tourne vers le décret modificatif du 31 mai 1862, que le spécialiste invoque volontiers comme le saint des saints. Or nous avons dit que le premier article n’est plus valable et l’on peut considérer qu’un bon tiers des 883 autres articles de cet admirable ouvrage est périmé, qu’un autre tiers est inutile […] et que le reste est très mal rédigé. Au demeurant, certaines questions essentielles ne sont pas résolues. D’où viennent ces insuffisances et ces lacunes du décret de 1862 ? Simplement du fait que les fonctionnaires de cette époque se sont trouvés eux aussi en présence d’ordres qui avaient été donnés avant eux et qu’ils ont voulu codifier, sans avoir le pouvoir d’adapter […]. Le résultat de ces compilations a été un texte […] qui dès 1862 pouvait prêter à de sérieuses critiques, et qui en tout cas à l’heure actuelle est pratiquement inutilisable. […] Depuis 1862, les règles de la comptabilité publique ont été définies par une succession d’ordres ayant revêtu toutes les formes juridiques : lois, décrets-lois, décrets, arrêtés, circulaires. […] mais plusieurs règles essentielles résultent encore de la tradition. Si l’on ajoute que la jurisprudence de la Cour est assez mal résumée et que depuis longtemps la doctrine a complètement perdu pied, il est aisé de comprendre pourquoi la comptabilité publique a une réputation d’ésotérisme. Les inconvénients pratiques sont moindres qu’on pourrait le croire, grâce à l’existence d’un corps permanent et très homogène de comptables spécialisés. Par leur intermédiaire, une sorte de synthèse se transmet progressivement de génération en génération, mais c’est une situation étrange et qui ne saurait indéfiniment se prolonger141 ».

84Y mettre un terme est le but de Devaux, en sorte qu’on se tromperait fort si on lui imputait l’intention de pérenniser le passé. Son projet est bien d’innover, mais sur des bases et dans un cadre essentiellement juridiques qui s’accommodent mal de la notion de rupture.

b. L’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : le retour aux sources de la réglementation de la comptabilité publique

  • 142 G. Devaux, op. cit., p. 1.
  • 143 Cf. le paragraphe sur la « Définition juridique moderne » de la comptabilité publique, ibid., p. 6 (...)
  • 144 B. Latour, La fabrique du droit, une ethnographie du Conseil d’État, Paris, La Découverte, 2002, p. (...)
  • 145 Ainsi, par exemple, trouve-t-on dans le rapport Bayot du 11 novembre 1940 : « Faire de la professio (...)
  • 146 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 199.
  • 147 G. Devaux, op. cit., p. 36, souligné par l’auteur, puis par nous.
  • 148 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 197.

85S’il n’entend pas prolonger le passé, Devaux ne prétend pas non plus rompre avec la tradition propre à la CP. Si son but est « de lever le voile, de sortir l’idole de sa niche », ce n’est nullement pour la briser mais bien pour « la présenter telle qu’elle est142 ». S’il réprouve le fétichisme dont les règles compilées au XIXsiècle font trop souvent l’objet lorsqu’il dénonce le « respect excessif dont les experts ont témoigné à l’égard du vieux décret de 1862 », c’est pour engager la CP à mieux prendre conscience d’elle-même et à puiser dans son propre fond afin de se rénover143. À cet égard, la réalisation de son projet est exemplaire de ce constat de B. Latour selon lequel : « en se transformant de fond en comble, le corpus du droit administratif ne fait que devenir encore davantage, si l’on ose dire, le même qu’auparavant144… » Le débat sur les modes de gestion public ou privé n’est pas dissociable de ce rapport au temps si caractéristique du droit administratif. Là où les méthodes induites par le plan comptable général ou la comptabilité nationale revendiquent de faire du neuf145, la comptabilité publique est tributaire du caractère tautologique, intemporel et permanent du droit public. Avec Devaux réformant celle-ci, comme avec le Conseil d’État opérant un renversement de jurisprudence, nous sommes dans ce curieux cas de figure noté par B. Latour où « rien n’est censé se passer que l’expression plus ferme de ce qui avait toujours été déjà là146 ». Devaux n’exprime pas autre chose lorsqu’il écrit : « Le code en préparation a l’ambition de faire surtout une présentation de règles communes, applicables à l’ensemble du secteur public ; par suite il doit être plus clair et plus stable147 ». Lorsqu’il cherche à puiser dans la tradition juridique française pour imprimer un souffle nouveau à son administration, il est, en fin connaisseur du Conseil d’État, un acteur respectueux de ce jeu juridique paradoxal selon lequel « plus ça change, plus c’est pareil148 ». Rompre, ce serait rompre avec la CP dans ce qui la fonde : son socle juridique exorbitant du droit commun qui légitime l’existence d’une gestion publique des finances publiques.

  • 149 Encore dans les années 1960, on retrouve sur le terrain l’importance des traditions : « L’originali (...)

86Aussi, Devaux s’efforce-t-il plutôt à un retour aux sources. C’est bien le sens de son propos lorsqu’il écrit : « Dans une très large mesure, les règles de la comptabilité publique se fondent sur des traditions149, ou sur des interprétations. Il est donc impossible de les comprendre, et même de les connaître, si l’on ne parvient pas à les rattacher à un cadre logique ». Répondant à la difficulté que présente une « perpétuelle évolution », il poursuit :

  • 150 G. Devaux, op. cit., p. 20.

« Nul ne peut garantir qu’une règle valable aujourd’hui le demeurera demain. La continuité de l’action administrative n’est pas douteuse, mais elle se marque par la fidélité à des idées, beaucoup plus que par la défense d’un mécanisme déterminé. Il est donc plus souvent utile d’étudier les idées qui ont inspiré les mécanismes, plutôt que les mécaniciens eux-mêmes150 ».

87Après s’être demandé s’il est « légitime […] d’invoquer une unité de conception pour expliquer l’œuvre accomplie par de multiples fonctionnaires qui se sont succédé au cours d’un siècle et demi d’une histoire fertile en bouleversements », il énonce ce qu’il appelle « le thème de la comptabilité publique » comme le principe qui irrigue en amont l’ensemble des règles et des traditions qui la constituent :

  • 151 G. Devaux, op. cit., p. 21. La raison d’être des mécanismes de la comptabilité publique se justifie (...)

« Les opérations financières ne sont pas dominées par la notion de “profit”, mais par la notion de “service” ; par suite, les recettes et les dépenses ne dépendent pas les unes des autres ; elles sont arrêtées a priori selon un plan d’ensemble établi collectivement par des assemblées ou par un conseil. La fonction essentielle de la comptabilité publique est d’assurer l’exécution de ce plan en substituant divers contrôles automatiques au contrôle par le rendement151 ».

88C’est à partir de ce thème, d’où procède la raison d’être de la CP, que Devaux envisage son œuvre de codification en reprenant à nouveaux frais l’ensemble de la réglementation en la matière.

c. L’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : développer la comptabilité publique conformément à sa spécificité

  • 152 Décret du 10 mai 1948, É. Gristi, op. cit., p. 116.
  • 153 Cf. La réforme budgétaire, Travaux de la commission Jacomet, Paris, Les Éditions de l’Épargne, 1954
  • 154 Édouard Bonnefous, cité par É. Gristi, ibid., p. 117, Voir également supra les deux communications (...)

89La réforme, la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires sont dans l’air du temps lorsque Devaux conçoit ses textes. Dès 1948, le ministère Schuman, constatant que la multiplication et la superposition des règlements aboutissent à une complexité qui en compromet l’accès, crée une commission chargée « de soumettre au Gouvernement toutes suggestions relatives à la simplification de ces textes, en vue de faciliter les travaux de codification152. » En 1954, Devaux participe aux réflexions de la commission Jacomet153 qui inspirent le décret du 19 juin 1956 sur le mode de présentation du budget de l’État. Outre ce climat de simplification codificatrice, souffle un autre vent dans le sens d’« introduire dans l’administration l’esprit de progrès qui avait transformé, depuis cinquante ans, les techniques du commerce et de l’industrie ». Édouard Bonnefous, auteur de ces lignes et ministre d’État dans le gouvernement Mayer, prend deux décrets promulgués le 22 avril 1953 dont les buts essentiels sont « d’obliger l’administration à procéder à un vaste examen critique de ses tâches, de son organisation et de ses effectifs » et « à lui faire adopter des méthodes nouvelles de rationalisation et d’équipement, en l’obligeant par le calcul de ses prix de revient à prendre conscience du rendement de ses services154 ». Il est temps que, dans ce concert de réformes, la CP, sur l’initiative semble-t-il exclusive de son directeur, joue sa propre partition si elle veut éviter de trop subir les rigueurs d’un climat qui n’est pas originellement le sien.

  • 155 G. Devaux, op. cit., p. 15.

90À suivre Devaux, sous les cieux administratifs, ce sont les mécanismes psychologiques et juridiques qui doivent primer sur l’analyse chiffrée objective que les méthodes du privé parviennent à établir. Rappelant que là où le secteur privé bénéficie du « critère de jugement très simple du profit », il estime que : « Les opérations de caractère public (même celles des “entreprises publiques”), ne peuvent être fondées sur la notion de bénéfices ou de pertes, ou ne peuvent l’être qu’en partie ». L’efficacité du contrôle de la gestion des finances publiques doit moins reposer sur les méthodes du privé qu’être le fruit d’un équilibre psychologique et juridique entre les responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptable. Avec la réécriture par Devaux des règles de droit public qui régissent la responsabilité de ses agents, la comptabilité publique est appelée à être plus que jamais, selon lui, ce « quelque chose d’efficace » qui doit « remplacer […] le contrôle automatique que la notion de rendement procure aux entreprises privées155 ». Afin d’instaurer le climat qu’il juge adapté à la gestion des finances publiques dans un contexte nouveau, il se livre à un double effort d’extension et de clarification de la responsabilité des comptables qui le conduit à l’élaboration des décrets des 9 août et 30 septembre 1953.

2. Le contenu de l’ambition codificatrice de Devaux : réinstaurer juridiquement le face-à-face psychologique de l’ordonnateur et du comptable

91Clarifier juridiquement le face-à-face psychologique de l’ordonnateur et du comptable à partir d’une codification nouvelle de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable : tel est le projet de Devaux qui finalement n’aboutit pas.

a. L’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : traduire un équilibre de psychologies et exprimer dans la loi l’aboutissement de la tradition française de gestion des finances publiques

92L’élaboration des textes de Devaux est dominée par deux considérations : l’équilibre psychologique entre comptable et ordonnateur et le caractère exorbitant du droit commun des règles qui doivent régir leur responsabilité. L’une apparaît comme le choix d’un mode de « management » conforme au caractère public du mode de gestion des finances de l’État ; l’autre comme l’aboutissement d’une tradition française ancienne de dualité juridique dont l’évolution déboucherait logiquement sur la refonte voulue par Devaux.

  • 156 Ibid., p. 48.

93Il écrit sur le premier point : « Dans toute société s’inspirant d’un certain idéal démocratique, la division du travail ne correspond pas seulement à l’idée d’une spécialisation technique ; elle correspond aussi à une préoccupation d’équilibre, entre diverses tendances et à un souci de contrôle réciproque156 ». Évoquant « les principes administratifs de notre organisation financière », il écrit :

« Le point de départ est une hiérarchie militaire. L’évolution des 150 dernières années a tendu vers une collaboration par un équilibre de psychologies variées. Contrairement à ce qu’on pourrait penser, une administration bien composée n’est pas en effet un corps homogène de fonctionnaires tous animés du même esprit. L’État obtient un meilleur résultat en spécialisant les tendances et en équilibrant les unes par les autres. La distinction classique des fonctionnaires d’“opportunité” et des fonctionnaires de “régularité” est […] celle qui répond le mieux à cet objet ».

94Il précise les modalités de cet équilibre psychologique : « Les ordonnateurs doivent réserver le meilleur de leur activité à un effort de décision et de sélection ; la régularité de leurs actes leur est en quelque sorte imposée du dehors automatiquement. Les comptables ont aussi à effectuer certains choix, mais leur esprit est dominé par le souci de la règle qu’ils doivent appliquer non seulement à leurs propres opérations mais aussi à celles des ordonnateurs. Ces deux psychologies ont conduit à deux régimes de responsabilité ».L’un et l’autre relèvent du droit public.

95Quant à la spécificité publique de ces deux régimes de responsabilité, Devaux en fait l’aboutissement d’un processus historique par lequel une branche du droit public liée à la comptabilité publique s’est développée au XIXe siècle autour de la garde de la caisse, du « maintien d’une responsabilité personnelle et pécuniaire » du comptable et du contrôle juridictionnel de cette responsabilité. Devaux souligne les conséquences de cette évolution : « En se développant, cette branche très particulière du droit public a fini par atteindre indirectement un autre secteur », celui des ordonnateurs auprès desquels les comptables ne jouent « plus seulement le rôle de “gardiens de fonds” et de “teneurs de livres”, mais aussi le rôle de “contrôleurs” pécuniairement responsables des obligations des ordonnateurs. L’on était alors logiquement conduit à définir les règles de la comptabilité publique comme toutes celles qui doivent être suivies à la fois par les comptables et par les ordonnateurs, pour qu’un encaissement ou un décaissement soit considéré comme valable ».

  • 157 Ibid. respectivement p. 103, 69, 4-5 et 78 à 81.

96Partant de cette définition et s’inscrivant dans l’évolution française de la gestion des finances publiques telle qu’il la décrit, c’est bien l’ensemble du système financier public dans sa spécificité juridique que Devaux a l’ambition de codifier à nouveau. Ainsi prône-t-il, par exemple, le développement d’une responsabilité personnelle et pécuniaire pour l’ordonnateur dans le domaine de la régularité en lieu et place du dispositif pénal lié au fonctionnement de la Cour de discipline budgétaire157. Ce n’est toutefois que la partie du code réservé au comptable qu’il fait aboutir au stade des décrets-lois.

b. L’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, pierre d’angle du droit de la comptabilité publique

97Sans entrer dans le détail du dispositif imaginé par Devaux lors de la rédaction de ses textes, soulignons combien l’élément psychologique constitue la pierre d’angle des conceptions de l’auteur. Loin d’envisager le système de comptabilité publique comme un mécanisme exclusivement composé d’automatismes, il propose en remaniant et en étendant la responsabilité pécuniaire et personnelle du comptable d’en faire l’arbitre intelligent et sensible de situations particulières qu’une trop stricte application de règles fixes rendrait problématiques. Il l’invite à prendre sur lui et à évaluer sous couvert de sa responsabilité les éléments de souplesse qu’il jugerait propice d’introduire afin que triomphe sur le terrain le bon sens. À cet égard les vues de Devaux, à l’époque, rejoignent l’analyse, aujourd’hui, de J. Caillosse :

  • 158 J. Caillosse, op. cit., p. 274.

« L’essentiel se détermine […] dans les configurations d’acteurs : c’est là que la norme prend sens, par le travail incessant de la relecture et des interprétations. Il suffit pour s’en faire une idée, de penser à ce qui se joue vraiment derrière la dénonciation récurrente des rigidités auxquelles le droit des finances publiques condamne la gestion administrative158 ».

  • 159 Cf. « Les régimes distincts de responsabilité des ordonnateurs et des comptables », G. Devaux, op.  (...)

98Reconfigurer le jeu des acteurs entre l’ordonnateur et le comptable sur la base de la responsabilité personnelle et pécuniaire de celui-ci, tel est le projet réalisé sur le plan législatif par les décrets-lois des 9 août et 30 septembre 1953. L’objectif est double : adapter ce régime de responsabilité en en comblant les lacunes et clarifier, en la renforçant, la position du comptable face à l’ordonnateur. Ces textes, qui mériteraient une exégèse approfondie, sont longuement commentés par leur auteur159. Deux citations suffiront à éclairer son ambition.

99L’une porte sur le ressort psychologique du dialogue ordonnateur-comptable :

« Il est aisé d’apprécier la force morale d’un comptable qui peut répondre à un ordonnateur : “Quel que soit mon désir de vous satisfaire, je ne puis exécuter l’opération que vous proposez car le juge des comptes la connaîtrait et il me faudrait en rembourser le montant de mes propres deniers”. Mais ce même principe est aussi un très grand élément de souplesse, car souvent le comptable peut répondre : “Ce que vous me demandez n’est pas conforme à la lettre du règlement, mais j’estime qu’il s’agit d’une irrégularité d’importance secondaire que le juge acceptera ou que je pourrai facilement corriger. En vous suivant, je n’agis pas comme un fonctionnaire négligent : je prends un risque que j’ai le droit de prendre puisqu’il concerne mes propres deniers” ».

  • 160 Ibid., respectivement p. 69 à 102, 82 et 86.

100Tout l’objet de la refonte juridique de Devaux est de permettre en droit et en esprit cette prise de risque du comptable. Loin d’en faire une limite névrotique à sa marge de manœuvre, il entend en faire le socle libératoire de son action. C’est le sens de ce qu’il écrit à propos du refus d’obéir du comptable aux injonctions d’un ordonnateur, fut-ce le ministre : « À lui de savoir faire la balance entre son risque pécuniaire et son risque hiérarchique160 ». Cette indépendance du comptable, contrepartie de sa responsabilité, constitue l’aspect le plus neuf des décrets-lois rédigés par Devaux au point qu’il s’interroge sur la compatibilité d’un tel dispositif avec la tradition administrative française, avant de conclure par l’affirmative.

101Un second extrait, par lequel l’auteur souligne le caractère innovant de ses textes « dans notre droit public », rend compte de la portée juridique et organisationnelle de la refonte qu’il entend accomplir :

« En ce qui concerne les ordonnateurs de l’État, une solution favorable à la hiérarchie a été adoptée par la loi sur la Cour de discipline budgétaire. L’ordre écrit du supérieur doit toujours être exécuté par l’ordonnateur. Si cet ordre émane d’un fonctionnaire, il en résulte un transfert de responsabilité ; s’il émane d’un ministre, la juridiction répressive n’est plus compétente et seuls le Parlement et la Cour de justice pourraient être saisis. Cette règle est logique, car elle s’applique à un corps d’administrateurs qui doivent demeurer sous le contrôle étroit des ministres et du Parlement. »

102Évoquant sa propre réforme sous couvert d’anonymat, il écrit :

  • 161 Ibid., p. 85.

« En ce qui concerne les comptables, c’est finalement la thèse de l’indépendance qui l’a emporté, l’article 4 du décret-loi du 9 août 1953 est ainsi rédigé : “Tout comptable public est responsable de ses actes dans les mêmes conditions qu’un autre fonctionnaire et conformément aux dispositions des lois ou règlements concernant la fonction publique. Toutefois, aucune sanction administrative ne peut être prononcée contre lui s’il établit que les règlements, instructions ou ordres auxquels il a refusé ou négligé d’obéir étaient de nature à engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire de comptable public”161 ».

  • 162 Décrire le processus de ce mouvement centrifuge est l’objet des sous-parties du chapitre V « L’évol (...)

103Les textes de Devaux, en précisant et clarifiant le régime de responsabilité des comptables et des ordonnateurs, tentent de remédier à l’irresponsabilité que risque constamment de générer l’action administrative. À cette fin, il offre à chacun l’arsenal juridique qui permet aux deux parties de préciser leurs positions sans conduire à d’inextricables blocages. En étendant la responsabilité du comptable, il développe sa capacité à embrasser et à gérer de bout en bout une situation administrative de plus en plus complexe. En renforçant le caractère exorbitant de son statut de droit public, il espère contenir et résorber le mouvement centrifuge à la faveur duquel, sous l’effet d’un climat intellectuel nouveau, des pans entiers de l’État cherchent à s’évader de la sujétion des règles de droit financier public162. Pourtant quel que soit leur mérite, force est de constater que les textes de Devaux ne reçoivent jamais de décrets d’application et sont finalement abrogés en 1963.

c. L’ambition codificatrice de Gilbert Devaux : pourquoi l’échec dans les années 1950 d’une refonte du droit de la comptabilité publique ?

104S’il semble que la réforme de Devaux ait rencontré l’accord au moins apparent de son personnel et l’assentiment du Conseil d’État, le vent de l’histoire a été finalement défavorable à la mise en œuvre de ses textes.

105S’agissant des comptables, l’indépendance qui leur est accordée est-elle réellement souhaitée par ceux-ci ? Devaux est-il en phase avec ses troupes lorsqu’il tente d’élargir la carrure de la fonction et d’en clarifier l’exercice sur la base de la responsabilité personnelle et pécuniaire ? Une réponse véritable mériterait une étude complémentaire. Tout au plus pouvons-nous citer l’écho satisfait que reçoit sa réforme dans un éditorial de La revue du Trésor :

  • 163 « Le rôle social des fonctionnaires du Trésor (II) », Marcel Mompezat, La revue du Trésor, n° 7, ju (...)

« L’exposé des motifs du décret du 9 août 1953 sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables, en signifiant que “leur mission est particulièrement ingrate puisqu’elle consiste à assurer le respect de la loi et des règlements… Pour pouvoir l’exercer humainement et à l’abri de toute pression d’intérêts, ils disposent d’une indépendance totale…” constitue la plus décisive reconnaissance d’une qualité jamais affirmée et, bien entendu, si mise à l’honneur par les éloges ministériels, point encore prête à recevoir salaire163 ».

  • 164 R. Catherine et G. Thuillier, op. cit., p. 191.

106On peut néanmoins supposer que le nouveau costume taillé par leur directeur à ses comptables leur soit apparu surdimensionné à raison de l’extension de leur responsabilité, en particulier dans leurs rapports avec les ordonnateurs. Peut-être Devaux, tel l’administrateur décrit par Guy Thuillier et Robert Catherine, a-t-il trop cru « à la valeur des contraintes juridiques et des règles qu’il fabrique164 » ?

  • 165 Lettre manuscrite sur papier à en-tête du Conseil d’État en date du 1er septembre 1962, signature i (...)
  • 166 Rapport de M. Bauchard du 13 novembre 1962, 19 p. et 4 annexes, archives du Conseil d’État.

107De fait, c’est sur le plan du droit que le meilleur accueil semble avoir été fait à ces textes. Citons, à cet égard, la correspondance manuscrite de deux conseillers d’État en charge de l’examen du projet élaboré sous l’égide du successeur de Devaux à la tête de la CP qui aboutirent au décret du 29 décembre 1962 : « Comme vous, j’ai trébuché sur la navrante présentation qui nous est soumise », et, plus loin, sur ce même projet de réforme évoqué par contraste avec les textes de Devaux : « Quant au fond […] il me paraît bien traditionnel. Balzac dans Les employés ne le renierait pas. Le décret-loi et surtout la loi organique, l’un et l’autre œuvres de M. Devaux étaient d’une autre tenue et s’adaptaient mieux à l’évolution actuelle du rôle de l’État165 ». Autre indice de la convergence de pensée entre Devaux et le Conseil d’État : dans un rapport du 13 novembre 1962, M. Bauchard, conseiller d’État, reprend plusieurs extraits de l’exposé des motifs des décrets-lois de 1953 ainsi que certains passages de La comptabilité publique. Il souscrit également à l’innovation qu’opère Devaux dans la rédaction de l’ordonnance du 2 janvier 1959 lorsqu’il définit le budget comme « l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’État166 ». Reste que la caution du Conseil d’État n’a pas suffi à la mise en œuvre des décrets-lois de 1953.

  • 167 Cf. S. Kott, « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les textes financiers » in « La for (...)

108En l’état des recherches, trois raisons peuvent être invoquées quant à l’échec de ces textes. La première tient au manque de concertation et même d’affinités entre Devaux, devenu directeur du Budget, et son successeur à la tête de la direction de la CP167. La correspondance entre conseillers d’État déjà citée pointe l’absence de coordination entre les deux directions à propos du projet de décret de 1962 :

  • 168 Lettre manuscrite sur papier à en-tête du Conseil d’État en date du 1er septembre 1962, signature i (...)

« Il semble bien que ce projet, œuvre de la direction de la Comptabilité publique, n’ait pas l’accord de la direction du Budget, laquelle renierait, paraît-il, l’œuvre de M. Devaux… Ainsi […] vit-on dans l’incohérence. Suivant les directeurs et leur initiative, suivant les personnalités marquantes, les projets se suivent sans grande cohésion entre eux168 ».

  • 169 « Pourquoi les travaux de Devaux n’ont pas abouti : ce n’était pas une raison politique mais il y a (...)
  • 170 G. Devaux, op. cit., p. 40.
  • 171 Sur ce point, voir Valérie Pernot-Burckel, « L’élaboration du décret du 29 décembre 1962 portant rè (...)
  • 172 P. Legendre, op. cit., p. 401.

109Le rédacteur principal du projet de 1962 témoigne de la « rivalité » et même « l’animosité » qui marquait les rapports entre Devaux et son successeur169. Il est probable que l’abrogation des décrets-lois de 1953 soit en partie imputable à cette situation. Une deuxième raison est invoquée par Devaux lui-même, ce qu’il appelle « la guerre des contreseings » : parce qu’elles s’imposent à toutes les administrations de tous les ministères, les règles de la CP risquent constamment de passer « du domaine du ministre des Finances au domaine de la multiplicité des contreseings ». Il en conclut que si les autres départements « ne finissent pas par admettre l’autorité du ministre des Finances, alors il faudra se résigner une fois pour toutes à accepter l’idée que la régularité financière est fondée sur une tradition appuyée de quelques écrits170 ». Cette raison, si elle a sans doute joué, n’a pourtant pas été déterminante puisque la réforme de 1962 a abouti en dépit de la résistance du ministère de l’Intérieur171. Probablement de plus grand poids est l’hypothèse selon laquelle le climat général et la tendance historique de l’époque ne se sont pas prêtés à l’accomplissement des desseins de Devaux. Sans doute ce que P. Legendre appelle « le renversement historique des législateurs désarmés par les techniciens172 » a-t-il définitivement contrarié son projet. De ce renversement historique et des contradictions qu’il engendre pour la gestion publique des finances publiques, l’ouvrage de Devaux est un témoignage de première main.

III. La comptabilité publique, pierre de touche de l’évolution de la gestion publique des finances publiques sous la pression de « la technique »

  • 173 M. Margairaz, op. cit., préface de F. Bloch-Lainé, p. XIV.
  • 174 G. Devaux, op. cit., p. 22.
  • 175 M. Margairaz, « La direction du Budget, les ministres et l’administration des Finances et des affai (...)
  • 176 Pour une définition plus complète et générale de « la technique » telle que nous l’entendons ici, v (...)
  • 177 G. Devaux, op. cit., p. 241.

110Le déni et la substitution ont compté parmi les armes choisies par les techniciens pour neutraliser les juristes. Dénier à la polémique sa raison d’être pour permettre la substitution de la technique au droit comme fondement premier et horizon ultime de la gestion des finances publiques a été la stratégie de désarmement menée par les tenants de la modernité. C’est, à bien des égards, la position déjà notée de Bloch-Lainé lorsqu’il réfute l’idée d’un essor des fonctions économiques au détriment des fonctions financières et qu’il préfère évoquer sur ce point « une addition, beaucoup plus qu’une substitution » qui « corrigeait le rattachement traditionnel et fâcheux de toute l’étude des finances publiques à celle du droit public173 ». Contourner l’obstacle et vaincre sans combattre, telle a été l’habileté courronnée de succès des tenants de ce que Devaux appelle « l’évolution moderne qui menace […] de substituer la prédominance de la technique à celle du droit174 ». Peut-être l’ampleur même de la victoire remportée serait-elle définitivement passée inaperçue des historiens si Devaux n’avait pris soin dans son ouvrage d’expliciter en détail les fondements et les mécanismes du système originel de gestion à dominante juridique des finances publiques. Lisant La comptabilité publique, on comprend mieux encore la portée du renversement historique entre juristes et techniciens signalé par P. Legendre. Ainsi que le note M. Margairaz : « [Cet ouvrage] souligne a contrario combien les pratiques nouvelles ont été perçues comme des facteurs de corruption des règles comptables traditionnelles par ceux qui y restaient attachés175 ». Devaux rassemble ces pratiques nouvelles sous le vocable de « la technique176 » en tant que ce qui trouble l’harmonie juridique qui imprègne, légitime et stabilise l’action administrative et contribue à « l’unité de l’action gouvernementale177 », en particulier dans le cadre de la gestion des finances publiques. Ce n’est pas qu’il conteste la réalité ni le bénéfice du progrès technique. Il lui reproche plutôt, implicitement, d’imprimer son propre tempo à l’action administrative aux dépens du droit. En partie fondé sur la notion de rupture, le progrès technique évolue sur un rythme qui n’est pas en phase avec la notion de continuité propre au droit. Fruit de l’application de découvertes scientifiques, fer de lance de la « modernité », il se développe par paliers successifs, parfois inattendus, et constitue autant de chocs que l’État de droit se doit d’autant plus d’absorber que son action s’est étendue à l’économie et à l’ensemble de la société.

111S’inscrivant, de fait, dans cette problématique, Devaux montre dans son ouvrage l’impact déstabilisant de « la technique » sur le système juridique traditionnel de gestion des finances publiques fondé sur la distinction public/privé. Il s’interroge aussi sur les conditions d’un nouvel équilibre juridique dans le cadre de l’évolution de la distinction public/privé sous la pression de « la technique ».

A. « La technique » facteur de déséquilibre du système traditionnel de gestion des finances publiques

112Le jugement ambivalent teinté de méfiance que Devaux réserve à « la technique » après-guerre mérite qu’on s’y arrête. En tant que praticien de l’action administrative, il ne peut en sous-estimer l’importance sans cesse accrue. En tant que gardien du temple des règles financières de droit public, il nous alerte sur les menaces que fait peser l’influence nouvelle et déterminante de « la technique » sur la gestion publique des finances publiques et plus généralement sur l’action administrative. À suivre Devaux, cette influence menaçante s’exerce dans deux directions : d’une part il nous invite à constater les conséquences préjudiciables au droit public financier de la rencontre de « la technique » et de l’administration dans les activités dont se mêle désormais celle-ci au nom de l’État – acteur de l’économie ; d’autre part il nous conduit à analyser plus profondément l’ébranlement des fondements bureaucratiques et juridiques de l’État, au profit d’une vision plus scientifique, rationnelle et technocratique de son assise, ébranlement qui se produit dans les années 1950 et dont « la technique » est à la fois l’agent et le symptôme.

1. « La technique » à l’origine de la mise en cause de la frontière gestion publique/gestion privée des finances

  • 178 H. Chardon soulignait déjà le rôle prépondérant des progrès scientifiques dans le développement des (...)
  • 179 G. Devaux, op. cit., p. 208.
  • 180 Voir supra p. 451.

113Après-guerre, la rencontre de « la technique » et de l’administration devient un sujet de premier plan178. Le développement exponentiel du progrès technique comme moteur de l’économie en même temps que l’extension du domaine d’intervention de l’administration au nom de l’État-acteur de l’économie sont à l’origine de ce que Devaux nomme avec réprobation « le secteur parapublic ». La conjugaison de ces deux mouvements contribue à ce qu’il appelle « l’ébranlement des services les plus solidement charpentés179 ». Aussi, Devaux n’hésite-t-il pas à dénoncer le trouble que provoque dans le bon fonctionnement du mécanisme juridique traditionnel de gestion des finances publiques, l’irruption, après-guerre, des figures nouvelles du technicien, de l’expert et du spécialiste. Leur montée en charge déjà remarquée durant l’entre-deux-guerres par Chardon180, réalisée durant l’Occupation et poursuivie à la Libération, s’impose après-guerre comme un fait, désormais reconnu, à l’action administrative. Devaux, pourtant, souligne les contradictions qu’introduit l’émergence de ce nouveau type de fonctionnaire sur le cadre traditionnel de la réglementation financière qui fonde la gestion des finances publiques. À le suivre, celle-ci est en proie à trois phénomènes concomitants qui contribuent à brouiller les frontières qui la distinguent d’autres modes de gestion. La poussée de la technique liée au développement de l’intervention de l’État dans l’économie, les contradictions suscitées par la figure nouvelle du technicien dans l’organisation administrative financière traditionnelle et la tendance à l’abandon de la tradition française de décision administrative au profit du modèle anglo-saxon sont les facteurs principaux de ce brouillage.

a. La frontière gestion publique/gestion privée des finances brouillée par la poussée de « la technique » liée à l’intervention économique de l’État

114Devenu un acteur massif de l’économie, l’État s’implique plus fortement dans les questions techniques qui conditionnent la réussite de son action. Aussi « la technique » est-elle un facteur déterminant de modification des frontières du champ de la gestion des finances de l’État, notamment en raison de la psychologie que Devaux prête aux techniciens. Reprenant le thème de la défiance de l’administration envers ses propres agents, il écrit : « Ce qu’on peut […] reprocher à l’idéal technique, c’est le déséquilibre auquel il conduit, car dans les services publics les besoins sont illimités et ne sont jamais satisfaits ». Il renchérit à ce propos lorsqu’il évoque : « Cette poussée des techniciens, formidablement accrue par les progrès mêmes des techniques et par l’intervention de la puissance publique dans tous les domaines de l’économie ». Il décrit ainsi l’impact du phénomène sur la régularité financière :

« Dès avant la guerre on pouvait se demander si certaines institutions publiques étaient en harmonie avec les principes traditionnels de notre organisation financière. On pouvait déjà constater que sous la pression d’idées nouvelles défendues avec une grande vigueur, la rue de Rivoli avait dû accepter d’importantes concessions. Mais au lendemain de la guerre, cette tendance s’accentua au point de prendre à certains moments l’aspect d’une révolution administrative. Le déblocage pendant plusieurs années consécutives de tous les freins financiers a eu des répercussions monétaires, économiques, sociales et politiques qui faillirent être très graves ».

115Il ajoute :

« Ce que les novateurs de cette époque ont plus ou moins consciemment voulu, c’est atténuer ou faire complètement disparaître la notion même de responsabilité financière dans les relations administratives. Ils l’ont atténuée, lorsqu’ils ont supprimé, dans le cycle classique des opérations, l’intervention et le rôle des comptables. Ils l’ont supprimée, lorsqu’ils ont confié à des personnes, qui n’ont même pas la qualité de fonctionnaire et qui échappent à toute emprise hiérarchique, le soin de préparer des liquidations de recettes ou de dépenses ».

116Ces novateurs, ce sont les techniciens ou ceux qui les appuient.

« Ceux-ci, poursuit Devaux, soutiennent volontiers que la liberté, dont ils ont joui, leur a permis de mener à bien de très remarquables réalisations, non seulement dans les chantiers des sociétés nationales mais aussi dans ceux de certaines administrations plus classiques, telles que la Reconstruction. Personnellement je suis prêt à admettre qu’en 1947 la modernisation de la France méritait d’être entreprise au prix de graves abus. Mais du point de vue pratique de “l’efficience” – qui est celui des techniciens – je suis convaincu que l’atténuation ou la disparition de la responsabilité financière est loin d’avoir facilité la rénovation matérielle des services publics ».

  • 181 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 217, 17, 185 et 212 à 214.

117Il conclut : « La plupart [des réalisations techniques de la libération] ont été exécutées en dépit de l’absence de règles financières (au prix de très durs efforts individuels) et non pas grâce à l’absence de ces règles181 ». L’intervention de l’État dans l’économie conduit à l’émergence de l’expertise technique au premier plan de l’action administrative et de la gestion des finances publiques. Elle en modifie les conditions au point de stimuler le tropisme dépensier de l’ordonnateur et de perturber fortement sinon d’ignorer franchement les conditions juridiques de son face-à-face traditionnel avec le comptable public.

b. Les interférences suscitées par la figure nouvelle du technicien dans le partage opportunité/régularité

118Fort de la logique de défiance dans laquelle la tradition administrative française inscrit l’action de ses agents, Devaux attribue un rôle négatif à l’expert technique dans le processus régulier de la décision administrative. Il diagnostique le trouble psychologique et juridique qu’introduit l’irruption des « doctrines technocratiques qui envahissent progressivement toutes les zones d’activité » dans l’action administrative. Il souligne en particulier les contradictions entre spécialisation technique et généralité de la règle de droit suscitées par la figure nouvelle du technicien, de l’expert et du spécialiste dans l’organisation administrative financière :

« Les experts se sont imposés d’abord dans le contrôle puis dans l’action. Il paraît de plus en plus normal de confier des décisions essentielles à des spécialistes ou à des collèges de spécialistes. Or le technicien est naturellement conduit à penser qu’il est mieux qualifié que personne pour apprécier dans chaque cas particulier la solution du problème qui lui a été posé. Il supporte mal l’exercice d’une tutelle, il admet moins facilement encore que ses connaissances professionnelles puissent être contredites par l’existence d’une règle écrite ».

119Il précise :

  • 182 Ibid., p. 190 et 47. Ces deux citations recoupent les propos de Roland Maspétiol et Pierre Laroque (...)

« En France […] la tradition veut que seul le chef de service ait une position active de réalisateur, alors que tous les spécialistes ont habituellement une position passive, un rôle de “frein”. Ils arrivent avec une mentalité de contradicteurs ; leur crainte essentielle est que l’on ne fasse quelque chose qui contredise leur thèse et ce souci les préoccupe davantage que le désir d’obtenir que l’on fasse quelque chose de conforme à leur thèse. Plus on les multiplie, plus on accroît les frottements sans rien ajouter à la puissance du moteur182 ».

120Intégrant au domaine de la régularité les règles techniques et les éléments de contrôle qui y sont liés, il impute aux techniciens, aux spécialistes et aux experts le fait que « le domaine de la régularité soit devenu plus étendu, plus formel et moins clair ». Symétriquement, la présence des mêmes contribue à rendre le domaine de l’opportunité plus étroit en même temps qu’elle soumet la marge de décision qu’il permet, non plus au jugement individuel du chef de service, mais à « des discussions ayant toute l’apparence de longues négociations diplomatiques ». Ajoutons que même lorsqu’il envisage le cas de figure, fréquent au lendemain de la guerre, où le technicien peut agir « libéré de toutes les interdictions, de tous les contrôles et de toutes les procédures », il estime que :

  • 183 Ibid., respectivement p. 47, 44 et 213-214.

« en réalité un technicien n’agit jamais seul. Il s’aperçoit bien vite qu’il est demeuré un rouage dans une machine complexe et, ne pouvant plus se guider sur l’automatisme du droit financier, il est obligé d’accomplir de pénibles efforts pour engrener avec les autres rouages. Les compétences ne sont plus définies et les services voisins se gênent mutuellement. À défaut de règle générale, il faut obtenir de multiples accords individuels. Or, rien n’est plus épuisant que de vivre dans un climat de cas particuliers et d’exceptions, de ne plus pouvoir dire : “Voilà ce que j’ai le droit d’entreprendre, voilà ce qui m’est interdit”183 ».

121Soit que les règles et l’expertise techniques s’ajoutent au domaine de la régularité au risque de l’altérer, soit qu’elles s’en affranchissent, elles apparaissent à Devaux comme un important facteur de trouble pour l’administration traditionnelle dont les modes gestion se fondent essentiellement sur le droit. Ce trouble est d’autant plus grand que l’expertise technique conduit à une forme de décision collective étrangère à la tradition française. Il est accru par la volonté de s’inspirer des exemples d’outre-manche et d’outre-Atlantique.

c. L’importation du modèle anglo-saxon, facteur de trouble ultime de la frontière gestion publique/gestion privée des finances

122L’importation du modèle anglo-saxon est la troisième cause d’altération des modalités traditionnelles de la gestion des finances publiques. À l’encontre de la tradition française, les coutumes administratives anglaises et américaines se fondent sur la notion de décision collective. Pour appuyer sa démonstration Devaux reprend le thème de la tradition hiérarchique et verticale de l’administration française comparée aux coutumes anglo-saxonnes :

« [Le système français] de commandement unique de type militaire n’est pas le système en vigueur dans la plupart des administrations étrangères – en particulier dans les administrations anglo-saxonnes que, depuis une trentaine d’années, nous contemplons avec beaucoup d’attention (voire d’admiration préconçue)… Celles-ci se fondent beaucoup moins sur un régime hiérarchique – corrigé par un système de droit – que sur une tradition de travail en commun, aboutissant à des décisions collectives ; cette notion de “décision collective” […] est tout à fait contraire à la tradition française. L’évolution actuelle qui nous en rapproche supposerait une transformation radicale de doctrine sur la régularité et l’opportunité ».

123Il ajoute :

« Sans doute, le maintien d’une administration de type militaire, avec un contrôle de régularité exclusivement confié aux comptables, n’était pas compatible avec l’évolution moderne du rôle de l’État. Sans doute était-il indispensable de faire intervenir plus activement les spécialistes et de s’inspirer des méthodes de travail collectives, qui ont très bien réussi à l’étranger. Considéré isolément, chaque rouage nouveau ajouté à la machine est d’ailleurs parfaitement logique ; le seul inconvénient est la complication et la lourdeur de l’ensemble du système. On ne doit pas oublier non plus que les cadres administratifs français – c’est une très notable différence avec les pays étrangers – sont loin d’être assez abondants pour qu’il leur soit permis de se consacrer utilement à de longues discussions préliminaires. En Amérique et en Angleterre, le nombre des fonctionnaires supérieurs est quatre à cinq fois plus élevé qu’en France ; ils peuvent sans inconvénient organiser entre eux des négociations complexes. En France, dès que le chef se détourne trop longtemps de son travail de commandement, la machine s’arrête. »

  • 184 Ibid., respectivement p. 41, 47 et 47 à nouveau.

124Il conclut : « Je pense qu’il serait dangereux d’abandonner dans notre pays la coutume selon laquelle un chef de service peut prendre des risques, n’est jamais obligé de suivre ses conseillers et est jugé d’après les résultats qu’il obtient184 ». Liberté d’agir accordée à un décideur unique mais, là encore, défiance envers l’action qui n’est pas préventivement encadrée par les mécanismes de la comptabilité publique : telle se résume la spécificité de la gestion des finances publiques en France par rapport aux coutumes anglo-saxonnes fondées sur l’absence de distinction doit public/droit privé.

125À travers cette triple mise en cause de la frontière gestion publique/gestion privée, Devaux décrit les secousses qui scandent le passage d’une administration essentiellement bureaucratique à une administration de plus en plus technocratique qui, à la fois, s’y agrège, la transforme et s’y superpose. Ce faisant, il amène à poser la question du degré de compatibilité ou d’incompatibilité entre la règle et « la technique », entre les juristes et les techniciens et plus largement entre le droit et les tentatives de fonder la gestion des finances publiques sur l’objectivation du réel. Sa réflexion conduit à s’interroger plus généralement sur les problématiques nouvelles nées de la rencontre du droit et de « la technique » au sein de la gestion des finances publiques.

2. Dans les années 1950, la gestion des finances publiques, à la croisée d’un conflit sous-jacent entre règles de droit et volonté scientifique d’objectiver le réel

  • 185 Ibid., respectivement p. 22 et 217.

126Par-delà ce triple bouleversement de la frontière gestion publique/gestion privée qu’elle provoque, la question de l’avènement de « la technique » dans le monde juridico-administratif joint à l’intervention de l’État dans l’économie est un leitmotiv de La comptabilité publique. Devaux consacre un chapitre entier à montrer « comment l’évolution moderne qui menace à la fois de provoquer un éclatement de l’État, et de substituer la prédominance de la technique à celle du droit se poursuit au prix de délicates adaptations ». Ce chapitre, intitulé « L’évolution moderne et les “brèches dans la muraille” », contient deux développements sur « Les diverses manifestations de l’éclatement des règles de la comptabilité publique » et « Les conséquences du mouvement centrifuge » au terme desquels l’auteur se demande si « L’amour de la technique qui s’est développé à un rythme sans précédent au cours des années qui ont suivi la dernière guerre, et qui a été facilité par l’affaiblissement des règles traditionnelles de coordination financière ne l’a pas emporté sur le sens de l’État185 ». L’amour de la technique, à le suivre, conduit à remettre en cause un système bureaucratique porteur d’un idéal démocratique de gestion des finances publiques, à la prévalence sur le droit de la mesure chiffrée de son action calquée sur les méthodes du privé du rendement ou encore, plus généralement, à la volonté de substituer à l’évaluation juridique une approche scientifique des fondements et de l’évaluation de l’action administrative.

a. Le droit générateur de bureaucratie, prix à payer d’une gestion démocratique des finances publiques au nom de l’intérêt général

  • 186 P. Legendre, op. cit., p. 17.

127Bureaucratie chargée d’endiguer la bureaucratie, la comptabilité publique, nous l’avons vu, s’est constituée comme un rempart susceptible de préserver la liberté et la libre initiative du citoyen contre l’État. En sens contraire, celui-ci s’inscrit dans une tradition de réduction des féodalités susceptibles de se constituer en dehors de lui-même. Mais, après-guerre, l’État est confronté aux féodalités qui se développent en son sein et souvent à son initiative. La tendance historique de l’administration, que décrit P. Legendre, à se transformer en un « univers hiérarchisé de tenures ou de semi-propriétés gouverné par des relais féodaux186 » se généralise du fait même de l’extension de l’action de l’État à l’ensemble de l’économie. En butte à ce phénomène, Devaux, au nom des principes de la comptabilité publique, dénonce l’émergence de multiples féodalités qui se constituent au sein du secteur parapublic. Ainsi rappelle-t-il le rôle de la bureaucratie financière de l’État lorsque à propos du principe de la non-affectation des fonds il écrit : « La rue de Rivoli livre sur le terrain des affectations une bataille continue – qui n’est d’ailleurs qu’un des aspects de l’assaut permanent des intérêts particuliers contre l’intérêt général et des féodalités contre le pouvoir central ». De même écrit-il à propos de la gestion des fonds de la Sécurité sociale qui échappe au contrôle bureaucratique traditionnel de la CP : « Parlant des grands nationalisés, nous avons employé l’expression “féodalité technique” ; ici c’est l’expression de “féodalité syndicale à tendance politique” qui conviendrait ». Évoquant le risque de dislocation finale des règles de droit financier à propos des féodalités techniques que constituent ces « grands nationalisés » en 1946-1947, il écrit plus loin : « Les personnels de certaines entreprises nationales n’hésitaient pas alors à affirmer que les revenus des capitaux dont ils assuraient la gestion ne devaient pas revenir à l’État mais à eux-mêmes ». Enfin il s’en prend à sa propre maison au cœur de laquelle il repère une tendance identique :

  • 187 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 138, 203, 217 et 234.

« Il n’est pas normal que des opérations exécutées pour le compte de l’État échappent à la responsabilité d’un ministre technique et à la juridiction d’un juge. Après avoir si longtemps combattu pour éviter l’éclatement de l’État au profit des féodalités techniques, syndicales, professionnelles ou locales, il serait singulier que la rue de Rivoli en vienne aujourd’hui à favoriser l’éclatement de l’État au profit d’une féodalité d’experts issus de son sein187 ».

128Qu’il s’agisse de protéger la liberté d’initiative du citoyen ou de réduire les féodalités extérieures et intérieures à l’État qui constamment se reforment contre le maintien des règles de coordination financière, ces objectifs ne peuvent être atteints qu’au prix d’un lourd dispositif bureaucratique qui s’accroît à mesure que l’État s’étend. Un tel dispositif est, aussi, le prix à payer pour l’obtention d’une garantie démocratique d’égalité de traitement de tous face à l’administration. Ce sont ces objectifs de protection des libertés citoyennes, de réduction des féodalités au nom de l’égalité et de garantie de « l’unité d’action gouvernementale » que met en cause implicitement le tropisme rationalisateur et technocratique qui s’affirme après-guerre face au droit. Naît alors l’espoir de subordonner le bien agir de plus en plus technique de l’administration aux critères mesurables de la rationalité économique et de son évaluation chiffrée plutôt qu’aux détours laborieux des règles de droit. Pourtant, évoquant le « rêve » français d’une administration affranchie des arcanes bureaucratiques et juridiques, P. Rosanvallon dénonce l’illusion d’une transparence objective et d’un circuit raccourci du déploiement de l’action de l’État :

  • 188 P. Rosanvallon, op. cit., p. 60.

« La volonté toujours affichée de moins administrer pour mieux gouverner, écrit-il, ne procède pas [en France], comme en Angleterre, d’une recherche libérale de limitation du pouvoir central. Elle renvoie en permanence à l’utopie d’un gouvernement immédiat de la volonté générale, utopie dont on ne comprend pas la contradiction que lui portent les faits188 ».

129Il ajoute :

  • 189 Ibid., p. 58-59.

« Si l’on dénonce […] sans cesse la prolifération réglementaire, on ne réfléchit presque jamais sur le fait qu’elle provient pour une large part de la recherche d’une gestion uniforme qui, pour saisir toute la diversité des situations, doit sans cesse ajuster et reprendre la règle. On brocarde la bureaucratie parce qu’on rêve au fond toujours d’un pouvoir exécutif simple, léger, presque transparent, dont les organes seraient réduits à une pure opération de transmission et d’action189 ».

  • 190 G. Devaux, op. cit., p. 103-104.

130Devaux ne se méprend pas sur la nécessité de mécanismes bureaucratiques de nature juridique susceptibles d’équilibrer l’action administrative et il ajoute la psychologie au droit lorsqu’il précise : « Pour comprendre notre organisation administrative, il importe de ne pas oublier qu’elle est d’abord et avant tout une collectivité humaine. De prime abord, il peut paraître singulier qu’une collectivité ne soit pas unie, qu’on y rencontre de multiples oppositions, que ces oppositions même soient facilitées par des structures délibérément établies190 ». La Comptabilité publique est au nombre de ces structures délibérément établies. La bureaucratie ainsi comprise n’est rien d’autre que la résultante d’oppositions juridico-psychologiques voulues entre administrations actives et de contrôle qui sont à la base de la gestion des finances publiques.

  • 191 P. Bezes, op. cit., p. 23.
  • 192 P. Legendre, op. cit., p. 418-419.
  • 193 Ibid., p. 418.

131Ce type bureaucratique est pourtant mis en cause par la tendance qui se fait jour d’aligner autant que faire se peut l’action de l’État sur les méthodes du privé. « Il s’agit désormais de remettre en cause les principes et instruments bureaucratiques développés depuis le XIXe siècle au nom de nouveaux savoirs économiques et gestionnaires fondus dans une doctrine “managérialiste”191 » : P. Bezes fixe là les termes du débat qui s’engage après-guerre autour de l’introduction de la notion de rendement comme critère de bonne gestion des finances publiques susceptible de supplanter la notion de régularité, sinon de s’y substituer. P. Legendre en rappelle la portée lorsque, constatant la nécessité où s’est trouvé l’État de « s’équiper économiquement », il s’interroge : « Le problème se trouve posé de savoir si le système de défense contre l’État pourra subsister sans de profondes altérations ». Évoquant « les nouvelles responsabilités économiques et sociales de l’État et les bouleversements techniques qui transfèrent aux organisateurs un pouvoir de moins en moins contrôlable politiquement », il conclut : « On ne parle plus sauvegarde ou protection de l’individu, mais efficacité et rendement192 ». Au lendemain de la guerre, les conditions de félicité de la bonne gestion des finances publiques se brouillent : sont-elles toujours tributaires d’abord de la conformité aux règles de droit public ou bien sont-elles désormais surtout subordonnées à la mesure de l’efficacité des actions engagées ? C’est autour de cette question que P. Legendre va jusqu’à évoquer : « Un conflit de civilisation au XXe siècle : le droit libéral affronte les normes du rendement193 ».

b. Le critère nouveau, technique et chiffré, du rendement face au critère traditionnel de la règle, enjeu de la distinction gestion publique/gestion privée

132Le système traditionnel de gestion des finances publiques repose en partie sur l’idée qu’en matière d’action administrative, les règles de gestion du privé sont inopérantes appliquées à l’État. Après 1945, on tend à revenir sur cet acquis fondé sur l’existence de deux ordres juridiques. L’action et l’œuvre de Devaux s’inscrivent dans le cadre de ce moment paradoxal de remise en cause. D’emblée il s’attache à souligner le caractère inapproprié de la notion de rendement, liée à celles de profit et de bénéfice, appliquée à l’orientation, l’exécution et l’évaluation ex post des dépenses publiques. Dans cette optique, en réponse à la question, qu’il pose lui-même, de savoir : « quelle est la différence de nature entre les opérations financières de caractère public et les opérations financières de caractère privé ? », il écrit :

  • 194 Ibid., p. 14 et 15.

« À mon avis, on doit répondre que, contrairement aux opérations privées, les recettes et les dépenses publiques ne se déterminent pas les unes par les autres. Les dépenses ne sont pas destinées à produire des recettes et par suite elles échappent à la notion de “rendement”. Elles sont fixées a priori d’après leur intérêt public [… Les dépenses publiques] sont exécutées parce qu’un conseil ou une assemblée a décidé de les choisir et même de les imposer. Des règles précises sont indispensables pour assurer l’exécution de ce “plan collectif”. D’autres règles précises doivent être édictées pour remplacer par quelque chose d’efficace le contrôle automatique que la notion de rendement procure aux entreprises privées. Encore une fois, le souci du prix de revient ne peut pas être dominant dans l’esprit d’un administrateur ; son but essentiel doit être d’accomplir ce qu’on lui a demandé, c’est-à-dire de faire fonctionner au mieux un service public, et s’il n’est pas contenu dans certaines limites par l’effet d’un mécanisme juridique, sa conscience professionnelle le conduira à faire toujours mieux et toujours plus cher194 ».

133Michel Crozier, dans son étude sur l’agence comptable parisienne, confirme encore en 1963 le caractère spécifiquement public du fonctionnement de celle-ci :

  • 195 Michel Crozier, Le phénomène bureaucratique, 1963, p. 14.

« L’agence comptable parisienne a pour fonction d’opérer et de comptabiliser une série de transactions simples demandées à une très vaste clientèle. C’est un service public géré dans l’intérêt du public et non pas dans la perspective du profit195 ». Il conclut :

  • 196 Ibid., p. 15.

« Les qualités nécessaires pour diriger un tel ensemble sont des qualités de routine, une expérience empirique des difficultés possibles et une capacité infatigable de contrôle. Tout compte fait cependant, ce système est efficace. L’agence parisienne, comme les établissements de province, offre au public un service excellent, à la fois très rapide et très sûr196. »

  • 197 G. Devaux, op. cit., p. 239.
  • 198 Ibid., p. 76. Voir supra les deux communications de F. Descamps sur Gabriel Ardant.

134Les citations de Devaux et de M. Crozier ont en commun le terme de « service public », le voisinage entre « l’intérêt public » en général et « l’intérêt du public » sur le terrain ainsi que la notion « d’efficacité » que proclame l’un et que concède l’autre. À suivre l’un dans ses convictions et l’autre dans son analyse, il y a un mode public d’efficacité qui implique une organisation, une efficience et des comportements différents de ceux du privé. C’est ce que Devaux appelle le « rendement administratif197 » dont il fait une catégorie spécifique à un mode d’organisation administrative tributaire du droit public, distinct des modes d’organisation du privé et du rendement commercial. Il ne manque pas de le rappeler lorsque évoquant le Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics de Gabriel Ardant, il estime que celui-ci s’est « trop longtemps attaché à la chimère du “rendement commercial”198 ». Contenir l’expansion de l’État, préserver chacun de l’arbitraire administratif, assurer la transparence des mécanismes financiers afin de conserver la foi publique, garantir l’harmonie d’ensemble de l’action gouvernementale, tels sont les impératifs de l’organisation administrative qui conditionnent le mode public de la gestion des finances publiques. Avec les règles de la CP s’appuyant sur ces impératifs, on assiste à un pur jeu juridique où le droit est fondé à se substituer à une réalité que l’on chercherait vainement à atteindre par le biais du rendement. C’est en définitive ce que marque J. Caillosse lorsqu’il écrit :

  • 199 J. Caillosse, op. cit., p. 317.

« Le droit public nous plonge […] dans un univers symbolique qui trouve là sa raison d’être première : il est à la fois le cadre et le fondement de pratiques collectives qui, du fait même de leur qualification juridique, vont pouvoir se déployer sans questionnement sur leur rendement. Car ce qui, du point de vue du droit, est pertinent pour elles, relève de la seule régularité et non du calcul. Partout ici la raison juridique se passe d’évaluation, pour s’accomplir dans le service de la règle. Ces institutions publiques-là sont conçues de telle manière qu’elles n’ont pas à s’interroger sur leur propre coût de fonctionnement. Ce n’est pas qu’elles puissent faire n’importe quoi ! Il leur faut bien rendre des comptes, mais c’est sur le terrain de la régularité, qu’il prenne l’aspect du contrôle de légalité ou celui du contrôle de responsabilité199 ».

135Les conditions de félicité de la dépense publique ainsi comprises sont bien le suivi des règles édictées dans le cadre du droit public bouclant sur lui-même, indépendamment des considérations techniques de rendement, de performance ou plus généralement d’objectivation de la réalité. Ce monde juridiquement clos qui suffisait à garantir la logique de l’action administrative se trouve confronté, avec l’avènement d’un monde dominé par la technique, à la logique d’une vérité qu’on suppose pouvoir atteindre. Peut-être est-ce là la racine de l’anti-juridisme qui, à suivre P. Legendre, se développe notamment dans les années 1950 et alimente la confrontation droit/technique.

c. Derrière la confrontation droit/technique, un anti-juridisme au nom d’une volonté scientifique d’objectiver le réel ?

La logique de l’action rationalisée par le droit ou promue par la rationalité technique et scientifique ?

136Conscient de la nécessité d’une bureaucratie, sceptique quant à l’application des méthodes privées au secteur public, hostile à la « prédominance de la technique sur le droit », Devaux privilégie la logique de l’action juridiquement encadrée par rapport à la logique de la vérité comme préalable à l’action. À le suivre, le droit a pour objet essentiel de fonder, précisément, la liberté d’action de l’administrateur :

  • 200 Idem.

« Je crois, écrit-il, que le principe de la régularité administrative né au cours d’une période de libéralisme et pour permettre sans arbitraire le jeu de larges initiatives individuelles n’a de sens et d’intérêt que s’il est balancé par l’existence d’une très large zone où règne le principe de “l’opportunité”200 ».

  • 201 Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, cité par E. Gristi, op. cit., p. (...)

137À l’ambition totalisante de l’expertise technocratique, il préfère le renouvellement des conditions juridiques du face-à-face psychologique de l’ordonnateur et du comptable. C’est pourtant la première qui tend à se substituer au second dans les années 1950. D’une telle substitution, P. Legendre rend compte ainsi : « La pensée administrative tend à devenir scientifique, étant en bien des secteurs profondément marquée par le développement foudroyant des techniques nouvelles […]. Ainsi s’affirme le gouvernement par la technique (technocratie)201 ». Envisageant la question sur un temps long, il écrit :

  • 202 P. Legendre, Le Trésor… op. cit., p. 16.

« En France, le culte de l’objectivation prétendue scientifique […] a renforcé un anti-juridisme pluriséculaire et transformé l’image du système administratif, censé provenir de la nébuleuse des arbitraires conjugués par l’Ancien Régime, en une sorte de monstre grotesque dont le destin serait de faire obstacle à la liberté et au progrès social202 ».

138Il conclut :

« Le scientisme transforme de l’intérieur les États, et le cas français ne manque pas d’être éloquent […]. De nos jours, la scientification des données […] comporte le risque d’un “despotisme éclairé” qui serait politiquement non reconnu : manier la poigne des sciences sociales, humaines et gestionnaires comme on manie des armes, sans discussion. Les nouvelles croyances en un pouvoir qui, pour être efficace et démocratique, devrait répondre à des critères d’action prioritairement élaborés au niveau scientifique, poussent à la confusion. Le fond des choses administratives est historique et politique. »

139À l’aune de l’ouvrage de Devaux, le point de vue de P. Legendre se justifie-t-il ? Comment, sur quoi et dans quelle mesure l’existence d’une concurrence entre rationalité administrative juridique et rationalité administrative scientifique est-elle fondée ? La connaissance du réel peut-elle se substituer à titre principal au droit comme guide de l’action administrative ? L’ampleur du sujet dépasse le cadre de cette étude. Contentons-nous d’esquisser trois pistes de recherche.

Élaboration du droit et production des faits scientifiques

140La première trouve son point de départ dans la singulière comparaison qu’établit B. Latour entre droit et sciences expérimentales autour de la notion de permanence inhérente à l’un et de l’esprit de rupture caractéristique de l’autre. Au terme d’une mise en parallèle de l’élaboration du droit et de la production des faits scientifiques respectivement par les juristes et les chercheurs, B. Latour écrit :

  • 203 B. Latour La fabriqueop. cit., p. 258.

« Tout chercheur, même s’il ajoute sa pierre modeste à l’édifice d’une discipline, peut se prendre pour Samson et vouloir ébranler les colonnes du temple, renverser les paradigmes, rompre avec le sens commun, démonétiser les théories anciennes. Tout juriste, même s’il propose le plus audacieux renversement de jurisprudence, doit maintenir intact l’édifice du droit, continu l’exercice du pouvoir, lisse l’application de la règle. La science peut être lacunaire, le droit doit être plein. La science peut se nourrir de vives controverses, le droit doit revenir à l’équilibre203 ».

141Avec l’irruption de la pensée scientifique au sein de l’administration, c’est la notion de rupture, relayée par les sauts du progrès technique, que promeut l’administration nouvelle. Elle se heurte à l’impératif de continuité propre au droit, tel qu’il imprègne la bureaucratie traditionnelle. De ce choc peut naître la confusion dénoncée par P. Legendre entre ce qui est d’ordre historique, d’ordre politique, d’ordre juridique et d’ordre scientifique au nom de la recherche de l’efficacité. La gestion des finances publiques dans les années 1950 se trouve prise entre la notion de permanence liée à la perpétuation d’une tradition juridique portée par Devaux et l’esprit de remise en cause perpétuelle caractéristique de la recherche scientifique et transposée au nom de la modernité dans les domaines techniques de l’action administrative.

L’incapacité de la rationalité technique et scientifique à produire du consensus
  • 204 Voir supra, p. 459 et 460.
  • 205 B. Latour, Un monde pluriel mais commun…, op. cit., p. 47.
  • 206 Ibid., p. 24.

142La seconde piste de recherche conduit à mettre en cause la légitimité même d’une telle transposition. Cette mise en cause découle de ce que B. Latour appelle « le rêve moderniste », dont nous avons déjà relevé la trace à travers l’ambition scientiste de certains concepteurs du plan comptable et de la comptabilité nationale204. Cette ambition repose sur l’hypothèse d’un consensus possible en matière de gestion administrative fondé sur la quête de l’objectivation de la réalité économique et donc de sa maîtrise comme facteur majeur de décision et d’action administratives. Lorsqu’il écrit : « Si seulement nous étions scientifiques, savants, rationnels, nous nous accorderions beaucoup mieux205 », B. Latour explicite, pour mieux en dénoncer l’inanité, l’espérance portée par l’utopie d’un consensus à partir de données prétendument objectivables. Réfutant l’idée qu’on puisse « construire l’État sur la distinction entre les énoncés scientifiques et les autres », il récuse le bien-fondé de la possibilité même de ce consensus au motif que ce serait prendre « les sciences en kidnapping pour leur arracher de l’accord entre les humains [et] court-circuiter en quelque sorte les conditions de cet accord206 ». À le suivre, un tel consensus ne peut être produit à partir de données objectives en raison de l’impossibilité qu’il y a à les établir. L’accord doit plutôt se faire sur des choix politiques démocratiquement validés, mis en œuvre en fonction d’un cadre juridique défini, ce que Devaux appelle « un plan d’ensemble établi collectivement par des assemblées ou par un conseil » qui ont décidé de « choisir et même d’imposer » les dépenses propres à son exécution. À la croisée de forces multiples, l’administration, en particulier celle des Finances, est précisément le lieu de conception de cet accord nécessaire impulsé et validé aux échelons gouvernemental et parlementaire. De même contribue-t-elle à la mise en œuvre tâtonnante du plan établi parmi l’ensemble des contradictions de la société dont elle est devenue le lieu d’internalisation sinon de résolution.

Libéralisme et dirigisme également impossibles dans une société de l’imprévisible
  • 207 John Dewey, 1859-1952, fondateur du pragmatisme aux États-Unis.
  • 208 B. Latour, Un monde…, op. cit., p. 32.
  • 209 Ibid., p. 39.

143C’est là une troisième piste de recherche. Parce que les sociétés contemporaines ne peuvent plus rien externaliser, ce rôle de négociation de l’administration s’est accru et complexifié au point que le système juridique ancien peine à l’encadrer. Parce qu’elles sont devenues des sociétés du risque fabriqué par l’action à la fois publique, industrielle et privée, de telles sociétés ne peuvent plus maintenir la séparation secteur public/secteur privé telle qu’elle a été voulue par le libéralisme du XIXe siècle : l’État, qu’il le veuille ou non, voit désormais sa responsabilité engagée par l’ensemble des risques encourus par le corps social. Aussi l’administration est-elle devenue le lieu d’internalisation des risques produits et des innovations développées par la société. La sphère publique, dès lors, ne peut plus être ce que le libéralisme du XIXsiècle voulait qu’elle fût : l’État strictement limité à ses fonctions régaliennes. Symétriquement, la sphère publique ne peut être ce vers quoi elle a tendu après-guerre : le lieu d’une direction de l’économie fortement maîtrisée, planifiée, fondée sur des paramètres économiques et comptables prédictibles. S’appuyant sur la pensée de John Dewey207, B. Latour envisage plutôt la sphère publique comme le lieu, désormais, « de la gestion des conséquences inattendues de nos actions208 ». Forts de cette définition, constatons l’impossibilité pour l’administration de rendre vraiment prédictible le résultat des décisions qu’elle prend, des actions qu’elle engage et des innovations qu’elle accueille et promeut. Dépourvue du critère « privé » de la quête et de la mesure du profit appliqué à l’exploitation d’une innovation technique, elle ne trouve finalement pas d’instrument d’évaluation scientifiquement fiable pour guider son action et sa gestion. Ainsi que le souligne B. Latour : « Nos sociétés découvrent enfin que l’on ne peut demander à la science que peu de choses, et certainement pas la certitude sur les conséquences inattendues de nos actions209 ». En ce sens aussi, la gestion des finances publiques se distingue des critères du privé. Elle est soumise à un degré d’imprévisibilité que ceux-ci n’ont pas à considérer. Gérer les finances publiques, c’est accueillir l’événement et gérer l’impondérable, ce que l’Ancien Régime nommait déjà à sa façon le domaine de « l’extraordinaire » alors surtout appliqué à la guerre. À la gestion inévitablement hasardeuse et tâtonnante de l’imprévu s’ajoute celle des surprises de l’innovation technique auxquelles sont désormais soumis les mécanismes financiers publics. Ces surprises ne constituent-elles pas le « domaine de l’extraordinaire » d’aujourd’hui ? Le périmètre de celui-ci, qui cumule risques naturels et risques fabriqués, n’est-il pas devenu à ce point incertain qu’il renvoie les principes de la gestion des finances publiques au seul terrain ferme qu’ils peuvent vraiment connaître : celui du droit ?

144Il n’en demeure pas moins que Devaux est en butte, lorsqu’il rédige son ouvrage, à la montée en puissance de la logique de la vérité et de l’ambition totalisante de l’expertise technocratique comme sources de l’agir administratif et que celles-ci conduisent à une forte remise en cause des logiques juridiques traditionnellement à l’œuvre au sein de la gestion des finances publiques. L’harmonie dont les règles de la CP sont la garantie semble rompue. Aussi Devaux s’engage-t-il dans la quête d’un nouvel équilibre entre droit et technique en matière de gestion des finances publiques.

B. Quel équilibre juridique pour la gestion des finances publiques face à l’évolution de la distinction public/privé sous la pression de « la technique » ?

  • 210 Ibid., p. 189.
  • 211 Ibidem.

145Évoquant la centralisation du pouvoir gouvernemental et le respect de la règle dont il estime qu’ils sont les piliers de « l’équilibre de nos institutions », Devaux constate : « Il faut bien se rendre compte que ces deux idées fondamentales sont actuellement battues en brèche210 ». L’une est « liée à la notion de prédominance d’un intérêt collectif sur tous les intérêts particuliers » ; l’autre « fournissant un contrepoids logique à l’arbitraire administratif, a permis […] la suppression des privilèges et des particularités locales211 ». L’une recouvre ce qu’il appelle le « sens de l’État » ; l’autre est le moyen juridique de garantir l’État contre lui-même par le maintien d’un équilibre entre intérêts particuliers et collectifs. L’une et l’autre justifient l’existence d’un droit public exorbitant du droit commun, garant d’une distinction gestion publique/gestion privée. Le brouillage qu’introduit dans les années 1950 la tendance nouvelle à l’adoption par le « public » des méthodes du « privé » au nom d’un certain idéal technique conduit à relativiser cette séparation sur le terrain avant de mettre en cause son principe même. Devaux, pourtant, cherche à maintenir à la fois la réalité et le principe de cette distinction, d’une part, au nom de l’homéostasie inhérente au droit malgré la pression de la technique et, d’autre part, en distinguant et hiérarchisant les modalités respectives de l’évaluation juridique et de l’évaluation chiffrée en matière de gestion des finances publiques.

1. L’homéostasie du droit face à la poussée technicienne, cœur de la distinction public/privé de la gestion des finances publiques

146Selon Devaux, le droit reste la dimension indépassable dans le cadre de laquelle doit continuer à se déployer tant l’agir administratif que son contrôle. Aussi, en dépit de la contradiction qu’apporte, après-guerre, la multiplication d’exceptions dans les faits aux principes de la gestion juridique des finances publiques, recherche-t-il les conditions d’un nouvel équilibre propre à rétablir l’harmonie nécessaire à une saine application de la règle financière.

a. À propos de la distinction public/privé de la gestion des finances publiques dans les années 1950 : une contradiction entre la théorie et la pratique ?

La contradiction portée à la doctrine par l’évolution de la gestion des finances publiques
  • 212 P. Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, cité par E. Gristi, op. cit., p. 121
  • 213 G. Devaux, op. cit., p. 184.

147Le maintien d’une séparation nette entre modes publics et modes privés de gestion conserve-t-il un sens à l’épreuve des faits ? C’est la question que pose Devaux lorsqu’il estime que « le maintien d’un cadre réglementaire destiné à orienter et à limiter l’action gouvernementale », en raison de l’extension des domaines d’intervention de l’État dans des secteurs très particuliers d’activité, se heurte « à de multiples intérêts professionnels ». Il ajoute : « Aussi, les objets de la réglementation deviennent-ils trop nombreux, trop vastes et trop instables. Leur complexité ne convient guère à un droit écrit de caractère général. Leurs répercussions – locales ou professionnelles – sont trop immédiates et trop sensibles ». P. Legendre écrit dans le même sens : « [L’administration] n’est plus considérée comme une institution fixée une fois pour toutes dans ses structures et les règles de son fonctionnement. Elle est en crise, dit-on ; il est plus juste d’observer qu’elle est en état de réforme permanente212 ». Tributaire de l’administration qu’il dirige, Devaux est plus sensible à l’aspect « crise » qu’à l’aspect « réforme » de ce moment charnière. Il le vit plus sur le mode de la contradiction que de la conversion décrite par M. Margairaz : contradiction idéologique entre libéralisme et dirigisme, mais aussi contradiction accrue entre la doctrine et son application. « Le contact avec la réalité administrative, écrit-il, fait apparaître […] entre la théorie et la pratique, des différences qui sont de nature à troubler les esprits213 ». Aussi, Devaux, dans son interprétation de l’histoire récente telle qu’il l’a vécue, se montre-t-il plutôt pragmatique. Au terme de la lecture des faits à laquelle il se livre dans son dernier chapitre, il dresse un état des lieux, valable en 1956. S’agissant des « services traditionnels », il estime que ceux-ci ont pu maintenir leur allégeance aux principes de la CP et bénéficier d’une meilleure surveillance ainsi que des progrès de la technique comptable, même si dans le détail les anomalies et les abus sont […] plus nombreux qu’en 1939, même si le métissage entre les contrôles juridique et technique demeure inachevé, même si « la responsabilité financière des collectivités n’est plus délimitée avec précision », même si, enfin, « le mythe desaffectations comptabless’est fâcheusement développé ». S’agissant « de services et d’organismes de création récente (entreprises nationales, sécurité sociale, reconstruction, etc.) », il estime qu’ils « échappent en principe au droit commun et conservent un certain espritféodal” ». Il ajoute : « Cette situation constitue une menace chronique de dislocation de l’action administrative, surtout lorsque ces organismes […] ont la charge d’exécuter non pas des opérations commerciales, mais de simples opérations de “droit public”. » Il conclut néanmoins plutôt positivement que « Les techniciens eux-mêmes ont établi presque partout une discipline intérieure satisfaisante qui s’inspire des règles de la comptabilité publique » auquel a été adjoint un contrôle technique de gestion a priori et a posteriori, que « tous les organismes de caractère public ont été rattachés, en fait ou en droit au Trésor » et que « sans avoir entièrement disparu, le secteur parapublic est contenu dans d’étroites limites et soumis à une réglementation de plus en plus stricte ».

  • 214 Ibid., respectivement p. 239-240, 233 et 230.

148Plus généralement, Devaux fait des concessions à l’esprit du temps lorsqu’il marque combien « l’influence croissante de la technique est un fait contre lequel il serait absurde de vouloir résister ». Après avoir dénoncé l’obscurcissement du domaine de la régularité par la prolifération des techniciens, il ne peut s’empêcher de constater : « Les techniciens, surtout à la fin de la période de la Libération, n’étaient pas opposés à la notion même de contrôle. Mais au lieu du contrôle “juridique” de la régularité, ils étaient enclins à concevoir et à faciliter un contrôle d’experts orienté vers l’opportunité214 ». En dépit « du rôle de frein » et de la « mentalité de contradicteur » qu’il leur impute, il reconnaît que : « C’est en particulier l’appel aux experts qui permit de rétablir une tutelle financière efficace sur les entreprises nationales » pour finalement admettre le bénéfice possible du partage de la direction des entreprises entre « d’anciens fonctionnaires “techniciens” et d’anciens fonctionnaires “financiers” », dont « le contrôle permanent fut assuré simultanément par des commissaires du Gouvernement relevant à la fois de l’Économie nationale et des Finances ». La voie de ce contrôle d’experts orienté vers l’opportunité est néanmoins qualifiée de méthode « non-orthodoxe » dans laquelle la rue de Rivoli ne s’est engagée qu’« avec un peu d’hésitation ». Qu’il s’agisse des normes comptables du privé, de la mise en place d’une comptabilité économique, de l’existence devenue inévitable d’un secteur parapublic, un brassage de plus en plus vif a lieu entre modalités publique et privée de gestion. C’est au point qu’on peut se demander si la séparation public/privé, en termes gestionnaires, ne relève pas plus de l’idée que de la réalité.

Le maintien du principe d’une séparation public/privé en matière de finances publiques
  • 215 Ibid., respectivement p. 231, 238 et 241.

149N’y a-t-il pas la volonté de préserver sur le plan doctrinal une séparation que dément depuis longtemps la pratique ? L’intervention massive de l’État dans l’économie d’après-guerre ne serait-elle pas le révélateur d’une situation longtemps occultée par la théorie ? Nous l’avons relevé, il existe en France une tendance historique forte d’intervention étatique, encore accrue dans les années 1930. Devaux a vécu de près ce phénomène qui, après 1945, se reproduit à plus grande échelle au point que le droit ne suffit peut-être plus à l’encadrer. Après avoir souligné que « Le mouvement d’“aller” et de “retour”, de “destruction” et de “reconstruction” auquel nous avons assisté [depuis 1945] […] correspond au rythme normal de la vie collective », Devaux ajoute : « Il reste que le choc de la libération a été grave et l’effet de dislocation profond. C’est pourquoi nous avons pu le comparer […] à une véritable maladie, dont l’issue aurait pu être mortelle ». Il reprend ce thème plus loin : « Encore une fois une crise administrative provoquée par un problème particulier d’adaptation n’est pas un phénomène anormal. Ce qui est plus inquiétant c’est que le même problème se pose plusieurs fois de suite en une série de crises de plus en plus graves215… ». Devant la récurrence du problème posé avec une ampleur inédite, Devaux souhaite « ôter » à nouveau « au procédé ses dangers financiers ». Fût-ce au prix de l’adoption de méthodes non orthodoxes du privé ou, notons-le, de l’exportation des principes de la CP dans des organismes du secteur privé, l’essentiel est que soient évités les risques majeurs (démembrement de l’unité de trésorerie, affectations de dépenses, création de féodalités diverses, pullulement de caisses noires, etc.). Devaux, pourtant, ne se satisfait pas de ce pragmatisme en matière de gestion financière. À le suivre, quel que soit leur succès, les solutions d’exception ne sont pas appelées à devenir la règle. Aussi la problématique née de la rencontre du droit et de « la technique » lui paraît-elle déterminante car non résolue à ses yeux. Son attachement au principe d’une séparation entre gestions privée et publique et au primat du droit en matière de finances publiques demeure. À le suivre, l’homéostasie propre à la matière juridique commande un retour à l’équilibre au sein d’une tradition, certes réinterprétée mais nullement reniée, quelles que soient les novations auxquelles le droit est confronté et auxquelles il doit faire contrepoids.

b. Entre les principes traditionnels des juristes et les idées modernes des techniciens : trouver un équilibre en maintenant l’homéostasie du droit

Les légistes porteurs d’un idéal de bonne mesure entre méthodes classiques de contrôle juridique et méthodes modernes de contrôle technique

150À propos du système défensif érigé contre l’extension de l’État et de son incidence sur le système juridique français « dans le sens d’un contrôle de plus en plus étendu sur l’administration », P. Legendre écrit :

  • 216 P. Legendre, op. cit., p. 414-415, souligné par nous.

« La solidité de pareilles élaborations mérite réflexion. On ne peut l’expliquer seulement par la domination de la bourgeoisie […]. Les raz de marée du XXe siècle auraient emporté ces défenses, si elles n’étaient, en réalité, enracinées dans le bloc de nos traditions nationales. Il faut en appeler ici à de très vieux réflexes de modération ; la Monarchie elle-même avait dû en tenir compte […]. Finalement, d’un régime politique à l’autre, les juristes, dont le rôle historique est en France si important, furent les « conducteurs » efficaces de ces résistances traditionnelles ; ils devinrent les interprètes d’un idéal collectif de bonne mesure, cette juste mesure évidemment difficile à traduire dans les faits216. »

  • 217 G. Devaux, op. cit., p. 233, souligné par nous.

151Devaux souscrit à cet idéal de bonne mesure des juristes. Face à l’ampleur du défi lancé par « la technique » au droit sous la double forme de l’intervention de l’État et de l’évaluation des dépenses publiques, il estime qu’« une adaptation est souhaitable et ne saurait être obtenue sans un équilibre raisonnable entre les principes traditionnels des juristes et les idées modernes des techniciens217 ». Il sent pourtant la difficulté qu’il y a à traduire cet idéal de bonne mesure dans les faits lorsqu’il cherche à définir le point de cet équilibre. Il le marque lors de l’évaluation qu’il fait des assauts subis par les mécanismes traditionnels de gestion des finances publiques après-guerre et des combats remportés ou non pour les repousser. S’agissant des services administratifs « les plus solidement charpentés », il affirme :

  • 218 Ibidem, souligné par nous.

« Dans le secteur classique de notre réglementation (la gestion des grands services administratifs de l’État et des collectivités) nous avons déjà porté un jugement sur l’intervention des “spécialistes”. On ne peut s’en passer, mais on risque en allant trop loin de paralyser l’action des chefs de services responsables. C’est donc une question de mesure218 ».

152Il ajoute :

  • 219 Ibid., p. 239.

« Aux méthodes classiques de contrôle fondées sur le “droit” et “l’automatisme”, se superposent des méthodes modernes de contrôle “technique”, fondées sur l’intervention des spécialistes et des experts. La synthèse des deux types de méthodes n’est pas achevée. Il en résulte une certaine lourdeur qui nuit au rendement administratif 219 ».

153S’agissant des entreprises publiques, il écrit :

  • 220 Ibid., p. 233-234.

« Dans le secteur à caractère industriel et commercial, reconnaissons qu’il ne serait pas bon d’assujettir les établissements à une réglementation financière aussi stricte et aussi “automatique” que celle des départements ministériels. La conception d’un “contrôle de gestion” organisé a priori par une tutelle conjointe, a posteriori par des commissions d’experts, a fait ses preuves et mérite d’être maintenue. Mais si elle est efficace pour tous les grands problèmes […], elle laisse dans le détail une responsabilité trop lourde aux [dirigeants …] Je persiste à croire qu’il serait opportun de donner une certaine indépendance aux services comptables, en s’inspirant par exemple des dispositions du décret du 30 septembre 1953220 ». La pratique qui se développe après 1945 bat en brèche en bien des domaines la théorie d’une gestion publique des dépenses publiques. Pourtant, malgré l’évolution qu’il observe, dans la synthèse qu’il appelle de ses vœux en matière de gestion des finances publiques, c’est, à le suivre, le droit qui doit encore dominer.

Le droit, contrepoids nécessaire à la poussée de la technique

154Face à la montée en charge de « la technique » au sein de l’administration, il convient, pour Devaux, d’équilibrer son influence par une évolution du dispositif juridique qui encadre la dépense publique. C’est le sens du diagnostic qu’il pose à propos de l’élan des technocrates lorsqu’il affirme :

« Cette poussée des techniciens, formidablement accrue par les progrès mêmes des techniques et par l’intervention de la puissance publique dans tous les domaines de l’économie, aurait depuis très longtemps fait sauter notre régime si un siècle et demi d’expérience démocratique n’avait institué trois sérieux contrepoids ».

  • 221 Ibid., p 17.
  • 222 P. Legendre, op. cit., p. 418.

155Parmi ceux-ci, deux sont liés au droit public, soit qu’ils le produisent, soit qu’ils l’appliquent. Il cite successivement « de grandes institutions indépendantes telles que le Conseil d’État et la Cour des comptes, qui ont cherché leur inspiration et trouvé leur raison d’existence au cours d’un siècle d’effort en faveur de la légalité » et : « la concentration du pouvoir financier entre des milliers de comptables répartis dans toute la France […] qui risquent d’être personnellement ruinés s’ils ne disent pas chaque fois qu’il faut le dire : “Vous n’appliquez plus les règles du jeu. Nous n’exécutons plus vos ordres”221. » Comme en écho, citant Hauriou, P. Legendre écrit : « La préoccupation essentielle est d’assurer “un contrepoids puissant à toutes les forces aveugles de la puissance publique”222 ». C’est à quoi répond encore en 1948 la création de la Cour de discipline budgétaire bien que Devaux en déplore les modalités de fonctionnement. Mais équilibrer l’intervention accrue de la puissance publique dans l’économie par le biais d’une évolution juridique signifie aussi maintenir l’équilibre interne des règles de droit qui régissent les mécanismes d’exécution de la dépense publique face aux novations techniques.

Primat du processus agrégatif du droit en matière de continuité de l’action administrative
  • 223 Cf. supra p. 479-480.
  • 224 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 258.
  • 225 F. d’Arcy et P. Grémion constataient en 1969 : « Il s’est […] constitué autour des fonctions tradit (...)
  • 226 P. Legendre, op. cit., p. 14.
  • 227 G. Devaux, op. cit., p. 80.

156Puisque le droit s’accommode mal des ruptures, il convient, tout en recherchant un équilibre nouveau avec « la technique » par un contrepoids juridique renforcé, de maintenir l’homéostasie propre au droit. Celle-ci est un élément déterminant de ce qui garantit la permanence de l’administration et la continuité du service de l’État face aux perturbations que suscite l’innovation. Le droit est un vecteur essentiel de cette permanence et de cette continuité. Étant par principe « toujours déjà là223 », il a pour effet d’agréger le neuf à l’existant et non pas d’imposer la novation en rupture avec la tradition. Ainsi que le note B. Latour, il convient de préserver ce « quelque chose d’homéostatique qui tient à l’obligation de ne pas trouer le fragile tissu des règles et des textes224 ». Aussi le corpus déjà constitué forme-t-il le socle auquel doivent se référer toutes formes d’innovation sans que soit mis en péril l’équilibre interne de la tradition juridique225. Le droit accueille, mais en englobant. Ainsi que l’écrit P. Legendre : « L’administration, injectée de cet esprit juridique et dogmatique dont prétend se garder l’intellectuel français quand il s’intéresse aux affaires de l’État, ne lâche rien de son savoir-faire, mais plutôt l’enrichit et s’adapte, ouvrant ses portes à toutes nouvelles vagues226 ». Tant la réforme que l’ouvrage de Devaux montrent son soin de rattacher le présent au passé au bénéfice d’une tradition renouvelée. Ce souci se lit dans l’explication qu’il donne de « l’échec au moins partiel de la Cour de discipline budgétaire » qu’il impute à son inadéquation avec les « traditions de notre système administratif », avant d’ajouter : « au lieu de créer de toutes pièces un mécanisme inédit, il eût été prudent de se fier à cent cinquante années d’expérience sur la responsabilité pécuniaire des comptables et d’étendre celle-ci à une nouvelle catégorie de fonctionnaires227 ». Reste qu’en dépit du souci de maintenir le caractère homéostatique du droit et d’accroître son rôle de contrepoids face au développement du rôle économique de l’État, en 1956 l’équilibre entre « les principes traditionnels des juristes et les idées modernes des techniciens » est encore à trouver. Demeure pendante la question des modalités d’hybridation entre gestions publique et privée des finances, entre bonne régularité et évaluation chiffrée de la dépense publique.

2. Évaluation juridique et évaluation chiffrée : quelles modalités d’efficacité respectives en matière de gestion des finances publiques ?

157Alors que triomphe l’illusion d’une maîtrise possible du réel, c’est au discours nouveau de l’économique, de la technique et du chiffre sur le monde que Devaux se trouve confronté. C’est à l’aune de ce discours qu’il faut entendre le point de vue juridique qu’il défend à propos de la gestion des finances publiques. C’est pourquoi, méfiant à l’égard de la logique de résultat, il persiste dans la logique de moyens au nom de la nécessaire limitation de la puissance publique. C’est pourquoi, entre le droit et le chiffre il hiérarchise les modalités d’évaluation à l’aune du degré de certitude produite. C’est pourquoi, enfin, il cherche à rendre au droit son efficacité réelle par-delà son efficacité rituelle déclinante alors que, paradoxalement, l’évaluation chiffrée se ritualise elle-même.

a. La gestion des finances publiques entre logique de moyens et logique de résultats : nécessité et primauté du contrôle juridictionnel

La persistance de la logique de moyens… faute de moyens
  • 228 Cf. Sébastien Kott, « L’invention d’outils “gestionnaires” dans le système financier de la Restaura (...)
  • 229 Évoquant ce texte, F. Descamps note que les notions de coûts et rendements passent au second plan, (...)

158L’évaluation chiffrée des résultats de la dépense publique et la mesure de son efficacité ne sont pas des idées neuves. Déjà sous la Restauration, d’Hauterive en formule l’intérêt228. Pourtant, jamais elle n’est testée avant la rationalisation des choix budgétaires (RCB) des années 1960. La raison n’en est pas spécifique au secteur public. Espérer des techniques nouvelles, les envisager, les légitimer une fois qu’elles sont techniquement réalisables est un souhait que les praticiens de l’administration formulent au même titre que les acteurs d’organismes privés. Ce n’est pas seulement la réification des représentations mentales, la fixité des procédures juridiques ou la divergence des objectifs assignés qui en ralentissent l’adoption dans l’administration plus que dans d’autres secteurs. Longtemps, l’ampleur et la diversité de la matière à traiter, le nombre des données à saisir, le souci d’équité, l’insuffisance des effectifs et la lenteur des perfectionnements techniques du travail de bureau espérés l’ont conduite à se désintéresser des outils de gestion fondés sur les notions de rendement, de coût ou de performance de la dépense publique. Si, dans le principe, un certain bon sens commandait de s’intéresser à l’évaluation des résultats, dans les faits une autre forme de bon sens a longtemps commandé de la négliger. Devaux rédige son ouvrage alors que des horizons s’ouvrent en matière d’évaluation chiffrée. Pourtant, en dépit de son intérêt pour le développement de la mécanographie et des tableaux de bord, il réfléchit en termes de progrès bureautiques lents où l’interaction entre les usages des praticiens transmis d’une génération à l’autre et le droit qui les encadre sont pensés comme les instruments les plus adaptés de gestion financière administrative. Aussi l’idée d’abandonner la logique de moyens au profit d’une logique de résultats lui paraît-elle singulièrement vaine, ce qu’il traduit dans la rédaction de l’ordonnance du 2 janvier 1959, dont il est l’auteur en titre229.

Les risques antidémocratiques liés à la seule logique de résultats
ou la tentation de justifier les moyens par la fin

159Vaine, l’idée d’évaluer l’action administrative à la seule aune du résultat lui paraît aussi dangereuse :

  • 230 G. Devaux, op. cit., p. 16.

« Ne nous dissimulons pas, écrit-il à propos des technocrates, que cette armée de spécialistes – chacun avec une optique technique dont il finit par faire l’idéal de son existence – stimulée par les ordres qui viennent des centres de Paris et par une émulation soigneusement entretenue, conduirait infailliblement au triomphe de la “fin justifie les moyens” s’il n’existait pas une contrepartie très puissante pour assurer le respect de la loi230 ».

  • 231 Cf. supra p. 475-476 et Ph. d’Iribarne, op. cit., « Accomplir les devoirs de son état », p. 21 à 28

160Ce n’est donc pas par manque d’anticipation du progrès technique que Devaux marque sa méfiance à l’égard de la logique de résultats ; c’est en raison de cette tradition française qui conduit l’administration à se défier de ses propres agents dont « l’honneur » serait plus de répondre à l’idéal de leur « état » que de respecter les règles qui encadrent leur action où même de remplir les objectifs fixés231. Ainsi écrit-il, toujours à propos des fonctionnaires techniciens et du pouvoir dont ils disposent de fait par rapport à la loi :

  • 232 G. Devaux, op. cit. p. 16-17.

« Ils ont assez de dynamisme pour vouloir foncer en avant et détruire les obstacles qui s’opposent à l’achèvement de leur tâche particulière. Il y a ceux qui veulent faire des écoles, il y a ceux qui veulent faire des routes, il y a ceux qui veulent construire des navires, des écoles toujours plus spacieuses, des routes toujours plus larges, des navires toujours plus luxueux232 ».

  • 233 Dans la version dactylographiée de son cours de 1955, Devaux évoque même « le triomphe de “la fin j (...)

161Évaluer l’action des administrateurs à la seule aune du résultat constituerait une entorse aux principes démocratiques qui inspirent les règles de la CP233. En raison de sa puissance même, des prérogatives exorbitantes du droit commun dont elle dispose, l’administration ne peut se satisfaire de justifier son action par les résultats qu’elle obtient. En son sein, la fin serait trop aisée à justifier si la question des moyens n’était pas soulevée à toutes les étapes. C’est dans cette importance des moyens que le droit public financier trouve la source de sa justification : avec les règles qui en procèdent, ce n’est pas la fin qui justifie les moyens mais bien plutôt les moyens qui sont chargés de justifier la fin.

La primauté du contrôle juridictionnel

162Cette importance des « moyens » se traduit par le suivi, a priori et à tous les stades de la dépense publique, de règles de droit administratif en sorte que l’application de celles-ci constitue le véhicule principal, sinon exclusif, de l’acheminement des fonds publics vers leur destination et suffit à légitimer leur emploi. Pour que soient remplies les conditions de félicité propre à l’exécution du budget de l’État, il convient de s’attacher plus au chemin emprunté qu’au but visé. Le comptable public, à chaque faux pas qu’il commet sur la voie qui lui est tracée, est menacé par le juge des foudres du droit attaché à sa responsabilité personnelle et pécuniaire. C’est en quoi Devaux affirme la supériorité intrinsèque des mécanismes de contrôle juridique sur le contrôle de gestion et l’intérêt d’une distinction gestion publique/gestion privée en matière financière.

  • 234 G. Devaux, op. cit., p. 234.

« Si le contrôle de la gestion peut compléter utilement le contrôle juridictionnel, écrit-il, il ne peut jamais le remplacer. Il demeure indispensable […] de soumettre toutes les justifications des opérations publiques (commerciales ou non commerciales) à un juge qui ne soit pas un simple commissaire aux comptes d’origine privée234 ».

163En affirmant le primat du contrôle juridictionnel, Devaux renforce, en matière de gestion des finances publiques, l’idée d’un climat distinct de celui propre aux affaires privées. Sous de tels cieux, le critère de l’efficacité et du résultat ne peut être premier par rapport au souci de verrouiller et de sanctionner la dépense par un mécanisme juridique. C’est pourquoi, à suivre Devaux, dans le processus d’hybridation entre droit et techniques de gestion, la préséance doit revenir au droit. Indépendamment des menaces qui pèsent sur une telle préséance dans les années 1950, la question mérite d’être posée en théorie : ce point de vue est-il en soi légitime ?

b. Le chiffre et le droit : deux manières différentes d’appréhender la gestion des finances publiques

  • 235 Ibid., p. 1.

164Après-guerre, nous l’avons vu avec les critiques formulées par Cusin, la mobilisation des règles de la comptabilité publique dans le processus des dépenses publiques a mauvaise presse. Lenteur, formalisme, inefficacité, absence de priorités dans l’orientation des dépenses sont alors reprochés à cette branche du droit public, comme les conséquences de la référence obligée à ses règles. C’est ce que Devaux appelle « une réaction iconoclaste contre un formalisme que l’on condamne a priori comme une des manifestations les plus fâcheuses de la routine bureaucratique235 ». Simultanément, la tentation est forte d’accorder désormais le primat à la mesure économique et comptable des dépenses publiques, y compris en termes d’évaluation de leur performance, sur les règles juridiques qui en balisent si méticuleusement l’exécution. C’est oublier combien les objectifs et les capacités de ces deux manières d’appréhender la gestion des finances publiques diffèrent. L’une délivre de l’information en multipliant les tableaux de bord pour affiner la gestion des finances publiques ; l’autre met en forme celle-ci en lui donnant sa spécificité publique.

Portée et limite de l’utilité des indicateurs chiffrés appliqués à la gestion publique des finances selon Gilbert Devaux
  • 236 « Lorsque [la réglementation financière] disparaît, tout devient beaucoup moins clair. Chaque cellu (...)

165On se tromperait si l’on négligeait l’importance que Devaux accorde aux indicateurs chiffrés pour rendre compte de la réalité économique. Il le souligne lui-même, sans les chiffres, l’objectif de transparence propre à la comptabilité publique n’est que partiellement atteint236. Qu’il s’agisse des comptes de l’État, des comptes économiques de la Nation et de l’application du plan comptable aux entreprises publiques, il se félicite des progrès accomplis en matière d’indications chiffrées.

166Sur le premier point, il écrit :

« Devant les méfaits du mouvement centrifuge [les experts] en sont venus à penser que la publication de comptes clairs était la seule arme dont ils disposaient encore contre le désordre et les abus. La vieille mystique du “secret financier” fut donc délibérément abandonnée […]. Dès 1947, la direction du Trésor publia […] un inventaire donnant une description d’ensemble de l’activité des finances publiques (y compris celle du parapublic) ».

167Il souligne l’intérêt pour l’État de disposer de tableaux de bord fiables à travers notamment l’établissement en 1948 d’une situation statistique hebdomadaire dont il estime qu’« elle ne laisse plus subsister aucune obscurité sur l’évolution financière conjointe de l’État et de ses correspondants ». Il souligne enfin l’intérêt du classement sur le plan budgétaire des chapitres « selon des distinctions qui présentent à la fois un intérêt économique et social ».

168Plus largement, il reconnaît le bénéfice que Rivoli trouve à développer « le compte économique de la nation et le “budget économique de la nation” ». S’interrogeant sur l’intérêt de tels instruments de mesure, il écrit :

« On a prétendu que ces documents sont trop complexes et trop tardifs pour pouvoir utilement guider l’action du ministre des Finances et que celui-ci ne pouvant plus s’assigner un objectif simple – tel que l’équilibre budgétaire ou l’équilibre de la trésorerie – est obligé de fonder toute sa politique sur l’observation d’indices imprécis […] ou sur un empirisme mêlé d’intuition. Ces critiques ne sont pas dénuées de fondement, mais elles ne justifieraient en aucune façon un retour aux anciens errements ».

169Il conclut :

« Il était sans doute inévitable que le “changement de point de vue” opéré par l’administration des Finances depuis la dernière guerre à la fois sous l’influence des doctrines étrangères, et par l’examen de son propre mécanisme de trésorerie, comporte une période assez longue de transition et de tâtonnement. Le fait de s’être délibérément engagé dans cette voie n’en constitue pas moins un progrès considérable ».

170Enfin, en dépit de sa dénonciation des méfaits d’une « application, par principe et à grande échelle, d’une gestion commerciale à des services appartenant à l’État », il rappelle que :

« Dès 1948, la direction de la Comptabilité publique, joignant ses efforts à ceux du département de l’Économie nationale, obtint que toutes les entreprises publiques adoptent le plan comptable normalisé qui avait été prévu pour le secteur privé. Grâce aux moyens de toute nature qu’ils purent mettre en œuvre, les techniciens des nationalisés, se laissant séduire par l’attrait de la “mécanique comptable” où pouvait triompher leur culture mathématique, firent de cette réforme une réussite complète. L’on peut dire qu’à l’heure actuelle, certaines comptabilités commerciales, telles que celle d’Électricité de France, sont devenues un modèle qu’aucune société privée ne parvient à égaler ».

  • 237 Ibid., respectivement p. 236, 235, 179, 195, 235 et 240.

171Il constate même avec satisfaction que : « les établissements publics traditionnels qui ont besoin de dégager un prix de revient […] appliquent aujourd’hui des méthodes très voisines de celles du secteur privé » et que « les collectivités [locales] s’accoutument également à un plan comptable normalisé et modernisé, qui dégage certaines notions essentielles telles que les variations du patrimoine et de la dette ». Il conclut à un heureux renforcement de la position des administrations financières : « En définitive, les efforts accomplis pour essayer de “voir clair” n’ont pas seulement contribué au rétablissement de l’ordre. Ils ont également assis sur des bases rénovées l’autorité du ministre des Finances et l’ampleur de son action237 ». Il n’en demeure pas moins qu’aux yeux de Devaux, pour ce qui est du secteur public, le chiffre est subordonné à la régularité financière en ce sens qu’il n’en est jamais qu’un des éléments. Le degré de certitude auquel parviennent l’une et l’autre façon d’appréhender la gestion des finances publiques est le point discriminant entre chacune.

Certitude du droit, incertitude de l’évaluation chiffrée

172Malgré son intérêt pour les tableaux de bord, Devaux ne s’accommode pas de l’idée de refonder la gestion des finances publiques sur des critères principalement chiffrés. La possibilité d’établir un consensus en matière de dépense publique sur des bases économiquement rationnelles et quantitativement mesurables lui paraît illusoire. C’est au droit qu’il reconnaît un caractère impératif ; il ne considère les données chiffrées que sous l’angle indicatif. La distinction s’établit à l’aune du degré de certitude qu’atteint chacun pour établir les conditions de félicité de la gestion des finances publiques. Le droit tire sa légitimité de lui-même. Ses règles sont une fiction à laquelle il lui est toujours loisible de répondre en fonction de ses propres normes. La force de cette fiction est de s’imposer hic et nunc dans le réel, au point d’en devenir une composante essentielle. S’agissant de la gestion des finances publiques soumise aux règles de la CP, on est sommé, avec le droit, de répondre à des questions précises que Devaux formule ainsi :

« le domaine de la régularité comprend des obligations “de faire”, des “interdictions” et des “procédures”. La première question – la question de fond – à laquelle l’énoncé d’une règle doit apporter une réponse est toujours : “Peut-on (ou doit-on) faire telle opération financière ?”. La seconde est : “Qui peut (ou doit) la faire ?” La troisième – la question de forme – peut s’exprimer ainsi : Comment peut-on (doit-on) [l’accomplir] ? »

  • 238 Ibid., p. 32 et 33.

173Il ajoute : « La seconde question – celle de la compétence – présente un intérêt administratif fondamental car sa réponse désigne le véritable responsable238. » Or cette réponse par le truchement du droit doit pouvoir être certaine. À l’inverse des règles juridiques, l’évaluation chiffrée de la dépense publique est tributaire d’une réalité qui lui échappe, qu’elle peine à saisir et à laquelle elle ne s’impose pas. Comme la recherche dans les sciences expérimentales, elle s’engage dans un dialogue avec la réalité extérieure. Mais, à la différence de celles-ci, elle ne peut se prévaloir de l’autorité d’un fait démontré. Là où la démarche scientifique permet, dans le domaine expérimental, un aller et retour entre des faits certains et la théorie dont ceux-ci sont un exemple reproductible, l’évaluation chiffrée, malgré son tropisme scientiste, ne saisit la réalité que sur le mode du probable, sinon de l’hypothétique. Aucune modélisation ne peut rendre compte de l’infinité des variables qui composent l’efficacité de la dépense qu’elle cherche à saisir sans la réduire à quelques indicateurs, au risque, en en faisant une obligation, de substituer ceux-ci à la réalité elle-même. D’un autre côté, si, comme le droit, la mesure chiffrée du réel est un pur construit, elle en diffère en ce qu’elle ne peut édicter ses propres normes. Ne bouclant pas sur elle-même, elle ne jouit pas, notamment en termes d’évaluation, de l’autonomie du droit, ce qui lui ôte l’autorité propre à la règle juridique. En théorie, le dernier mot revient bien aux certitudes du droit.

Délivrer de l’information ou mettre en forme ?
  • 239 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 288.
  • 240 Ibid., p. 284.
  • 241 Ibid., respectivement p. 288, 294-295 et 299.
  • 242 G. Devaux, op. cit., p. 10.

174Si, après-guerre, la prévalence du chiffre tend néanmoins à s’imposer, c’est que le droit financier qui encadre l’action administrative est confronté à une demande nouvelle : délivrer de l’information sur les objectifs poursuivis et les résultats atteints. Voilà ce qu’il ne peut produire. Ainsi que le note B. Latour, il « déçoit ceux qui veulent transporter de l’information239 ». Comparant approches scientifique et juridique, il précise les raisons de cette déception propre au technicien : « Le rapport entre les apparences et la réalité, si important dans les sciences […] n’aurait [pour le droit] aucun sens : les apparences sont tout, le fond n’est rien240. » Mais, ajoute-t-il, « [le droit] fait mieux qu’informer, il met en forme ». Par son truchement, toute la chaîne des dépenses de l’État depuis le plan d’ensemble voté par les assemblées jusqu’au moindre versement de denier public sur le terrain est maintenue en cohérence par une assignation des responsabilités. B. Latour le confirme lorsqu’il résume ainsi la mission du droit : « Rattacher un énoncé à son énonciateur par le suivi des chaînes de signatures ; authentifier un acte d’écriture […] ; tracer le cheminement des énoncés ; tout le droit peut être saisi comme un effort obsessionnel pour rendre l’énonciation assignable. » Les règles de la CP n’ont pas d’objet plus important. Et lorsque B. Latour conclut : « [Sans le droit] on ne retrouverait pas la trace de nos actions. On n’imputerait pas de responsabilité241 », Devaux lui donne la réplique lorsqu’il souligne que les règles de la comptabilité publique ont d’abord pour objet « tantôt d’établir des obligations, tantôt de mesurer des responsabilités242 ». Les techniques de gestion économique et d’évaluation des résultats s’efforcent d’objectiver le réel ; le droit permet d’imputer des responsabilités. À suivre Devaux, si l’action administrative ne cherche plus les conditions de sa félicité dans la seule conformité juridique, la mesure chiffrée de ses résultats ne saurait prendre le pas sur le droit qui l’encadre. À la fois plus certain et plus démocratique, celui-ci lui paraît plus légitime pour dire si l’on a bien agi. Mais la question de la prédominance du droit sur le chiffre ou du chiffre sur le droit ne s’exprime pas seulement en termes de modalités effectives de la gestion des finances publiques, elle s’exprime aussi en termes de croyances.

c. Le rôle de la croyance en matière de gestion des finances publiques : d’une efficacité rituelle à l’autre

175En matière de gestion des finances publiques, le droit comme le chiffre, l’économie et la comptabilité, indépendamment de leurs propriétés intrinsèques, sont en définitive aussi chargés de faire croire.

Efficacité rituelle du droit

176Le droit des finances publiques ne relève pas que du droit. Depuis près de deux siècles il est au service d’une mise en scène dont l’objet est de fonder la foi publique. À cette mise en scène collabore l’ensemble de l’organisation administrative que suppose la mise en œuvre des règles juridiques de la comptabilité publique. P. Bezes le marque lorsqu’il note l’efficacité rituelle du droit public financier :

  • 243 P. Bezes, « Perspectives de recherche pour une histoire de la régulation des finances publiques. Le (...)

« Cette épaisseur juridique, écrit-il à propos de l’arsenal de textes qui encadre la dépense publique, est essentielle en vertu de la force normative du droit, même si l’on sait qu’elle réside moins dans son caractère strictement impératif que dans ses effets de distribution de pouvoir et dans les ressources que les textes de loi offrent aux acteurs. Cet ensemble d’écriture effectue des actes, a une efficacité rituelle proprement sociale qui scelle l’action, les transactions entre institutions d’État243 ».

177J. Caillosse reprend ce thème :

  • 244 J. Caillosse, La constitution…, p. 13-14.

« Le droit ne déploie pas uniquement ses registres sur le seul plan de la technicité inhérente à la matière juridique. Celle-ci appartient encore au monde de l’imaginaire : par les représentations, les métaphores et même les fictions dont elle est notamment chargée, la langue du droit recouvre de ses images, en même temps qu’elle s’en saisit, les faits et les réalités empiriques. Parler […] de constitution imaginaire de l’administration n’a donc rien de “forcé”. Pas plus qu’elle ne peut se lire raisonnablement dans le récit ininterrompu dans lequel le droit administratif la met en scène, l’administration n’est sérieusement concevable sans les représentations qu’en donne la machinerie juridique : elle tire de ce stock d’images des ressources inépuisables. C’est qu’il ne lui suffit pas de faire voir, il lui faut encore faire croire. Le droit lui fournit pour cela des moyens on ne peut plus précieux : le jeu des images et sur les images ouvre aux acteurs de l’administration des marges de manœuvre dans lesquelles ils peuvent librement, discrétionnairement, faire et refaire le monde !244 ».

178P. Legendre, dans la même optique, écrit :

  • 245 P. Legendre, Ce que nous appelons le droit, Gallimard, « Le débat », n° 74/1993, p. 107 cité in J.  (...)

« La théorie politique habituelle a le plus grand mal à concevoir que le problème de l’organisation normative suppose […] une mise en scène, qu’instituer la réponse au pourquoi ? soit une vaste entreprise théâtrale. Autrement dit, pas de légitimité sans métaphore, sans montage de fictions. Si l’on tient pour secondaire ou si l’on refuse de reconnaître cette dimension du système normatif, on ne comprend pas bien la logique dogmatique, la genèse des normes, pas plus qu’on ne saisit l’efficience des manœuvres de pouvoir parce que ces manœuvres sont avant tout la manœuvre des images et le droit est finalement lié au pouvoir par cette articulation des images245 ».

  • 246 P. Bezes et A. Siné écrivent sur ce point « Le traitement de l’argent public semble […] relever d’u (...)
  • 247 G. Devaux, op. cit., p. 1.

179Ce théâtre juridique a d’autant plus de force en matière de gestion des finances publiques que sa mise en scène repose sur un droit exorbitant du droit commun et se fonde sur la croyance en un clivage effectif entre « sacré et profane »246, entre gestions publique et privée des finances. Devaux pourtant ne saurait se contenter de l’illusion produite par cette seule mise en scène. S’il souscrit à l’existence de la distinction, ce n’est pas pour se contenter de ses effets de nature quelque peu fétichiste. Il cherche à surmonter, à propos des règles de la CP, ce qu’il appelle « un respect dogmatique qui dissimule mal une incompréhension profonde247 ». Son projet est de rendre au droit des finances publiques son efficacité réelle en plus de son efficacité rituelle, de ressourcer celle-ci par celle-là. Au demeurant n’est-il pas d’autant plus fondé à privilégier le droit que les approches scientifiques et chiffrées du réel, paradoxalement, sont elles aussi l’objet d’une forme de croyance, de ritualisation, voire de fétichisme ?

Efficacité rituelle de l’évaluation économique et chiffrée

180Les chiffres qui tentent d’objectiver le réel se sont à leur tour chargés d’une efficacité rituelle. Loin de se contenter de dire quelque chose sur la réalité, la mesure économique et comptable, notamment s’agissant de l’efficacité de la dépense publique, est devenue objet de croyance. Son risque est double : le premier est de polariser l’action administrative sur ce qui est mesurable au détriment des formes de réalités qui échappent à son instrumentation. Sur ce point, évoquant la notion de culte, J. Caillosse écrit :

  • 248 J. Caillosse, op. cit., p. 285.

« La banalisation de l’idéologie de la performance n’a rien qui doive réjouir, dès lors que les acteurs y découvrent les moyens de légitimer un culte du rendement public, comme si les rapports sociaux étaient désormais condamnés à ne plus trouver de justification hors du calcul et de la mesure économique248 ».

181Simultanément, le rituel qu’engendre l’évaluation économique et comptable devient plus fort que la réalité qu’elle manifeste au risque de l’occulter. Alors qu’elle réfute le fétichisme au motif qu’elle atteindrait la réalité, à son tour elle devient l’objet d’une forme de culte. Contribuant à désacraliser le droit, elle n’a pu échapper à sa propre sacralisation. Élargissant sa critique au-delà des critères chiffrés de gestion à l’ensemble des sciences sociales, P. Legendre explicite cette tendance paradoxale lorsqu’il écrit :

  • 249 P. Legendre Trésor…, op. cit., p. 15.

« La culture scientifique, en tant que forme ultramoderne de l’illusion absolutiste, impose la croyance en l’élimination de la dogmaticité ; elle en est dupe et de cela la preuve est aisée : la scientification généralisée de l’objet du pouvoir, loin d’éliminer la logique dogmatique, a promu les sciences sociales, humaines et gestionnaires en instance juridique occulte, c’est-à-dire en instance de pouvoir non contrôlable249. »

182Le vocabulaire employé par certains novateurs comptables au sortir de la guerre illustre le processus à la fois d’une transposition de la notion de croyance à la science économique et de l’instauration de celle-ci en « instance de pouvoir non contrôlable ». Ainsi Anthonioz écrit-il :

  • 250 Commission de normalisation des comptabilités, rapport de J. Anthonioz, rapporteur à la 4e sous-com (...)

« Le cadre général de base [de l’organisation nationale de la comptabilité] quoique missionnaire, ne considérera pas l’ensemble des données du problème. Il sera missionnaire en situant l’idée de base, l’idée économique à partir de laquelle la pensée pourra s’élever progressivement jusqu’à ces hauteurs que notre imagination ne peut encore se représenter. Il sera missionnaire parce qu’il répandra l’ordre en permettant à la comptabilité de se découvrir, de reconnaître ses lois pour se ranger parmi les sciences, comme une connaissance exacte et raisonnée indispensable pour l’organisation spirituelle et matérielle de la vie humaine250 ».

  • 251 Sur ce point, voir ce qu’écrit Olivier Dard à propos de Jean Coutrot qui se comportait davantage co (...)
  • 252 G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., p. 210.
  • 253 Celle-ci ne concerne pas seulement le public mais également au premier chef l’administration elle-m (...)
  • 254 En réalité « Le problème n’est pas d’apporter une vérité comptable objective qui engendrerait la co (...)

183Notons l’acte de foi envers la possibilité d’une connaissance exacte. Notons surtout le refus d’envisager « l’ensemble des données du problème » qui suppose une croyance en l’existence d’un déterminisme économique qui, de façon automatique, commanderait le reste de la réalité, tel un axiome indémontrable et fondateur. Si cette conception de la gestion et de l’évaluation est aujourd’hui remise en cause, du moins dans la naïveté de sa formulation, rappelons que c’est à l’émergence de tels énoncés que Devaux se trouve confronté et qu’il oppose son propre discours. Nouveaux vecteurs institutionnels de consensus en vue d’obtenir la reconnaissance du groupe en matière de gestion des finances publiques, l’économie et la comptabilité s’emparent de la légitimité qu’on accordait au droit. Mais cette légitimité ne se donne pas pour ce qu’elle est. Fondée sur la quête de la vérité à propos des faits, elle relève en réalité de la croyance251 et risque de se charger, malgré elle, « d’un contenu politique, passionnel ou émotionnel redoutable252 ». Antifétichistes et rationnelles par méthode, l’économie et la comptabilité deviennent à leur tour le lieu d’une mise en scène au service d’un culte nouveau. Celui-ci est d’autant plus factice que ses acteurs prétendent y échapper. Aussi est-ce moins l’existence d’une forme de croyance253 qu’il convient de mettre en cause que le fait qu’elle ne se donne pas pour telle254, qu’elle se prête aux manipulations et ne contienne pas en elle-même, comme c’est le cas du droit, ses propres mécanismes de contrôle. En définitive, avec le chiffre comme fondement nouveau de la « reconnaissance du groupe » en matière d’action administrative et de gestion des finances publiques, n’y a-t-il pas risque d’excès de pouvoir… sans recours ?

  • 255 Hanna Arendt, Condition de l’homme moderne, 1961, cité par Véronique Chanut, « Pour une nouvelle ge (...)

184« Afin d’être certain, il fallait s’assurer ; afin de connaître, il fallait agir255 » : au risque d’en modifier le sens d’origine, convenons que cette formule d’Hanna Arendt résume la distinction entre gestion encadrée par le droit et gestion fondée sur un effort de connaissance chiffrée du réel. « S’assurer pour être certain », c’est le rôle du droit dans l’action administrative et la gestion des finances publiques. En revanche « agir pour connaître » rend vaine l’idée d’une quête scientifique du vrai comme fondement de l’action administrative, d’une possibilité d’agir en connaissance de cause. Ainsi que le postule Devaux au fil de son ouvrage, la logique de l’action précède la logique de la vérité. Dans son principe même, celle-ci n’est qu’indicative, notamment en matière de gestion des finances publiques. Ne demeure que la question de l’équilibre entre la part d’impératifs juridiques spécifiques et la part de liberté que l’on accorde à l’agir administratif comparé à l’action au sein du secteur privé. Jusqu’à quel point souhaite-t-on rapprocher administration et secteur privé dans leur mode de gestion financière ? Jusqu’à quel point souhaite-t-on les distinguer ? L’ancien système de la Comptabilité publique offrait une réponse, la réforme codificatrice de Devaux en renouvelait la portée dans un cadre général inchangé. L’histoire a bifurqué dans une autre direction sans apporter encore de solution doctrinale claire. C’est au droit qu’il appartient toujours de traduire à titre principal la réponse, mais la question reste posée de savoir autour de quelle croyance il convient aujourd’hui de construire la « reconnaissance du groupe » en matière de gestion des finances publiques.

Conclusion

  • 256 P. Bezes, Gouverner…, p. 23

185Administration-frontière, la Comptabilité publique a été érigée dès l’origine en bureaucratie chargée d’endiguer l’État au nom d’une distinction forte, héritée du libéralisme du XIXe siècle, entre gestion publique et gestion privée, entre missions régaliennes du secteur public et liberté d’initiative du secteur privé. Devaux apparaît avec son ouvrage comme le garant ultime de cette distinction comprise comme le préalable déterminant d’une gestion publique des finances publiques. C’est pourtant le principe même de cette frontière qui est mis à mal dans les années 1950, alors qu’il rédige La comptabilité publique. La spécificité bureaucratique de l’action administrative se trouve fortement remise en cause en même temps que l’État est amené à déborder les limites qu’il s’était fixées. Ainsi que le souligne P. Bezes à propos de cette période : « L’administration bureaucratique n’est plus la solution, l’institution qu’il faudrait parfaire pour renforcer l’efficacité du pouvoir : elle est devenue le problème256 ». En marquant son attachement à l’existence, en matière de gestion des finances publiques, d’un climat distinct de celui propre aux affaires privées, Devaux s’expose aux vents contraires de l’histoire. Ceux-ci ont finalement balayé de l’horizon intellectuel des années 1950 et des suivantes le point de vue « comptabilité publique » traditionnel en matière de gestion des finances publiques. C’est le mérite de son ouvrage de nous le donner à voir une dernière fois dans toute son ampleur et dans toute l’emprise qu’il conserve alors sur le fonctionnement de l’administration française comme sur l’ensemble du corps social. Centralisation, clivage affirmé entre secteur public et secteur privé, caractère exorbitant du droit public, primat des règles juridiques et culture de la défiance de l’administration envers ses propres agents sont les traits propres au système de gestion des finances publiques français. À ce titre, il apparaît bien différent et des dispositifs étrangers, et des modes de gestion du secteur privé. Aussi la gestion des finances publiques qu’incarne la Comptabilité publique a-t-elle subi la conversion à l’intervention de l’État dans l’économie en termes de contradictions : contradiction entre l’action des décideurs encadrée par le droit public et les techniciens, les spécialistes et les experts, contradiction entre la tradition française et l’influence anglo-saxonne, contradiction entre le contrôle juridique et l’évaluation chiffrée, contradiction entre la volonté de Devaux de maintenir le principe d’une séparation gestion publique/gestion privée et la réalité d’une perméabilité toujours plus grande du secteur public aux méthodes du privé.

186À l’origine de chacune de ces contradictions il y a ce que Devaux appelle de façon globale « la technique » qui, si elle recouvre surtout l’émergence au sein de l’administration d’une expertise spécialisée requise par la multiplication des domaines d’intervention de l’État, s’applique aussi à l’apparition et au perfectionnement d’une appréhension chiffrée du réel qui tend à prévaloir sur le droit. À suivre Devaux, l’irruption de « la technique » dans l’histoire comme moteur du développement économique promu par l’administration bouleverse l’équilibre juridique dans le cadre duquel les dépenses de l’État, originellement limitées à ses fonctions régaliennes, devaient être contenues. La rencontre du développement par sauts souvent sporadiques et inattendus du progrès technique et de l’État devenu acteur majeur de l’économie est un choc considérable pour le dispositif juridique traditionnel de gestion des finances publiques. L’idée de rupture qu’introduit l’irruption par paliers de plus en plus rapprochés de générations technologiques nouvelles met en cause le continuum d’une culture et d’une tradition juridiques longtemps restées presque exclusivement à la source de l’action administrative. De même Devaux montre-t-il comment « la technique », à travers les figures nouvelles du technicien, de l’expert et du spécialiste, s’invite comme tiers étranger dans le face-à-face traditionnel de l’ordonnateur et du comptable, perturbe la distinction française traditionnelle opportunité/régularité et finalement contribue grandement à brouiller « la frontière entre le “public” et le “privé” ». « La technique » encore, par les expertises qu’elle suscite dans la prise de décision, corrode le système de commandement centralisé à la française au profit de la décision collective issue de la tradition anglo-saxonne qu’il estime incompatible avec la nôtre. L’expertise comptable, aussi, à couvert du développement de l’économie comme prisme nouveau et prévalant d’interprétation de la réalité, tend à substituer le chiffre au droit comme fondement de l’action administrative et de son évaluation. Enfin, c’est pour l’essentiel en raison du mouvement général par lequel la technocratie recouvre l’ancienne bureaucratie d’essence juridique qu’échoue, sur le plan des décrets d’application, la réforme du droit financier conduite par Devaux jusqu’à l’adoption des deux décrets-lois des 9 août et 30 septembre 1953.

  • 257 Selon la formule de B. Latour déjà citée supra p. 456, Un monde…, p. 47.

187Mouvement inéluctable que celui du progrès technique comme moteur de l’économie, Devaux le reconnaît lui-même, mais aussi mouvement encouragé et démultiplié par l’espoir d’ériger l’économie en science exacte et « de transporter le politique dans un monde enfin scientifique »257 : c’est à quoi Devaux, à travers l’ensemble de sa réflexion, se refuse implicitement. À l’enthousiasme des thuriféraires de l’économie et de la technique, il oppose la permanence et l’homéostasie des règles juridiques. Face à un phénomène dont il redoute les conséquences sur le contrôle démocratique de l’agir administratif, le droit lui paraît devoir rester l’horizon indépassable de l’action administrative sous peine de ne pouvoir endiguer les excès de pouvoir auxquels celle-ci risque de conduire. Aussi le point de vue qu’il développe mérite-t-il d’être pris en considération par les chercheurs de différentes disciplines. Certes, le caractère inachevé du processus qu’il tente de décrire en 1956 ne lui permet pas de situer le curseur entre impératifs juridiques, nécessités techniques et degré de liberté d’action de l’ordonnateur. La réalité historique qu’il observe n’est pas stabilisée et lui-même se trouve pris dans une dynamique qui, malgré ses efforts, l’empêche d’avoir le recul du chercheur. S’il prend acte du développement du rôle de l’État, il cherche encore à le contenir au nom du droit et d’un héritage libéral dont il estime implicitement qu’il conserve droit de cité. Il n’envisage pas l’administration comme le lieu d’internalisation et de résolution de l’ensemble des risques encourus par la société (risques fabriqués par le progrès technique qui s’ajoutent aux risques exogènes), conception qui abolit l’idée d’une séparation essentielle entre secteurs public et privé. Pourtant, s’il n’est plus possible de maintenir cette séparation dans son principe le plus général, Devaux soulève bien des raisons d’en conserver la trace en matière financière à partir de l’accumulation de multiples différences qui démarquent dans les faits la gestion des finances publiques des méthodes gestionnaires du privé.

188Malgré diverses tentatives d’aménagement, l’annualité, l’unité de trésorerie liée à la centralisation, l’universalité liée à la non-affectation des recettes et des dépenses qui constituent les grands principes de la comptabilité budgétaire conservent une spécificité à la gestion des finances publiques par rapport aux techniques gestionnaires du privé. Cette spécificité se justifie à la fois en raison de l’énormité de l’administration et des missions de souveraineté qu’elle assume que Devaux caractérise par les notions d’intérêt public, de service public et de sens de l’État. Paradoxalement la mise en œuvre de celles-ci passe par le constat d’une nécessaire limitation juridique de l’administration par elle-même au nom de la difficulté qu’elle rencontre, par rapport au privé, à s’appliquer les notions de rendement et de profit. L’administration, dépourvue de bornes financières visibles à son action, tente de se neutraliser préventivement par un équilibre de psychologies variées entre ordonnateur et comptable encadré par un droit spécifique, garant de la distinction opportunité-régularité. Peu utile au fonctionnement d’une organisation à but lucratif, la recherche par l’administration de cet équilibre au nom d’une harmonie générale est à la source d’une vaste bureaucratie aux mécanismes complexes qui n’est rien d’autre que le prix à payer d’une conception à la fois libérale et démocratique de la gestion des finances publiques. À suivre Devaux, malgré les assauts de la technocratie, la place du droit public exorbitant du droit commun y demeure essentielle. L’enveloppe juridique qui l’enserre reste pour l’administration un horizon indépassable là où le privé peut affirmer le primat du critère gestionnaire au sens managérial, financier et chiffré comme mobile premier et cadre essentiel de son action. Si la nécessité de gérer n’a jamais été absente des préoccupations de l’administration, au point qu’il serait historiquement, sur un temps long, artificiel de séparer gestion publique et gestion privée, Devaux nous rappelle combien, entre l’une et l’autre, les objectifs, plus que les modalités, diffèrent. Ni d’ordre purement financier, ni lié à un souci d’efficacité économique mesurable, l’ensemble des buts poursuivis par la gestion des finances publiques s’avère d’ordre politique et psychologique. Le modèle bureaucratique sous-tendu par la régularité liée au droit administratif ne prétend pas d’abord répondre à la préoccupation d’un emploi optimal des ressources publiques. Il répond avant tout au quadruple souci d’encadrer de façon cohérente l’action administrative, de faire face au domaine de « l’extraordinaire », c’est-à-dire de l’imprévisible, d’assurer la transparence et la sincérité des comptes de l’État et de fonder la foi en cette transparence par de multiples garanties contre la prévarication. Ce n’est qu’à la marge, à suivre Devaux, que l’on peut ajouter à l’instauration de la confiance en la gestion des finances publiques, la quête de la performance dans leur emploi. S’il paraît difficile de maintenir l’idée d’une séparation statique, théorique et préalable entre gestions publique et privée des finances, il existe bien un faisceau d’indices qui convergent pour distinguer l’une de l’autre.

  • 258 J. Caillosse, op. cit., p. 407.

189En définitive, l’opposition relevée entre droit et gestion tient plutôt à des moments de l’histoire : sur un siècle et demi, le secteur public a tendu à afficher sa différence au nom du droit ; en sens contraire, depuis cinquante ans, il cherche à s’extraire de sa gangue juridique au nom de principes gestionnaires managériaux issus du privé. L’ouvrage de Devaux paraît à la charnière de ces deux périodes. Dans les deux cas, l’opposition droit/gestion se développe plus sur le registre idéologique, doctrinal voire fétichiste, qu’elle ne s’inscrit dans le domaine pragmatique de la réalité administrative telle qu’elle fonctionne et évolue sur le terrain. Reste qu’après 1945, la place relative du « juridique » dans la gestion des finances publiques s’est sensiblement modifiée. Moins qu’une limite à l’action administrative, le droit public en est devenu une modalité, certes importante, mais non plus exclusive dans le cadre d’une figure nouvelle de l’État régulateur socio-économique et d’une réduction de l’asymétrie traditionnelle public/privée. Aussi pourrait-on suivre l’hypothèse de J. Caillosse lorsqu’il écrit : « le “droit administratif” n’a pas seulement changé de forme ou de registre, il a changé d’identité. C’est bien pourquoi la question se pose de la dénomination de ce phénomène juridique inédit : peu à peu le droit de l’action publique prend la relève du vieux droit administratif258 ». Sans doute y a-t-il là matière à cristalliser un consensus innovant entre conceptions juridico-gestionnaires et conceptions managérialo-gestionnaires autour d’une gestion des finances publiques renouvelées dont la LOLF est peut-être porteuse ?

  • 259 Citant Finanztheorie und finanzsoziologie (1959, p. 162) de Fritz Karl Mann, Sébastien Guex estime (...)

190Quoi qu’il en soit, une relecture de l’ouvrage de Devaux prend sens aujourd’hui par les problématiques qu’il fait surgir, en particulier autour des rapports entre l’équilibre juridique propre à l’administration et l’impact du progrès technique sur cet équilibre, auquel s’ajoute l’ambition totalisante de l’appréhension chiffrée du réel. De même, le regard que porte l’auteur sur les diverses modalités de gestion entre secteurs privé et public invite au développement d’une sociologie financière susceptible de conceptualiser ses vues de praticien259. À cet égard La comptabilité publique se lit comme un point de repère important dans la compréhension de l’évolution de la gestion des finances publiques que Devaux éclaire sous un angle largement occulté sinon tout à fait inédit. Il appartient aux chercheurs des disciplines concernées d’en poursuivre l’exégèse.

Notes

1 Gilbert Devaux, La comptabilité publique, Tome I, Les principes, Paris, PUF, 1957.

2 On se souviendra que Rabourdin est le fonctionnaire intègre et réformateur des Employés de Balzac.

3 Philippe Bezes, Réinventer l’État, Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009, p. 28.

4 Pierre Lalumière, dans la bibliographie de son ouvrage sur les Finances publiques, note à propos du livre de Gilbert Devaux : « ouvrage fondamental » (p. 379). Il s’inspire en partie des réflexions de celui-ci, in Les finances publiques, Paris, Armand Colin, 1980, en particulier p. 319 à 333.

5 Cf. sur ce point les trois articles de Sébastien Kott in L’invention de la gestion des finances publiques, Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au XIXe siècle (1815-1914), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, en particulier « La gestion publique dans l’ordre juridique des monarchies censitaires », p. 169 à 190 et « L’invention d’outils “gestionnaires” dans le système financier de la Restauration », p. 229 à 240.

6 Jacques Caillosse, La constitution imaginaire de l’administration, Paris, PUF, 2008, p. 274.

7 Citons la réponse écrite de Devaux au questionnaire que lui a adressé Nathalie Carré de Malberg pour sa recherche sur l’IGF ainsi que le plan de ses mémoires. Je remercie celle-ci de m’avoir transmis ces documents qui m’ont permis de me livrer à plusieurs études de l’ouvrage de Devaux, notamment : « Gilbert Devaux et la direction du Budget en 1956 : un état d’esprit commun ? » in La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 549 à 586 et « Une volonté de réforme du système financier de la France : le cas de Gilbert Devaux, haut fonctionnaire au ministère des Finances de 1930 à 1960 » in « La formation des textes financiers », Revue française de finances publiques, Paris, LGDJ, n° 86, avril 2004, p. 87 à 105.

8 Né le 21 octobre 1906 à Neuilly-sur-Seine, Gilbert Walter Devaux, fils d’Albert Devaux, médecin psychiatre, et de Marie Studemund, est licencié en droit et diplômé supérieur de droit. Après avoir étudié à l’École libre des sciences politiques et avoir été secrétaire de l’attaché financier à Londres (1929-1930), il est reçu adjoint à l’Inspection générale des finances le 1er mai 1932. Il est ensuite chargé de mission à la commission des finances du Sénat et à la direction de la CP le 10 juin 1935, sous-directeur à la CP (contentieux et agence judiciaire du Trésor) le 16 août 1938, chef adjoint du cabinet du président du Conseil le 25 mars 1940, réfugié en Angleterre le 20 juin 1940, révoqué par le gouvernement de Vichy le 30 septembre 1940, réintégré et détaché sous-directeur à l’administration des Finances le 22 octobre 1946, chevalier de la Légion d’honneur le 27 août 1948, chef de service à l’aide américaine le 1er janvier 1949, directeur de la CP le 20 août 1949, officier de la Légion d’honneur le 30 août 1953, directeur du Budget le 1er janvier 1957, commandeur de la Légion d’honneur le 9 décembre 1957, inspecteur général le 1er novembre 1959, directeur général honoraire au ministère des Finances et des Affaires économiques le 30 juin 1960, président-directeur général de la société nationale d’assurances « L’Urbaine-incendie » le 1er novembre 1960, président (1960-1972) puis conseiller technique (1972-1974) de la Compagnie nationale du Rhône, membre du Rotary-club de Paris et président général du Demi-Siècle. Voir aussi Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances (1801-2009), F. Cardoni, N. Carré de Malberg, M. Margairaz (dir.), Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2012, p. 154-155 et 627-628.

9 Sur la formation reçue par Devaux et le parrainage propre à l’IGF de l’époque, voir N. Carré de Malberg, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, Les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, en particulier p. 170 et 172.

10 Cf. Florence Descamps, « Le grand réveil de la Cour des comptes (1914-1941), du jugement des comptes au contrôle de la gestion des administrations », voir supra

11 Sur ce point, voir Matthieu Conan « La loi de règlement, victime collatérale de la guerre de 1870 », in L’invention de la gestion des finances publiques…, p. 209 à 228.

12 Cf. Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées, Évolutions d’une fonction, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004.

13 Voir sur ce point La direction du Budget entre doctrine et réalités, 1919-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2001 et F. Descamps « Le grand réveil… », supra.

14 Voir supra, A. Chatriot, « Les offices… ».

15 Cf. Doc 3.947 L/C 3.571 du 6 février 1935, p. 2 ; SAEF, fonds « Comptabilité publique », B50367.

16 Sur ces points, voir F. Descamps, « Le grand réveil… », supra et P. Masquelier « L’histoire de la direction de la Comptabilité publique de 1870 à 1940 : de l’administration des choses au gouvernement des hommes ? » in La Comptabilité publique, Continuité et modernité, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995, p 41 à 77 et Marcel Soquet, La réforme de la Comptabilité publique, Paris, 1934. Celui-ci écrit p. 7 : « Actuellement il n’existe que des comptes de détail ; il n’y a pas de comptes collectifs ou si peu, et on ne tire pas un réel parti de ceux qui ont été créés. Et c’est là le défaut capital de la Comptabilité publique. Elle est constituée d’écritures et de chiffres non groupés, susceptibles de rendre des services dans le contrôle de détail mais impuissants à donner ces résumés saisissants qui permettent, à l’aide de quelques chiffres, d’apprécier une situation. On est toujours dans les galets de la falaise, on ne monte jamais vers le faîte ».

17 Décrets des 25 juin et 15 décembre 1934 et décrets-lois des 25 et 30 octobre 1935, voir supra A. Chatriot, « Les offices… ».

18 Gilbert Devaux, « Synopsis de synopsis d’un livre sur : “L’aventure est-elle une règle de vie ?” », texte dactylographié, p. 7.

19 Sur ce point, on pourra se référer à Pierre Legendre, Trésor historique de l’État en France, l’administration classique, Paris, Fayard, 1992, p. 407, 408, 591 et suivantes notamment.

20 G. Devaux, op. cit., p. 15.

21 P. Legendre, op. cit., p. 316.

22 Maurice Hauriou, cité par P. Legendre, ibid., p. 413.

23 Richard F. Kuisel, Le capitalisme et l’État en France, modernisation et dirigisme au XXe siècle, Paris NRF Gallimard, 1984, p. 45

24 Tenant de cette première option, Albert Schatz, professeur de sciences économiques et politiques, écrit en 1922 : « L’État, incapable par nature d’administrer une entreprise commerciale ou industrielle, dépourvu de ressources, débordé par les exigences de son personnel, a pour premier devoir et pour impérieuse obligation, de désencombrer son programme d’action. S’il peut encore être organe de Gouvernement, c’est à condition de n’être rien d’autre et de concentrer sur l’administration gouvernementale proprement dite et aussi simplifiée que possible, tous ses efforts et toutes ses disponibilités. Telle est au point de vue de la doctrine administrative, la condition préalable de toute réorganisation utile des méthodes administratives de gouvernement. » Il conclut : « Il est vain de s’attarder à rajeunir les méthodes de l’État ; il faut le désencombrer, par dépossession pure et simple de ses exploitations qu’il est radicalement incapable de gérer ». L’Entreprise gouvernementale et son administration, 1922, citée in Éric Gristi, La réforme de l’État, Paris, Vuibert, 2007, p. 71. Voir également Stéphane Rials, Administration et organisation, 1910-1930, Paris, Beauchesne, 1977.

25 René Favareille, Réforme administrative par l’autonomie et la responsabilité des fonctions (self-administration) 1919, cité in É. Gristi, ibid., p. 70. Voir aussi O. Dard, Jean Coutrot 1895-1941, de l’ingénieur au prophète, PUFC, 1999, p. 166 et supra A. Chatriot sur le développement des offices.

26 H. Chardon, cité in É. Gristi, ibid., p. 43.

27 Le rapport de M. Bauchard, du 13 novembre 1962 à propos du projet de décret portant règlement de la CP, date de la loi de 1922 sur le contrôle des dépenses engagées le passage de la défense de la caisse à la défense du Budget, archives du Conseil d’État p. 9 et 16.

28 « De 1683 au premier plan quinquennal du gouvernement soviétique en Russie, aucun effort conscient et dirigé pour développer la vie industrielle d’une nation n’a été si loin que celui de Colbert », C. Woolsey Cole, Colbert and a century of french mercantilism, New York, 1939, II, p. 326 sqq. Cité par P. Legendre, op. cit., p. 326.

29 Idem.

30 Ibid., p. 335. Au rôle de l’État dans l’économie et aux circonstances liées à la guerre, il faut ajouter le rôle de la démocratisation dans l’accroissement structurel des dépenses publiques en raison de l’alternance politique et du souci de plaire au peuple, « souverain nécessiteux », introduction de Philippe Bezes et Alexandre Siné, Gouverner (par) les finances publiques, Paris, Éditions de Sciences-po, 2011, p. 34.

31 Jacques Chevallier et Danièle Lochak, La science administrative, Paris, PUF, 1987, p. 110.

32 Auguste Vivien (1799-1854), Études administratives, Free Edition, www.ebookslib.com, p. 55 et cité in P. Legendre, op. cit., p. 410.

33 Ibid., respectivement p. 410 et 409.

34 Émile Faguet (1847-1916), Le Libéralisme, Paris, Société française d’imprimerie, 1903, p. 5.

35 P. Legendre, op. cit., p. 414.

36 G. Devaux, « Synopsis de synopsis d’un livre…», p. 22.

37 Robert Belot « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire. Quelques aspects du fonctionnement de l’État français sous l’Occupation », Revue française de finances publiques, n° 54, 1996, p. 161-184.

38 On trouve de multiples témoignages sur la désorganisation de la Comptabilité publique en tant qu’administration sur le terrain pendant la seconde guerre mondiale dans Vies de percepteurs, Fragments autobiographiques, 1918-1993, morceaux choisis et commentés par Catherine Jumeau, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2001, p. 137 à 140 et p. 383 à 385. Citons par exemple le résumé d’un des récits utilisés : « Tous les personnels du Trésor de Vesoul étant repliés en zone libre, [Paul Lautier] est promu “chef des services départementaux du Trésor”, chargé d’ouvrir la trésorerie générale au public et de trouver un agent de guichet. Mais bientôt les billets de banque viennent à manquer. Le préfet confie alors à un imprimeur le soin de fabriquer des billets qui sont ensuite revêtus du cachet de la trésorerie générale. Cette monnaie de papier d’une légalité douteuse fut retirée de la circulation dès que la Banque de France eut repris son activité. » op. cit., p. 384.

39 Yves Bouthillier, Le drame de Vichy. II. Finances sous la contrainte, Paris, Plon, 1950-1951, p. 248, cité par Michel Margairaz in L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, p. 537, voir aussi François Bloch-Lainé et Claude Gruson, Hauts fonctionnaires sous l’occupation, Paris, Odile Jacob, 1996, notamment p. 72-73.

40 Cf. les citations de Jean Bichelonne et François Lehideux in M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie…, op. cit., p. 538 et 539.

41 Y. Bouthillier, Le drame de Vichy…, op. cit., p. 256.

42 « Certains Français avaient, dès avant la dernière guerre, compris que les principes du libéralisme qui avaient fait la fortune du XIXe siècle étaient périmés » et chapitre XI où sont évoquées les positions de Jean Coutrot et Auguste Detœuf notamment, M. Margairaz, op. cit., p. 537 et p. 315 à 364.

43 « …la défaite offre l’occasion de rejeter les mécanismes libéraux, non seulement pour le temps des hostilités, mais aussi pour l’après-guerre ». Ibid., p. 539.

44 Henri Chatenet, Les dépenses et les recettes de la France du 1er août 1914 au 1er janvier 1942, préface de Lucien Petit, inspecteur général des Finances honoraire, éditions A. Pédone, 1942, p. 106, et André Bisson, Finances publiques françaises, Paris, Berger-Levrault, 1941, p. 271-272, tous deux cités in R. Belot, « Les enjeux politiques… », op. cit.

45 Ibid., p. 502-503.

46 Ibid., p. 1337, texte en italique souligné par l’auteur.

47 Y. Bouthillier, op. cit., p. 13.

48 Bruno Latour, Un monde pluriel mais commun, Entretiens avec François Ewald, Éditions de l’Aube, 2003, p. 47.

49 G. Devaux, « Synopsis de synopsis… », p. 17.

50 Pierre Rosanvallon souligne que l’intervention de l’État n’est pas, par elle-même, un phénomène nouveau L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le seuil, 1990, p. 200 à 202. S’agissant des principes gestionnaires, Stéphanie Flizot montre par exemple que la Cour des comptes s’y réfère déjà dans les années 1930, cf. supra « Qualité de la gestion… ».

51 P. Rosanvallon, op. cit., p. 250 à 252.

52 On trouvera confirmation des liens entre technocratie et plan comptable dans Oussama Ourriemmi, L’histoire de la normalisation comptable en France 1936-1944, mémoire de recherche à l’Institut d’administration des entreprises, CEREGE, université de Poitiers, 2007-2008, en ligne sur le net www.management.free.fr/formations/Contenu/Ouriemmi.pdf, p. 68 et 74.

53 SAEF, carton B55187, rapport présenté à la commission de normalisation des comptabilités par M. Chezleprêtre, 6 décembre 1940. Celui-ci précise que « la comptabilité doit servir en même temps les intérêts de l’entreprise et ceux de la puissance publique ». On retrouve la même idée plus approfondie dans un document de décembre 1942 : « Le plan comptable doit répondre à un triple objectif et être conçu de manière à ce que la comptabilité puisse satisfaire aux besoins des entreprises, des organismes directeurs de la profession et de la puissance publique responsable de la direction de l’économie », SAEF, carton B55188, « Étude sur le plan comptable », document anonyme daté de décembre 1942. On remarquera que le plan comptable général de 1942 n’est appliqué en définitive qu’à des établissements gérés directement ou indirectement par l’État, tel l’Imprimerie nationale et les usines domaniales de potasse d’Alsace, et non pas au secteur privé, O. Ourriemmi, op. cit., p. 90. Préconisant l’alignement de la comptabilité de l’État sur celle des entreprises J. Anthonioz écrit, semble-t-il en 1947 : « Il n’y aura pas d’organisation de la comptabilité nationale sans [une réforme de la comptabilité publique] ; et nous émettrons la prétention de voir cette réforme prendre pour base le même cadre général, le même concept économique, proposé pour les entreprises afin de pouvoir, concurremment, gravir les mêmes échelons pour atteindre les mêmes sommets. On a dit et répété que la comptabilité de l’État et des collectivités ne pouvaient pas ressembler à celles des entreprises. Il nous semble, quant à nous, que cette opposition n’est pas raisonnable et qu’elle ne porte pas en elle une part suffisante de réflexion. Il ne faut pas oublier, en effet que la comptabilité publique, ainsi que celle des collectivités, n’enregistrent que des faits économiques, tout comme la comptabilité des entreprises », commission de normalisation des comptabilités, rapport de M. J. Anthonioz, rapporteur de la 4sous-commission, p. 8-9, SAEF, carton B55191.

54 Jacques (Gustave, Eugène) Chezleprêtre, né en 1897, contrôleur adjoint stagiaire avant 1921, contrôleur des contributions directes du département de la Seine en 1926, docteur en droit (1927), chef de bureau à la direction générale des Contributions directes (DGCD) en 1939, directeur des enquêtes régionales et de la documentation nationale à la DGCD en janvier 1940. Il est révoqué sans pension le 5 janvier 1945 pour avoir voulu imposer le plan comptable général en recherchant l’appui des autorités allemandes. Sur le détail de la carrière et de l’action de Jacques Chezleprêtre, on pourra se référer utilement à O. Ourriemmi, op. cit., p. 70.

55 Étude sur le plan comptable, document anonyme daté de décembre 1942, p. 9, SAEF, carton B55188.

56 Hubert Davost, « La comptabilité nationale », conférence du 26 octobre 1956, ITAP, p. 3.

57 Charles, Louis, Gaston, marquis d’Audiffret, Le système financier de la France, tome V, Paris, Paul Dupont et Guillaumin & Cie, 1864, p. 12, souligné par nous.

58 Marquis d’Audiffret, op. cit., p. 12.

59 J. Anthonioz, « Introduction à l’organisation nationale de la comptabilité », 5 décembre 1941, p. 35. Texte souligné par nous, SAEF, carton B55187.

60 J. Anthonioz, rapport à la commission de normalisation…, déjà cité, p. 3

61 Ibidem, texte en italique souligné par nous. Un demi-siècle plus tard, les illusions sont tombées : ainsi que le souligne Marc Amblard, « Le modèle comptable ne relève pas d’une vérité immanente mais repose sur une symbolique et des mécanismes qui résultent de choix humains à un moment donné », in « Conventions et comptabilité : vers une approche sociologique du modèle », Comptabilité, Contrôle, Audit, n° spécial, juin 2004, p. 47-68.

62 J. Anthonioz est membre du Conseil supérieur de la comptabilité créé le 16 janvier 1947 sous la mention « directeur de comptabilité », arrêté du 21 mars 1947 portant nomination des membres du Conseil supérieur de la comptabilité, SAEF, carton B 55197.

63 « L’homme est très complexe. Il n’est pas semblable à lui-même d’abord et est très différent de son prochain (sic). C’est ce qui explique toutes les difficultés d’observations le concernant aussi bien dans sa vie courante, dans la famille, chez lui, que dans la société, dans son travail, à propos de ses aptitudes et de sa sélection et enfin dans son organisation ou le libéralisme doit céder la place à un autoritarisme intelligent. » J. Anthonioz, « Introduction… », 5 décembre 1941, p. 4, texte en italique souligné par nous, voir aussi F. Bloch-Lainé et Claude Gruson, op. cit., p. 72-73.

64 Alain Desrosières évoque « l’efficace promotion du thème de “l’homme moyen”, si “raisonnable et prévisible” », par Quetelet et ses disciples déjà au XIXe siècle, Formes d’État et figures de l’intervention économique : la naissance d’un nouveau langage statistique, entre 1940 et 1960, INSEE, Paris, 2001, p. 3.

65 M. Margairaz, op. cit., préface de François Bloch-Lainé, p. XIV.

66 Adolphe André Brunet (1902-1986), notamment rapporteur de la commission de réforme de la comptabilité publique (1934) puis du Comité de réorganisation du ministère des Finances (1935), conseiller technique au Comité de réorganisation administrative (1938), devient contrôleur d’État chargé des fonctions de commissaire du Gouvernement auprès du Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables (1945-1968), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances (1801-2009), op. cit., p. 544-545 et la notice de Béatrice Touchelay p. 272-273.

67 Premières épreuves corrigées du rapport général rédigé par André Brunet présenté au nom de la commission de normalisation des comptabilités, 1947, SAEF, carton B55191, souligné par nous. Encore en 1969, on pouvait noter « le peu de relations [de la CP] avec les secteurs économiques du département » et identifier « les freins organisationnels internes au développement d’un rôle économique du TPG », François d’Arcy et Pierre Grémion, Les services extérieurs du ministère de l’Économie et des Finances dans le système départemental, rapport de pré-enquête, CNRS, CSO, Paris, 1969, p. 24 et 42.

68 Marcel Soquet a été expert-comptable près la chambre de commerce de Brest, délégué de la Société de la Comptabilité de France et membre du Comité national de l’organisation française.

69 M. Soquet, « La notion de prix de revient en matière de comptabilité publique », La Revue du Trésor, janvier 1952, p. 43-48.

70 G. Devaux, op. cit., p. 12-14. Notons toutefois que G. Devaux écrit « géré par la nation » et non pas par l’État. Mais quel peut-être le relais gestionnaire de la nation sinon l’État lui-même ?

71 Ibid., p. 185.

72 De ces conflits plus ou moins latents on trouve la trace notamment dans une note pour le cabinet du 23 janvier 1948 à propos de la codification de l’arrêté du 30 décembre 1947, signée du directeur de l’Organisation économique et du Contrôle des entreprises publiques, par laquelle celui-ci évoque Devaux se défendant de vouloir « faire échec à la compétence de la direction de l’Organisation économique et du Contrôle des entreprises publiques », SAEF carton B55191.

73 M. Margairaz, op. cit., préface de François Bloch-Lainé, p. XIV.

74 Sur la crainte de Gaston Cusin que l’administration des Finances ne parvienne à assujettir les entreprises publiques « au contrôle tatillon inspiré de la comptabilité publique », Michel Margairaz conclut : « Plus qu’un débat de fond, d’ordre économique et financier, ou, a fortiori, politique, la querelle apparaît bien davantage comme une rivalité de services, de corps et de personnes », souligné par l’auteur, op. cit., p. 1083.

75 G. Devaux, op. cit., p. 22, souligné par nous.

76 Ibidem, souligné par l’auteur.

77 Gaston Cusin, 1903-1993 : après avoir dirigé plusieurs cabinets ministériels entre 1936 et 1939, il est contrôleur financier, commissaire de la République à Bordeaux et délégué du gouvernement provisoire au ministère de l’Économie nationale (1944-1945), puis secrétaire général du Comité économique interministériel (1945) et inspecteur général de l’Économie nationale entre 1946 et 1951.

78 Cité par Michel Margairaz, op. cit., p. 1082, SAEF, 5A15, doc. Félix Gaillard.

79 Ibid., p. 1083, SAEF, 5A17, observations sur le projet du ministère des Finances tendant à la nomination conjointe de contrôleurs d’État, 22 octobre 1947, signées Gaston Cusin, 4 p.

80 Ibidem, SAEF, 5A18, secrétariat du CEI, note de Gaston Cusin, 27 octobre 1948, p. 10. Il faut mettre en regard des plaintes de Cusin et des inquiétudes de Devaux l’analyse en 1969 de Robert Catherine et Guy Thuillier : « il arrive que l’administration soit conduite à opérer en marge de son habituel formalisme, lorsqu’il s’agit par exemple de lancer des innovations, roder des procédures nouvelles, faire face à certains impératifs techniques. D’où ces conflits permanents avec les ministères, les corps de contrôle, chargés d’assurer la régularité des choses et de veiller à l’orthodoxie financière. Ainsi s’étendent dans le prolongement de l’administration “classique”, les zones de semi-liberté “non formaliste” constituées par les services – généralement à mission économique – en concurrence avec le secteur privé. À titre exceptionnel, l’administration est là bien obligée de leur “faire confiance”, de courir certains risques de gaspillage et de détournement de pouvoir, compte tenu de son incapacité à administrer des intérêts étrangers au service public, stricto sensu, et du jeu des passions et des mobiles privés. L’efficacité de ces services s’en trouve accrue, la vitesse de réaction de l’administration devant l’événement n’étant plus freinée par le respect de certaines formes, dont celles qui tiennent par exemple à la rigidité de l’affectation des crédits. » Guy Thuillier et Robert Catherine, Introduction à une philosophie de l’administration, Paris, Armand Colin, 1969, p. 167-168.

81 G. Devaux, op. cit., p. 187, souligné par l’auteur.

82 Ibid., p. 197.

83 Une note pour le cabinet du ministre de l’Économie nationale, probablement vers 1948, signée du directeur de l’Organisation économique et du Contrôle des entreprises publiques se fait l’écho de cette guérilla de frontière sur arrière-fond doctrinal en matière de gestion publique ou privée. Ainsi écrit-il à propos d’une interprétation de la notion de deniers publics par les Finances (sans doute par la CP) qu’il qualifie « de quelque peu hardie » : « Mal fondée dans son principe juridique, la nouvelle thèse soutenue par le département des Finances aurait pour résultat de réduire presque à néant les attributions que possèdent dans ce domaine les Affaires économiques puisque ma direction verrait sa compétence réduite aux sociétés d’économie mixte dont l’État ne possède pas la majorité du capital, c’est-à-dire à quelques rares et en général peu importantes sociétés ». SAEF, carton B55191.

84 La convergence a d’autant plus de relief qu’à notre connaissance P. Legendre ne mentionne pas La comptabilité publique dans ses bibliographies.

85 P. Legendre, op. cit., p. 10.

86 G. Devaux, op. cit., p. 1.

87 Pierre Henri Allix, 1904-1960, inspecteur général des Finances, directeur de la CP de 1943 à 1949, Règles de la comptabilité publique en France, Paris, Centre de documentation universitaire, 1944, 272 p.

88 Michel Prada, André Sonrier, La comptabilité publique, Paris, Berger-Levrault, 1978.

89 « Depuis 1953 on assiste à une nouvelle tentative de codification » ou encore « Une expérience partielle d’harmonisation a été tentée en 1953 par deux décrets-lois du 9 août et du 30 septembre », op. cit., p. 36.

90 Cf. P. Masquelier, « L’action administrative de Gilbert Devaux, directeur aux finances dans les années 1950 : sous le masque de l’anonymat, quelle personnalisation effective ? » in La décision et la personnalisation de l’action administrative, sous la direction de Jean-Michel Leniaud et François Monnier, Paris, EPHE, 2010, p. 103 à 115.

91 En 1978, l’histoire ayant invalidé sa réforme, Devaux change de ton et n’hésite pas, lors d’un colloque sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, à engager publiquement la polémique sur le sort finalement réservé à ses textes. À propos de l’abrogation de l’article 8 du décret du 9 août 1953, il intervient sèchement : « Je m’expliquerai en dehors de cette séance avec Monsieur Prada et Monsieur Hirsch, sur les modifications apportées au décret de 53, modifications que pour ma part je n’apprécie pas du tout », Annales de l’université des sciences sociales de Toulouse, Toulouse, 1979, p. 414.

92 Précisons que ce vocabulaire est symptomatique de la posture de citadelle assiégée de la Comptabilité publique et du Budget notée par Alexandre Siné in L’ordre budgétaire, L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Economica, 2006, p. 304 et suivantes. À bien des égards, il symbolise aussi l’idée de frontière entre gestions publique et privée.

93 G. Devaux, op. cit., p. 64.

94 Ibid., p. 139.

95 Il écrit à propos de la tendance d’après-guerre à solliciter les Finances dans le sens de l’affectation des fonds : « Le “centre vital” qui doit en toute éventualité demeurer hors d’atteinte c’est l’unité de la Trésorerie », ibid., p. 138.

96 « Si j’avais adopté le ton d’un traité le lecteur aurait pu croire – en raison des fonctions que j’occupe – que j’exposais une “doctrine officielle”. Or il n’y a pas de “doctrine officielle” ; il n’y a que des “décisions administratives” intervenant dans un flot mouvant de discussions collectives », ibid., p. VI.

97 Ibidem.

98 « J’avoue que je ne parviens pas à approuver la tendance consistant à confier des opérations financières de droit public à des “alliés du Trésor”. Le rôle du ministre des Finances est de défendre un mécanisme cohérent et complet », ibid., p. 234.

99 G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., p. 192.

100 G. Devaux, op. cit., p. 162.

101 Encore à la fin des années 1970, Devaux écrit : « À l’ENA, sept années de suite, j’ai exposé les principes auxquels je crois et je les ai résumés dans un livre que les étudiants se transmettront comme une bible ». Réponse au questionnaire de N. Carré de Malberg, déjà cité, p. 37.

102 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 15, 183 et 216.

103 Ibid., p. 145. Ces principes correspondent aux trois premiers chapitres de La comptabilité publique.

104 À noter que le rapport de M. Bauchard, déjà cité, s’inspire très largement de la lecture historique de Devaux à propos de l’évolution de la CP depuis la caisse jusqu’au « Trésor en tant qu’entité économique et souverainement dynamique de la nation », rapport, p. 16.

105 Ibid., respectivement, p. 64 et 65.

106 P. Legendre, Le Trésor…, op. cit., p. 14.

107 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 189 et V.

108 Cf. également ce qu’écrit P. Legendre : « De très récentes études, dirigées vers l’appréciation des données psychologiques du système [bureaucratique français], soulignent l’importance extrême de la frontière séparant les deux univers, secteur public et secteur privé… », op. cit., p. 592.

109 Ibid., p. 15, 88, 188, 216, 70, 16, 47, 187 et 103.

110 Ibid., p. 161.

111 Guy Thuillier, Pour une histoire de la bureaucratie en France, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1999, « Comment faire l’histoire psychologique de l’administration ? », p. 141 à 153.

112 Ibid., p. 6.

113 Ibid., p. 65. Afin d’illustrer ce point, voir : Vies de percepteurs, fragments autobiographiques, 1918-1993, morceaux choisis et commentés par C. Jumeau. L’auteur évoque « L’attachement compulsif des percepteurs à leur caisse, emblématique d’un respect des règles de la comptabilité publique érigé en norme suprême », p. 608. Ainsi que le note un des témoins cités : « Le comptable du Trésor, responsable de sa caisse, doit prendre toutes les précautions indispensables à la conservation des fonds qui lui sont confiés. L’instruction sur le service général de la comptabilité de 1859 prévoit même qu’il doit “coucher ou faire coucher un homme sûr dans le lieu où il tient ses fonds” », André Nicoulin, p. 618. D’autres confirment la scrupuleuse mise en pratique de cette recommandation : « Appliquant au pied de la lettre l’instruction générale de 1859, mon père avait son coffre-fort au pied du lit conjugal », Claude Lhorty, p. 552 ; ou encore : « Comme il n’est pas prudent de balader le cartable contenant le numéraire et les valeurs hors du circuit de responsabilité du comptable ni que je l’emmène coucher chez moi, je coucherai in situ avec la caisse et, faute d’autre chose, dans le lit même du patron, la caisse sous le lit », Pierre Caro, percepteur intérimaire en Alsace, 1946, p. 552. Autre exemple : « Elle “couchait” tous les soirs dans ma chambre. Le fin du fin consistait à la placer – que dis-je, placer ! – la lancer sous le lit d’un coup de pied dégagé mais énergique qui avait pour effet de la soustraire aux regards éventuellement indiscrets. Naturellement, le lendemain, une petite séance de plat-ventre était nécessaire à la récupération du trésor », Roger Calvanus, p. 552-553.

114 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 4 et 81.

115 Évoquant le cas d’un comptable dont la responsabilité est mise en jeu, René Magniez, TPG, témoigne du poids psychologique qu’elle représentait : « Pendant de nombreuses années, le comptable vint me rendre visite. Il ne cessait de supputer ce qui lui serait réclamé et de mettre en regard ses biens personnels dont il se demandait si le produit de leur vente serait ou non de nature à apurer sa dette. J’avoue qu’au début, les calculs auxquels il se livrait devant moi m’agaçaient profondément. Mais à mesure que le temps passait, j’en arrivais à partager sa peine. Un jour, longtemps après, la décision fut prise. Heureusement pour lui, elle ne fut pas à la mesure de ses craintes. Mais qu’importe ! Il avait été responsable, il en avait souffert cruellement, durablement. La responsabilité, je l’ai alors appris, ne se mesure pas seulement en deniers », C. Jumeau, op. cit., p. 638.

116 Devaux rappelle que la responsabilité personnelle et pécuniaire comporte « la faculté et même l’obligation de ne pas obéir à tout ordre contraire aux règles de la comptabilité publique », op. cit., p. 69.

117 G. Devaux, op. cit., p. 183.

118 Ibid., p. 2.

119 Ibid., p. 22.

120 Ainsi pourra-t-on s’inspirer des considérations de M. Amblard, « Conventions et comptabilité… », déjà cité, pour les appliquer aux principes de la CP.

121 G. Devaux, op. cit., p. 16.

122 Ibid., p. 106.

123 On retrouve notamment l’importance accordée au caissier et à la caisse dans le décalque qui en a été fait depuis le début du XIXe siècle au sein des caisses d’épargne dont chacune, jusque dans les années 1980, était encore le plus souvent dirigée, c’est-à-dire conservée en l’état sans aucune préoccupation de gestion managériale, par un caissier responsable sur ses propres fonds de la justesse de sa caisse. L’emprise des règles de la CP sur les mentalités françaises serait alors un des facteurs explicatifs d’une certaine stérilité de l’épargne en France et d’une absence d’initiative du corps social au-delà du secteur public.

124 Exemple parmi d’autres, citons Yug Sellas pour illustrer la dimension pratique de ce souci d’exactitude en même temps que la distinction vécue sur le terrain entre comptabilité publique et comptabilité privée du petit commerce : « …un soir, la caisse présentait une différence de 0,10 F en moins ; je n’étais personnellement pas qualifié pour rechercher cette erreur. MM. A. et P. ont compté et recompté la caisse, pointé et repointé les pièces de dépenses, les timbres-poste et les timbres-quittances que nous détenions alors. Tous ces comptes vus et revus laissaient toujours ressortir 0,10 F de différence. Et l’heure tournait (…) et j’avais mes douze kilomètres à bicyclette à faire dans la nuit. N’y tenant plus, (…) je me souviens avoir sorti une pièce trouée de 10 centimes pour mettre un terme à ces vaines recherches qui retardaient mon départ…pour si peu ! Ce geste-là me valut de vertes remontrances à la base desquelles il était bien précisé qu’en perception “on ne faisait pas de la comptabilité d’épicier”. Je devais me le tenir pour dit ! », C. Jumeau, op. cit., p.120. On trouvera d’autres exemples tout aussi éloquents, en particulier p. 391-392 et 399-400.

125 Sans doute y a-t-il là matière à un développement qui s’inscrirait dans la perspective sociologique proposée par A. Siné et P. Bezes afin d’« analyser les enjeux de pouvoirs, d’autorité, de domination, de mobilisation, de légitimation, de socialisation ou de citoyenneté », Gouverner…, p. 32.

126 G. Devaux, op. cit., p. 180.

127 Ibid., p. 182.

128 Ibid., p. 15.

129 Ibidem, cf. aussi G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., « L’administration est toujours maîtresse de sa doctrine », p. 162 à 166.

130 Philippe d’Iribarne, La logique de l’honneur, gestion des entreprises et traditions nationales, Paris, Seuil, 1989, p. 58. Il y a là un autre angle de recherche possible sur les spécificités du système financier public français.

131 Cf. G. Thuillier et R. Catherine, op. cit. : « [L’administration] a pour principe de ne pas faire confiance », écrivent-ils avant de citer Balzac : « L’administration calomnie l’administration pour le salut de l’administration », p. 158-159.

132 Boucher de Perthes dénonçait : « cette hiérarchie de suspicions, ces contrôleurs des vérificateurs, ces inspecteurs des contrôleurs […], on dépense un sou pour empêcher qu’on ne vole deux liards », ibid., cité in op. cit. p. 159. Dans la même veine, en 1908-1909, le rapporteur du Budget Chaumet écrivait « Notre comptabilité n’est point faite pour nous renseigner sur l’emploi de nos deniers, pour nous permettre, en étudiant leur utilisation, d’en rechercher une autre plus économique. Elle n’a qu’un but : nous garantir contre l’improbité possible des comptables […]. Nos règlements […] traitent [les chefs de la marine] comme s’ils nous avaient donné des raisons décisives de mettre en doute leur honnêteté. Nous les enserrons dans un réseau de formalités vexatoires […]. Laissons-leur donc plus d’initiative avec plus de responsabilité ». De même l’ingénieur André Lamouche évoque pour l’entre-deux-guerres le « système stérile et déprimant du contrôle à répétition [traduisant le principe de méfiance] » cités in Bernard Lutun, Marine militaire et comptabilité : une incompatibilité ? Contribution à l’histoire des finances de l’État français, Roubaix, Bernard Lutun autoédition, 2010, p. 255-256.

133 G. Devaux, op. cit., p. 41.

134 P. Legendre, op. cit., p. 407 et 592.

135 J. Caillosse, op. cit., p. 303.

136 Sur la question de l’importance de la reconnaissance du groupe en matière de comptabilité on pourra se référer à Marc Amblard, « Conventions et comptabilité… », op. cit.

137 J. Caillosse, op. cit., p. 303.

138 François Burdeau cité par P. Legendre, op. cit., p. 401.

139 G. Devaux, op. cit., p. 190, souligné par l’auteur.

140 G. Devaux, op. cit., p. 34, souligné par l’auteur.

141 Ibid., p. 34-35.

142 G. Devaux, op. cit., p. 1.

143 Cf. le paragraphe sur la « Définition juridique moderne » de la comptabilité publique, ibid., p. 6 à 9.

144 B. Latour, La fabrique du droit, une ethnographie du Conseil d’État, Paris, La Découverte, 2002, p. 231.

145 Ainsi, par exemple, trouve-t-on dans le rapport Bayot du 11 novembre 1940 : « Faire de la profession organisée [des experts comptables], un champ d’expérience où œuvreront des hommes d’élite satisfaisant tout à la fois à la fonction privée et à l’idéal national, n’est-ce pas créer quelque chose de bien français, de neuf et de beau. » (souligné par nous), SAEF, carton B55187.

146 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 199.

147 G. Devaux, op. cit., p. 36, souligné par l’auteur, puis par nous.

148 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 197.

149 Encore dans les années 1960, on retrouve sur le terrain l’importance des traditions : « L’originalité des services extérieurs des Finances tient à un certain patrimoine commun à défendre. C’est de se montrer digne d’un corps considéré […] comme ayant un certain caractère de traditionalisme » (Trésor), F. d’Arcy et P. Grémion, op. cit., p. 17.

150 G. Devaux, op. cit., p. 20.

151 G. Devaux, op. cit., p. 21. La raison d’être des mécanismes de la comptabilité publique se justifie par ce constat rapporté par Bernard Lutun pour les années 1920, op. cit., p. 257 : « …il manquera toujours à la comptabilité des arsenaux ce qu’on trouve dans celle de l’industrie : la sanction ».

152 Décret du 10 mai 1948, É. Gristi, op. cit., p. 116.

153 Cf. La réforme budgétaire, Travaux de la commission Jacomet, Paris, Les Éditions de l’Épargne, 1954.

154 Édouard Bonnefous, cité par É. Gristi, ibid., p. 117, Voir également supra les deux communications de F. Descamps sur l’action de G. Ardant au CCECRSP, puis au Commissariat général à la productivité.

155 G. Devaux, op. cit., p. 15.

156 Ibid., p. 48.

157 Ibid. respectivement p. 103, 69, 4-5 et 78 à 81.

158 J. Caillosse, op. cit., p. 274.

159 Cf. « Les régimes distincts de responsabilité des ordonnateurs et des comptables », G. Devaux, op. cit., p. 69-86.

160 Ibid., respectivement p. 69 à 102, 82 et 86.

161 Ibid., p. 85.

162 Décrire le processus de ce mouvement centrifuge est l’objet des sous-parties du chapitre V « L’évolution moderne et les brèches dans la muraille » intitulées « Les diverses manifestations de l’éclatement des règles de la comptabilité publique » et « Les conséquences du mouvement centrifuge », ibid., p. 191 à 217.

163 « Le rôle social des fonctionnaires du Trésor (II) », Marcel Mompezat, La revue du Trésor, n° 7, juillet 1954, p. 241 et 242.

164 R. Catherine et G. Thuillier, op. cit., p. 191.

165 Lettre manuscrite sur papier à en-tête du Conseil d’État en date du 1er septembre 1962, signature illisible, archives du Conseil d’État.

166 Rapport de M. Bauchard du 13 novembre 1962, 19 p. et 4 annexes, archives du Conseil d’État.

167 Cf. S. Kott, « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les textes financiers » in « La formation des textes financiers », Revue française…, op. cit., p. 64-67.

168 Lettre manuscrite sur papier à en-tête du Conseil d’État en date du 1er septembre 1962, signature illisible, archives du Conseil d’État.

169 « Pourquoi les travaux de Devaux n’ont pas abouti : ce n’était pas une raison politique mais il y avait peut-être une petite rivalité entre les deux directeurs successifs de la Comptabilité publique » et « je pense qu’il y a eu une certaine animosité personnelle [du successeur de Devaux] à vouloir marquer, à vouloir prendre barre sur son prédécesseur et puis aussi à marquer son passage à la direction par un acte important », témoignage de Gilbert Rey, entretien avec l’auteur, n° 5 du 12 février 1992, fonds d’archives orales du Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

170 G. Devaux, op. cit., p. 40.

171 Sur ce point, voir Valérie Pernot-Burckel, « L’élaboration du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique », La Comptabilité publique, continuité…, op. cit., p. 101 à 122.

172 P. Legendre, op. cit., p. 401.

173 M. Margairaz, op. cit., préface de F. Bloch-Lainé, p. XIV.

174 G. Devaux, op. cit., p. 22.

175 M. Margairaz, « La direction du Budget, les ministres et l’administration des Finances et des affaires économiques de 1949 à 1957 : le tournant keynésien, Rapport de synthèse », La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 512.

176 Pour une définition plus complète et générale de « la technique » telle que nous l’entendons ici, voir Jacques Ellul, Le système technicien, Paris, Calmann-Lévy, 1977, réédition Le Cherche-midi, 2012, en particulier le chapitre III « La technique comme facteur déterminant », p. 63-85 et, notamment, les p. 67 à 71 à propos de l’influence de la technique sur l’État.

177 G. Devaux, op. cit., p. 241.

178 H. Chardon soulignait déjà le rôle prépondérant des progrès scientifiques dans le développement des offices. Voir supra, A. Chatriot, « Les offices… »

179 G. Devaux, op. cit., p. 208.

180 Voir supra p. 451.

181 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 217, 17, 185 et 212 à 214.

182 Ibid., p. 190 et 47. Ces deux citations recoupent les propos de Roland Maspétiol et Pierre Laroque rapportés par A. Chatriot concernant les offices sur le risque de laisser les techniciens engager la dépense, voir supra. En 1969, F. d’Arcy et P. Grémion notent également, à propos du comptable public notamment, « un amoindrissement des facultés d’arbitrage lié à la multiplication de contre-experts », op. cit., p. 93.

183 Ibid., respectivement p. 47, 44 et 213-214.

184 Ibid., respectivement p. 41, 47 et 47 à nouveau.

185 Ibid., respectivement p. 22 et 217.

186 P. Legendre, op. cit., p. 17.

187 G. Devaux, op. cit., respectivement p. 138, 203, 217 et 234.

188 P. Rosanvallon, op. cit., p. 60.

189 Ibid., p. 58-59.

190 G. Devaux, op. cit., p. 103-104.

191 P. Bezes, op. cit., p. 23.

192 P. Legendre, op. cit., p. 418-419.

193 Ibid., p. 418.

194 Ibid., p. 14 et 15.

195 Michel Crozier, Le phénomène bureaucratique, 1963, p. 14.

196 Ibid., p. 15.

197 G. Devaux, op. cit., p. 239.

198 Ibid., p. 76. Voir supra les deux communications de F. Descamps sur Gabriel Ardant.

199 J. Caillosse, op. cit., p. 317.

200 Idem.

201 Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, cité par E. Gristi, op. cit., p. 121.

202 P. Legendre, Le Trésor… op. cit., p. 16.

203 B. Latour La fabriqueop. cit., p. 258.

204 Voir supra, p. 459 et 460.

205 B. Latour, Un monde pluriel mais commun…, op. cit., p. 47.

206 Ibid., p. 24.

207 John Dewey, 1859-1952, fondateur du pragmatisme aux États-Unis.

208 B. Latour, Un monde…, op. cit., p. 32.

209 Ibid., p. 39.

210 Ibid., p. 189.

211 Ibidem.

212 P. Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, cité par E. Gristi, op. cit., p. 121.

213 G. Devaux, op. cit., p. 184.

214 Ibid., respectivement p. 239-240, 233 et 230.

215 Ibid., respectivement p. 231, 238 et 241.

216 P. Legendre, op. cit., p. 414-415, souligné par nous.

217 G. Devaux, op. cit., p. 233, souligné par nous.

218 Ibidem, souligné par nous.

219 Ibid., p. 239.

220 Ibid., p. 233-234.

221 Ibid., p 17.

222 P. Legendre, op. cit., p. 418.

223 Cf. supra p. 479-480.

224 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 258.

225 F. d’Arcy et P. Grémion constataient en 1969 : « Il s’est […] constitué autour des fonctions traditionnelles des services extérieurs des Finances un certain nombre d’équilibres stables au maintien desquels ont intérêt les différents acteurs concernés », op. cit., p. 91. Mais peut-être est-ce plus le droit que les acteurs eux-mêmes qui a « intérêt » à ce maintien ? Faut-il pour autant en déduire une faculté d’adaptation à ce point limitée ?

226 P. Legendre, op. cit., p. 14.

227 G. Devaux, op. cit., p. 80.

228 Cf. Sébastien Kott, « L’invention d’outils “gestionnaires” dans le système financier de la Restauration », in L’invention de la gestion des finances publiques…, op. cit., p. 415.

229 Évoquant ce texte, F. Descamps note que les notions de coûts et rendements passent au second plan, cf. supra.

230 G. Devaux, op. cit., p. 16.

231 Cf. supra p. 475-476 et Ph. d’Iribarne, op. cit., « Accomplir les devoirs de son état », p. 21 à 28.

232 G. Devaux, op. cit. p. 16-17.

233 Dans la version dactylographiée de son cours de 1955, Devaux évoque même « le triomphe de “la fin justifie les moyens” qui est toujours la maxime de la dictature dans les pays où l’on a perdu le respect de la loi », p. 12-13.

234 G. Devaux, op. cit., p. 234.

235 Ibid., p. 1.

236 « Lorsque [la réglementation financière] disparaît, tout devient beaucoup moins clair. Chaque cellule administrative s’isole et, ne pouvant plus se justifier par des chiffres, elle s’abrite derrière un nuage de mystère. Chacun s’efforce en tâtonnant de travailler dans le secret, la confidence et la nuit », ibid., p. 213.

237 Ibid., respectivement p. 236, 235, 179, 195, 235 et 240.

238 Ibid., p. 32 et 33.

239 B. Latour, La fabrique…, op. cit., p. 288.

240 Ibid., p. 284.

241 Ibid., respectivement p. 288, 294-295 et 299.

242 G. Devaux, op. cit., p. 10.

243 P. Bezes, « Perspectives de recherche pour une histoire de la régulation des finances publiques. Le regard d’un politiste » in L’invention de la gestion des finances publiques, Élaborations…, p. 13.

244 J. Caillosse, La constitution…, p. 13-14.

245 P. Legendre, Ce que nous appelons le droit, Gallimard, « Le débat », n° 74/1993, p. 107 cité in J. Caillosse, ibid., p. 14-15..

246 P. Bezes et A. Siné écrivent sur ce point « Le traitement de l’argent public semble […] relever d’une culture du sacré et du profane » et « Les pratiques sont encadrées par des règles de droit et une technicité spécifiques […] qui confèrent une sacralité à la gestion de l’argent public », in Gouverner…, op. cit., p. 26.

247 G. Devaux, op. cit., p. 1.

248 J. Caillosse, op. cit., p. 285.

249 P. Legendre Trésor…, op. cit., p. 15.

250 Commission de normalisation des comptabilités, rapport de J. Anthonioz, rapporteur à la 4e sous-commission, p. 7, SAEF carton B55191. Texte en italique souligné par nous.

251 Sur ce point, voir ce qu’écrit Olivier Dard à propos de Jean Coutrot qui se comportait davantage comme un exalté et comme un croyant que comme un intellectuel épris de rationnalité (ce qu’il prétendait pourtant être). Olivier Dard, Jean Coutrot, 1895-1941, de l’ingénieur au prophète, Presses universitaires franc-comtoises, 1999, p. 406.

252 G. Thuillier et R. Catherine, op. cit., p. 210.

253 Celle-ci ne concerne pas seulement le public mais également au premier chef l’administration elle-même : « Le savoir de l’administrateur est largement tributaire de sa propension à croire », ibid., p. 191.

254 En réalité « Le problème n’est pas d’apporter une vérité comptable objective qui engendrerait la confiance comme le pensent la plupart des praticiens et de nombreux auteurs comptables, mais d’apporter une croyance, un bien commun, une référence commune qui permettrait aux principaux acteurs un moment donné, de dialoguer, de s’affronter, d’effectuer des transactions, de négocier », Michel Capron, « La comptabilité : faut-il y croire pour avoir confiance ? », Gérer et comprendre, décembre 1990, p. 75-83.

255 Hanna Arendt, Condition de l’homme moderne, 1961, cité par Véronique Chanut, « Pour une nouvelle geste évaluative », in Évaluer les politiques publiques pour améliorer l’action publique, une perspective internationale, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2009, p. 171. Dans la même optique on peut citer Michel Crozier et Erhard Friedberg, : « Pour apprendre il faut agir sans encore connaître, donc prendre un risque qu’un calcul trop serré des coûts et avantages rendrait impossible », in L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977, p. 273.

256 P. Bezes, Gouverner…, p. 23

257 Selon la formule de B. Latour déjà citée supra p. 456, Un monde…, p. 47.

258 J. Caillosse, op. cit., p. 407.

259 Citant Finanztheorie und finanzsoziologie (1959, p. 162) de Fritz Karl Mann, Sébastien Guex estime que celui-ci ouvre « une ultime piste dont il est difficile de ne pas voir l’intérêt au jour d’aujourd’hui » lorsqu’il souligne « un important phénomène socio-économique actuel : la proportion dans laquelle les besoins propres au budget public et à l’économie financière ont provoqué l’expansion d’entreprises publiques et semi-privées et ont donc modifié les rapports du secteur privé avec le secteur public de l’économie. », cité in « Une approche des finances publiques : la sociologie financière », L’invention…, op. cit., p. 406.

Auteur

Philippe Masquelier est chargé de recherche à l’Institut de la gestion publique et du développement économique. Il organise et anime depuis plusieurs années le séminaire interdisciplinaire « Histoire de la gestion des finances publiques de 1815 à nos jours ». Il est titulaire d’un DEA en histoire contemporaine à l’École pratique des hautes études sur l’évolution de l’administration de la Comptabilité publique de 1870 à 1940, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, paru in La comptabilité publique, continuité et modernité. Colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, 1995, p. 41-77. Ses recherches portent sur l’histoire administrative et financière au XXsiècle sous ses aspects organisationnels, sociologiques, juridiques et culturels. Il a publié récemment une étude thématique sur Gilbert Devaux in F. Cardoni, N. Carré de Malberg, M. Margairaz (dir.), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances, 1801‑2009, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France/IGPDE, 2012, p. 154-155 et « La montée en charge de l’expertise technique dans la décision durant les années cinquante : un traumatisme pour l’administration ? » in J.-M. Leniaud et F. Monnier (dir.), Experts et décision, Paris/Genève, Droz, 2013.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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