Version classiqueVersion mobile

L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

 | 
Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Deuxième partie. Innovations et premières tentatives d’évaluation de la ‎dépense

Une tentative de politique de productivité dans les services publics : Gabriel Ardant et le Commissariat général à la Productivité, 1954-1959

Florence Descamps

Texte intégral

  • 1 La Constitution de 1946 confie à la Cour des comptes le règlement des comptes de l’État (article 18 (...)
  • 2 La Constitution de 1946 renvoie dans son article 16 le règlement de la présentation du budget à une (...)
  • 3 1946, commission de la Hache, 1947, commission de la Guillotine, 1948, plan de redressement économi (...)
  • 4 La réflexion sur le prix de revient dans l’administration connaît ses premiers linéaments dans les (...)
  • 5 Voir les premiers rapports d’ensemble 1947, 1948 et 1950 du CCE ; G. Ardant, Technique de l’État, P (...)

1La fin de la guerre et de l’Occupation, la liquidation du régime de Vichy et de ses expérimentations administratives, les innovations de la Libération laissent les administrations françaises dans un grand désordre, ce qui suscite en retour de nombreuses initiatives de rationalisation, de réorganisation et de réforme ; entre 1945 et 1953, les questions de gestion publique occupent une place majeure dans la réflexion et l’agenda des responsables politiques et administratifs. Quatre types de politiques publiques vont être mis en œuvre, parallèlement ou successivement, non sans quelques redondances ou contradictions. La première grande réforme est celle de la fonction publique, qui s’étend de 1945 à 1950 et qui comprend la création du corps des administrateurs civils, de l’ENA et de la direction de la Fonction publique, ainsi que la mise en place d’un statut de la fonction publique et d’une nouvelle grille des traitements. Le deuxième ensemble de mesures touche les structures ministérielles et ce qu’on pourrait appeler de façon anachronique la gouvernance de l’État, avec l’affirmation de la prééminence constitutionnelle du président du Conseil, la réforme de la Cour des comptes1, la réorganisation du ministère des Finances et des Affaires économiques (création d’un ministère de l’Économie nationale indépendant en 1944 puis rattaché en 1948 au ministère des Finances, création du Commissariat général au Plan, création de la direction générale des Impôts) et la mise en chantier d’une future « constitution budgétaire2 ». La troisième politique de réforme administrative renoue avec l’inspiration budgétaire de l’entre-deux-guerres et vise à restreindre « le train de vie de l’État » et à réduire les effectifs des fonctionnaires3, tandis que la quatrième, de façon plus novatrice, s’intéresse directement aux méthodes de gestion des services publics. Après les éphémères commissions de méthodes de la Libération, c’est principalement le Comité central d’enquête sur les coûts et rendements des services publics (CCE) qui recueille l’héritage de l’entre-deux-guerres et de Vichy en matière d’organisation et de prix de revient dans les administrations4 et qui réfléchit de 1946 à 1952 à la rénovation de la gestion de l’État5.

  • 6 Archives privées Goetze, Comité pour l’histoire économique et financière de la France ; SAEF, B 46  (...)
  • 7 CAEF B 46 467, article de R. Catherine dans la Revue administrative, n° 21, mai-juin 1951.
  • 8 Le décret Bonnefous du 5 mai 1953 crée bien un Comité exécutif de la réforme administrative chargé (...)
  • 9 Cf. Les décrets du 11 mai, 9 août et 30 septembre 1953 sur la tutelle et le contrôle de la gestion (...)
  • 10 B 46 559. Cf. le constat désabusé qui se dégage des conclusions du CCE sur la détermination et l’an (...)
  • 11 Sur les travaux de la commission Jacomet, Institut de droit comparé de l’Université de Paris, secti (...)
  • 12 En 1948, Ardant obtient de Mendès France qu’il dépose une proposition de loi à l’Assemblée national (...)
  • 13 Décret n° 53-356 du 22 avril 1953 relatif à la détermination du coût et des rendements des services (...)
  • 14 Sur l’ITAP, A. Weexteen, L’ITAP et la CEGOS, op. cit. et J. Siwek-Pouydesseau, « L’Institut techniq (...)
  • 15 CAEF, B 46 469, Note au secrétaire d’État au Budget, dite note Filippi, 31 janvier 1956, p. 2, où A (...)
  • 16 J. Lacouture, Pierre Mendès France, Paris, Seuil, 1981, p. 389.

2En 1953, en dépit des efforts entrepris, les responsables publics en charge de la réforme administrative établissent un bilan sévère : les réformes de structure préconisées n’ont pas été réalisées ou extrêmement lentement ; les commissions d’économies n’ont servi de rien6 ; malgré plusieurs propositions de loi parlementaires7, aucun Commissariat à la Réforme administrative n’a été installé8; une commission de codification a bien été créée en 1948, mais son travail est un travail de longue haleine ; le contrôle des entreprises publiques commence à peine à s’organiser rigoureusement9 ; en dépit des perspectives ouvertes par le rapport d’ensemble 1950 du CCE, les études de prix de revient ou de coûts et rendements dans les services publics ne se développent que lentement10. Enfin, malgré les travaux de la commission Jacomet et ses avancées (1947-1952)11, la réforme budgétaire n’a toujours pas abouti12 et le décret Bonnefous du 22 avril 1953, qui introduit une première classification fonctionnelle des dépenses et incite les services à calculer leurs prix de revient dans les administrations, semble encore trop timide aux réformateurs13. Par ailleurs, le CCE, organe consultatif sans prise sur l’appareil décisionnel, commence à éprouver des difficultés pour recruter des enquêteurs dans les grands corps et rencontre des résistances politiques et syndicales ; il subit aussi la concurrence de l’ITAP, venu du secteur privé, qui propose des programmes de formation et de recyclage en gestion aux administrateurs du secteur public14… Ce bilan sévère, s’il ne signe pas l’échec du CCE en tant que tel, marque en tout cas les ambitions de Gabriel Ardant, son principal animateur, du sceau de la déception et du découragement15. Au sortir du grand mouvement de grève générale suscité en août 1953 dans les administrations et les entreprises nationales par l’annonce du plan Laniel de réforme administrative et de refonte du statut des fonctionnaires, sa conviction est faite : compte tenu des oppositions sociales et politiques, il est impossible de mener en France des réformes administratives, d’en haut et de l’extérieur. Le rattachement définitif du CCE à la Cour des comptes, la nomination à la tête du CCE d’Édouard Parent, premier président de la Cour des comptes, achèvent de le convaincre que son avenir et sa carrière d’inspecteur des Finances ne passent plus par le CCE et qu’il est grand temps, à 47 ans, de chercher un poste « à sa taille16 ».

I. Le Commissariat général à la Productivité ou la réforme administrative par le bas

A. Une opportunité exceptionnelle : la création du Commissariat général à la Productivité au printemps 1953

  • 17 SAEF, B 46 470, 46 467 et 46 468. Entre 1950 et 1958, 358 missions regroupant 3 860 personnes ont é (...)
  • 18 B 46 467. Les accords Buron-Labouisse de 1953 sont prolongés par les nouveaux accords entre F. Gail (...)
  • 19 B 46 467 et B 46 468.

3Depuis 1950, les Américains financent une politique d’accroissement de la productivité, notamment par l’envoi de missions aux États-Unis17, qui a débouché sur la création de l’Agence française pour l’accroissement de la productivité (AFAP), de l’Agence européenne de productivité et du Comité national pour la productivité présidé par Robert Buron. Une étape supplémentaire est franchie avec la signature des accords Buron-Labouisse le 28 mai 1953 qui, dans le cadre de l’amendement Benton-Moody attribuant à la France un crédit de 30 millions de dollars, prévoient la création d’un fonds national de la productivité et d’un fonds de prêts de productivité pour les entreprises18. En échange de cette manne financière, les Américains obtiennent la création d’un Commissariat général à la Productivité, dont l’installation se fait au terme d’un processus hésitant n’exigeant pas moins de quatre décrets ! Celui du 24 mai 1953 acte la décision de principe (à titre temporaire), un deuxième décret du 9 octobre 1953 attribue des moyens de fonctionnement au nouvel organisme et deux décrets du 16 février et du 6 mars 1954 définissent définitivement l’organisation et les attributions respectives du Commissariat et du Comité national à la Productivité19.

  • 20 J. Dayre, conseiller technique au Comité national de Productivité, dans une lettre à Buron du 26 ju (...)
  • 21 P. Grimanelli, né en 1905, polytechnicien, ingénieur des manufactures de l’État, inspecteur général (...)
  • 22 G. Ardant, né en 1906, inspecteur des Finances, est délégué général pour l’administration des terri (...)

4C’est au cours de l’automne, le 9 octobre 1953, Edgar Faure étant ministre des Finances et Bernard Lafay secrétaire d’État aux Affaires économiques, que Gabriel Ardant est nommé commissaire général à la Productivité ; il est ensuite confirmé dans ses fonctions par le décret du 6 mars 1954. Contrairement à l’opinion répandue, Ardant n’a donc pas été nommé par Mendès France qui n’arrive au pouvoir qu’en juin 1954, mais par le gouvernement Laniel. Y a-t-il eu des hésitations au cours de l’été 1953 sur le choix du nouveau commissaire ? Gabriel Ardant, haut fonctionnaire du ministère des Finances, a-t-il été en compétition avec des « hommes du Plan », Jean Fourastié ou Jean Dayre20 ? Avec Pierre Grimanelli, directeur des Programmes au ministère des Affaires économiques, dont la direction est absorbée par le nouveau Commissariat21 ? Quoiqu’il en soit, il semblerait que la candidature de Gabriel Ardant ait été agréée par les Américains, rassurés par sa double qualité d’inspecteur des Finances et de haut fonctionnaire budgétaire ainsi que par ses états de service auprès du CFLN et de Mendès France à Alger et à la Libération22. Le nouveau Commissariat est rattaché aux Affaires économiques, quai Branly, et démarre officiellement ses travaux en janvier 1954. Gabriel Ardant est secondé par un secrétaire général, Francis Raison, conseiller maître à la Cour des comptes, formant ainsi un couple inversé par rapport à celui du CCE où il était l’adjoint du président Brin.

5Les missions du Commissariat général à la Productivité consistent à « augmenter par des mesures de toute nature la productivité de l’économie française », notamment celles des entreprises. Ardant commence par rationaliser les organismes en charge de la politique de productivité et prendre quelques mesures d’économies. Il redéfinit ensuite la politique de productivité française : moins de missions aux États-Unis, moins de « propagande », plus de prêts aux entreprises (sous conditions), moins de saupoudrage et plus de subventions aux programmes de formation et d’échanges d’expérience, un soutien plus conséquent aux centres régionaux de productivité… Rien n’est prévu pour la productivité des services publics.

B. Le Commissariat général à la Productivité et la productivité des services publics : la conversion de Gabriel Ardant

  • 23 B 46 469, note de G. Ardant, du 25 janvier 1956, adressée le 31 janvier 1956 par le secrétaire d’Ét (...)
  • 24 G. Ardant, Technique de l’État, op. cit., p. 4-5.

6En arrivant quai Branly, le nouveau commissaire a conservé tout son intérêt pour les services publics et la « technique de l’État » ; selon lui, la productivité constitue une nouvelle chance à saisir pour la rénovation de l’administration française. Persuadé que la productivité de l’économie française ne peut pas s’accroître si les services publics ne suivent pas, il défend l’idée selon laquelle la productivité de l’économie française et celle des services publics ont désormais partie liée et qu’elles entretiennent des relations à la fois de contagion et d’émulation23 : si le secteur administratif se préoccupe de productivité, il entraînera avec lui le secteur privé et « l’économie privée libérée des formalités stériles », actuellement « paralysée par des procédures lentes parce que mal conçues », entrera plus rapidement en expansion. Ardant prend pied explicitement dans le débat sur la productivité, très actif à l’époque ; décochant en passant une flèche à Fourastié, il souligne que celle du secteur tertiaire n’a guère retenu l’attention des promoteurs de la productivité, et encore moins celle des services publics24. Dans ce nouveau contexte institutionnel, Ardant élabore une nouvelle doctrine en matière de gestion publique.

  • 25 G. Ardant, ibid., p. 42. Son ouvrage Technique de l’État est un manifeste en même temps qu’un manue (...)
  • 26 Ardant exprime ici la vulgate des grands corps, et plus particulièrement celle de l’Inspection des (...)
  • 27 G. Ardant, Technique de l’État, op. cit., p. 60.

7De 1946 à 1953, dans le cadre du CCE, il a eu le désir et l’espoir de créer de toutes pièces une science de l’État et de réaliser la réforme administrative de l’État, selon des méthodes « qui lui soient propres25 », c’est-à-dire sans confondre ni assimiler le secteur privé et le secteur public, mais en recherchant une voie spécifique de gestion. Selon lui, les spécificités du service public tiennent au cadre juridique et politique qui encadre l’action de l’État : l’absence de profit, l’impartialité, la collégialité, des règlements qui s’appliquent à tous, la défense des intérêts du pays, le devoir de prévision à long terme, la défense de l’intérêt général26. Tout l’effort de Gabriel Ardant entre 1948 et 1953 a consisté à définir ce que pourraient être les méthodes d’une gestion publique et il en a listé principalement huit : la prévision et l’établissement de programmes, les techniques de confrontation des moyens et des buts, la mesure du rendement des services publics, la codification, le contrôle, la coordination et la responsabilité des administrateurs27. Selon lui, une fois mis en œuvre ces principes, la réforme des structures administratives devrait s’ensuivre rationnellement.

  • 28 Interview de G. Ardant, été 1955 (B 46 469), « L’administration peut-elle rajeunir ses méthodes ? » (...)
  • 29 Ardant désigne ainsi les ministères « dépensiers » qui refusent de se plier aux injonctions de la r (...)
  • 30 R. Gaudriault, son bras droit pour l’organisation, défend la même position : il ne faut pas s’occup (...)
  • 31 B 46 469, note du 25 janvier 1956, p. 10. Il affirme, en parlant de la réforme des méthodes de trav (...)
  • 32 B 46 469, interview de G. Ardant. On ne réforme pas par décret ! Dès 1954, J. Dayre, son conseiller (...)
  • 33 Il souligne que les cabinets-conseil, eux, n’interviennent qu’à la demande des clients.

8En 1954, déçu par les résultats du CCE en matière de réorganisation administrative et de réforme budgétaire, Ardant effectue une totale volte-face. Il abandonne le modèle rationnel de réforme administrative qu’il soutenait jusqu’alors, renonce à toute ambition de réorganisation des structures et récuse la réforme administrative par le haut28, qui selon lui se heurte à des résistances sociales et politiques insurmontables qu’il appelle les « féodalités administratives29 ». Laissant de côté les points qui cristallisent les antagonismes politiques et qui sont autant de points de blocage tels que le statut des fonctionnaires30, il assigne désormais à son action réformatrice un objectif plus restreint et plus aisément maîtrisable, un objectif technique, la réforme des méthodes de travail et l’introduction de l’organisation scientifique du travail dans l’administration (OST), communes selon lui aux organisations privées et publiques. Ce discours techniciste ou gestionnaire sur la réforme administrative trouvera une véritable postérité au sein des générations successives de hauts fonctionnaires réformateurs des Finances, convaincus de l’impuissance de l’action politique ou hiérarchique et décidés à contourner les obstacles politiques et les contraintes juridiques du droit administratif, comptable et budgétaire par l’introduction de techniques de gestion exogènes. Pour Gabriel Ardant, ce recentrage sur l’introduction des techniques d’organisation et méthodes (O & M) constitue une véritable conversion à une autre réforme administrative, à la réforme administrative par le bas ; il s’agit cette fois-ci de commencer par ce qu’il y a de plus discret et de plus modeste, la réforme des tâches d’exécution, en espérant ainsi transformer l’action administrative tout entière31. Il explique : « Tout effort d’amélioration de la productivité des entreprises doit s’appuyer en premier lieu sur la volonté de réforme non seulement des dirigeants mais aussi des cadres et des ouvriers et en second lieu sur une connaissance parfaite des techniques d’organisation […] L’expérience a montré que l’amélioration de la productivité était d’autant plus sensible que patrons, cadres et ouvriers avaient été préalablement convertis ensemble, et selon les mêmes méthodes, à l’emploi de ces techniques modernes32 ». Dans sa note du 25 janvier 1956, adoptant une problématique croziérienne avant l’heure, il insiste : « La réforme purement autoritaire est vouée à l’échec […]. Il faut que [les dispositifs choisis] soient intimement reconnus comme pleinement valables par le service lui-même ». Plus loin, il commente le choix de sa nouvelle devise, « Agir à la demande et en convainquant », qui traduit les deux nouveaux modes d’intervention du Commissariat à la Productivité, le volontariat et la persuasion. Il précise : « À la demande. Cela signifie que les interventions ne doivent pas être imposées, décidées d’en haut, mais qu’elles doivent avoir lieu lorsque les responsables d’un service ont acquis eux-mêmes la certitude de l’intérêt d’une réforme. Une réforme imposée, même sagement élaborée, sera rapidement dénaturée dans la réalité et verra en un bref délai ses effets sinon réduits à néant, du moins gravement amoindris33 ». « En convainquant » : Il faut que les procédures et les procédés nouveaux proposés soient probants et « reconnus valables par le service lui-même ». Ce changement de doctrine est une véritable conversion, à la fois intellectuelle et psychologique, pour Gabriel Ardant, qui jusqu’alors se situait davantage dans la raide et péremptoire filiation des décrets-lois du Comité de réforme administrative de Paul Reynaud de 1938 que dans l’offre de services.

9Son ralliement aux techniques de l’O & M s’accompagne également d’une conversion de son regard sur le secteur privé ; abandonnant ses réticences de haut fonctionnaire gardien du temple public, il devient un militant convaincu du partenariat public/privé :

  • 34 Interview de G. Ardant, op. cit. « On doit attendre de cette amélioration des méthodes une administ (...)

« Je tiens à souligner qu’il me paraît hautement souhaitable que les problèmes administratifs du privé et les problèmes administratifs de l’État puissent être le plus souvent possible examinés en commun34 ».

10Dans la même interview, il ajoute :

« Nous pouvons d’ailleurs largement profiter des enseignements que nous ont apportés les expériences entreprises pour l’amélioration de la productivité dans le secteur privé […]. S’il n’y a pas d’identité absolue dans les modalités d’application, le processus intellectuel reste le même ».

11Cet effort de partage d’expériences et de réflexions se concrétisera au sein de l’IESTO, créé en 1955 à l’initiative du Commissariat général à la Productivité ; en revanche, le partenariat avec les organisateurs-conseil restera soigneusement circonscrit (voir infra).

  • 35 Sur le CHEA, M. Debré, Revue de Droit Public, juillet-août 1948, p. 407-415. Cet organisme créé en (...)
  • 36 Sur les programmes d’action de rénovation administrative élaborés par l’ITAP et la compétition qui (...)
  • 37 Faisant dix ans plus tard le même diagnostic concernant la formation des cadres des administrations (...)

12Le second effet de son ralliement à l’introduction de l’organisation scientifique du travail dans les services publics est le déplacement de son attention vers les questions de « mentalités » des fonctionnaires et de formation. C’est un sujet totalement nouveau chez Gabriel Ardant et il faut bien dire que jusque-là, hormis l’expérience limitée du CHEA destinée aux anciens cadres des administrations centrales35 et l’étonnante initiative privé/public de l’ITAP36, les questions de « perfectionnement » des cadres publics et des agents (on ne dit pas encore formation continue ni même recyclage) n’ont guère retenu l’attention des pouvoirs publics37. Pour Gabriel Ardant, il s’agit de changer l’état d’esprit des fonctionnaires en même temps que de former les spécialistes O & M qui interviendront dans les services.

II. Le département Organisation des services publics et les bureaux O & M (1955-1958)

A. Travaux préparatoires

13Avant de se lancer dans la mise sur pied d’un département spécialisé dans l’organisation des services publics, Ardant sollicite les experts.

  • 38 J. Dayre, ingénieur du génie rural, a travaillé dès l’entre-deux-guerres sur les questions d’organi (...)
  • 39 B 46 467 et 46 678, rapport Dayre, « Esquisse d’un programme pour l’amélioration de la productivité (...)
  • 40 B 46 467 et 46 678, note « Éléments d’un programme pour l’amélioration de la productivité dans les (...)
  • 41 Certains groupes de travail ne verront jamais le jour, comme celui sur l’assouplissement du statut (...)
  • 42 La cote 46 678 qui regroupe les écrits de J. Dayre est particulièrement riche. On y trouve notammen (...)

14Jean Dayre38, conseiller technique au Comité national de la productivité, rend le 4 février 1954 à Ardant un premier rapport sur la productivité dans les services publics39, dans lequel un important chapitre est consacré à la réforme du budget et de la comptabilité, à l’organisation scientifique du travail dans les services administratifs et à la création d’un service central d’O & M. Une ambitieuse note complémentaire du 1er mars 1954 récapitule ses propositions en matière de gestion du personnel40. Il insiste particulièrement sur la nécessité de développer un esprit nouveau dans les relations humaines entre le « patronat administratif », les exécutants et le public, sur l’amélioration de la condition matérielle et morale des fonctionnaires, sur la décentralisation des responsabilités de gestion (assouplir les règles budgétaires et le contrôle), sur l’intéressement des fonctionnaires aux fruits de la productivité administrative, sur l’utilisation des agents selon leurs capacités et leur rémunération « selon leurs œuvres », sur le fait de confier les réformes techniques à des spécialistes de l’organisation, sur la centralisation des taches de conception… Pour affiner ce programme, il propose la création d’une commission, assortie de groupes de travail spécialisés : simplification des formalités administratives, relations avec administrés et orientation du public, intéressement des personnels à la productivité, assouplissement des statuts et dégagement des cadres, services d’organisation et méthode41… De 1954 à 1957, Jean Dayre se montre un infatigable pourvoyeur de notes et de fiches, d’idées et d’arguments, à destination de Gabriel Ardant et de Francis Raison42.

  • 43 Sur la création et le travail de cette commission, B 46 467, 46 468, 46 485 et 46 678. Après une sé (...)
  • 44 B 46 467 et 46 468 ; B 46 470, B 46 484 et B 46 485. Le groupe O & M est composé de Brillaud et Mas (...)
  • 45 B 46 467, B 46 469 et B 46 470. Le 15 septembre 1955, J. Dayre rend son rapport, qui traite de suje (...)
  • 46 Deux sujets sont travaillés plus spécialement, la création d’un centre interministériel d’orientati (...)

15Conformément à ces préconisations, une commission Administration et productivité est créée en mars 1955 au sein du Comité national de productivité, présidée par René Paira, préfet et secrétaire général du ministère de l’Intérieur, coordonnée par Jean Dayre et dans laquelle siègent des personnalités influentes comme Jacques Fontaine, inspecteur général de l’administration ou Paul Planus, conseil en organisation43. Plusieurs groupes de travail sont créés : le groupe Organisation et méthodes confié à Gaudriault44; le groupe Simplification des formalités administratives45 et le groupe Accueil et orientation du public46, tous deux animés par Jean Dayre.

  • 47 B 46 678, note du groupe O & M, 22 novembre 1954 et B 46 485, projet de rapport du groupe de travai (...)

16Le groupe de travail Organisation et méthodes commence par réfléchir sur les causes de l’échec de la réforme administrative dans l’après-guerre et liste les freins à l’introduction des techniques O & M dans les services publics47 : l’instabilité politique et le manque de persévérance, l’existence de commissions qui associent réforme de l’organisation et économies budgétaires et suscitent des réflexes de méfiance, l’esprit de routine, le court-termisme, l’absence de véritables primes de rendement et de primes d’inventivité, un avancement purement à l’ancienneté et l’absence de récompense, la peur des chefs de service d’être remis en cause ou de voir leurs effectifs diminuer, la crainte du chômage pour les agents d’exécution et la rigidité des statuts, l’opposition des intérêts privés, le manque de crédits de matériel… Le groupe conclut à la nécessité d’investir dans un service permanent de la réforme administrative et dans la formation de spécialistes de l’organisation. Il propose de créer « un centre animateur » auprès de la Présidence du Conseil, un BOM interministériel, coiffé d’une commission et d’un Comité restreint d’experts. Au final, à travers ses groupes de travail, la commission Administration et productivité aura travaillé essentiellement dans cinq directions : 1. la poursuite des travaux sur le budget fonctionnel et les coûts et le rendement des services, avec choix de services pilotes pour appliquer le décret de 1953, parmi lesquels le secteur Organisation du Commissariat à la Productivité lui-même ; 2. la poursuite des travaux de codification ; 3. la formation de spécialistes O & M ; 4. la création de BOM dans les ministères ; 5. l’élaboration d’un plan de modernisation et d’équipement administratif concernant l’occupation des locaux administratifs, la motorisation des administrations, les moyens mécanographiques, les procédés de reproduction, l’équipement des postes de travail courants (dactylographie, classement, dessin, etc.)

  • 48 R. Gaudriault, né en 1912, docteur en droit, entre dans l’administration du ministère de la Guerre (...)
  • 49 B 46 470 et B 46 475. Cette mission est la première mission de productivité consacrée aux technique (...)
  • 50 Par exemple, le rapport Gaudriault sur les structures administratives des services publics et privé (...)

17Après Jean Dayre, l’autre personnage clé de la productivité des services publics est Raymond Gaudriault, administrateur de l’INSEE48, appelé fin 1953 par Gabriel Ardant au Commissariat général à la Productivité, qui commence par l’envoyer en mission aux États-Unis. Cette mission de productivité, intitulée Techniques administratives, qui se déroule sur deux mois, en janvier-février 1954, semble avoir été la première et la dernière du genre dans l’administration49. Au programme de la mission présidée par Chautant, inspecteur général des PTT, la fonction O & M dans les grandes organisations américaines, les structures administratives aux États-Unis, la direction et la gestion du personnel, l’équipement administratif, la préparation du budget et le prix de revient des services aux États-Unis. Les « missionnaires », au nombre de douze, appartiennent au secteur public et au secteur privé (ITAP, CIMAB, CEGOS, ASTRA, SCMAT, Ciment Lafarge) ; ce sont des membres des corps de contrôle (Chautant, Inspection générale des PTT, Bertrand, Cour des comptes, Fontaine, Inspection générale des services), des organisateurs ou des futurs organisateurs publics (Chassaing, chef de service O & M aux PTT, Gaudriault, chef de bureau à l’INSEE, Gallois, administrateur civil au bureau des Études à la direction du Budget, Nesme, chef du bureau O & M à l’Agriculture, Vasnier, administrateur à la DGI, Hammer à la BNCI, etc.) Outre une importante documentation rapportée en France, la mission donne lieu à plusieurs rapports particuliers en 1954-195550 et à un rapport final (130 pages), transmis le 18 décembre 1956 à l’AFAP, diffusé au sein des administrations en décembre 1957 et en janvier 1958.

  • 51 B 46 467, note du 21 juin 1954.

18Dès juin 1954, c’est Raymond Gaudriault qui souffle à Gabriel Ardant de demander au nom de la rationalisation administrative la réunion « dans la même main des problèmes de productivité intéressant le secteur économique et le secteur administratif51 ». C’est aussi lui qui suggère que « le Commissariat général à la Productivité et le Comité national de la productivité reçoivent délégation du président du Conseil pour étudier les problèmes d’organisation, de méthodes, de coût et de rendement intéressant les administrations publiques ». Sans succès dans un premier temps.

  • 52 B 46 469, note du 28 octobre 1954. On voit dans le même carton que R. Gaudriault a fait venir du ma (...)
  • 53 B 46 678 ; 46 469 et B 46 467.

19En octobre 1954, Gaudriault, qui est en charge du groupe Organisation et méthodes au sein de la commission Administration et productivité, demande la venue d’un expert américain spécialisé dans l’organisation des bureaux (Office Management), vœu exaucé début 195552. À la suite de ces travaux préparatoires, en mars 1955, le secteur Organisation et administration est créé au sein du Commissariat général et confié à Gaudriault. Parallèlement, le groupe O & M de la commission Administration et productivité rend son rapport (avril-mai 1955) et le 31 mai 1955, la commission en adopte la principale conclusion : la nécessité de multiplier des bureaux O & M dans les ministères. L’objectif est à terme de former un corps d’organisateurs publics spécialisé dans les administrations et de limiter le recours aux organisateurs privés53. La direction du Budget, qui vient de créer un bureau spécialisé dans les questions d’organisation, de coûts et de rendements, E2, approuve ces orientations.

  • 54 B 46 467. P. Pflimlin reprend là un ancien projet du MRP (cf. la proposition de loi Fagon du 20 avr (...)
  • 55 B 46 467. La mission serait composée de 20 à 25 fonctionnaires civils et militaires délégués par le (...)
  • 56 B 46 467.
  • 57 B 46 485, décret du 26 juillet 1955 tendant à assurer une meilleure efficacité des structures et de (...)

20Au même moment, au cours de l’été 1955, resurgit dans l’entourage de Pierre Pflimlin, ministre des Finances, l’idée d’un grand Commissariat à la Réforme administrative54. Les services du Budget suscitent une contre-proposition et préféreraient voir instituer une mission chargée d’entreprendre toutes les études préliminaires pouvant conduire à l’amélioration des méthodes d’organisation des administrations publiques, qui serait rattachée à Gilbert-Jules, secrétaire d’État au Budget (donc à la DB)55. Dans une note du 30 juin 1955, Hervé Alphand, inspecteur des Finances, rétorque qu’un Commissariat général à la Réforme administrative ferait double emploi avec le Commissariat à la Productivité et que la solution réside dans l’octroi au Commissariat à la Productivité d’attributions dans le domaine de la productivité des services publics56. Finalement, c’est un Conseil supérieur de la Réforme administrative qui est créé le 26 juillet 195557, coiffant le Commissaire général à la Productivité qui reçoit de nouvelles attributions pour les services publics. La productivité des deux secteurs, public et privé, est désormais réunie dans la même main et le Commissariat général à la Productivité devient le bras armé du Conseil supérieur de la réforme administrative. Le décret précise que le Commissariat est habilité à « ouvrir des stages de formation aux fonctionnaires et agents chargés d’appliquer à leurs services les techniques modernes d’organisation rationnelle du travail » et à organiser des missions d’études et d’intervention dans les ministères concernant les méthodes de travail.

B. La constitution du secteur organisation et administration

  • 58 J. Flaissier est ingénieur-conseil. Le secteur Organisation rencontre de grosses difficultés pour d (...)
  • 59 H. Baratin est fonctionnaire détaché de l’Éducation nationale.
  • 60 B 46 678. L’ensemble des documents budgétaires conservés pour les années 1955-1956 montre que la né (...)

21L’équipe se constitue progressivement ; en 1958, elle se compose de Gaudriault, chef de service, toujours mis à disposition par l’INSEE, de Constant, responsable formation, administrateur civil du ministère de l’Agriculture assisté de Dumausé, tous deux passés par les formations O & M du secteur organisation, de Jean Flaissier, ancien ingénieur-conseil privé recruté comme contractuel et responsable du secteur Interventions58, de Mlle Goupy (responsable de la formation des monitrices et dactylographes), de Le Coguiec, intendant général en retraite, de Soudin et d’Henri Baratin, futur chef du bureau O & M des Finances59. Lorsqu’ils ne sont pas mis à disposition par leur administration, les personnels contractuels sont rémunérés, sur contrat, par l’AFAP60.

22La note-programme de Gabriel Ardant du 25 janvier 1956, adressée le 31 janvier à Jean Filippi, secrétaire d’État au Budget, rappelle les trois grands champs d’activités du secteur Organisation : formation, interventions et soutien aux BOM, diffusion.

1. La formation

  • 61 B 46 479. Le premier cycle de formation organisé en juin 1955 accueille 16 auditeurs, majoritaireme (...)
  • 62 B 46 483. Les sessions se succèdent : administrateurs civils, inspecteurs des Finances, corps de co (...)
  • 63 Cycles « collaborateurs O & M ou spécialistes », B 46 472, B 46 480 et 46 481.
  • 64 B 46 472, note du 29 août 1956 de R. Gaudriault à la direction du Budget.
  • 65 B 46 479. Par exemple, P.-R. Bize professeur de psychotechnique au CNAM ou M. Crozier jeune cherche (...)

23Le département organise des cycles de formation initiale, d’initiation et de perfectionnement pour les agents des ministères centraux et des entreprises nationales61, de toute catégorie et de tout grade62, ainsi que des cycles spécialisés pour les futurs spécialistes de l’O & M destinés à peupler les BOM63. Il est même envisagé en 1956 d’organiser des cycles spécialisés pour les syndicalistes, finalement sans succès64. Les conférenciers constituent un mélange de hauts fonctionnaires généralistes à dominante financière ou budgétaire (Ardant lui-même, des inspecteurs des Finances comme Hubert Davost, Rémi Flandin ou Jean Gonot, des représentants de la direction du Budget, mais aussi Pierre Laroque, conseiller d’État) et de spécialistes publics de l’organisation (SNCF, PTT, INSEE, contrôleurs des Armées, représentants O & M de l’Intérieur, Air France, BNCI, membres du Commissariat à la Productivité), auxquels s’ajoutent des représentants de l’entreprise privée ou des ingénieurs-conseil privés, plus rarement des professeurs ou des chercheurs65.

  • 66 B 46 478, 46 479 et 46 480.
  • 67 B 46 479.
  • 68 2 en 1955, 4 en 1956, 8 en 1957 et 9 en 1958.

24Le programme de formation est organisé systématiquement autour de trois axes, du moins pour les cadres : les moyens techniques dont dispose l’organisateur (machines, fournitures, matériels.) ; les méthodes de travail pour analyser et réformer l’organisation d’un service ; les « facteurs humains » (« la psychologie de l’homme au travail », la communication entre les individus, la technique des réunions de groupe). Sont prévues des visites de services d’O & M dans le secteur public (SNCF, INSEE, BNCI, Air France, etc.) et dans les entreprises privées (Péchiney, Air Liquide)66, ainsi que des stages pour les spécialistes O & M dans les administrations et les entreprises publiques possédant des services ou des bureaux O & M (le SEITA). Les auditeurs évaluent les conférenciers et la qualité des stages67. Entre juin 1955 et juillet 1958, 23 stages ont été organisés68.

2. Les interventions

  • 69 B 46 469, Note du 25 janvier 1956. G. Ardant considère que son action de sensibilisation et de form (...)
  • 70 Ibid., p. 8.
  • 71 B 46 472 et entretien de J. Flaissier avec P. Masquelier, n° 1 du 3 février 1999. AO Comité pour l’ (...)
  • 72 B 46 472, Programme d’action de l’année 1957 en matière d’organisation administrative dans les serv (...)

25Le secteur Interventions fonctionne comme un « bureau central d’O & M » et son activité s’apparente à celle d’un cabinet d’organisation public à la disposition de « clients » ; il s’appuie sur les BOM ministériels qui font les études préparatoires et établissent la liste des opérations souhaitables ; lorsque il n’y a pas de BOM dans le ministère, le secteur Interventions intervient directement et suggère systématiquement dans son rapport final la création d’un BOM69. L’idée de Gabriel Ardant est de prouver le mouvement en marchant, en réalisant « quelque chose » et en « donnant des exemples concrets » ; selon lui, « c’est la succession de ces petites réformes qui réalise en fait la véritable réforme administrative autrement que dans les mots70 ». À partir de 1956, le secteur dirigé par Jean Flaissier71 est capable de prendre en charge une vingtaine de chantiers par an ; il mène ses missions, seul, avec le concours du BOM local ou avec des cabinets privés. Toute intervention donne lieu à la signature d’un contrat entre le secteur Organisation et le ministère concerné, visé par le contrôleur des dépenses engagées, comportant la méthode de travail suivie, le protocole de remise et de fin de mission, le calendrier des travaux. Le secteur Organisation contrôle et valide au profit de la direction du Budget les demandes de crédits, la définition des chantiers, les contrats et les résultats de la mission d’intervention. Le secteur Interventions peut intervenir avec ses propres forces, une équipe de 7 personnes, 5 spécialistes et 2 analystes, auxquelles s’ajoutent, en cas de besoin, quelques fonctionnaires retraités « cumulants », quelques fonctionnaires d’autres ministères, des vacataires d’appoint (une douzaine), et deux organisateurs-conseil et demi-rémunérés sur honoraires. Selon Gaudriault, ces effectifs sont trop faibles pour faire face aux besoins et il est souvent contraint de recourir aux cabinets privés. En mars 1957, pour l’ensemble de son secteur, il évalue dans l’idéal ses besoins à 17 personnes (1 chef de service, 3 secrétaires dactylo, 1 dessinateur, 2 agents de formation, 8 agents pour les « interventions », 2 agents pour les études et la documentation) ; il souligne à nouveau les difficultés qu’il a à recruter des organisateurs-conseils, faute de rémunérations attractives72.

  • 73 Par exemple, en 1966-1968 puis en 1970, le SCOM intervient à la DB pour réorganiser de fond en comb (...)
  • 74 B 46 472. Conformément à la doctrine O & M, on ne trouvera rien en matière de réorganisation global (...)
  • 75 B 46 469, Note Filippi, p. 9.

26Les sujets d’intervention sont les sujets classiques de l’O & M : courrier73, mécanographie et mécanisation, statistiques, archives, imprimés, machines de bureau, matériel de bureau et classement, fichiers, prix de revient administratif, secrétariat et travaux dactylographiques, gestion du personnel, gestion des stocks papier, économies budgétaires sur le fonctionnement, fiches téléphoniques, comptabilité, circuit « achats », marchés publics, temps de travail et journée continue, bureaux d’ordre, circuits d’information et de transmission, cités administratives, photocopies et polycopies, mobiliers de bureau, accueil du public et guichets74. Il semblerait que le secteur Organisation ait eu le projet de constituer une équipe de réserve en personnel de bureau « destinée à faciliter la mise en place d’une réforme » pendant la phase de transition ou de transfert75 ; sans succès.

  • 76 B 46 490 et B 46 472.
  • 77 B 46 472, Prix de revient et coûts des services suite à la circulaire Budget du 25 novembre 1955.

27Pour avoir une idée du travail accompli par le secteur interventions, on donnera deux exemples : le ministère des Finances et le ministère de l’Agriculture. En 1955-1956, le secteur Organisation intervient à la direction du Budget et à la Comptabilité publique pour la mise au point des six imprimés destinés à accompagner la circulaire relative à la comptabilité des engagements de dépenses dans les opérations d’investissement et pour la réalisation des fiches d’opération et des fiches de délégation d’autorisation de programme76. Fin 1957 et tout au long de l’année 1958, à la demande du bureau E2 de la direction du Budget, le secteur Organisation travaille sur la facturation des dépenses publiques et sur les prix de revient administratifs77.

  • 78 B 46 470 et B. 46 469, Interview de G. Ardant, op. cit.
  • 79 B 46 472.

28Pour la mission qui se déroule au ministère de l’Agriculture d’octobre 1954 à mars 1955, le programme est plus exhaustif78 : simplifications et allégements dans la gestion du personnel, organisation des secrétariats, équipement en matériel, comptabilité et circulation des documents, mise en œuvre d’un système nouveau de dépouillement des renseignements statistiques des caisses d’allocations familiales agricoles, définition de nouvelles méthodes de gestion du domaine forestier, améliorations d’installations matérielles, simplifications dans l’établissement des fiches de financements dans certains dossiers de subventions… Et chiffrage confidentiel des économies en personnel79 !

3. Diffusion, information, propagande80

  • 80 B 46 468. Il existe une abondante revue de presse sur le mouvement O & M.
  • 81 B 46 469, note du 25 janvier 1956.
  • 82 B 46 472, Le secteur Organisation est abonné à toutes les revues françaises et internationales de s (...)

29Ce secteur organise des colloques, des séminaires, des sessions d’information en province ; il est chargé des études générales, des traductions et des publications (Mémento de la dactylographe, Implantation des bureaux, Classement et archives, Techniques et imprimés d’analyse de travail81), de l’achat du matériel et de la documentation (essentiellement américaine)82. Le secteur utilise les mêmes outils que le secteur privé (instruments et littérature américaine, graphiques, tableaux et ratios, etc.)

  • 83 B 46 472, PV de la réunion de coordination du 4 juin 1956. Dans cette réunion, il est question des (...)
  • 84 B 46 559, rapport Gonot, CCE, 1955, p. 41-42. J. Gonot précise que le chef de service doit utiliser (...)
  • 85 B 46 478, 46 479, 46 480, 46 481.
  • 86 B 46 510, rapport Baratin sur les BOM dans les administrations publiques, CCE, 1960, notamment p. 1 (...)

30Au fil de ces activités empiriques de formation et de missions sur le terrain, en important et en adaptant les outils et les techniques mis au point par les cabinets de conseil privés83, le secteur Organisation du Commissariat général à la Productivité élabore progressivement sa doctrine sur le rôle des bureaux O & M dans l’administration et invente le métier d’organisateur public. Le rapport d’enquête des inspecteurs des Finances Flandin et Gonot sur les BOM en 195584 dans le cadre du CCE, les enseignements dispensés dans les stages du Commissariat et à l’IESTO85, ainsi que les écrits d’Henri Baratin, chef du bureau O & M du ministère des Finances au début des années 196086, donnent un aperçu de la philosophie du travail de l’organisateur public. Selon Baratin, la mission des BOM

  • 87 On notera l’effort fait pour que soit distinguée l’activité d’un BOM de celle d’une mission de cont (...)

« revêt trois aspects différents : utiliser au maximum les moyens réduits dont ils disposent en agissant par l’intermédiaire des correspondants ou en faisant des études qui puissent se généraliser ; faire pénétrer les principes de l’organisation dans leur administration ; ne pas heurter les agents des services qu’ils réorganisent […]. Les organisateurs estiment que la fonction d’organisation appartient au chef de service. La complexité actuelle des techniques et des moyens disponibles de l’organisation incite le chef de service à avoir à ses côtés un conseil en ce domaine en la personne de l’organisateur. Évidemment, ce conseiller, dans la matière même de ses études, ne saurait recevoir aucun pouvoir de décision […]. La moindre apparence d’empiétement du conseiller serait néfaste et à vrai dire inconcevable […] On voit l’avantage de cette politique : elle laisse à chaque direction ou service extérieur son autonomie. Le BOM ne donne pas l’impression de faire une inspection pour le compte de sa direction et il peut consacrer son temps à une coordination effective des chantiers, ce qui lui permet d’avoir une action très efficiente sans disposer de gros moyens87 ».

  • 88 CAEF, B 33 330. Cf. le premier rapport annuel du contrôle des dépenses engagées au ministère de l’É (...)
  • 89 CHAN, F 60 1419. La Cour des comptes se montre sévère sur les organisateurs privés qui sont interve (...)
  • 90 B 46 559, Note Flandin, CCE, 14 septembre 1955, p. 2.
  • 91 En 1946, lors des premières séances du CCE, Ardant se montre réticent à l’emploi des cabinets de co (...)
  • 92 F 60 1419. En 1947-1948, la DB a une position moins tranchée et plus pragmatique que la Cour des co (...)
  • 93 B 46 502, Note de F. Raison, 22 août 58.

31Attaché à définir la place et le statut des BOM dans l’administration, le Commissariat définit également sa position et sa doctrine à l’égard des cabinets privés de conseil en organisation ; celles-ci pourraient se résumer en deux mots : collaboration sous surveillance. Ces réticences ne sont pas nouvelles, elles sont même caractéristiques de l’attitude de la plupart des responsables des finances publiques dans l’après-guerre. On les retrouve à des degrés divers et pour des raisons différentes chez les contrôleurs des dépenses engagées et les contrôleurs financiers des ministères88, à la Cour des comptes89, chez les inspecteurs des Finances90, au CCE91, à la direction du Budget92 et au Commissariat à la Productivité chez Gabriel Ardant, chez Francis Raison93 et chez Raymond Gaudriault, directement concerné. L’idée du responsable du secteur Organisation et administration est explicitement, en créant des BOM dans les ministères et en formant des spécialistes en organisation publique, soit directement soit par le truchement d’une école spécialisée, de réduire le recours aux cabinets privés et de contrôler leurs interventions, notamment leurs tarifs. Mais, en attendant que les spécialistes publics soient formés et que les BOM ministériels soient capables d’intervenir, il faut se résoudre à recourir aux cabinets privés. Il n’en reste pas moins que pour Francis Raison, commissaire général adjoint, « ces derniers ne doivent jamais intervenir directement mais être placés sous la direction d’un chef de file du secteur public ». Chef-de-filat public, procédure de sélection, validation et contrôle des contrats d’intervention, encadrement des tarifs, voici la procédure inventée par le secteur Organisation, qui sera poursuivie au SCOM après 1959.

  • 94 B 46 467.
  • 95 B 46 469.
  • 96 Ardant ne ménage pas sa peine, il écrit des notes aux ministres, destinées aux directeurs du Person (...)
  • 97 B 46 479, 46 480 et 46 481.
  • 98 B 46 481, note du 16 juillet du responsable Formation, Constant, à Gaudriault. Les stages RCB dans (...)
  • 99 B 46 472.

32Fin 1956, le secteur Organisation se targue d’un bilan positif94, qualitativement et quantitativement (7 cycles de formation, formation de 200 spécialistes de l’O & M95, création de cinq ou six BOM dans les ministères, création d’une dynamique). Le service éprouve néanmoins beaucoup de difficultés pour attirer des stagiaires96, pour trouver des affectations adéquates aux spécialistes O & M qui ont été formés97 et pour réduire l’absentéisme des stagiaires pendant les sessions98. Les réticences à l’ENA restent fortes, davantage chez les élèves qu’à la tête de l’école, tandis que le CHEA refuse d’intégrer un module de formation O & M dans ses sessions de perfectionnement99. En dépit de ces résistances, l’optimisme règne au sein de l’équipe, soutenu par la promulgation du décret organique du 19 juin 1956 sur le Budget qui dote enfin la IVRépublique d’un texte budgétaire et qui prescrit, conformément aux recommandations conjointes de la direction du Budget, du CCE et du Commissariat général à la Productivité, d’inclure dans les documents budgétaires des indications sur le coût des services.

  • 100 B 46 472 et 46 479. L’IESTO a pour objet la formation et le perfectionnement des spécialistes des f (...)

33Le Commissariat à la Productivité peut aussi mettre à son actif la création de l’IESTO, Institut d’études supérieures des techniques d’organisation, installé au CNAM sous la double tutelle du Commissariat général à la Productivité et de la direction de l’Enseignement technique. Mis à l’étude dès mai 1955, créé par arrêté le 13 octobre 1955, il n’ouvre ses portes qu’en 1957, après une année de recrutements et de préparation des programmes dans laquelle le service Organisation s’implique avec énergie100.

  • 101 B 46 469, Interview de G. Ardant, op. cit., et note de G. Ardant du 25 janvier 1956.
  • 102 Sur le Séminaire Dirigeants, 22 juin 1955, Rapport de présentation, B 46 468 et B 46 484.
  • 103 B 46 485.

34Un projet en revanche reste inabouti : le séminaire des directeurs. Dès la création de la commission Administration et productivité, l’idée est émise d’une formation « d’état-major » à l’O & M pour les cadres dirigeants et les corps de contrôle. Le projet, qui fait long feu de 1955 à 1958, est porté par Gabriel Ardant lui-même101 et surtout par Paul Planus qui fait de cette formation des directeurs un préalable à toute action de perfectionnement administratif et à toute introduction de l’Organisation et Méthode dans les services102. Dans les réunions de travail, la référence est constante au secteur privé et un parallèle est souvent tracé entre les « patrons administratifs » et les dirigeants d’entreprise ; on commence à parler de management… Il s’agit de convaincre et de remporter « l’adhésion réfléchie des chefs supérieurs », en désamorçant les résistances qu’opposent les chefs de service aux techniques O & M et qui sont, selon les organisateurs, la peur et l’ignorance. Des sessions de douze personnes sont envisagées. Cependant, dès l’origine, sur la tenue d’un tel séminaire, une divergence de fond oppose Brillaud, administrateur de la DB et Planus, ardent défenseur du séminaire « Directeurs ». Le 10 avril 1957, alors que le projet n’a toujours pas abouti, lassé, Planus adresse à Paira une lettre de protestation et se retire de la commission103. Ce séminaire des directeurs se tiendra, mais dix ans plus tard, à Nainville-les-Roches en 1967.

  • 104 B 46 559 et B 46 467. ITAP, « Un programme d’action en vue de l’amélioration de l’organisation et d (...)

35Enfin, la création et le développement des activités du secteur Organisation et administration du Commissariat général à la Productivité à partir de 1955 s’inscrit dans une stratégie d’émulation et de compétition avec l’ITAP, organisme privé créé par Jean Milhaud, fondateur de la CEGOS, qui, depuis 1950, organise pour les fonctionnaires des cycles de formation continue sur l’O & M et plus largement sur les questions de gestion administrative104. La montée en charge du secteur Organisation du Commissariat relayé à partir de 1959 par le SCOM et la création de l’IESTO concurrencent l’ITAP sur les questions d’organisation et de techniques administratives et poussent ce dernier à s’orienter vers un nouveau champ d’intervention de la réforme administrative : les usagers des services publics. Le champ est-il libre pour la mise en place d’une politique publique de productivité dans les administrations ?

III. La mise en place d’une politique publique de productivité dans les services publics, 1956-1958

A. L’investissement de la DB dans la rénovation des méthodes de gestion

  • 105 B 46 559, rapport Gaudriault, CCE, 1952 sur « Les services s’occupant d’organisation du travail dan (...)
  • 106 Création d’un bureau des études budgétaires, mission aux États-Unis sur le Bureau of Budget, travau (...)
  • 107 B 46 568 et archives Goetze, Comité pour l’histoire économique et financière de la France. L’interv (...)
  • 108 J. Rossard est envoyé aux États-Unis en 1950 pour se renseigner sur le budget fonctionnel et sur le (...)
  • 109 J. Gallois fait partie de la mission des techniques administratives de janvier 1954 aux États-Unis.
  • 110 B 46 502. Conférence de J. Mascard à l’ITAP, 27 mai 1955, sur les nouvelles attributions de la DB e (...)

36À partir de 1950, sous l’impulsion de son nouveau directeur, Roger Goetze, qui a décidé de faire de sa direction un pôle actif de la réforme administrative105, la DB investit dans la réforme budgétaire106 et dans la rénovation des méthodes de gestion publique : contrat avec Planus, organisateur-conseil, en 1951107, études d’organisation, de coûts et rendements ou de prix de revient des services en vue de l’application du décret Bonnefous de 1953, rénovation de la nomenclature budgétaire, mise à l’étude du budget fonctionnel, récupération et diffusion des travaux du CCE, création d’un bureau spécialisé Coûts et rendements en 1955, E2. Doté d’une réelle ouverture d’esprit, se définissant lui-même comme un pragmatique, Goetze, inspecteur des Finances modernisateur, s’entoure d’une petite équipe d’administrateurs dynamiques, répartis sur deux bureaux d’études budgétaires B1, subdivisé en E1 et E2, composée d’administrateurs civils, Jean Rossard108, Jean Gallois109, Jean Mascard110, l’un des premiers énarques envoyés à la DB, et de jeunes inspecteurs des Finances chargés de mission, Jacques Delmas, Gabriel Pallez et Paul Questiaux, qui vont constituer au sein de la direction jusqu’en 1964 une véritable filière en matière de productivité administrative.

  • 111 B 46 559, circulaire DB-B1 du 25 novembre 1955, signée P. Pflimlin et Gilbert-Jules. La circulaire (...)
  • 112 B 46 518.
  • 113 Sur la création de ce fonds et sur la procédure d’attribution des crédits, B 85 04 et B 46 518, cir (...)

37Les résultats de ces décisions ne se font pas attendre et une série de textes s’échelonnent entre 1955 et 1957, marquant les ambitions et la progressive mainmise de la DB sur le secteur. Les uns concernent le calcul du prix de revient des services administratifs, les autres le financement d’études en vue de gains de productivité. La circulaire du 25 novembre 1955 propose aux services une première expérimentation de calcul de prix de revient111 ; le décret organique du 19 juin 1956 précise que les documents ministériels budgétaires devront faire figurer pour les services des indications d’activités, de coûts et de rendements ; enfin, la circulaire E2/44 du 2 août 1957 sur « le coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent selon leur objet d’apprécier leur activité » du décret du 19 juin 1956 (article 52), systématise la démarche, impose aux administrations une méthode de calcul et exige des remontées d’informations. Selon la même chronologie, par la circulaire E2 du 25 mai 1955112, la DB décide d’ouvrir des crédits spéciaux sur le budget des charges communes et crée en 1956 un fonds national de la productivité pour inciter les services publics aux gains de productivité113. La circulaire fondatrice, signée Yves Malécot par délégation du secrétaire d’État au Budget, manifeste la répartition des tâches entre la DB et le Commissariat général à la Productivité :

« Mon département dispose pour l’exercice 1956 d’un crédit de 100 millions de francs inscrits au chapitre 34-93 du budget des charges communes et intitulé “fonds destiné à l’amélioration de la productivité des services administratifs”. L’emploi de ce crédit doit donner à votre administration la possibilité de poursuivre et de développer l’action entreprise en 1955 en vue d’améliorer les conditions de travail et le rendement des administrations. Ainsi que je vous l’ai précédemment indiqué dans ma circulaire du 25 mai 1955 relative à l’utilisation du crédit ouvert sous le même intitulé en 1955, ce fonds doit, soit faciliter le financement des réalisations directement liées au développement de la productivité des services publics soit, permettre l’étude de projets d’ordre technique concourant au même but. Pour répondre à ces préoccupations, les réalisations à envisager devront constituer l’aboutissement d’études précises portant sur l’organisation et le fonctionnement des services en cause. Il serait souhaitable à cet égard que le bureau O & M existant dans votre administration et les services du Commissariat général à la Productivité apportent leur concours à ces études qui permettront de jeter les bases d’un programme d’actions plus étendues, à mener ultérieurement ».

38Le fonds Productivité des services publics est donc destiné « au financement de toutes mesures tendant à accroître le rendement des services administratifs » : information, formation et perfectionnement O & M, élaboration de projets de réorganisation, rémunération d’experts-conseil, études, essais et expérimentation de matériels, expériences pilotes, mesures de réorganisation liées aux acquisitions de nouveaux matériels. Sa création manifeste la conversion de la DB à la politique de productivité, tant en termes de contenu – la hausse du rendement plutôt que l’abattement budgétaire – que d’esprit : la DB accepte d’affecter des crédits à de la dépense, dans le cas précis, à des études, et ce dans l’espoir, mais sans certitude, d’un retour sur investissement.

  • 114 CAEF, B 46 518.
  • 115 SAEF, B 46 518, circulaire du 10 juillet 1954, p. 2.
  • 116 B 46 685 et B 10 496. Projet de loi Metayer, déposé le 30 avril 1957 avec le soutien du Commissaria (...)
  • 117 Sont ici particulièrement visées les primes de productivité des entreprises nationalisées, les prim (...)
  • 118 B 46 485. Lors de la préparation du budget 1955, la DB a proposé un système « d’encouragement à la (...)
  • 119 B 85 04. C’est le nouveau bureau E2 qui sera chargé de gérer les crédits « Productivité » pour les (...)
  • 120 B 46 472 et 46 478. Les archives attestent de la collaboration étroite mise en place entre la DB et (...)

39Cette création du fonds Productivité en 1956 constitue en réalité la résolution d’un différend qui oppose depuis dix ans la DB à la direction de la Fonction publique (DFP)114. La querelle trouve ses origines dans le projet Biondi, secrétaire d’État à la Fonction publique en mai 1948 puis en février 1949, de « ristourner » aux agents ayant contribué à faire des économies budgétaires 25 % ou 50 % des gains réalisés, sous forme de primes de rendement. L’idée est d’intéresser pécuniairement et personnellement les fonctionnaires aux gains de productivité. La DB s’y oppose à l’époque catégoriquement. Outre l’argument budgétaire traditionnel consistant à alerter sur le risque de contagion à tous les fonctionnaires et l’argument conjoncturel consistant à dire qu’il ne faut pas compromettre un accord social qui vient d’être conclu sur l’application différée du statut général de la Fonction publique, la DB met en avant plusieurs objections de fonds : les difficultés du calcul de ces économies budgétaires, la question du nombre de bénéficiaires et leur détermination, l’iniquité de cette proposition (ce serait une prime aux administrations mal gérées), le risque politique et syndical (les primes de rendement engendrent des inégalités, même si juridiquement le statut général des fonctionnaires autorise ce type de mesure, cf. article 35 de la loi du 19 octobre 1946), le problème moral suscité par le fait que certains fonctionnaires feraient des gains sur le départ ou le licenciement d’autres fonctionnaires. Dès 1949 néanmoins, la DB réfléchit à la création d’un chapitre spécial dans chaque budget ministériel qui serait alimenté par un prélèvement sur les économies de toute nature suggérées ou mise au point par les agents. En 1954, lors de la préparation du budget 1955, le bureau B2 mentionne dans sa circulaire du 10 juillet que dans le cadre du plan de redressement financier, toute mesure de réduction des effectifs sera la bienvenue, mais que, « selon des modalités à déterminer, une bonne part de l’économie réalisée par ces suppressions d’emplois [sera] ristournée aux personnels sous forme de primes destinées à encourager la productivité ». De la même manière, pour « les investissements productifs », des majorations de crédits pourront être admises « dès l’instant que toutes justifications utiles seraient données de l’intérêt que présenteraient ces dépassements pour le meilleur rendement de l’administration et l’amélioration de la productivité des services115 ». Lorsque l’idée d’intéressement des fonctionnaires resurgit début 1957 dans le rapport de la commission de réforme administrative, puis en avril 1957 dans le projet de loi Métayer116, la DB commence par reprendre l’argumentaire de 1948-1949 et dénonce le mauvais exemple donné par certaines administrations : « les expériences réalisées dans ce domaine ont abouti jusqu’à présent soit au versement de majorations de traitement déguisées, soit à la distribution d’avantages pécuniaires dans des conditions manifestes d’injustice117 ». Mais soucieuse de reprendre la main et de mettre à profit les travaux qu’elle mène sur le sujet depuis 1954118, elle avance alors sa solution d’un fonds général pour la productivité des services administratifs au sein du budget des charges communes, permettant l’affectation de crédits supplémentaires aux services, mais géré par elle et placé sous son contrôle étroit119. Elle accompagne cette proposition d’une liste de précautions à la fois budgétaires et morales : ne pas avantager les services retardataires dans leur propre réformation, ne pas favoriser les fonctionnaires dont les attributions sont en train de décliner au détriment des fonctionnaires des services en expansion qui ne peuvent « dégraisser », prévoir un calcul simple et non arbitraire de répartition, permettant une gestion efficace de la part de la DB, écarter tout système aboutissant à verser des suppléments permanents de traitement… C’est la solution de la DB qui est retenue par le Gouvernement. C’est ainsi que Goetze, déçu par les échecs répétés de la politique d’économies budgétaires menée entre 1945 et 1950, converti à l’investissement (accepter de dépenser de l’argent pour en gagner), mais désireux de contrôler les crédits, engage sa direction dans la politique de « productivité administrative ». À cette occasion, il noue une alliance intéressée avec le Commissariat général à la Productivité120 et avec les instances de la réforme administrative.

B. Les ambitions de la Présidence du Conseil

1. Le binôme Métayer-Marcellin

  • 121 B 10 496.
  • 122 P. Chatenet, conseiller d’État, directeur de la Fonction publique en 1955, est lui aussi acquis à l (...)

40Sous le gouvernement Guy Mollet, l’initiative en matière de réforme administrative repasse du ministre des Finances Pierre Pflimlin à la Présidence du Conseil en la personne de Pierre Métayer secrétaire d’État à la Fonction publique. En réponse à la loi du 4 août 1956 (article 3) qui impose au Gouvernement de déposer un projet de réforme administrative avant le 31 décembre 1956, la commission Métayer préconise dans son rapport final la mécanisation des services, l’introduction de l’O & M dans les administrations, la réalisation d’un inventaire des réformes réalisées ou en cours et la création d’un conseil supérieur de la réforme administrative chargé de coordonner l’action des divers organes de réforme administrative121. Le projet de loi, présenté par Métayer le 30 avril 1957122, propose la création d’une commission centrale d’O & M, l’installation d’un conseil supérieur de la réforme administrative et l’instauration de primes de rendement pour les gains de productivité réalisés dans les services publics. Le projet du gouvernement va trouver son aboutissement d’une part dans la création du fonds Productivité des services administratifs (cf. supra) et d’autre part dans la circulaire Marcellin du 12 décembre 1957, du nom du nouveau secrétaire d’État à la Réforme administrative, qui encourage la création des BOM dans les ministères et désigne explicitement le Commissariat général à la Productivité comme faisant office d’organe central d’O & M pour l’ensemble des administrations publiques.

2. L’impulsion décisive du Comité d’enquête sur les coûts et rendements des services publics

  • 123 B 46 467 et B 46 559, R. Gaudriault, rapport d’enquête sur les résultats de l’intervention du cabin (...)
  • 124 L’ITAP développe le même projet et rattache son centre interministériel d’O & M (CIOM) à la Préside (...)

41De son côté, le CCE a poursuivi ses réflexions sur les méthodes de travail et le prix de revient dans les services publics. Suite aux rapports Gaudriault de 1949-1952123, le CCE précise sa philosophie d’action : développer dans les ministères des services spécialisés d’organisation du travail ; recourir à des organisateurs privés, mais en appoint, seulement pour des missions très spécialisées et sous la direction de BOM publics ; rattacher les BOM aux corps de contrôle (cette solution sera finalement abandonnée) ; créer un bureau central de l’organisation qui ferait office de secrétariat pour une plus vaste commission d’une vingtaine de membres et qui serait « rattaché à une autorité dont la compétence s’étend à l’ensemble des administrations ». Ce bureau central se verrait chargé de la formation et du perfectionnement des agents, interviendrait directement dans les ministères en cas d’absence de BOM, apporterait son appui aux BOM ministériels et contrôlerait les interventions des organisateurs-conseil privés124.

  • 125 B 46 559.
  • 126 B 46 559. « Conclusions sur la détermination et l’analyse des coûts et des prix de revient des serv (...)

42Un consensus s’établit donc progressivement en 1954-1955 au sein des organes de la réforme administrative autour de la rénovation des méthodes de travail des administrations publiques. Il faut bien voir que le milieu des « organisateurs » publics est très étroit et qu’il réunit en réalité un très petit nombre de personnes réparties sur deux ou trois organismes. C’est ainsi que Gabriel Ardant, ancien secrétaire général du CCE, commissaire général à la Productivité, continue de siéger au CCE, aux côtés de tout ce qui compte en matière de gestion publique : Roger Goetze, directeur du Budget, Pierre Chatenet, directeur de la Fonction publique, André Fayol, chef du Service de l’Inspection des Finances, une série d’inspecteurs généraux d’administration et de contrôleurs des Armées, André Saramite, conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur de cabinet d’Édouard Bonnefous, et Paul Vincent, inspecteur des Finances, tous deux secrétaires généraux adjoints du CCE125. Au sein du Comité d’enquête, Ardant pèse de tout son poids pour faire avancer deux de ses sujets de prédilection : 1. la détermination des coûts et des prix de revient des services administratifs de l’État, dont les méthodes de calcul sont définitivement adoptées en séance le 15 octobre 1954 et vont trouver un aboutissement dans la circulaire DB du 25 novembre 1955126 ; 2. le lancement d’une enquête sur les services chargés de l’organisation du travail dans les administrations.

  • 127 Pendant sa scolarité à l’ENA, J. Gonot, qui sortira à l’Inspection, effectue son stage d’entreprise (...)
  • 128 B 46 559. Rapport Gonot-Flandin, 14 septembre 1955, examiné le 4 mai 1956, approuvé en juin 1956.
  • 129 B 46 559. Conformément aux propositions du rapport de 1955, Flandin dit avoir obtenu un accord pour (...)
  • 130 B 46 559. Rapport Flandin-Gonot, p. 4 et Note Gonot, 18 juin 1956.

43Cette enquête est confiée en 1954 à deux inspecteurs des Finances, Rémi Flandin et Jean Gonot127, assistés de Raymond Gaudriault ; elle donne lieu à deux rapports, l’un sur l’application dans les administrations publiques des méthodes d’OST, et le second sur les services chargés de l’organisation du travail dans les administrations et les entreprises publiques128. Les rapporteurs concluent aux résultats convaincants des services d’OST là où ils existent et là où leurs recommandations sont appliquées, tout en reconnaissant qu’elles ne sont appliquées que dans 10 à 20 % des cas. Leurs préconisations rejoignent celles du Commissariat à la Productivité : « créer au niveau des responsables un état d’esprit de confiance dans les possibilités de progrès qui résultent de l’emploi de ces techniques » (diffusion des résultats des études réussies, action de propagande, récompenser les responsables des progrès enregistrés) ; « assurer une large diffusion des techniques d’OST […] et inciter les fonctionnaires chargés d’élaborer les textes réglementaires à se préoccuper des conditions d’exécution matérielle qui doivent en résulter » (cours dans toutes les écoles de formation des fonctionnaires, à commencer par l’ENA129, stages de formation, visites conférences sur place, stages pratiques) ; « former des spécialistes de l’OST ; créer un organisme central interministériel d’O & M ». Cet organe « confierait aux spécialistes des BOM des missions précises, centraliserait la documentation, normaliserait les méthodes de travail des organisateurs, élaborerait le programme de formation professionnelle, répartirait les crédits affectés aux études consacrées au développement de la productivité entre les différents BOM et assurerait le secrétariat de la commission interministérielle chargée de statuer sur la mise en application des réformes contestées par le directeur responsable130 ».

44Et Gonot de conclure : « l’organisme central aurait un rôle de formation et de perfectionnement, il ferait office d’organisateur pour les administrations ne possédant pas de BOM [et] serait un conseiller technique du Gouvernement dans le domaine de la réforme administrative ». Après avoir fait l’inventaire des organismes actuels s’occupant de l’OST, il recommande la conclusion d’une alliance entre les trois pôles de la réforme administrative, le Commissariat à la Productivité, la DB et la DFP : « En attendant la création, auprès de la Présidence du Conseil d’un service central d’O & M disposant de tous les moyens nécessaires à l’accomplissement des fonctions énumérées ci-dessus, il serait donc nécessaire que se développe la collaboration entre le Commissariat, la DB et la DFP ».

  • 131 Le même rapport 1957 revient par ailleurs sur la nécessité d’élaborer un budget fonctionnel.

45C’est dans ce contexte à la fois de consensus (la réforme administrative ne passe plus par une réforme des structures, mais par une réforme des méthodes de travail), d’alliance et de compétition qu’il faut replacer la création en 1955 du bureau E2 Coûts et rendements à la DB. Quant aux conclusions du rapport Flandin-Gonot, approuvées en juillet 1956, elles sont reprises en 1957 dans le quatrième rapport d’ensemble du CCE qui encourage la multiplication des BOM dans les ministères et les services publics et propose le rattachement d’un bureau central d’O & M à la DFP131. La circulaire Marcellin du 12 décembre 1957 est donc également un des fruits du CCE…

  • 132 B 46 483, B 46 479 et B 46 472. Y. Malécot, directeur de la Monnaie et des Médailles, dès 1957 essa (...)
  • 133 B 46 568, B 46 472, B 46 479, B 46 480. On trouvera sous ces cotes la liste des cycles de formation (...)
  • 134 B 46 479. Cf. également les études d’indicateurs d’activités réalisées à la DGI et le calcul du nou (...)

46Dans l’élaboration du consensus autour de l’adoption des méthodes O & M et de la politique de productivité administrative, dans ce moment charnière de 1955-1957, l’investissement des inspecteurs des Finances est patent : Gabriel Ardant au Commissariat à la Productivité, Hubert Davost, Rémi Flandin, Jean Gonot et Paul Vincent à l’Inspection générale des finances et au CCE, Philippe Huet au cabinet Ramadier, Jean Filippi secrétaire d’État au Budget (Jean Gonot est à son cabinet), Roger Goetze, Jacques Delmas, Gabriel Pallez, Paul Questiaux et Gilbert Devaux à la DB, bientôt Félix Gaillard à la tête du ministère des Finances puis à la Présidence du Conseil… Il faudra attendre la RCB dans les années 1965-1968 pour retrouver une telle implication dans la réforme des méthodes de gestion. Cet engouement pour la modernisation des méthodes de travail trouve un écho plus général à partir de 1957-1958 au sein du ministère des Finances et des Affaires économiques. C’est ainsi qu’Yves Malécot, directeur des Monnaies et Médailles, conseiller technique puis directeur de cabinet de Jean Filippi en 1956-1957, directeur du personnel du ministère des Finances à partir de 1958, relaie personnellement au sein du ministère les nouveaux mots d’ordre gestionnaires132 et soutient activement les offres de formation et de perfectionnement O & M du secteur Organisation133. La direction générale des Impôts, dirigée à l’époque par Robert Blot, inspecteur des Finances, s’intéresse, elle aussi, à l’organisation scientifique du travail pour ses services extérieurs, dont le travail se trouve profondément modifié par le développement de la mécanographie134.

47Le résultat de cette Triplice de la productivité administrative et de cette exceptionnelle convergence entre la DB, le Commissariat général à la Productivité et la DFP, est une salve de circulaires entre 1955 et 1958, qui jettent les bases d’une véritable politique publique de la productivité pour les administrations. À cette convergence exceptionnelle en faveur de l’O & M, à l’heureux effet d’émulation entre les deux pôles de la réforme, Présidence du Conseil et ministère des Finances, vient s’ajouter un incontestable effet de mode, entretenu par la presse et l’opinion qui acquiesce aux nouveaux mots d’ordre, modernisation, organisation et mécanisation, il est vrai, moins répulsifs que les slogans de la période précédente, rationalisation, lutte contre les doublons, économies budgétaires ou réduction d’effectifs.

IV. Le rêve du Commissariat général à la Productivité : la création d’un Service central d’organisation et méthode, 1956-1959

A. L’offensive de Gabriel Ardant

  • 135 B 46 472, note pour la DB, 29 août 1956, Programme d’action de l’année 1957 en matière d’organisati (...)
  • 136 B 46 472 et B 46 678.
  • 137 B 46 472. R. Gaudriault avait demandé dans son budget prévisionnel 30 millions de francs, pour en o (...)
  • 138 Pour un exposé détaillé des coupes budgétaires, voir B 46 472 et B 46 678.

48À l’été 1956, le contexte de crise budgétaire, institutionnelle et politique se révèle à la fois porteur et menaçant pour le secteur Administration du Commissariat à la Productivité : d’un côté, il est la cible parfaite d’une politique d’économies, de l’autre, il offre au Commissariat la possibilité de proposer ses services et de faire preuve de la pertinence de ses solutions en matière de réforme administrative. L’article 3 de la loi du 4 août 1956 obligeant le Gouvernement à déposer un plan de réforme administrative avant le 31 décembre 1956, Gabriel Ardant et Francis Raison en profitent pour présenter leurs propositions à Pierre Metayer, secrétaire d’État en charge de la Réforme administrative, en tête desquelles ils placent la création d’un Centre interministériel d’O & M135. Mais l’hiver 1957 voit s’aiguiser la crise budgétaire et, le 30 janvier 1957, Paul Ramadier entérine un programme d’économies et de gel des crédits136. C’est Francis Raison qui va négocier le budget du Commissariat avec la DB ; plus de la moitié des crédits du secteur organisation sont gelés137. Les économies portent sur l’ensemble des postes, cycles de formation, interventions, vacataires et contrats avec cabinets, publications, moyens matériels, études et documentation, portant un véritable coup d’arrêt à l’expansion du département138. Par ailleurs, la circulaire du président du Conseil du 2 février 1957 annonce l’organisation de missions d’enquête et d’économies budgétaires dans les ministères, placées sous la responsabilité du secrétaire d’État au Budget et du bureau E2 de la DB ; c’est le retour des vieilles recettes du rationnement budgétaire !

  • 139 Le même phénomène s’est produit en 1948, lorsque contre toutes ses déclarations de principe, G. Ard (...)
  • 140 B 46 472 et B 46 478. « Note relative à une participation du Commissariat général à la Productivité (...)
  • 141 Il propose de recruter une vingtaine de spécialistes parmi les anciens stagiaires du secteur.
  • 142 B 46 472 et B 46 678, note Gabriel Ardant du 4 mars 1957 et annexe I sur les répercussions des acti (...)

49En dépit de cette conjoncture adverse, Gabriel Ardant ne se décourage pas. Alors que le Gouvernement attend les conclusions des missions ministérielles d’économies pour le 15 avril 1957 et que le Commissariat a réussi à obtenir le rétablissement d’une partie de ses crédits, rompant avec le principe selon lequel il ne doit être associé à aucune politique de restriction budgétaire139, il propose le concours du secteur Organisation pour établir les programmes d’économies, fait la publicité du Commissariat hissé au rang d’expert en réduction de coûts140… et réclame des effectifs supplémentaires pour mener à bien cette mission141 ! Il en profite pour suggérer au secrétaire d’État au Budget que les missions d’économies et de réorganisation de services soient désormais conduites systématiquement, non plus par la direction du Budget, mais par le Commissariat général à la Productivité, à la demande de la Présidence du Conseil, avec transmission du rapport à la DB, et non plus demandées à la petite semaine par les ministères eux-mêmes142. Foin de réforme par le bas et foin de concertation, c’est le modèle autoritaire du Comité de la Hache de 1938 qui resurgit et le naturel qui revient au galop chez Ardant !

50Par ailleurs, la signature du traité de Rome en mars 1957 fournit un nouvel argumentaire à la politique de productivité de Gabriel Ardant, qui voit dans l’ouverture européenne un défi supplémentaire à relever : il s’agit de rendre l’économie française capable d’affronter la compétition extérieure.

  • 143 B 46 678. Note du 26 juillet 1957.

« L’adoption du Marché commun pose le problème de l’adaptation de l’économie française face à une concurrence accrue […]. La nécessité de proposer une politique de productivité avec toute l’ampleur nécessaire pour accroître l’efficacité de l’économie française en vue d’un relèvement important du niveau de vie s’en trouve renforcée. Ce qui pouvait être considéré par certains comme un objectif discutable devient un impératif143 ».

51Désireux d’insuffler un souffle nouveau aux activités du Commissariat (son objectif est de doubler la productivité française dans les dix ans à venir), il demande à tous ses services de faire état de leurs propositions et de présenter des projets avant le 20 septembre 1957, y compris le secteur Organisation et administration. C’est le moment pour Jean Dayre, Jacques Fontaine et Raymond Gaudriault de faire la synthèse de leurs réflexions depuis trois ans et de défendre à nouveau l’idée d’un grand centre interministériel d’O & M.

  • 144 B 46 678. Rapport Dayre sur « les conditions de la productivité dans les administrations publiques  (...)
  • 145 B 46 678 et B 46 485. Rapport Fontaine, novembre 1957 sur la réforme administrative.

52Si Jean Dayre se montre résolument optimiste et programmatique144, la tonalité est tout autre chez Jacques Fontaine, inspecteur général de l’administration145. Ce dernier analyse les résistances opposées par les services aux mesures de réorganisation et de simplification et relève l’« importance du facteur humain » ; il souligne que la question « comment intéresser les fonctionnaires à la rénovation administrative ? » reste irrésolue et que les outils de cet intéressement demeurent incertains (primes de productivité, promotions, mobilité, distinctions honorifiques). Conscient du relatif échec des réformes ou du non-aboutissement des projets, il incrimine le « déficit d’impulsion au sommet » et déplore la « démoralisation des fonctionnaires qui ne sont aucunement encouragés à s’intéresser à la productivité du service public ». Effectuant le bilan des trois années écoulées secteur par secteur, il propose des mesures dans quatre domaines : l’organisation technique, la politique du personnel, la politique du matériel, le budget et la comptabilité (budget de programmes, comptabilité analytique et contrôle de gestion). Il conclut à la nécessité de créer un haut-Commissariat à la Réforme administrative et un service central d’organisation, rattachée à la Présidence du Conseil, qui comporterait trois niveaux : un état-major pour concevoir les réformes, un service d’études et d’enquêtes, un service central d’O & M.

  • 146 B 46 502. R. Gaudriault conserve dans ses archives un projet de loi daté de 1946 portant création d (...)
  • 147 B 46 678. Rapport sur les services publics, 20 p.
  • 148 B 46 472, p. 2.

53Cet organe central, c’est également le rêve de Gaudriault, un rêve nourri depuis 1946146, repris en 1952 dans le cadre des enquêtes du CCE, développé en septembre 1957 dans son rapport sur « Les services publics147 ». Selon lui, « le Marché commun doit donc être à la fois l’occasion et le motif d’une transformation profonde de l’administration française, dans ses structures, dans ses méthodes, voire dans les habitudes et le comportement de certains de ses fonctionnaires [lenteur, inefficacité, autoritarisme, rigidité, etc.] « L’administration se doit de prêcher l’exemple et de ne pas rester en dehors d’un mouvement de rénovation et d’adaptation qu’elle réclame au secteur privé. Son action sera d’autant mieux admise qu’elle aura su se plier aux disciplines exigées148 ».

  • 149 R. Gaudriault liste les nouvelles techniques qui devraient être enseignées : électronique, informat (...)

54À cette fin, il propose le renforcement de toutes les actions du secteur Organisation, y compris en province, la publication d’un Bulletin O & M sur le modèle anglais, l’établissement d’un véritable budget de prix de revient, la codification, le développement des BOM et de leurs missions de réorganisation, la mise en place de cellules pilotes, la simplification des formalités, la formation accrue de spécialistes O & M (350 en Grande-Bretagne, à peine 50 en France), la création « d’un véritable centre de formation, bien équipé et encadré149 », la fusion des corps de contrôle et le perfectionnement de ses membres, la mise en place effective du Conseil supérieur de la réforme administrative créé en 1955, afin de coordonner le tout…

B. La circulaire Marcellin : une première étape sur le chemin du CIOM ?

  • 150 B 46 678.
  • 151 B 46 678.
  • 152 B 46 678, note du 16 décembre 1957. Dans le brouillon de la note percent l’acrimonie de l’auteur à (...)
  • 153 B 46 678.

55Lorsque le secrétaire d’État Métayer dépose son projet de loi le 30 avril 1957, réclamant un renforcement de l’enseignement et de la diffusion du mouvement O & M, la création d’un bureau central de l’O & M, l’instauration de primes de rendement pour les agents ayant suggéré des économies et la création d’un conseil supérieur de la réforme administrative, Ardant peut croire ses projets en voie de réalisation. Mais le Gouvernement tombe une fois de plus avant que le projet n’aboutisse. Dans le cabinet de Bourgès-Maunoury, Meunier succède quelques mois à Métayer, mais c’est surtout Raymond Marcellin qui, au sein du gouvernement de Félix Gaillard, reprend le dossier, conseillé par Robert Catherine chargé du dossier de la politique de modernisation administrative150. Félix Gaillard, président du Conseil et inspecteur des Finances, conseillé par Leblond, ingénieur des Mines, se saisit à son tour du dossier de la réorganisation administrative et commande simultanément en décembre 1957 une note au cabinet de Pflimlin et au Commissariat à la Productivité151. Sur les directives de Gabriel Ardant et de Francis Raison152, Raymond Gaudriault est chargé de fournir un programme d’action complet, ainsi que la liste des moyens qui seraient nécessaires à un centre interministériel d’O & M rattaché à la Présidence du Conseil (salles de conférence, salle d’exposition des machines, cycles de formation, financement sur le budget des charges communes, modes d’intervention de la Présidence du Conseil, rattachement, etc.)153. Première étape du processus de création d’un CIOM, la circulaire Marcellin du 12 décembre 1957 sur la modernisation administrative reconnaît la compétence du secteur Organisation du Commissariat général à la Productivité sur les BOM, assimilé à un bureau central d’O & M. En cette fin d’année 1957, les indices favorables s’accumulent donc, le décret organique de 1956 sur le budget a préconisé l’inscription des coûts et rendements des services dans les annexes budgétaires, le fonds Productivité des administrations finance depuis 1956 les études O & M, la circulaire sur les BOM vient d’être publiée, la réforme administrative est inscrite à l’agenda politique… En trois ans, le chemin parcouru depuis 1955 peut laisser croire à Gabriel Ardant et à son équipe que le rêve est à portée de main !

  • 154 B 46 678.
  • 155 B 46 678. Dossier de janvier 1958, note relative à un projet de décret portant création d’un centre (...)
  • 156 B 46 678. Note « Création d’un bureau central d’O & M », 7 mars 1958.

56En janvier 1958, Ardant et son service mettent au point un gros dossier exposant un plan général de réforme administrative, dont le chef d’orchestre serait le Commissariat général à la Productivité154. Ce dossier, d’une trentaine de pages, intitulé « Propositions du Commissariat général à la Productivité concernant la réorganisation administrative », est envoyé au cabinet de Félix Gaillard, président du Conseil (conseiller technique Budget, Jean Rossard), au ministre des Finances Pierre Pflimlin (conseiller Diebold), au secrétariat à la Réforme administrative (conseiller Robert Catherine) et à la DFP (Mougniot). Il prévoit la création d’un CIOM financé par le chapitre 34-93 du budget des charges communes155, rattaché au Commissariat à la Productivité. En mars 1958 la DFP approuve le projet sous le nom de Bureau central d’O & M156. Ardant toucherait-il au but ?

  • 157 B 46 678. Dossier janvier 1958, fiche 1-A-1 sur le coût et rendement des services et sur le prix de (...)
  • 158 G. Devaux, La comptabilité publique, Paris, PUF, 1957. C’est Devaux qui assurera la majeure partie (...)

57C’est compter sans la DB. Celle-ci, déjà alertée par la proposition offensive du Commissariat de récupérer les missions d’économies budgétaires début 1957, peut s’estimer concurrencée, voire doublée, par certaines des dispositions du projet Ardant, même si, prudemment, le projet mentionne toujours la DB en partenaire. Parmi les missions du Commissariat rénové, on trouve notamment le calcul des coûts et rendements des services et l’établissement d’un budget de prix de revient157 ; le Commissariat se propose d’établir la méthode définitive de calcul et de procéder « à une monographie » expérimentale pour faciliter l’application par les services et par la DB de la nouvelle méthode. Dans les administrations, un spécialiste du Commissariat serait mis à disposition pour aider les services à créer leur comptabilité des prix de revient. Ces propositions ne peuvent qu’alarmer une DB toujours jalouse de ses prérogatives, sans parler de la demande de Gabriel Ardant de voir augmenter les effectifs et les crédits du chapitre 34-93 du budget des charges communes. En empiétant sur les attributions de la DB en matière de réforme, de procédure et de présentation budgétaire et en se montrant trop gourmand, Ardant a sans doute franchi une ligne rouge. Pourquoi  s’est-il ainsi découvert ? On ne peut qu’émettre des hypothèses : impatience et ambition personnelle, volonté d’émancipation du Commissariat vis-à-vis de la DB, choix politico-administratif d’un rapprochement avec la Présidence du Conseil, mésentente avec le nouveau directeur du Budget… Il faut en effet rappeler que Goetze, directeur du Budget et allié amical de Gabriel Ardant de 1954 à 1956 (tous deux ont fait partie de l’aventure du CFLN à Alger, tous deux ont servi le GPRF, tous deux sont mendésistes) s’en est allé en 1957 et a laissé la place à Gilbert Devaux, inspecteur des Finances de la vieille école, partisan du retour au droit budgétaire et comptable le plus classique, fort peu ouvert aux innovations gestionnaires, qui arrive de la direction de la Comptabilité publique et qui, lui aussi, nourrit des projets ambitieux en matière de réforme administrative et budgétaire158. Tout se passe comme si, à l’alliance intéressée entre la DB et le Commissariat, succédait la rivalité ouverte.

C. Le rêve amoindri : la naissance du SCOM, 1958-1960

1. L’été 1958 ou l’ultime bataille

  • 159 B 46 502 et B 46 472. Note sur l’action du Commissariat général à Productivité en matière d’organis (...)
  • 160 B 46 502 et B 46 472. L’idée d’un CIOM ne peut qu’éveiller un écho favorable auprès d’A. Boulloche, (...)

58En juin 1958, alors que la crise de mai 1958 vient à peine de trouver sa résolution, Ardant propose à nouveau son projet de CIOM à Guy Mollet, ministre d’État en charge du statut des fonctionnaires, et à André Boulloche ministre délégué à la Réforme administrative dans le gouvernement du général de Gaulle159. Sans réponse. Avec le début de l’été 1958 s’ouvre une période d’incertitude et d’attente ; Boulloche demande au Commissariat à la Productivité de n’entreprendre aucune action nouvelle et Gaudriault en vient même à émettre l’idée d’envoyer toute l’équipe suivre une formation à la CEGOS ! Finalement, le 22 août 1958, en réponse à une commande de Guy Mollet du 10 août 1958, Ardant présente un rapport sommaire définissant les grandes lignes d’un programme de modernisation des administrations publiques, en même temps qu’il soumet à Boulloche « des propositions détaillées en ce qui concerne les projets du Commissariat général à la Productivité en matière de réforme administrative, et notamment sur la création d’un instrument destiné à diffuser rapidement, dans les services publics, les techniques et les méthodes modernes d’organisation et de simplification du travail160 ».

  • 161 B 46 472 et B 46 502. C’est R. Gaudriault qui se voit confier le dossier et qui rédige les papiers, (...)

59Les discussions s’engagent entre Francis Raison et Jean Mascard, conseiller budgétaire de Boulloche et administrateur du bureau B2 à la DB. Le projet remis par Gabriel Ardant reprend à nouveau l’idée d’un grand CIOM161, organe d’impulsion, de coordination et de formation, doté d’un corps d’organisateurs publics (une trentaine de spécialistes et 158 000 francs de crédits), financé par des crédits provenant à la fois du budget du Commissariat et du budget des charges communes, mais rattaché cette fois-ci à la DFP. Le projet Ardant, qui affiche clairement son choix de la Présidence du Conseil, est communiqué sous diverses formes à André Boulloche, à Antoine Dupont-Fauville au cabinet du général de Gaulle, à Henri Yrissou au cabinet d’Antoine Pinay et au cabinet de Michel Debré, garde des Sceaux ; il circule jusqu’en décembre 1958 entre les différents cabinets et la DB, sans qu’aucune décision ne soit prise.

2. La commission de l’article 76 et sa phobie des doublons : un règlement de comptes politico-administratif ?

  • 162 Plus connu pour ses préconisations économiques, financières et monétaires, le Comité Pinay-Rüeff n’ (...)

60Le plan de redressement économique et financier de décembre 1958, préparé d’un côté par le Comité Rüeff162 et de l’autre par R. Goetze, conseiller économique et financier du général de Gaulle, ne présente pas de mesures de réforme administrative, mais dans la loi de finance du 31 décembre 1958, l’article 76 prévoit la création d’une commission de réforme de l’État qui doit rendre ses propositions avant le 1er avril 1959. Cette commission devra établir un programme d’économies « par simplification administrative ou suppression de services », faire une liste des biens domaniaux civils et militaires de l’État, des entreprises nationales et des organismes de sécurité sociale susceptibles d’être aliénés ; « proposer la création d’une institution de caractère permanent chargée de procéder à des enquêtes approfondies, à un rythme quinquennal dans tous les grands services de l’État, des entreprises nationales et de la sécurité sociale, afin de proposer des mesures de rationalisation et d’en surveiller la mise en œuvre ». Il est difficile de retrouver dans cette commission, qui ressemble comme une sœur aux commissions de la Hache de 1938 et de 1946, l’inspiration du Commissariat général à la Productivité de 1957-1958 ; tout se passe comme si l’on revenait dix ans en arrière, au moment de la création du CCE, voir vingt ans en arrière lors de la création du Comité de réforme administrative en 1938 !

61C’est Michel Debré, Premier ministre, qui, début 1959, installe solennellement la commission dite de l’article 76, placée sous la responsabilité de Valéry Giscard d’Estaing, secrétaire d’État aux Finances, chargé d’élaborer le programme d’économies ; le secrétariat de la commission est confié à Paul Questiaux, chef du bureau E2 de la DB, gestionnaire du fonds Productivité pour les services publics et secrétaire du Comité Rüeff. Dans la grande tradition des commissions de rationalisation des années 1930 et de l’immédiat après-guerre, l’heure est à la chasse aux doublons.

62Fragilisé par cette conjoncture de déflation budgétaire et par le retour à des formes traditionnelles de réforme administrative, desservi par ses propositions coûteuses en crédits et en personnels (la création d’un nouveau corps de fonctionnaires, d’un nouvel organe interministériel et d’un nouvel institut de formation), le Commissariat à la Productivité souffre également de la perte d’audience politique de son principal responsable. En effet, Ardant a souhaité rester fidèle à Mendès France en mai 1958 ; mais en marquant publiquement son opposition au retour du général de Gaulle, il n’a pu manquer d’attirer l’attention de Michel Debré, gaulliste historique et sourcilleux, pourfendeur infatigable des impuissances de la IVRépublique et grand compétiteur, depuis 1938, des inspecteurs des Finances dans l’ordre de la réforme administrative. La condamnation du Commissariat à la Productivité au nom de la rationalisation administrative et de la lutte contre les doubles emplois s’inscrit dans ce contexte de rivalités personnelles et de grand corps, de divergences politiques, de concurrence entre plusieurs modèles alternatifs de réforme administrative et de renouvellement des élites dirigeantes d’une République à l’autre. Debré, en janvier 1959, approuve sans état d’âme la proposition faite par la commission de l’article 76 de fusionner les deux Commissariats généraux, Plan et Productivité ; le décret du 4 février 1959 signe l’absorption des services de la Productivité par le Plan qui est confié à Pierre Massé. Gabriel Ardant quitte sans retour, à 53 ans, la scène de la réforme administrative à laquelle il a consacré 27 années de sa carrière.

3. La DB réclame sa part de butin

  • 163 B 46 502. Lors de la remise au printemps 1959 d’une « Note sur l’action du Commissariat général à l (...)
  • 164 B 85-04. Note de G. Devaux, 10 avril 1959.

63Entre janvier et décembre 1959, le sort du secteur Organisation du Commissariat reste en suspens ; il ne peut rejoindre le Commissariat au Plan avec le restant des services de productivité, tournés vers les entreprises et l’économie française, mais il n’est pas pour autant question de le dissoudre. Tout au long de l’année 1959, la compétition s’aiguise entre la DFP qui, dans la continuité de la circulaire Marcellin, veut créer un service central O & M et la DB, qui voit dans la récupération du secteur Organisation le couronnement de ses efforts en faveur de la politique de productivité des services publics. Ce service central d’O & M constitue en effet non seulement un organe utile pour l’amélioration des techniques administratives, un instrument discret de recherche des gains de productivité et d’économies, mais aussi un organe d’information précieux sur l’état réel des services et un moyen efficace de contrôler les cabinets de conseil en organisation, leurs tarifs et leurs interventions. Encouragé par Valèry Giscard d’Estaing, jeune secrétaire d’État aux Finances163, sur l’argumentaire de Paul Questiaux, chef du bureau E2, Gilbert Devaux, directeur du Budget se prononce officiellement en avril 1959 pour le rattachement du secteur Organisation au MEF : « L’utilité de ce service est incontestable et son action devrait être encore élargie et développée ». Il commence par récuser le rattachement à la DFP qui selon lui « se trouve pour une large part en marge de l’activité des différents ministères » (sic !) et dont la « présence auprès du premier ministre, l’expérience l’a montré, n’est pas de nature à accroître son influence, d’autant qu’en matière d’organisation, l’action s’opère plus par persuasion que par mesure d’autorité ». Puis il conclut « Il m’apparaît que ce service Organisation n’aura d’efficacité que s’il peut trouver auprès de la DB toute la compréhension nécessaire pour réaliser les réformes souhaitables et en particulier pour obtenir les crédits nécessaires à la réalisation de ces réformes. L’action de ce service prolongerait les efforts entrepris par ma direction dans ce domaine. Le rattachement de ce service à la DB me paraît de ce point de vue aussi la meilleure solution164 ».

  • 165 B 46 502.
  • 166 B 46 502. Note manuscrite, non signée. La récupération du SCOM fait l’unanimité des autorités du mi (...)

64Alors qu’en septembre 1959 les postes budgétaires du Commissariat général au Plan et à la productivité sont transférés au budget du ministère des Finances (décret du 22 septembre 1959), le premier ministre s’impatiente et demande que lui soit présenté un texte sur la création du SCOM165. Dans le PV de la réunion de pré-arbitrage du 29 novembre 1959, « M. Questiaux signale que le ministre des Finances désirerait que lui soit rattaché le futur organisme. D’autres membres du ministère des Finances (Verny, Dupont-Fauville, Mascard, Coti) n’y verraient que des avantages. Présidence du Conseil et Commissariat général au Plan sont exclus166 ».

  • 167 B 46 502.

65La DB accepte le principe du doublement du budget du service (200 millions de francs au lieu de 100 millions) et donne son accord sur le fait que les rémunérations des contractuels pourront être supérieures aux traitements des permanents et que les tarifs des conférenciers pourront faire l’objet de dépassements d’honoraires167. Dans une note ultime au ministre en novembre 1959, Devaux justifie le rattachement du secteur Organisation à la DB en invoquant la cohérence de l’action et des objectifs depuis 1955 ainsi que la disponibilité des crédits. Engagée depuis cinq ans dans un effort de rénovation de la gestion des services publics, la DB touche les fruits de son investissement et réclame le service qui applique la politique de productivité administrative qu’elle a elle-même contribué à définir.

  • 168 A. Boulloche, le 8 janvier 1959, devient ministre de l’Éducation nationale dans le gouvernement de (...)
  • 169 Notons que, bizarrement, l’année 1959 a vu disparaître le portefeuille de la Réforme administrative (...)
  • 170 B 46 556. En 1964, alors que la mission Racine pour la réforme administrative travaille sur un éniè (...)

66Comment passe-t-on en quelques mois d’un Commissariat à la Productivité réclamant à cor et à cri la création d’un CIOM rattaché à la Présidence du Conseil à un SCOM rattaché à la DB ? Ce retournement de situation s’explique sans aucun doute par la dispersion des principaux soutiens du rattachement à la DFP (Boulloche168, Ardant, Dayre), par la rupture de l’alliance triangulaire qui liait les trois organismes s’occupant de réforme administrative, par la forte pression de la DB qui réclame sa part de butin, mais aussi par le choix personnel de Gaudriault, chef du service Organisation. Ce dernier, contre l’incertitude financière qui affecte les services du Premier ministre, se rallie à la solution du rattachement aux Finances qui offre l’avantage de sécuriser financièrement le SCOM et ses crédits, sans parler des primes de l’administration centrale des Finances. Au terme du processus décisionnel, la DFP, mal soutenue et trop peu dotée, est déboutée de ses revendications169. Il n’en reste pas moins que l’idée d’un CIOM rattaché au Premier ministre resurgira régulièrement dans les années 1960170. Sans succès, car ce modèle d’un gros service central d’organisation est totalement opposé à celui de la DB, qui préconise un SCOM léger en personnels, coordonnant l’action des BOM dans les ministères et recourant au coup par coup aux cabinets de conseil privés.

4. La naissance du SCOM

  • 171 B 46 559.
  • 172 B 46 559, R. Gaudriault, note brève de présentation du SCOM, 1967. En 1963, le SCOM compte un chef (...)

67C’est en définitive une simple circulaire d’Antoine Pinay, ministre des Finances en date du 28 décembre 1959171, qui constitue l’acte de naissance du Service central d’O & M (SCOM)172. « Le SCOM est chargé d’une manière générale de promouvoir dans les administrations et services relevant de l’État, les techniques d’organisation et de simplification du travail ». À cette fin, il est chargé des missions suivantes :

  • 173 Le SCOM a la charge de la publication du Bulletin O & M.
  • 174 Études O & M, implantation des bureaux et de guichets, accueil du public, archives, etc.
  • 175 Le SCOM est invité à jouer auprès des BOM un « rôle d’assistance technique spécialisé dans les prob (...)
  • 176 À partir de 1960, le volet Formation des spécialistes O & M va diminuer, relayé par l’IESTO qui for (...)

« étudier et expérimenter les divers matériels, équipements et méthodes concernant la gestion administrative ; constituer et diffuser la documentation correspondante173 ; animer les études tendant à simplifier les procédures et les formalités administratives174 ; à la demande des ministres, apporter son concours aux BOM des administrations175 ; organiser des cycles de perfectionnement pour le personnel ; participer notamment dans le cadre de l’IESTO à la formation de fonctionnaires dans les techniques d’organisation176, organiser des cycles d’information sur les techniques administratives et la simplification du travail à l’intention des personnels des administrations et des services publics ».

  • 177 B 46 559, circulaire p. 2. Cette précaution oratoire vise à rassurer les services et à désamorcer l (...)

68Il est bien précisé que « le SCOM dirigé par M. Gaudriault, administrateur à l’INSEE, exerce son action dans le cadre défini par le service des études de la DB » (E2) mais dans un « même esprit de collaboration loyale avec toutes les administrations et dans le seul but d’améliorer le rendement et l’efficacité des services publics177 ».

  • 178 B 46 472, B 46 469, B 46 518, B 46 572. Le secteur Organisation, relayé par le SCOM à partir de 196 (...)
  • 179 B 46 518, note de Questiaux à Gaudriault le 8 juillet 1960 : « Pourriez-vous faire effectuer une en (...)
  • 180 B 46 518.
  • 181 B 46 558. Tableau des contrats de conseil en organisation passés par le SCOM entre 1961 et 1965, ét (...)
  • 182 B 85 01 et B 85 04 ; B 46 510.
  • 183 B 46 510. Rapport Baratin 1960, p. 15. « D’un côté les services du Budget, professionnellement préo (...)

69Dans cette configuration, le SCOM constitue une structure d’intermédiation entre la DB et les services consommateurs de crédits productivité, pour un jeu qui se veut « gagnant-gagnant ». Service d’expertise et d’étude travaillant au service de la DB, le SCOM filtre, instruit et valide les demandes en crédits productivité des services « dépensiers178 » ;il conseille la DB sur les projets de réorganisation des services179, sur les acquisitions de matériel ou de machines180, sur l’automatisation des taches et sur les programmes d’économies budgétaires ; il permet à la DB de contrôler le bon usage des crédits productivité et d’avoir des informations « réelles » sur la gestion des services181. De l’autre, conseiller et organe facilitateur pour les services « dépensiers », il les aide à obtenir les crédits productivité et à établir leur cahier des charges pour d’éventuelles interventions182, dans un effet de complicité dont la DB n’est pas dupe. Le SCOM, à l’instar du BOM dans son ministère, a donc une position ambivalente : d’un côté, auxiliaire instrumentalisé de la DB, il doit contribuer à la réduction des coûts de fonctionnement et, de l’autre, il doit proposer une politique de modernisation au bénéfice des services, qui par nature aboutit presque toujours à la réduction des effectifs183.

  • 184 B 46 559, article pour La Vie Française, 24 avril 1956, rédigé par Gaudriault sur le bilan du Commi (...)
  • 185 B 46 510. Rapport Baratin sur les BOM de l’administration publique, juillet 1960, suite à l’enquête (...)
  • 186 B 46 510, B 46 508, B 46 562 et B 46 568. Le 3 décembre 1963, sur la demande de la DB, le SCOM lanc (...)
  • 187 B 46 572 et B 46 562.
  • 188 B 46 508, B 46 510, B 46 562 et B 46 568. Le cas du ministère des Finances et des Affaires économiq (...)
  • 189 B 46 518. Note de R. Gaudriault à C. Dupuis, chef de cabinet du directeur, 20 février 1963, à propo (...)

70Alors, quels résultats pour le mouvement O & M dans l’administration française de 1952 à 1965 ? Âge d’or ou simple effet de mode ? Gadget gestionnaire ou nouvelle gestion publique ? Quel bilan peut-on tracer de cette tentative d’acculturation de l’OST dans les services publics et d’acclimatation du concept de productivité dans les administrations ? Une série de bornes-témoins permettent de retracer la lente acclimatation de l’O & M : le rapport Gaudriault de 1952 ; le rapport Flandin-Gonot de 1955 ; le dossier-bilan du Commissariat général à la Productivité de janvier 1958184 ; le rapport Baratin de 1960 sur les BOM185 ; l’enquête du SCOM en 1962-1963 sur les résultats des BOM186, qui va déboucher en mars 1964 sur le séminaire de Nainville-les-Roches rassemblant tous les responsables des BOM187… Incontestablement, l’O & M a accompli une percée quantitative et qualitative dans l’administration française, grâce à la multiplication des BOM, notamment dans les directions à services extérieurs comportant de nombreuses tâches d’exécution comme le ministère des Finances188. D’un point de vue institutionnel, le SCOM, soucieux de ne pas apparaître comme inféodé à la DB, s’efforce de se dégager de l’organigramme de la DB et de conquérir un positionnement interministériel, plus distant, plus indépendant et plus prestigieux que le rattachement au bureau E2. En 1963, Gaudriault, chef de service, peut ainsi se permettre de faire une mise au point à la DB189 : « Je me permets d’attirer votre attention sur le fait que j’attache la plus haute importance à ce que le SCOM n’apparaisse plus comme sur le Bottin administratif de cette année, dans une position de subordination par rapport à E2, qui ne correspond pas à la réalité des choses ». De fait, après la disparition du bureau E2, le SCOM est directement rattaché au directeur du Budget.

  • 190 Le SCOM a constamment souffert d’un manque d’ingénieurs et de techniciens de l’organisation. N’étan (...)
  • 191 Sur les résistances rencontrées dans l’administration par le mouvement O & M, B 46 479. De façon gé (...)
  • 192 Rapport Baratin, B 46 510, 1960, p. 16 et 17 ; J. Dayre, B 46 485, rapport d’activités, 10 octobre (...)

71Mais ce bilan optimiste doit être nuancé. La politique de « productivité administrative » initiée par Goetze perd assez vite son caractère innovant et, dès 1959, se voit progressivement routinisée et bureaucratisée. Fin 1962, le bureau E2 est supprimé et la gestion des crédits Productivité, dépouillés de leur caractère novateur, est réintégrée au sein du bureau du Budget, B2 ; le représentant de la DB dans les sessions de formation du SCOM se fait très discret, au point de ne plus y participer… Le mouvement O & M est notablement desservi par la faiblesse numérique et hiérarchique de ses représentants190, par la faiblesse de ses crédits et par son positionnement latéral ou inférieur (rationaliser les services d’exécution). Malgré un effet de familiarisation indéniable créé chez les cadres, le mouvement O & M continue de susciter des résistances psychologiques et sociales191, non seulement chez les cadres intermédiaires, chez les personnels d’exécution et les syndicats, mais aussi chez les contrôleurs financiers, les membres des corps d’inspection et les chefs de service, qui se montrent soit condescendants à son égard, soit indifférents, soit incapables de l’utiliser à bon escient192.

  • 193 B 46 559 et B 46 558 ; B 46 573.
  • 194 B 46 503. Cf. les propositions que fait la DPSG en matière de formation en 1971 aux cadres de l’ACF (...)

72À partir du milieu des années 1960, alors que le mouvement O & M a stabilisé ses positions et qu’il entrevoit parfaitement la révolution informatique qui seule pourrait permettre de véritables gains de productivité dans la gestion des administrations193, il se voit concurrencé par les nouvelles modes en matière de réforme administrative et par les nouvelles techniques d’aide à la décision venues des entreprises publiques : la recherche opérationnelle, le calcul économique, la micro-économie, les « techniques modernes » de gestion (le contrôle de gestion a posteriori, la direction par objectifs, l’informatique de gestion), les sciences sociales (la psychosociologie, la science politique, la sociologie des organisations…) Le mouvement O & M est recouvert par la RCB qui démarre sa révolution managériale dès 1965 et mobilise tous les esprits de 1968 à 1973 ! Le SCOM essaie bien de prendre le train en marche, mais il est dépassé dans les années 1970, concurrencé en matière de formation par de nouveaux organismes comme le CESMAP, le CEPIA (informatique et automatique) ou même par le CFPP du MEF194. Par ailleurs, les promoteurs de la RCB, rue de Rivoli, tous inspecteurs des Finances, appuyés sur leur propre direction (Prévision et Budget), confortés par un réel soutien politique (Debré, Giscard d’Estaing, Chaban-Delmas), alliés aux ingénieurs polytechniciens des grands corps techniques de l’État eux-mêmes en phase d’expansion, sont beaucoup mieux placés que les techniciens de l’O & M, mal positionnés et sous-dotés en ressources administratives, sociales et politiques. Enfin, à l’opposé de l’O & M qui s’attache aux échelons inférieurs, la RCB, réforme administrative d’en haut, s’intéresse au processus décisionnel, ce qui lui donne des couleurs beaucoup plus séduisantes que la réforme des tâches d’exécution. Face au rouleau compresseur de la RCB, l’O & M ne fait pas le poids et retombe dans la pénombre bureaucratique.

Conclusion

73De 1955 à 1959, grâce à la présence à sa tête de Gabriel Ardant et grâce au développement du secteur Organisation et administration, le Commissariat général à la Productivité prend pied dans le champ de la réforme administrative et dans la rénovation de la gestion publique. Tournant le dos à la réforme par le haut, il propose une autre réforme administrative, cette fois-ci par le bas, qui consiste à rénover la gestion des services administratifs en introduisant l’organisation scientifique du travail. Il est rejoint dans la construction de cette politique publique de « productivité administrative » par la DB qui depuis le début des années 1950 a décidé de devenir un acteur majeur de la réforme des administrations, ainsi que par la Présidence du Conseil qui tente de reprendre la main sur le dossier de la réforme administrative avec l’aide du CCE. L’alliance triangulaire, conjoncturelle et opportuniste, nouée par Gabriel Ardant entre le Commissariat général à la Productivité, la DB et les instances de la Présidence du Conseil éclate sous les coups simultanés de la crise budgétaire, de la fin de la IVe République et de la compétition structurelle entre la DB et la DFP ; la victoire revient finalement à la DB qui annexe le SCOM et s’assure le monopole de la gestion et du contrôle des crédits de productivité.

  • 195 Au sein du nouveau SCOM, le rêve d’un corps d’organisateurs publics survit cependant jusqu’au début (...)

74Le détour par le Commissariat général à la Productivité a cependant permis une première acculturation dans l’administration des techniques d’organisation scientifique du travail et une première recherche systématique de gains de productivité, sous le nom d’Organisation et Méthodes. Cette importation des méthodes de travail des entreprises, certes limitée aux tâches d’exécution, constitue une expérience intéressante d’échanges public/privé et s’accompagne d’une timide percée des techniques pré-managériales de l’époque (psychosociologie du travail, gestion des réunions, commandement, gestion du personnel, information, participation des agents.). C’est aussi au sein du Commissariat qu’est mis en œuvre le compromis historique entre l’État et les organisateurs privés : le recours à ces derniers est toléré, de façon limitée et régulée, sous la surveillance du SCOM, pseudopode discret de la DB. Dans ce système, la DB apporte un soutien budgétaire et institutionnel au SCOM ainsi qu’aux BOM ministériels, en échange d’un contrôle des interventions des organisateurs privés dans les ministères. Le choix du maintien dans le système des organisateurs privés a pour contrepartie (et réciproquement) la fin du rêve d’un grand centre interministériel d’ingénieurs-organisateurs-conseil publics, porté de 1946 à 1960 par Raymond Gaudriault195.

75En matière d’innovation administrative et gestionnaire, l’acclimatation de l’O & M dans les administrations présente des similitudes frappantes avec la mise en place de la RCB entre 1965 et 1973 : découverte d’une nouvelle méthode de gestion en provenance des entreprises ; affirmation de l’axiome selon lequel les méthodes de gestion du secteur privée sont applicables au secteur public ; importation de ces techniques au sein de l’administration par une poignée de militants en position minoritaire ou marginale par rapport à l’ensemble du système administratif ; adoption de cette innovation par un chef de service influent et soucieux d’accroître son emprise administrative ; recherche d’un parrainage politique capable d’imposer ou de porter la réforme ; recherche d’alliés à l’extérieur et à l’intérieur de l’administration et formation d’une coalition ; construction d’un discours consensuel susceptible de convaincre et élaboration d’un programme de travail ; diffusion des nouvelles techniques sur la base de la persuasion et du volontariat ; réalisation d’études pilotes et création de services test pour prouver l’intérêt des nouvelles méthodes ; mise en place d’un dispositif spécifique de financement interministériel, notamment pour les études et pour la rémunération des spécialistes contractuels venus de l’extérieur ; essaimage des cellules spécialisées dans les ministères ; prise de conscience de l’importance du « facteur humain », véritable goulot d’étranglement, et de la nécessité de la formation continue ; recyclage des agents publics et formation de spécialistes ; accent mis sur le changement d’esprit et des mentalités administratives…

76Les réformateurs de la RCB se sont-ils inspirés du système O & M ? On peut sérieusement en douter tant les promoteurs des deux systèmes sont éloignés les uns des autres, mais on ne peut exclure totalement que certaines initiatives O & M aient été connues des responsables RCB, notamment à la DB : l’idée du séminaire des directeurs, les stages de recyclage et de formation continue, la création et l’utilisation d’un fonds du budget des charges communes, le recours aux contractuels et la mise en place de procédures de rémunération dérogatoires… Quoiqu’il en soit, dans les deux cas, l’innovation gestionnaire a trouvé sa source au ministère des Finances, et plus particulièrement au sein de la direction du Budget, qui sans cesse depuis 1920 cherche à consolider ses positions dans le champ de la réforme administrative et de la gestion publique. Dans les deux cas, les deux systèmes ont connu un processus identique de mise sur orbite, d’acclimatation et d’expansion, puis de routinisation et de dissolution dans l’appareil administratif… Ainsi sans doute en va-t-il des processus d’innovation (des modes ?) en matière de gestion publique, tant qu’ils ne s’inscrivent pas dans le marbre du droit budgétaire et comptable.

Notes

1 La Constitution de 1946 confie à la Cour des comptes le règlement des comptes de l’État (article 18) et peut charger cette dernière de toute enquête ou étude se rapportant à l’exécution des recettes ou de la dépense ou à la gestion de la trésorerie. Outre ce nouveau rôle d’assistance au Parlement, de nouvelles attributions entre 1945 et 1950 viennent élargir le champ de contrôle de la Cour des comptes : la Sécurité sociale, les entreprises publiques, les associations, les coûts et rendements des services publics… La création en 1948 de la Cour de discipline budgétaire et financière tente de résoudre la question de la responsabilité des ordonnateurs.

2 La Constitution de 1946 renvoie dans son article 16 le règlement de la présentation du budget à une loi organique dont l’élaboration est confiée, sous la responsabilité de la sous-commission des lois organiques de la commission des Finances de l’Assemblée, à Robert Jacomet, contrôleur général des Armées, expert financier et budgétaire à la SDN de 1926 à 1933, fondateur en 1935 avec le doyen Allix de l’Institut de droit comparé de l’Université de Paris, secrétaire général du ministère de la Guerre de 1936 à 1939 et chargé du programme budgétaire du réarmement français.

3 1946, commission de la Hache, 1947, commission de la Guillotine, 1948, plan de redressement économique et financier, 1949, commissions départementales d’économies, 1950, commission nationale d’économies…

4 La réflexion sur le prix de revient dans l’administration connaît ses premiers linéaments dans les années 1920 dans les manufactures de l’État, dans les services des Postes et au sein des Offices ; elle connaît un nouvel élan dans les années 1930, avec les premières initiatives des cabinets d’ingénieurs-conseil en organisation en 1934-1935, dans le sillage du CNOF puis au sein du CNOST de Jean Coutrot au ministère de l’Économie nationale à partir de 1936 et dans le cadre des contrats de réarmement de la Défense nationale prévus par la loi de nationalisation du 11 août 1936 qui instaure un contrôle a posteriori des prix de revient par les commissaires du Gouvernement. Du côté des administrations centrales, les travaux sont plus tardifs, mais progressent à la Cour des comptes, au sein de la fondation Alexis Carrel sous Vichy… Sur ce sujet, S. Rials, administration et organisation (1910-1930). De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans L’administration française, Paris, Beauchesne, 1977 ; M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, p. 348-363 ; MO. Baruch, Servir l’État français, Paris, Fayard, 1997, p. 467-474 ; O. Dard, Jean Coutrot. De l’ingénieur au prophète, Besançon, Presses universitaires franc-comtoises, 1999 ; A. Weexteen, Le conseil aux entreprises et à l’État en France : le rôle de Jean Milhaud (1898-1991) dans la CEGOS et l’ITAP, Paris, thèse EHESS, 1999 ; F. Paulhac, Les accords de Munich et les origines de la guerre de 1939, Paris, Librairie Vrin, 1988, p. 76-98 ; Luc Rouban, « Réformer l’État : Henry Puget et la fondation Alexis Carrel 1943-1946 », Revue administrative, n° 344, 2005, p. 127-142.

5 Voir les premiers rapports d’ensemble 1947, 1948 et 1950 du CCE ; G. Ardant, Technique de l’État, Paris, PUF, 1953, p. 8-13, p. 15-29, p. 42 et p. 45-55.

6 Archives privées Goetze, Comité pour l’histoire économique et financière de la France ; SAEF, B 46 678, note du groupe Organisation le 22 novembre 1954 faisant le bilan des tentatives de réforme administrative entre 1946 et 1954 ; E. Bonnefous, La réforme administrative, Paris, PUF, 1958, p. 68-76 et 84-86.

7 CAEF B 46 467, article de R. Catherine dans la Revue administrative, n° 21, mai-juin 1951.

8 Le décret Bonnefous du 5 mai 1953 crée bien un Comité exécutif de la réforme administrative chargé de décider les réformes proposées par le CCE, mais la chute du gouvernement Mayer interrompt tous les projets. Cf. E. Bonnefous, op. cit., p. 134-140.

9 Cf. Les décrets du 11 mai, 9 août et 30 septembre 1953 sur la tutelle et le contrôle de la gestion des entreprises nationales.

10 B 46 559. Cf. le constat désabusé qui se dégage des conclusions du CCE sur la détermination et l’analyse des coûts et des prix de revient des services administratifs de l’État, adoptées le 15 octobre 1954.

11 Sur les travaux de la commission Jacomet, Institut de droit comparé de l’Université de Paris, section des finances publiques, La Réforme budgétaire, tome I, II et III, Les éditions de l’Épargne, 1954 et 1956. L’avant-projet organique issu des travaux de la commission Jacomet (1949) fait figurer en annexe au projet de loi fixant les crédits par chapitre des développements justificatifs destinés à faire apparaître le coût et le rendement de chaque service et fraction des services (article 43).

12 En 1948, Ardant obtient de Mendès France qu’il dépose une proposition de loi à l’Assemblée nationale, intégrant les propositions du CCE en matière de nomenclature budgétaire et de coûts et rendements. Sans succès.

13 Décret n° 53-356 du 22 avril 1953 relatif à la détermination du coût et des rendements des services, cf. E. Bonnefous, op. cit., p. 129-133.

14 Sur l’ITAP, A. Weexteen, L’ITAP et la CEGOS, op. cit. et J. Siwek-Pouydesseau, « L’Institut technique des administrations publiques, entrepreneur militant de la productivité administrative (1947-1968) », RFAP, n° 120, 2006/4, p. 711-720. Voir aussi B 46 485, la liste des sessions de formation organisées par l’ITAP de 1949 à 1955.

15 CAEF, B 46 469, Note au secrétaire d’État au Budget, dite note Filippi, 31 janvier 1956, p. 2, où Ardant parle de la lenteur des réformes, des vicissitudes politiques, du découragement des réformateurs…

16 J. Lacouture, Pierre Mendès France, Paris, Seuil, 1981, p. 389.

17 SAEF, B 46 470, 46 467 et 46 468. Entre 1950 et 1958, 358 missions regroupant 3 860 personnes ont été envoyées aux États-Unis. Sur la politique de productivité en France dans les années 1950, R. Boulat, Jean Fourastié un expert en productivité, La modernisation de la France (années trente-années cinquante), Besançon, Presses universitaires de Franche-Comté, 2008.

18 B 46 467. Les accords Buron-Labouisse de 1953 sont prolongés par les nouveaux accords entre F. Gaillard et J. W. Tuthill le 4 septembre 1957. Une partie des crédits va à l’Agence européenne de productivité, l’autre partie est divisée entre un fonds de prêts et un fonds de subventions.

19 B 46 467 et B 46 468.

20 J. Dayre, conseiller technique au Comité national de Productivité, dans une lettre à Buron du 26 juillet 1953, oppose « les dignitaires de l’Église » et « les missionnaires » et laisse supposer qu’Ardant n’aurait pas le profil de l’emploi ! Cité par R. Boulat, in « Jean Fourastié, la productivité et la modernisation de la France dans les années 1950 », Revue Gestion et finances publiques, n° 3-4, mars-avril 2010, p. 250-254.

21 P. Grimanelli, né en 1905, polytechnicien, ingénieur des manufactures de l’État, inspecteur général de l’Économie nationale, est directeur des Programmes au ministère des Affaires économiques de 1947 à 1953 ; en compensation du poste de commissaire général à la Productivité échu à Ardant, il est nommé directeur général de la SEITA, poste qu’il occupe jusqu’à son décès en 1966. Il a été président de l’AFAP et vice-président du CNOF.

22 G. Ardant, né en 1906, inspecteur des Finances, est délégué général pour l’administration des territoires libérés pour le GPRF de 1944 à 1946 et chef de la section financière de la mission militaire de liaison administrative ; c’est un des conseillers économiques de Mendès France à partir de 1943 à Alger jusqu’au ministère de l’Économie nationale créé en 1945, et il reste l’un de ses proches tout au long des années 1950. En juin 1946, conseiller technique au cabinet de F. Gouin président du gouvernement provisoire, il est nommé par R. Schuman ministre des Finances, secrétaire général du CCE.

23 B 46 469, note de G. Ardant, du 25 janvier 1956, adressée le 31 janvier 1956 par le secrétaire d’État aux Affaires économiques au ministre des Finances, sur l’action du Commissariat en matière d’organisation dans le secteur public. Cette idée lui a été soufflée dès 1954 par ses collaborateurs. C’est ainsi que R. Gaudriault dans une note du 21 juin 1954 (B 46 467) écrit : « La productivité de l’État doit servir à la fois d’exemple et de cadre pour la productivité de l’économie générale » (fiscalité, aménagement du territoire, organisation de la recherche, documentation, réglementations et formalités imposées aux entreprises, etc.) Il suggère donc de demander pour le Commissariat à la Productivité et le Comité national de la productivité une délégation du président du Conseil « pour étudier les problèmes d’organisation, de méthodes, de coût et de rendement intéressant les administrations publiques ». Pour appuyer sa demande, il se réfère au précédent du CNOST, créé en 1937 au ministère de l’Économie nationale et confié à J. Coutrot, « qui avait reçu compétence pour le secteur privé comme pour le secteur public et qui, de 1936 à 1941, a consacré une notable partie de son temps à l’étude des problèmes de rationalisation administrative ». Au même moment, J. Dayre, un autre chargé de mission du nouveau Commissariat, conclut ainsi sa note programme du 4 février 1954 : « la recherche d’une meilleure efficience du secteur public s’inscrit dans les perspectives plus larges de la politique nationale de la productivité » (B 46 467, p. 30).

24 G. Ardant, Technique de l’État, op. cit., p. 4-5.

25 G. Ardant, ibid., p. 42. Son ouvrage Technique de l’État est un manifeste en même temps qu’un manuel, destiné à assurer les bases, les principes et les méthodes d’une gestion publique des services publics (cf. p. 57-60 et p. 62-118). Sur son idée de « forger des méthodes spécifiques au cas du public », voir aussi sa conférence à l’IHEDN, 20 novembre 1951, B 46 467.

26 Ardant exprime ici la vulgate des grands corps, et plus particulièrement celle de l’Inspection des finances. De façon significative et selon un habitus technocratique largement hérité de l’entre-deux-guerres, il ne cite ni la discussion démocratique ni le consentement populaire ni le rôle du Parlement !

27 G. Ardant, Technique de l’État, op. cit., p. 60.

28 Interview de G. Ardant, été 1955 (B 46 469), « L’administration peut-elle rajeunir ses méthodes ? » Ardant expose les deux alternatives de la réforme administrative : « Ou bien on agit du dehors et par en haut en modifiant les structures administratives, ou bien on agit du dedans, à l’intérieur même des structures existantes, en améliorant sans perte de temps les méthodes de travail. Divers organismes tels que par exemple le CCECRSP ainsi que des commissions parlementaires se sont déjà attachées au premier aspect du problème. En ce qui me concerne, je crois qu’il est utile de remédier en premier lieu à l’organisation défectueuse, au défaut de méthodes qui alourdissent et entravent le fonctionnement de notre administration ».

29 Ardant désigne ainsi les ministères « dépensiers » qui refusent de se plier aux injonctions de la rationalisation administrative, et sans doute aussi les syndicats, même s’il reste toujours assez prudent sur le sujet. Par ailleurs, dans une note du 25 janvier 1956, il fait allusion aux changements intervenus depuis la fin de la guerre dans l’administration et souligne l’apparition « d’un certain état d’esprit qu’on doit bien accepter comme un fait et l’évolution générale des notions d’autorité et de commandement ». La vieille administration militaire n’est plus et le pouvoir hiérarchique a été amoindri par les réformes sociales et syndicales de la Libération. Ardant, au tempérament abrupt et péremptoire, issu de la vieille Inspection et marqué par son expérience militaire à la Libération, est contraint de s’adapter au nouveau rapport de forces.

30 R. Gaudriault, son bras droit pour l’organisation, défend la même position : il ne faut pas s’occuper des problèmes juridiques ni des problèmes politiques, dont les exemples types sont la comptabilité publique ou le statut général des fonctionnaires et qui sont de véritables « impasses » (B 46 472, Réunion du 16 juin 1958).

31 B 46 469, note du 25 janvier 1956, p. 10. Il affirme, en parlant de la réforme des méthodes de travail : « Plus d’une telle série de telles mesures conduites avec compétence et tact que d’une construction intellectuelle audacieuse mais irréalisable, il faut attendre cette modernisation de l’administration française dont le coût de fonctionnement se trouvera allégé et l’efficacité immédiate heureusement accrue au bénéfice de l’économie nationale tout entière ».

32 B 46 469, interview de G. Ardant. On ne réforme pas par décret ! Dès 1954, J. Dayre, son conseiller, conclut dans son rapport-programme (B 46 467, février 1954, p. 30) : « L’administration ne se réformera pas d’elle-même par une inspiration des dirigeants traduite en projets de loi ou de décrets. L’administration se réformera avec le concours de son personnel et des usagers ». Plus tard, H. Baratin, spécialiste des bureaux O et M, parlera lui aussi d’une nécessaire « coopération entre organisateurs et organisés » (op. cit., p. 204).

33 Il souligne que les cabinets-conseil, eux, n’interviennent qu’à la demande des clients.

34 Interview de G. Ardant, op. cit. « On doit attendre de cette amélioration des méthodes une administration plus souple et plus rapide répondant mieux aux besoins de l’usager ».

35 Sur le CHEA, M. Debré, Revue de Droit Public, juillet-août 1948, p. 407-415. Cet organisme créé en même temps que l’ENA par l’ordonnance de 1945 et rattaché à l’École, a pour but de parfaire « la formation nécessaire à l’exercice des hautes fonctions publiques » (article 10) ; il s’adresse prioritairement aux fonctionnaires issus des anciens concours de recrutement des administrations centrales, dans le but de leur donner le même type d’enseignement que les nouveaux énarques. Il regroupe dans des sessions de trois mois, à temps partiel, une trentaine d’auditeurs (fonctionnaires, officiers, cadres du secteur privé), pour des travaux communs et des enquêtes sur le terrain à partir d’une question d’actualité. Le CHEA a fonctionné de 1947 à 1964, mais ne semble pas avoir rempli tous les espoirs mis en lui, notamment en matière d’accès aux postes dirigeants.

36 Sur les programmes d’action de rénovation administrative élaborés par l’ITAP et la compétition qui s’ensuit avec le Commissariat, B 46 467, note du 13 décembre 1954 et B 46 559, Rapport Gaudriault, juin 1952, p. 25-26.

37 Faisant dix ans plus tard le même diagnostic concernant la formation des cadres des administrations centrales et la nécessité de changer « l’esprit » de l’administration, les responsables de la RCB appliqueront, mais cette fois-ci à grande échelle, un programme de formation continue aux techniques modernes d’aide à la décision et au management.

38 J. Dayre, ingénieur du génie rural, a travaillé dès l’entre-deux-guerres sur les questions d’organisation administrative. En 1938, il fait au CNOF une communication sur la « codification permanente » puis une seconde sur « le prix de revient d’un texte isolé dans une collection documentaire ». En novembre 1942, il rend un rapport intitulé « Plan pour l’organisation rationnelle de la diffusion des textes officiels ». En 1943, il est le secrétaire de la commission d’étude sur l’information législative créée le 18 novembre 1943 à la demande du CNOF, présidée par Migeon, commissaire du pouvoir. De février à août 1944, il anime un groupe de travail sur « l’organisation de la documentation administrative en France » et remet le 17 août 1944 un rapport général sur la documentation administrative et la diffusion des textes officiels (CHAN F 60 994). Ces travaux seront en partie recyclés dans le cadre de la création de la Documentation française en 1945. En 1946, il est membre de la commission de la main-d’œuvre au Commissariat général au Plan et il est rapidement associé aux nombreux travaux sur la productivité qui mobilisent alors J. Fourastié et son équipe. Il publie en 1952 une étude sur : « La productivité, mesure du progrès » et fait partie en 1953 du groupe de travail sur les concepts et la terminologie de la productivité du Centre d’études et de mesures de la productivité au Plan. En 1954, il est conseiller technique au Commissariat général à la Productivité, en charge du secteur public. Sur Jean Dayre, R. Boulat, op. cit., p. 131-137.

39 B 46 467 et 46 678, rapport Dayre, « Esquisse d’un programme pour l’amélioration de la productivité dans l’administration publique », 4 février 1954.

40 B 46 467 et 46 678, note « Éléments d’un programme pour l’amélioration de la productivité dans les administrations publiques. La politique du personnel », 1er mars 1954.

41 Certains groupes de travail ne verront jamais le jour, comme celui sur l’assouplissement du statut des fonctionnaires ou l’intéressement des agents publics aux gains de productivité…

42 La cote 46 678 qui regroupe les écrits de J. Dayre est particulièrement riche. On y trouve notamment la « Note sur les conditions de succès des réformes » rédigée en vue de la préparation de la réunion du 22 novembre 1954 avec le groupe de travail Organisation (Davost, Fontaine, Gaudriault), qui liste les difficultés rencontrées par les promoteurs des réformes administratives ; une « Esquisse pour un plan de réforme administrative », du 7 décembre 1954, préparée pour l’ITAP ; une note sur « Quelques thèmes de recherches fondamentales à suggérer au Conseil supérieur de la réforme administrative » du 26 août 1955 ; une note « Fonction publique » du 25 octobre 1955 ; une note « Programme » remise à F. Raison le 27 octobre 1955 sous forme de fiches et une seconde version de l’ensemble en date des 3 et 4 novembre 1955 (14 fiches dont une sur le budget fonctionnel et les coûts et rendements) ; un projet d’enquête sur un futur centre d’orientation administrative du 3 novembre 1955 ; une note récapitulative des projets de réorganisation administrative du 4 novembre 1955 ; un rapport préliminaire sur les objectifs et les conditions d’une réorganisation administrative du 16 août 1956, suivi d’un rapport complémentaire en date du 4 décembre 1956, transmis à F. Raison le 21 décembre 1956 ; plus une liste de projets ayant trait à la simplification des formalités administratives dans le cadre du rapport de synthèse des travaux de la commission Administration et productivité.

43 Sur la création et le travail de cette commission, B 46 467, 46 468, 46 485 et 46 678. Après une séance de travail préparatoire le 10 février 1954, la commission est installée officiellement le 2 mars 1955 ; elle est composée de 23 membres, hauts fonctionnaires, membres des organismes de productivité, représentants des syndicats, auxquels s’ajoute un cabinet de conseil en organisation, Paul Planus, bien connu des administrations et ancien membre de la commission nationale des économies en 1950. Sa première tâche consiste à faire l’inventaire des organismes publics, semi-publics et privés qui concourent aux progrès des techniques administratives (B 46 485). Son programme de travail est le suivant : améliorer les relations entre administration et administrés ; promouvoir l’amélioration des méthodes de travail ; susciter la création de bureaux O & M sur le modèle anglo-saxon ; prévoir la formation de fonctionnaires aux techniques de l’O & M.

44 B 46 467 et 46 468 ; B 46 470, B 46 484 et B 46 485. Le groupe O & M est composé de Brillaud et Mascard de la direction du Budget, de Girod pour la préfecture de la Seine, de Bize, Baratin et Alibert pour le Commissariat à la Productivité, de Davost inspecteur des Finances, de Béquart professeur à l’école Centrale, de Gaudriault de l’INSEE et de Planus. Dès le début, Planus indique que les cours d’O & M n’ont d’efficacité que sur des fonctionnaires expérimentés ayant une expérience pratique de l’administration, que l’enseignement de l’O & M aux élèves de l’ENA n’est d’aucune utilité et qu’il faut viser les directeurs ! Après avoir fait le bilan de la réforme administrative entre 1946 et 1954 (B 46 678), le groupe de travail retient deux axes principaux de réflexion : information et formation des agents et des cadres de l’administration ; moyens d’améliorer l’O & M dans l’administration (bureaux O & M, création d’un bulletin, consultation des cabinets de conseil privés). Le groupe de travail se réunit tous les mois et rend un rapport final le 15 mai 1955 rédigé par H. Davost. La priorité est donnée à la réforme des taches d’exécution et de gestion plutôt qu’à la réforme des structures, en commençant par les services extérieurs et par les services des administrations centrales effectuant des tâches d’exécution. Il s’agit bien de promouvoir la réforme administrative par le bas. Deux thèmes sont particulièrement étudiés : les BOM (sur le modèle anglais) et la formation des personnels (à tous niveaux, y compris ENA et CHEA) ; le groupe préconise de passer par une circulaire du président du Conseil. Beaucoup d’autres suggestions sont faites : la création d’un organe central chargé de la coordination, de la centralisation et de la diffusion de l’information, de la normalisation des méthodes administratives (par exemple, la tenue de la comptabilité administrative et la réforme de la comptabilité publique), la mise en place d’un service central des achats et de formation des acheteurs, la formation et le perfectionnement des comptables… Rappel est fait de la nécessité de poursuivre les études de coût et prix de revient et le travail de codification des textes. Un lexique sur la productivité administrative est entrepris.

45 B 46 467, B 46 469 et B 46 470. Le 15 septembre 1955, J. Dayre rend son rapport, qui traite de sujets aussi divers que les marchés publics, les droits universitaires, les billets collectifs SNCF, l’emploi des pères de famille, les fournitures de bureau, les relations humaines…

46 Deux sujets sont travaillés plus spécialement, la création d’un centre interministériel d’orientation du public et l’amélioration des conditions de réception des malades dans les hôpitaux.

47 B 46 678, note du groupe O & M, 22 novembre 1954 et B 46 485, projet de rapport du groupe de travail O & M. Au même moment, l’ITAP dresse un constat identique le 13 décembre 1954 dans sa note intitulée « Programme d’action de rénovation administrative » (B 46 467). À propos des résistances opposées à l’introduction de l’O & M, l’ITAP souligne que « la crainte des licenciements continue à provoquer dans les services publics de fortes réticences à l’égard d’une politique de rendements ».

48 R. Gaudriault, né en 1912, docteur en droit, entre dans l’administration du ministère de la Guerre comme auxiliaire, passe le concours de rédacteur en 1936 et y occupe le poste de chef d’atelier mécanographique. Détaché au ministère des Finances en 1940 puis intégré en 1941 dans le service national de la Statistique dirigé par le contrôleur général René Carmille, chef de section en 1943, il collabore avec J. Trouvé, sous-chef de bureau aux Finances, aux travaux du Centre des problèmes administratifs d’H. Puget au sein de la fondation Alexis Carrel ; il rédige une série de rapports, notamment en 1943, sur « La mécanisation des travaux administratifs dans les services publics », en 1944 sur « Les conséquences du travail dans les ateliers de mécanographie sur la santé des personnels et la sélection du personnel mécanographe », en 1945 sur « Le calcul du prix de revient des travaux administratifs dans les services publics ». En 1945, il est intégré dans le corps des administrateurs de l’INSEE. Il réalise à partir de 1949 des travaux d’enquête pour le CCE, notamment sur « Les résultats de l’intervention de M. Paul Planus à l’établissement régional du Matériel de Vincennes » (1949) et sur « Les résultats de l’intervention du cabinet A. Vidal au MRU » (1951). Il rédige en septembre 1951 un rapport d’ensemble sur les résultats des organisateurs-conseil dans les services publics (Planus, Vidal, Cort) et un second en 1952 sur « l’étude des méthodes de travail dans les administrations publiques » (B 46 559) où il ne réfute pas par principe l’intervention des ingénieurs-conseil mais en circonscrit les modalités.

49 B 46 470 et B 46 475. Cette mission est la première mission de productivité consacrée aux techniques administratives, ouverte aux membres de l’administration (il y en a eu trois en 1953 pour les organisateurs-conseil privés). Peu nombreuses ont été les missions de productivité concernant l’administration des Finances ; on peut citer la mission de productivité fiscale de 1951, à laquelle a participé M. Lauré, inspecteur des Finances, et qui l’a inspiré dans ses travaux sur la réorganisation du contrôle fiscal et sur la création des « brigades de polyvalents » (voir AO, Comité pour l’histoire économique et financière de la France et Fonds Budget B 33 455, conférence prononcée par M. Lauré le 9 décembre 1952 sur « Impôts et productivité » publiée en janvier 1953). Il faut aussi mentionner en septembre 1953 la mission Statistiques financières et INSEE. Comptabilité nationale (B 33 455). Citons enfin en 1951, envoyée par R. Goetze, directeur du Budget, celle de J. Rossard, administrateur civil, consacrée au budget américain, mais qui ne relevait sans doute pas à strictement parler des missions de productivité.

50 Par exemple, le rapport Gaudriault sur les structures administratives des services publics et privés, B 46 475.

51 B 46 467, note du 21 juin 1954.

52 B 46 469, note du 28 octobre 1954. On voit dans le même carton que R. Gaudriault a fait venir du matériel de bureaux des États-Unis.

53 B 46 678 ; 46 469 et B 46 467.

54 B 46 467. P. Pflimlin reprend là un ancien projet du MRP (cf. la proposition de loi Fagon du 20 avril 1948, débattue le 23 février 1949). Voir aussi les articles de R. Catherine dans la Revue administrative, n° 18, 1949 et n° 21, 1951 ; l’expérience de Guy Petit en 1952 et la proposition de loi Marcellin du 20 mars 1953. Ce Commissariat à la Réforme administrative serait « habilité à rationaliser les méthodes de l’administration, à y introduire comme on le fait dans les entreprises privées la notion d’OST et à opérer les coordinations nécessaires. Passé un certain délai, cette refonte peu spectaculaire mais utile permettrait de dégager des économies dont le montant serait versé aux fonctionnaires », Le Figaro, 28 juin 1955. Selon les Échos du 21 juillet 1955, ce serait la première fois que le Gouvernement songerait à imiter le secteur privé en empruntant les méthodes de l’OST. Selon L’Aurore du 28 juillet 1955, les nouveaux mots d’ordre sont « simplification, mécanisation, modernisation des techniques, réduction des coûts des services, coordination, réformation ». La presse reprend avec succès cette idée d’une autre réforme administrative, toutes les autres ayant en apparence échoué…

55 B 46 467. La mission serait composée de 20 à 25 fonctionnaires civils et militaires délégués par les différents ministères.

56 B 46 467.

57 B 46 485, décret du 26 juillet 1955 tendant à assurer une meilleure efficacité des structures et des méthodes administratives, JO, p. 7502.

58 J. Flaissier est ingénieur-conseil. Le secteur Organisation rencontre de grosses difficultés pour donner à ses organisateurs contractuels des rémunérations comparables à celles du secteur privé et pour fidéliser ses personnels d’intervention. Voir B 46 472, « Note sur les conditions administratives dans lesquelles se poursuit actuellement l’action de réorganisation dans les services publics et solutions proposées pour permettre l’extension de cette action », annexe III, mars 1957, et l’entretien de J. Flaissier avec P. Masquelier, n° 1 du 3 février 1999, AO Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

59 H. Baratin est fonctionnaire détaché de l’Éducation nationale.

60 B 46 678. L’ensemble des documents budgétaires conservés pour les années 1955-1956 montre que la négociation du budget du secteur Organisation se fait directement entre Gaudriault et Mascard, administrateur au bureau B2 à la DB.

61 B 46 479. Le premier cycle de formation organisé en juin 1955 accueille 16 auditeurs, majoritairement issus des entreprises publiques, qui ont été particulièrement ciblées cette année-là par le Commissariat général.

62 B 46 483. Les sessions se succèdent : administrateurs civils, inspecteurs des Finances, corps de contrôle, officiers supérieurs des armées, cadres moyens des administrations centrales, contrôleurs, DREE, contrôleurs des Armées, dactylographes, monitrices, etc. Le cycle Administrateurs civils du ministère des Finances (10 juin-4 juillet 1958), demandé expressément par Yves Malécot, directeur du Personnel le 2 juin 1958 et en partie conçu par lui, réunit 15 administrateurs (12 sur 15 sont énarques) ; parmi eux, 4 administrateurs du Budget. Mais l’évaluation de ce stage par le chef du secteur Formation fait apparaître qu’il y a eu un fort absentéisme. Sur l’organisation des cycles de formation entre 1955 et 1958 et la difficulté à attirer les stagiaires, B 46 568, B 46 472, B 46 478, B 46 479, B 46 480 et B 46 481. Sur le cycle Inspecteurs des Finances (janvier 1956, organisé à l’initiative de Fayol, chef de service, sur la proposition de Flandin), B 46 478 et 46 479.

63 Cycles « collaborateurs O & M ou spécialistes », B 46 472, B 46 480 et 46 481.

64 B 46 472, note du 29 août 1956 de R. Gaudriault à la direction du Budget.

65 B 46 479. Par exemple, P.-R. Bize professeur de psychotechnique au CNAM ou M. Crozier jeune chercheur au CNRS qui vient de publier Petits fonctionnaires au travail aux éditions du CNRS (1955). Sur le développement de la psychotechnique au CNAM, T. Le Bianic « Le Conservatoire des Arts et Métiers et la « machine humaine ». Naissance et développement des sciences de l’homme au travail au CNAM (1910-1990) », Revue d’Histoire des Sciences Humaines 2/2004, n° 11, p. 185-214.

URL : www.cairn.info/revue-histoire-des-sciences-humaines-2004-2-page-185.htm. DOI : 10.3917/rhsh.011.0185.

66 B 46 478, 46 479 et 46 480.

67 B 46 479.

68 2 en 1955, 4 en 1956, 8 en 1957 et 9 en 1958.

69 B 46 469, Note du 25 janvier 1956. G. Ardant considère que son action de sensibilisation et de formation a permis de créer cinq BOM, au MRU, à la Santé Publique et Population, au Secrétariat de l’Air, à l’Éducation nationale et au secrétariat général à l’Aviation civile.

70 Ibid., p. 8.

71 B 46 472 et entretien de J. Flaissier avec P. Masquelier, n° 1 du 3 février 1999. AO Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

72 B 46 472, Programme d’action de l’année 1957 en matière d’organisation administrative dans les services publics, et budget correspondant, F. Raison, 29 août 1956.

73 Par exemple, en 1966-1968 puis en 1970, le SCOM intervient à la DB pour réorganiser de fond en comble les circuits du courrier et ceux de la transmission des notes, totalement engorgés, faute de système de priorité pour les documents (B 46 518).

74 B 46 472. Conformément à la doctrine O & M, on ne trouvera rien en matière de réorganisation globale, rien sur les structures, rien sur la comptabilité publique et rien les questions de statuts du personnel. Cf. B 46 501, Conférence de R. Gaudriault devant la CEGOS le 1er juin 1959.

75 B 46 469, Note Filippi, p. 9.

76 B 46 490 et B 46 472.

77 B 46 472, Prix de revient et coûts des services suite à la circulaire Budget du 25 novembre 1955.

78 B 46 470 et B. 46 469, Interview de G. Ardant, op. cit.

79 B 46 472.

80 B 46 468. Il existe une abondante revue de presse sur le mouvement O & M.

81 B 46 469, note du 25 janvier 1956.

82 B 46 472, Le secteur Organisation est abonné à toutes les revues françaises et internationales de science administrative et d’O & M, en Allemagne et en Grande-Bretagne, mais surtout aux États-Unis (6 revues américaines). De même, le matériel de bureau utilisé par le secteur organisation est largement américain.

83 B 46 472, PV de la réunion de coordination du 4 juin 1956. Dans cette réunion, il est question des « différents graphiques d’analyse » qu’utilisent les analystes du secteur O & M et qui proviennent notamment de Planus et du cabinet B. G. Proposition est faite d’unifier ces outils « afin que les organisateurs « parlent la même langue ». Baratin et Chassaing sont chargés de mettre au point la « méthode officielle » qui devra comprendre « à la fois le graphique d’analyse et les autres imprimés de travail ».

84 B 46 559, rapport Gonot, CCE, 1955, p. 41-42. J. Gonot précise que le chef de service doit utiliser le BOM comme « un auxiliaire du commandement » et qu’il appartient aux responsables « de fixer les données du problème » ou « les règles du jeu » et de « faire les choix fondamentaux des conditions à respecter et des buts à atteindre ».

85 B 46 478, 46 479, 46 480, 46 481.

86 B 46 510, rapport Baratin sur les BOM dans les administrations publiques, CCE, 1960, notamment p. 11 à 15. Baratin décrit de façon détaillée les méthodes d’intervention ou d’étude des BOM et souligne les difficultés provoquées par la nature et la forme des rapports d’analyse ou d’exécution. Voir aussi son ouvrage, H. Baratin, Organisation et méthodes dans l’administration publique, Paris, Berger-Levrault, 1971, p. 64-141.

87 On notera l’effort fait pour que soit distinguée l’activité d’un BOM de celle d’une mission de contrôle, d’inspection ou de vérification.

88 CAEF, B 33 330. Cf. le premier rapport annuel du contrôle des dépenses engagées au ministère de l’Économie nationale (MEN) rédigé par le contrôleur financier Jacquet, 1945, 50 p, p. 45-49. On apprend dans le rapport que Planus aurait quelque peu forcé la main du MEN pour obtenir un contrat de conseil en organisation au service Importations/Exportations du MEN et qu’il aurait déjà des antécédents en la matière en 1942 au ministère de l’Agriculture et au Ravitaillement. Face au refus de visa du contrôleur financier, la décision financière remonte jusqu’à Cusin, secrétaire général du MEN.

89 CHAN, F 60 1419. La Cour des comptes se montre sévère sur les organisateurs privés qui sont intervenus dans l’administration sous Vichy et qui auraient commis des « abus » (cf. référé en mars 1942). La Cour met notamment en cause les rémunérations excessives allouées aux cabinets de conseil et le principe même d’une telle intervention ; la Cour estime « qu’il n’appartenait pas à des particuliers ou à des sociétés privées d’assumer, même en partie, une mission dont la charge et la responsabilité incombent aux seuls responsables de l’autorité et qu’il n’était pas sans danger de confier le secret de gestion administrative à des personnes ne présentant pas les garanties exigées de l’État ».

90 B 46 559, Note Flandin, CCE, 14 septembre 1955, p. 2.

91 En 1946, lors des premières séances du CCE, Ardant se montre réticent à l’emploi des cabinets de conseil, rejoint sur ce point par le représentant du Conseil d’État. En 1949, le CCE enquête sur les contrats et les résultats des cabinets de conseil en organisation ; ses conclusions concernant les services chargés de l’organisation du travail dans l’administration, sont mitigées. Quelques années plus tard, la note Flandin remise au CCE le 14 septembre 1955 (p. 2) invoque deux griefs : « Leur attitude exagérément critique à l’encontre des méthodes administratives traditionnelles » et « leur méconnaissance administrative ».

92 F 60 1419. En 1947-1948, la DB a une position moins tranchée et plus pragmatique que la Cour des comptes. Sollicitée sur la question des cabinets de conseil en organisation, elle propose une procédure de contrôle et de validation des interventions : « Les contrats ou conventions seraient soumis pour avis au CCE et au ministère des Finances, ainsi que les prorogations, les rapports et les conclusions de ces cabinets privés ». La DB va jusqu’à mettre au point un projet de décret transmis le 30 janvier 1948 au SGG (n° 1049), qui restera sans suites. L’exposé des motifs dévoile l’alliance CCE-DB : « Le concours des spécialistes étrangers à l’administration peut dans certains cas se révéler très précieux. En raison de l’énorme accroissement de l’activité de l’État et de l’extrême complexité des tâches multiples auxquelles il doit faire face, il peut être quelquefois nécessaire de faire appel à des techniciens particulièrement au courant des méthodes du Commerce ou de l’Industrie. Il ne saurait donc être question d’interdire d’une façon absolue ou définitive aux administrations publiques, soit de confier certaines études d’organisation des services à des particuliers qui se sont acquis une large expérience et une certaine notoriété, soit de faire assister de ces particuliers les fonctionnaires chargés de ces études. Il s’agit seulement de réglementer et d’organiser cette collaboration entre les techniciens privés et les services publics afin de la rendre plus féconde et de mettre fin aux abus […] La solution, c’est donc de soumettre pour avis au CCECRSP les contrats des cabinets de conseil en organisation […] Le CCE qui a pour mission de proposer la réforme du fonctionnement, de la structure ou de l’organisation des administrations semble en effet particulièrement qualifié pour apprécier l’opportunité des appels que les services peuvent être amenés à faire aux spécialistes non-fonctionnaires et des travaux qui peuvent être confiés à des spécialistes. La liaison étroite qui pourra ainsi s’établir entre les enquêteurs du Comité et les techniciens privés ainsi que la communication au CCE des rapports, conclusions et suggestions de ces derniers, faciliteront grandement la lourde tâche de cet organisme ». Le projet reste sans suite, car les ministères techniques n’ont évidemment aucune envie de se lier les mains ni de soumettre au CCE ou à la DB les interventions des cabinets de conseil ! C’est pourtant ce qui va se passer, non pas avec le CCE, mais à partir de 1956 avec le Commissariat à la Productivité et puis à partir de 1959 avec le SCOM. Dans ce projet, on voit que F. D. Gregh, directeur du Budget, se montre assez ouvert aux questions d’organisation scientifique du travail ; de fait, en septembre 1948, il accueille favorablement le Bureau du Personnel des Nations-Unies qui le sollicite pour créer un Institut international d’administration publique qui serait chargé de former les fonctionnaires, de développer les sciences administratives et l’OST dans les services administratifs, en liaison avec l’IISA et l’Unesco (B 10 496). Son successeur, Goetze, se montrera encore plus intéressé par ces questions d’organisation ; siégeant avec Planus à la commission nationale d’économies en 1950, il engage ce dernier en 1950-1951 pour la réorganisation de la DB et il aurait bien aimé « s’attacher les services permanents d’un organisateur-conseil du secteur privé » si les tarifs des organisateurs n’y avaient pas fait totalement obstacle (cf. rapport Gaudriault de 1952, B 46 559).

93 B 46 502, Note de F. Raison, 22 août 58.

94 B 46 467.

95 B 46 469.

96 Ardant ne ménage pas sa peine, il écrit des notes aux ministres, destinées aux directeurs du Personnel des ministères « dépensiers » ; à partir de 1955, il sollicite et obtient le soutien du directeur du Budget, Goetze, et en interne, celui du directeur du personnel du ministère des Finances, Verny.

97 B 46 479, 46 480 et 46 481.

98 B 46 481, note du 16 juillet du responsable Formation, Constant, à Gaudriault. Les stages RCB dans les années 1970 rencontreront les mêmes écueils !

99 B 46 472.

100 B 46 472 et 46 479. L’IESTO a pour objet la formation et le perfectionnement des spécialistes des fonctions supérieures d’organisation dans les secteurs privé et public ; le cycle de formation dure 9 mois, alternant théorie et stages pratiques.

101 B 46 469, Interview de G. Ardant, op. cit., et note de G. Ardant du 25 janvier 1956.

102 Sur le Séminaire Dirigeants, 22 juin 1955, Rapport de présentation, B 46 468 et B 46 484.

103 B 46 485.

104 B 46 559 et B 46 467. ITAP, « Un programme d’action en vue de l’amélioration de l’organisation et du fonctionnement des administrations publiques », juin 1962 et « Programme d’action de rénovation administrative », 13 décembre 1954.

105 B 46 559, rapport Gaudriault, CCE, 1952 sur « Les services s’occupant d’organisation du travail dans les administrations publiques », où un long volet est consacré au rôle récent de la DB et du bureau B1 en matière de réforme administrative, p. 15-17 et B 46 485, inventaire des organismes publics concourant au progrès des techniques administratives (fiche descriptive du bureau B1).

106 Création d’un bureau des études budgétaires, mission aux États-Unis sur le Bureau of Budget, travaux sur le budget fonctionnel, réforme de la présentation des documents budgétaires et de la nomenclature budgétaire, circulaire sur la comptabilité des investissements, travaux internes de préparation de la réforme constitutionnelle, travail sur les budgets économiques, articulation avec la comptabilité nationale, etc.

107 B 46 568 et archives Goetze, Comité pour l’histoire économique et financière de la France. L’intervention de Planus en vue de la réorganisation et de la redéfinition des missions de la DB se déroule du 1er février eu 14 août 1951. Dans le rapport final, figurent des préconisations sur la réforme administrative, le budget fonctionnel et le calcul du prix de revient des services.

108 J. Rossard est envoyé aux États-Unis en 1950 pour se renseigner sur le budget fonctionnel et sur le Bureau of Budget (archives Goetze, Comité pour l’histoire économique et financière de la France). Cf. J. Rossard, « La réforme de la présentation des dépenses dans le budget français », in Institut de droit comparé de l’Université de Paris, Études de finances publiques, La Réforme budgétaire, t. II, Les éditions de l’Épargne, 1954, p. 39 à 52.

109 J. Gallois fait partie de la mission des techniques administratives de janvier 1954 aux États-Unis.

110 B 46 502. Conférence de J. Mascard à l’ITAP, 27 mai 1955, sur les nouvelles attributions de la DB en matière d’O & M et de réforme administrative.

111 B 46 559, circulaire DB-B1 du 25 novembre 1955, signée P. Pflimlin et Gilbert-Jules. La circulaire paie largement sa dette au CCE et propose une annexe méthodologique pour aider les services à calculer le prix de revient (tableaux à remplir : coût d’un service selon la nomenclature budgétaire, dépenses, recettes, coût net, prix de revient, coût d’un service par nature de dépenses, dépenses de personnel, frais de matériel, dépenses immobilières ; dépenses de constitution de stocks, dépenses d’investissement administratif, dépenses administratives, dépenses d’activités). La démarche est présentée avec modestie, sous forme d’initiation, comme une étape transitoire et provisoire…

112 B 46 518.

113 Sur la création de ce fonds et sur la procédure d’attribution des crédits, B 85 04 et B 46 518, circulaire E2-11 du 10 mars 1956, reprise et complétée par la circulaire du 25 février 1958.

114 CAEF, B 46 518.

115 SAEF, B 46 518, circulaire du 10 juillet 1954, p. 2.

116 B 46 685 et B 10 496. Projet de loi Metayer, déposé le 30 avril 1957 avec le soutien du Commissariat général à la Productivité (J. Dayre). L’idée est d’« intéresser les fonctionnaires et agents des services publics à la conception et à l’application des réformes administratives » et de « vaincre par ce moyen les réserves ou les réticences que les agents des services publics peuvent être tentés d’opposer à des mesures susceptibles de modifier profondément leurs attributions ou leurs méthodes de travail ». En effet, selon les auteurs de l’exposé des motifs, « les projets de réforme administrative suscitent certaines réticences de la part des fonctionnaires. Ces réticences se fondent sur des éléments d’appréciation d’ordre négatif ou positif, dont principalement le fait que, depuis une trentaine d’années, les projets de réforme ont eu souvent pour conséquence directe ou indirecte des mesures restrictives à l’encontre des agents des services publics, ainsi qu’une tendance à sous-estimer les avantages possibles des changements et à surestimer les inconvénients qui pourraient en résulter. Il convient donc de rechercher les moyens propres à obtenir l’appui des fonctionnaires ». Selon le texte, cette mesure de restitution des gains de productivité serait rendue possible par l’article 1er de la loi du 17 août 1948 mais surtout par l’article 21 du décret du 19 juin 1956 réglant le mode de présentation du budget de l’État.

117 Sont ici particulièrement visées les primes de productivité des entreprises nationalisées, les primes de rendement dites « de l’article 5 et 6 » des services financiers et certaines primes des ministères techniques (cf. par exemple le décret no 55-1002 du 26 juillet 1955 sur les primes pour services rendus des agents conducteurs des travaux publics).

118 B 46 485. Lors de la préparation du budget 1955, la DB a proposé un système « d’encouragement à la productivité des services publics » ; les services qui obtiendraient des économies à la suite d’un effort d’organisation pourraient disposer de ces économies pour développer leur effort d’amélioration de la productivité.

119 B 85 04. C’est le nouveau bureau E2 qui sera chargé de gérer les crédits « Productivité » pour les services publics.

120 B 46 472 et 46 478. Les archives attestent de la collaboration étroite mise en place entre la DB et le secteur Organisation du Commissariat en 1955-1956 sur des sujets divers, l’O & M, la comptabilité des engagements, la comptabilité des investissements, le calcul du prix de revient, l’organisation des cycles de formation (circulaire conjointe DB/Commissariat à la Productivité à partir de 1955), la création de l’IESTO…

121 B 10 496.

122 P. Chatenet, conseiller d’État, directeur de la Fonction publique en 1955, est lui aussi acquis à l’O & M. Cf. sa lettre à G. Ardant en décembre 1955 insistant sur la nécessité de former des spécialistes O & M (B 46 502).

123 B 46 467 et B 46 559, R. Gaudriault, rapport d’enquête sur les résultats de l’intervention du cabinet A. Vidal au MRU, février 1951 ; rapport d’ensemble sur les résultats d’organisateurs-conseils dans les services publics, septembre 1951 ; note relative à la généralisation des réformes apportées à l’organisation administrative de l’établissement régional du Matériel à Vincennes ; rapport d’enquête sur l’étude des méthodes de travail dans les administrations publiques, janvier-juin 1952.

124 L’ITAP développe le même projet et rattache son centre interministériel d’O & M (CIOM) à la Présidence du Conseil et au ministre de la Réforme administrative, B 46 467, Programme ITAP, 13 décembre 1954.

125 B 46 559.

126 B 46 559. « Conclusions sur la détermination et l’analyse des coûts et des prix de revient des services administratifs de l’État », 15 octobre 1954 ; projet de circulaire de la direction du Budget (E1) concernant les coûts et les prix de revient des services administratifs de l’État en date du 21 avril 1955.

127 Pendant sa scolarité à l’ENA, J. Gonot, qui sortira à l’Inspection, effectue son stage d’entreprise chez Péchiney, dans un service d’O & M ; c’est là qu’il prend connaissance des méthodes d’OST d’inspiration américaine. Témoignage de Jean Gonot, entretien avec Florence Descamps, n° 1, du 25 février 2009, AO Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

128 B 46 559. Rapport Gonot-Flandin, 14 septembre 1955, examiné le 4 mai 1956, approuvé en juin 1956.

129 B 46 559. Conformément aux propositions du rapport de 1955, Flandin dit avoir obtenu un accord pour que l’O & M soit présentée à l’ENA, tandis que le service de l’Inspection accepte le principe d’une session de formation O & M pour les jeunes adjoints à l’Inspection

130 B 46 559. Rapport Flandin-Gonot, p. 4 et Note Gonot, 18 juin 1956.

131 Le même rapport 1957 revient par ailleurs sur la nécessité d’élaborer un budget fonctionnel.

132 B 46 483, B 46 479 et B 46 472. Y. Malécot, directeur de la Monnaie et des Médailles, dès 1957 essaie d’introduire la productivité dans ses services ; c’est lui qui crée, en 1958 à la direction du Personnel et du Matériel, le BOM de l’administration centrale des Finances, et qui recrute H. Baratin, formé par le Commissariat à la Productivité. C’est enfin lui qui demande en 1958 au Commissariat d’organiser des cycles de formation O & M pour les administrateurs civils des Finances.

133 B 46 568, B 46 472, B 46 479, B 46 480. On trouvera sous ces cotes la liste des cycles de formation organisés par le secteur organisation et les listes nominatives des participants de l’administration centrale des Finances aux cycles de formation O & M entre 1955 et 1959, par corps (inspecteurs des Finances, administrateurs civils et attachés d’administration, dactylographes, etc.), par direction et par année. Le service Formation fait état pour l’ACF de 228 personnes, parmi lesquelles la DGI vient largement en tête.

134 B 46 479. Cf. également les études d’indicateurs d’activités réalisées à la DGI et le calcul du nouveau barème à la direction de la Comptabilité publique par J. Farge, les études de rendements au bureau E2 à la DB, au BOM des Finances et au BOM de la DGI, etc.

135 B 46 472, note pour la DB, 29 août 1956, Programme d’action de l’année 1957 en matière d’organisation administrative dans les services publics, et budget correspondant, signée F. Raison.

136 B 46 472 et B 46 678.

137 B 46 472. R. Gaudriault avait demandé dans son budget prévisionnel 30 millions de francs, pour en obtenir 20, il en obtint finalement 9 (note du 21 février 1957).

138 Pour un exposé détaillé des coupes budgétaires, voir B 46 472 et B 46 678.

139 Le même phénomène s’est produit en 1948, lorsque contre toutes ses déclarations de principe, G. Ardant a été conduit à mettre en avant les capacités du CCE pour établir une liste de mesures d’économies en vue du plan de redressement économique et financier du gouvernement de R. Mayer.

140 B 46 472 et B 46 478. « Note relative à une participation du Commissariat général à la Productivité à une action générale de réorganisation administrative », 4 mars 1957, signée G. Ardant, avec son annexe n° 2 dans laquelle Ardant énumère toutes les économies en personnel et en matériel qu’il est parvenu à faire ou à faire faire dans tel ou tel service et son annexe n° 3, « Note sur les conditions administratives dans lesquelles se poursuit actuellement l’action de réorganisation dans les SP et solutions proposées pour permettre l’extension de cette action ».

141 Il propose de recruter une vingtaine de spécialistes parmi les anciens stagiaires du secteur.

142 B 46 472 et B 46 678, note Gabriel Ardant du 4 mars 1957 et annexe I sur les répercussions des actions d’organisation du Commissariat général à la Productivité en matière d’économies.

143 B 46 678. Note du 26 juillet 1957.

144 B 46 678. Rapport Dayre sur « les conditions de la productivité dans les administrations publiques », 10 octobre 1957 et B 46 485, rapport d’activités de la commission « Administration et productivité ».

145 B 46 678 et B 46 485. Rapport Fontaine, novembre 1957 sur la réforme administrative.

146 B 46 502. R. Gaudriault conserve dans ses archives un projet de loi daté de 1946 portant création d’un service d’O & M et d’un statut du personnel spécialiste des travaux d’organisation et de mécanographie dans les administrations publiques. Ce SOM serait rattaché à l’INSEE. En est-il l’auteur ? Vraisemblablement.

147 B 46 678. Rapport sur les services publics, 20 p.

148 B 46 472, p. 2.

149 R. Gaudriault liste les nouvelles techniques qui devraient être enseignées : électronique, informatique, recherche opérationnelle, « procédés modernes de gestion »…

150 B 46 678.

151 B 46 678.

152 B 46 678, note du 16 décembre 1957. Dans le brouillon de la note percent l’acrimonie de l’auteur à l’égard de la DB et son tropisme Présidence du Conseil : « Les crédits évoqués ci-dessus sont gérés par la DB sans aucun lien avec la DFP qui a cependant mission, conformément à la loi du 19 octobre 1946, de promouvoir la réforme administrative ». Le chiffon brûlerait-il entre le Commissariat et la DB ? Est-ce l’une des conséquences des coupes budgétaires de l’hiver et du printemps 1957 ou d’une concurrence accrue ?

153 B 46 678.

154 B 46 678.

155 B 46 678. Dossier de janvier 1958, note relative à un projet de décret portant création d’un centre interministériel d’O & M, projet de circulaire à la signature du président du Conseil, diverses notes annexes, fiches techniques. Les attributions du CIOM sont les suivantes : organisation de cycles d’information sur les techniques administratives ; sélection, formation et perfectionnement des spécialistes de l’organisation administrative ; aide aux ministères pour la création et la mise en place de BOM ; interventions à la demande des services ; études et essais de matériels, équipements, méthodes ; tenue et mise à jour d’une documentation spécialisée sur l’O & M. Il est précisé que, dans l’idée de concurrencer ou de « battre en brèche le monopole anglo-saxon » (on compte 1 expert français pour 50 anglo-saxons), « le Centre est obligatoirement consulté pour la recherche et la désignation d’experts en organisation scientifique qui peuvent être nécessaires au titre de l’assistance technique ». Un champ nouveau semble également s’ouvrir, celui des « ensembles électroniques de gestion » dont le CIOM devra relever le défi technologique et bureautique. Le texte comporte enfin un projet de statut pour un corps de futurs « organisateurs » publics, capable de supporter la concurrence du privé et de rompre avec la politique de bouts de chandelle pratiquée par les pouvoirs publics (personnels prêtés ou mis à disposition, détachés, contractuels rémunérés par l’AFAP sur le chapitre 34-93).

156 B 46 678. Note « Création d’un bureau central d’O & M », 7 mars 1958.

157 B 46 678. Dossier janvier 1958, fiche 1-A-1 sur le coût et rendement des services et sur le prix de revient : « Le Commissariat général à la Productivité élabore actuellement une méthode détaillée de calcul des coûts qui devrait faciliter l’application dans les services des circulaires de la DB. Cette méthode est en même temps appliquée à titre expérimental au secteur « Organisation administrative » du Commissariat. Sur un plan général, il semble que peu d’études de coût aient été faites dans les administrations ».

158 G. Devaux, La comptabilité publique, Paris, PUF, 1957. C’est Devaux qui assurera la majeure partie de la rédaction de l’ordonnance organique de janvier 1959. Nous avançons l’hypothèse d’une compétition triangulaire en 1956-1959 entre Goetze, Ardant et Devaux autour de la réforme administrative et budgétaire, compétition de personnalités et d’inspecteurs des Finances autant que de doctrines et de modèles budgétaro-comptables.

159 B 46 502 et B 46 472. Note sur l’action du Commissariat général à Productivité en matière d’organisation administrative dans le secteur public, juin 1958.

160 B 46 502 et B 46 472. L’idée d’un CIOM ne peut qu’éveiller un écho favorable auprès d’A. Boulloche, polytechnicien, ingénieur des Ponts et Chaussées, ancien haut fonctionnaire du ministère de l’Air et des Travaux publics au Maroc. Ancien responsable de la Résistance dans l’Armée secrète, ancien directeur de cabinet de P. Ramadier et homme de gauche, il est pour G. Ardant un interlocuteur plus facile qu’A. Pinay, ministre des Finances.

161 B 46 472 et B 46 502. C’est R. Gaudriault qui se voit confier le dossier et qui rédige les papiers, notamment les projets de statuts pour le nouveau corps d’ingénieurs publics en organisation, en lien avec P. Questiaux, du bureau E2, et J. Coti, de la sous-direction PCM de la DB ; c’est également lui qui étudie la meilleure solution statutaire pour le CIOM : établissement public ou fondation ? À cette occasion, il prend contact avec J. Touchard à l’IEP de Paris et à la FNSP. Le projet prévoit également de créer un institut national d’organisation qui serait rattaché à l’ENA pour former des ingénieurs d’État en organisation en deux ans.

162 Plus connu pour ses préconisations économiques, financières et monétaires, le Comité Pinay-Rüeff n’a pas négligé la question de la modernisation de l’État ; il s’agit d’« alléger les dépenses, accroître l’efficacité et la rapidité de l’administration ; simplifier ses rapports avec les administrés ». Le rapport liste une série d’actions prioritaires telles que « réviser l’architecture des administrations centrales », revoir « le découpage administratif du territoire », entamer « la révision minutieuse de tous les détails de fonctionnement », engager « la suppression des formalités inutiles et étudier à fond les possibilités nouvelles qu’étendent chaque jour les progrès des techniques d’organisation ». Le Comité va jusqu’à préconiser la création d’un bureau Organisation et Méthode dans chaque ministère et l’importation des méthodes des cabinets privés de conseil, ainsi que la nomination dans chaque ministère d’un fonctionnaire spécialisé dans ces questions, le tout coordonné par un membre du Gouvernement. On reconnaît là le programme de travail du bureau E2 à la DB, du CCE et du Commissariat général à la Productivité… et la patte de P. Questiaux.

163 B 46 502. Lors de la remise au printemps 1959 d’une « Note sur l’action du Commissariat général à la Productivité en matière d’organisation administrative », dotée de nombreuses annexes, V. Giscard d’Estaing, secrétaire d’État au Budget, manifeste son intérêt pour « la productivité administrative » et pour les économies qui pourraient en résulter.

164 B 85-04. Note de G. Devaux, 10 avril 1959.

165 B 46 502.

166 B 46 502. Note manuscrite, non signée. La récupération du SCOM fait l’unanimité des autorités du ministère des Finances : la direction du Personnel (Verny), la direction du Budget (Mascard, Coti) et Antoine Dupont-Fauville (directeur de cabinet de Michel Debré premier ministre, mais inspecteur des Finances gardien des intérêts de la rue de Rivoli).

167 B 46 502.

168 A. Boulloche, le 8 janvier 1959, devient ministre de l’Éducation nationale dans le gouvernement de M. Debré.

169 Notons que, bizarrement, l’année 1959 a vu disparaître le portefeuille de la Réforme administrative, auquel succède celui de l’Administration générale (P. Chatenet) puis de la Fonction publique (L. Joxe).

170 B 46 556. En 1964, alors que la mission Racine pour la réforme administrative travaille sur un énième plan de réforme administrative, R. Flaissier, responsable des interventions au SCOM, se déclare favorable à un CIOM rattaché au premier ministre, « instrument d’application » du CCE, constitué d’une soixantaine d’organisateurs, appuyé sur des BOM ministériels de 5 à 10 personnes. En juillet 1968, la question d’un éventuel rattachement du SCOM ou d’une mise à disposition du SCOM auprès du secrétaire d’État à la Réforme administrative, P. Malaud, resurgit. La DB dit accepter l’idée de partenariats avec la Réforme administrative, mais réaffirme fermement ses droits sur le SCOM. « Je ne verrais aucun inconvénient à ce qu’il prête son concours dans le cadre de sa vocation normale et sous mon contrôle à des études tendant à des réformes de l’administration », peut ainsi écrire R. de La Genière (Note pour le Ministre, 28 octobre 1968), mais en post-scriptum, il ajoute à la main : « Le SCOM constitue un instrument important de rationalisation des méthodes administratives et je considère comme essentiel qu’il ne cesse pas de dépendre de moi ».

171 B 46 559.

172 B 46 559, R. Gaudriault, note brève de présentation du SCOM, 1967. En 1963, le SCOM compte un chef de service et quatre chefs de secteurs : interventions (Chassaing, IG des PTT) ; études (Flaissier, chargé de mission) ; formation (Papounaud, chargé de mission) ; documentation et publications (Dumoulin, administrateur civil). En 1967, il compte quinze cadres spécialistes et une dizaine d’agents subalternes.

173 Le SCOM a la charge de la publication du Bulletin O & M.

174 Études O & M, implantation des bureaux et de guichets, accueil du public, archives, etc.

175 Le SCOM est invité à jouer auprès des BOM un « rôle d’assistance technique spécialisé dans les problèmes d’organisation ou d’automatisation », mais il n’a pas de pouvoir hiérarchique sur eux.

176 À partir de 1960, le volet Formation des spécialistes O & M va diminuer, relayé par l’IESTO qui forme quinze organisateurs par an. Le SCOM en revanche continue d’assurer les stages interministériels de formation et d’information des cadres et des agents publics.

177 B 46 559, circulaire p. 2. Cette précaution oratoire vise à rassurer les services et à désamorcer les réflexes anti-budget et anti-économies de personnels.

178 B 46 472, B 46 469, B 46 518, B 46 572. Le secteur Organisation, relayé par le SCOM à partir de 1960, donne son avis sur les demandes de crédits productivité dès 1956. La procédure, soigneusement contrôlée, est la suivante : la demande de crédits arrive à la DB au bureau E2, elle est transmise au SCOM qui l’étudie et la valide (étude de rentabilité, gains de productivité, évaluation des économies à en attendre, contrôle de l’emploi des fonds, contrôle des devis et des coûts, négociation des devis, disponibilité des crédits, évaluation du calendrier et de la faisabilité de la mission, demande d’avis au contrôleur financier). La procédure concernant les interventions de cabinets de conseil est également très contrôlée : tout doit être validé par le SCOM ou la DB (demande officielle par le service, programme d’intervention, projet de contrat, échéancier, correspondant O & M, lettre d’instruction, objectifs, jours d’activité facturés). Le SCOM peut contester le bien-fondé d’une intervention, il demande alors des justifications supplémentaires aux services et, si nécessaire, mobilise le réseau des BOM ou se déplace sur place. Il discute également les devis et les tarifs proposés par les ingénieurs-conseil privés et conseille les administrations dans le choix de tel ou tel cabinet. Les honoraires des cabinets ne sont versés qu’après validation par le SCOM des comptes rendus d’activités de quinzaine établis par les cabinets de conseil (progression du chantier) ; les rapports des cabinets sont établis en trois exemplaires, dont un pour le SCOM, et ils demeurent confidentiels. En 1964, le financement SCOM couvre un peu plus de 3 000 journées réparties entre 10 cabinets d’organisateurs-conseil pour l’ensemble des administrations publiques (Séminaire des BOM, 1964, B 46 572).

179 B 46 518, note de Questiaux à Gaudriault le 8 juillet 1960 : « Pourriez-vous faire effectuer une enquête rapide et me donner votre avis sur ces six projets (MAE). J’aimerais connaître en particulier quelle serait la rentabilité des dépenses envisagées et quelles économies de personnel on pourrait en attendre ». Ou encore, B 46 518, en août 1960, sur une idée de Gonot chef de service à la direction des Prix et des Enquêtes économiques, le SCOM est mobilisé pour étudier la réorganisation du service des enquêtes économiques.

180 B 46 518.

181 B 46 558. Tableau des contrats de conseil en organisation passés par le SCOM entre 1961 et 1965, établi par le SCOM (à la demande de la Cour des comptes en 1966). On y trouve le nom des cabinets, les dates des contrats, le montant des contrats, la durée de la mission, la date du dépôt du rapport, le nom du chef de mission. Le total des contrats se monte à 4 millions de francs pour la période de 1961 à 1965. Faut-il imputer à la présence du SCOM le verrouillage du MEF, qui de 1951 à 1971, entre le contrat Planus à la DB et le contrat MacKinsey à l’INSEE, n’a plus fait l’objet d’aucune intervention de la part d’un cabinet en organisation privé ? Ou faut-il en chercher la cause du côté des directions elles-mêmes, qui refuseraient de faire appel à des organes extérieurs et préféreraient mobiliser leurs ressources internes (corps de contrôle, ingénieurs d’État, etc.) ? On repère néanmoins aux Finances deux interventions en 1961-1962 mais latérales : l’une à la Dette publique dans le cadre du transfert du service des émissions (réduction d’effectifs et des surfaces de bureaux), et la seconde, expérimentale, dans une trésorerie générale.

182 B 85 01 et B 85 04 ; B 46 510.

183 B 46 510. Rapport Baratin 1960, p. 15. « D’un côté les services du Budget, professionnellement préoccupés par le coût de l’administration publique, conditionnent l’octroi des crédits qu’ils allouent aux économies effectives et évidentes que les BOM considèrent comme un de leurs devoirs de réaliser. D’un autre côté le service à réorganiser espère que les organisateurs l’aideront à se pourvoir en matériel neuf, en mobilier fonctionnel à l’américaine, sans envisager que leur passage pourra aboutir à une diminution numérique sensible du personnel ».

184 B 46 559, article pour La Vie Française, 24 avril 1956, rédigé par Gaudriault sur le bilan du Commissariat général à la Productivité. Voir aussi le dossier de janvier 1958, B 46 678, fiche II-C.

185 B 46 510. Rapport Baratin sur les BOM de l’administration publique, juillet 1960, suite à l’enquête réalisée en mai et juin 1960 pour le compte du CCE, cinq ans après le rapport Gonot de 1955. D’après le rapport Baratin, 65 % des BOM ont été créés depuis 1955, date à laquelle ont commencé les cycles de formation du Commissariat général à la Productivité, stimulés par la circulaire Marcellin du 12 décembre 1957 et soutenus par les crédits productivité de la DB. Les BOM partagent leur rattachement entre les services d’administration générale, du matériel ou du personnel, ou sont parfois directement rattachés au directeur lui-même. En 1960, les services O & M semblent stabilisés (une vingtaine) mais les effectifs restent faibles, répartis sur une vingtaine de bureaux (entre 2 et 4 organisateurs par bureau), soit environ 165 organisateurs sans compter les correspondants.

186 B 46 510, B 46 508, B 46 562 et B 46 568. Le 3 décembre 1963, sur la demande de la DB, le SCOM lance une enquête pour répertorier les BOM, voir quels ont été les progrès accomplis dans l’administration depuis la circulaire Marcellin du 12 décembre 1957 et évaluer leurs résultats. Un questionnaire à remplir par bureau ou par service est mis au point et adressé à tous les ministères. L’idée est d’établir un répertoire des BOM, d’identifier les responsables (selon Gaudriault, il y aurait plus de 50 BOM au sein des Armées) et de faire circuler l’information entre cellules O M et avec le SCOM.

187 B 46 572 et B 46 562.

188 B 46 508, B 46 510, B 46 562 et B 46 568. Le cas du ministère des Finances et des Affaires économiques est particulièrement intéressant (cf. la note de la DPSG le 14 avril 1963 et la note du BOM des Finances en date du 3 décembre 1963, qui décrit toutes les cellules O & M des administrations financières). À la DGI, trois bureaux du nouveau service de l’administration générale créé en 1960 lors de la réorganisation des services centraux, s’occupent d’organisation ; ces bureaux sont mobilisés dans la réorganisation en cours des services extérieurs de la DGI qui se prépare à fusionner les régies (unification des circonscriptions territoriales permettant de constituer des « centres des impôts » où seront regroupés tous les services des anciennes administrations financières). Ces bureaux s’occupent aussi de l’amélioration de l’organisation et des méthodes de travail des services extérieurs (duplication, mécanographie) et de l’amélioration de la fonction statistique à la DGI (création d’une section spécialisée, adaptation des imprimés en liaison avec l’INSEE, sondages divers en liaison avec la DB et l’INSEE, études coûts et rendements et mise sur pied d’un barème de charge statistique puis normatif). Aux Douanes, il existe depuis 1948 un bureau des études, qui est devenu en 1954 le bureau Études et organisation, rattaché à la division de l’administration générale. En 1959, devenu BOM, il fait partie de la division de l’organisation et de l’exécution des services. Outre la réorganisation des circuits des déclarations, les travaux de mécanisation et la simplification des méthodes de perception des droits sur les marchandises importées par les voyageurs, le Bureau s’attache à définir « les moyennes » ou « les normes » d’activité permettant le calcul des effectifs et l’établissement de circonscriptions idéales. À la Monnaie, il y a depuis 1958 un BOM qui a été intégré dans le service chargé de mettre au point le système de comptabilité analytique confié à R. Lapassade. À la direction des Prix et des Enquêtes économiques, le BOM a été créé en 1959 sur la décision du chef du service des enquêtes économiques, J. Gonot, auteur en 1955 du rapport Flandin-Gonot sur les BOM. Lui sont rattachés les ateliers d’imprimerie et de reproduction. Ce bureau effectue le planning des enquêtes, l’échantillonnage, la centralisation et le dépouillement des relevés bimensuels de prix effectués à l’échelon départemental sur une centaine de produits et établit les fiches correspondantes ; il contribue à la définition de la méthode de notation du personnel (1 400 agents), à la mécanisation de la paye des agents des services extérieurs et à l’établissement d’un système permettant le dépouillement semestriel des enquêtes effectuées par les services départementaux en vue d’évaluer l’activité du service. À la Comptabilité publique, il existe un service des études qui est notamment chargé de l’établissement du barème des rendements et à la Dette publique, certains agents sont formés à l’O & M, de même qu’au service des Alcools. Pour certains BOM, un bilan des résultats ou des réalisations est établi en matière de suppressions d’emplois et d’effectifs.

189 B 46 518. Note de R. Gaudriault à C. Dupuis, chef de cabinet du directeur, 20 février 1963, à propos de la notice du SCOM dans le Bottin administratif.

190 Le SCOM a constamment souffert d’un manque d’ingénieurs et de techniciens de l’organisation. N’étant lui-même, ni membre d’un grand corps ni membre d’un corps technique de l’État, ni ancien élève de l’ENA, Gaudriault lui-même a du mal à se positionner face aux grands chefs de service et il demeure partagé entre ses velléités d’indépendance, son refus d’être assimilé à la DB et à sa politique d’économies budgétaires et le souhait d’être soutenu administrativement par cette même direction (crédits, autorité, pouvoir, prestige).

191 Sur les résistances rencontrées dans l’administration par le mouvement O & M, B 46 479. De façon générale, les services rechignent à envoyer leurs agents se former aux techniques O & M : calendrier trop chargé, exigences du service qui empêchent l’absence d’un agent, nombre trop important de vacances de postes, impossibilité de distraire un agent pour l’O & M. Mais H. Baratin pointe aussi dans son rapport de 1960 (p. 190) les « difficultés d’ordre psychologique » qui entravent l’adoption de l’O & M dans les administrations : le scepticisme, l’ironie, le dédain, la méconnaissance, l’attachement aux méthodes traditionnelles de travail, la moindre croyance dans le progrès technique que dans le secteur privé, l’absence de l’aiguillon de la concurrence, l’assimilation de l’organisateur à un contrôleur, l’absence de compensations ou de récompenses (indemnités ou avantages salariaux), la préférence pour les réformes juridiques ou pour les réformes de structure plus gratifiantes pour leurs promoteurs, le positionnement marginal des BOM dans l’organigramme, l’indifférence des chefs de service, le problème général du « climat » social, l’insuffisance des effectifs et la faiblesse de la position statutaire et hiérarchique des organisateurs, l’absence de débouchés et d’évolution possible et les problèmes de formation tout autant que de reconnaissance…

192 Rapport Baratin, B 46 510, 1960, p. 16 et 17 ; J. Dayre, B 46 485, rapport d’activités, 10 octobre 1957 et rapport du 21 novembre 1957 ; B 46 480.

193 B 46 559 et B 46 558 ; B 46 573.

194 B 46 503. Cf. les propositions que fait la DPSG en matière de formation en 1971 aux cadres de l’ACF ou les sessions du CESMAP.

195 Au sein du nouveau SCOM, le rêve d’un corps d’organisateurs publics survit cependant jusqu’au début des années 1960, porté par Gaudriault, ainsi que par quelques administrateurs de la DB, Mascard, Coti, Questiaux, jusqu’en 1962 (B 46 534 et B 46 502). En 1959-1960, Gaudriault, en liaison avec E2 et avec la sous-direction PCM, rédige encore des projets de statut et de déroulement de carrière, calqués sur d’autres corps d’ingénieurs d’État : INSEE, Manufactures, Ponts, ingénieurs du CEA… Cette solution d’un corps technique d’ingénieurs d’État spécialisés en organisation aurait permis, selon ses promoteurs, de donner une meilleure assise et une plus grande stabilité aux organisateurs publics et d’enrayer les départs des spécialistes vers le secteur privé.

Auteur

Normalienne et agrégée d’histoire, Florence Descamps est maître de conférences en histoire à l’École pratique des hautes études (EPHE). Elle y anime un double séminaire sur la création et l’utilisation des témoignages oraux en histoire contemporaine et sur l’histoire du ministère des Finances au XXsiècle. Elle participe depuis 2005 au groupe de pilotage du séminaire Histoire de la gestion des finances publiques XIXe-XXe siècles et a codirigé la publication du premier volume des actes L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit comptable et budgétaire au XIXe siècle (1815-1914). Elle a publié de nombreux articles sur le ministère des Finances au XXe siècle et sur la réforme de l’État. Dernièrement, elle a publié « La RCB 1966-1971 : une première expérience managériale au ministère des Finances ? », in E. Godelier, M. Le Roux, G. Garel, A. David et E. Briot (dir.), Pensée et pratiques du management en France. Inventaire et perspectives 19e-20e siècles, 2011, consultable en ligne sur http://mtpf.mlab-innovation.net/fr/sommaire/chapitre-2/la-rcb-1966-1971-une-première-expérience-managériale-au-ministère-des-finances.html?PHPSESSID=6a35f3663f90efc5f44bf6a739069703 ; « Les inspecteurs des Finances et la réforme de la gestion publique au XXe siècle », in F. Cardoni, N. Carré de Malberg et M. Margairaz (dir.), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France/IGPDE, 2012, p. 141-150 et « Les techniciens des Impôts et la naissance d’une expertise fiscalo‑financière : L’État moderne 1928-1939 », in F. Monnier et J.-M. Leniaud (dir.), Experts et décisions, Paris/Genève, Droz, 2013, p 47-57.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search