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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Deuxième partie. Innovations et premières tentatives d’évaluation de la ‎dépense

Des entreprises publiques au service de la politique économique : la tutelle des Finances (1945-1970)

Laure Quennouëlle-Corre

Texte intégral

Introduction

  • 1 Selon les rapports de la commission des investissements et du conseil de direction du FDES.

1La place des entreprises publiques dans l’économie française s’étant considérablement agrandie après la Libération, le contrôle de leur gestion, de leurs investissements et de leur financement revêt alors une importance particulière, au moins durant la période qui couvre les « Trente Glorieuses ». Du fait des nationalisations de 1944-1948 – au moins un tiers de la capitalisation boursière –, le poids économique et financier du secteur public devient stratégique. Ces nationalisations sont l’un des éléments du consensus de la Libération selon lequel l’État doit prendre en charge la reconstruction et la modernisation du pays : les fonds publics forment entre 60 % (en 1949) et 24 % (en 1957) des sources de financement de l’investissement1. Or, les besoins d’investissement des entreprises publiques sont énormes car c’est vers elles, porteuses des secteurs de base, que les priorités du Plan sont orientées – du moins celles du 1er Plan de modernisation et d’équipement (1946-1953). C’est dans ce secteur que se concentrent les grands enjeux de la politique industrielle et énergétique, générant des innovations technologiques importantes ; il représente aussi la vitrine sociale du nouvel État keynésien et modernisateur.

  • 2 Dans le cadre de cet ouvrage centré sur la gestion des finances publiques, ce chapitre se concentre (...)

2Dans ce contexte, il n’est pas inintéressant de se pencher sur la manière dont la tutelle administrative2 a envisagé de gérer ce secteur en se concentrant sur trois points. Tout d’abord, qui sont les acteurs de ces relations entre tutelle financière et entreprise ? Nous verrons en effet que de part et d’autre, les acteurs sont pluriels et que cela implique une analyse fine des relations, des doctrines en jeu et des pratiques. Dans un second temps, nous verrons quelles sont les missions dévolues aux entreprises publiques au lendemain de la guerre, quels objectifs sont assignés à leur gestion. Enfin dans une troisième partie, nous verrons que les doctrines évoluent, on assiste à partir de 1958 à une remise en question de l’État-actionnaire – sinon dans la pratique, du moins dans le discours.

I. L’impératif de financement

A. Des acteurs divers, une tutelle empirique

  • 3 Voir Georges Lescuyer, Le contrôle de l’État sur les entreprises nationalisées, Paris, LGDJ, 1959.

3On sait qu’il existe de multiples organes de contrôle administratif et financier selon le statut juridique des entreprises publiques et selon le type de contrôle opéré : pour le contrôle en cours d’exercice, le contrôle d’État, le contrôle des dépenses engagées, qui sont sous la responsabilité du Budget ; la fonction de contrôle peut s’exercer également à travers les représentants de l’État aux conseils d’administration ou de commissaires du Gouvernement3. Au contrôle a posteriori de l’Inspection des finances et de la Cour des comptes s’est ajouté en 1948 celui de la commission de vérifications des comptes des entreprises publiques (CVCEP). Le ministère de l’Économie nationale intervient également par le biais de la direction de l’Organisation économique et du Contrôle des entreprises publiques, qui sera supprimée en 1959. Enfin, un contrôle officieux s’exerce à travers les discussions entre Budget et entreprises, au moment de l’établissement des budgets annuels.

  • 4 Rapport sur les entreprises publiques, dit rapport Nora, La Documentation française, p. 19.

4En raison des sommes engagées qui pèsent sur le budget de l’État, la tutelle financière prendra rapidement le dessus sur la tutelle technique, hormis pour des investissements stratégiques ou très coûteux. Comme le soulignera le rapport Nora : « La vraie hiérarchie des pouvoirs de décision et de contrôle s’ordonne à partir des mécanismes de financement4 ». Au sein du ministère des Finances, trois directions cogèrent ou se partagent la gestion des entreprises publiques : le Budget, le Trésor et les Prix. Parmi eux, nous nous concentrons sur les deux premières directions qui interviennent sur les sources de financement des entreprises, par là sur leurs investissements et parfois sur l’ensemble de leur stratégie industrielle. C’est en effet sur la question du financement – et souvent du déficit – que vont se concentrer les problèmes les plus épineux du secteur public. Aussi, à partir de 1948, la structure dédiée au financement public des investissements, mise en place par le directeur du Trésor, devient le lieu de concertation et de négociation pour la gestion des plus grandes entreprises publiques, et souvent le centre de la décision financière. La commission des investissements, qui gère le fonds de modernisation et d’équipement (FME) puis le fonds de développement économique et social (FDES), se situe à l’articulation du Plan, de l’aide Marshall et des Finances, se situe de fait dans la sphère d’influence du Trésor, qui y exerce, avec la coopération du Budget, une forte domination au moins jusque dans les années 1960. Toutefois, son rôle est très inégal selon le poids économique et social de l’entreprise assujettie. Il est clair que dans la gestion d’une grande entreprise comme EDF, les hauts fonctionnaires du ministère n’ont pas le même ascendant que sur les Mines de potasses d’Alsace (MDPA) ou sur Havas.

  • 5 Laure Quennouëlle, « La direction du Budget, la direction du Trésor et le financement public des in (...)
  • 6 Cette mission réunit les commissaires du gouvernement des banques d’affaires – qui sont privées mai (...)

5Au fil des ans, entre Trésor et Budget, une répartition de facto de la tutelle s’est établie, qui répond généralement à une logique de financement. Les EPIC et EPA, ainsi que le secteur monopolistique, qui sont gourmands en subventions budgétaires, sont plutôt sous la coupe du Budget (bureau C3 « entreprises publiques et établissements publics »), tandis que les sociétés mixtes et celles évoluant dans le secteur concurrentiel, généralement financées par prêts, sont contrôlées par le Trésor (le bureau A4 « financement des investissements », la deuxième sous-direction et le secrétariat de la commission des investissements puis du FDES). D’un côté, les grands services publics : EDF, GDF, SNCF, RATP, les Charbonnages de France, les offices ; de l’autre, les compagnies pétrolières, les mines, Renault, Nord et Sud Aviation, Havas… Pour le financement d’investissements lourds ou pour des financements exceptionnels, qui mobilisent à la fois des fonds budgétaires et des prêts, les deux départements ont une responsabilité partagée, même s’ils s’opposent parfois sur les ressources à mobiliser ou se disputent la délimitation de leurs compétences respectives5. On notera aussi que le secteur des banques et assurances bénéficie d’un traitement à part au sein de la direction du Trésor, à travers la mission de contrôle des activités financières créée en 19486 ou le bureau « banques » chargé de la tutelle des banques mutualistes et coopératives ; les banques de dépôts sont sous la responsabilité directe du directeur du Trésor qui reçoit les présidents des « quatre vieilles » une fois par an. Là comme ailleurs, l’activité de contrôle est très segmentée, gérée empiriquement de manière plus ou moins efficace.

6Car les entreprises sous tutelle se caractérisent par leur hétérogénéité. Elles évoluent dans des secteurs différents, plus ou moins stratégiques et plus ou moins sensibles politiquement. Elles sont de taille inégale et, surtout, la différence de statut juridique joue un rôle important car elle peut commander une différenciation de traitement. La plupart sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), certains sont des établissements publics autonomes (EPA), qui eux sont soumis à la grille des salaires de la fonction publique. Les régies requièrent particulièrement l’attention de la tutelle du fait d’un statut juridique qui leur confère une plus grande autonomie et une plus grande fragilité financière.

  • 7 André Bisson, Institutions économiques et financières de la France, Paris, Berger-Levrault, 1960.

7Enfin, l’État-actionnaire exerce son pouvoir au sein de 57 sociétés d’économie mixte, dans lesquelles il dispose à la fin des années 1950 d’un capital évalué entre 350 et 500 milliards de francs7. Dans ce domaine réservé au Trésor, la diversité des secteurs oblige à nuancer une analyse trop générale de la tutelle ; par exemple, dans le domaine de l’information, Havas ou Sofirad sont soumises à des pressions politiques qui limitent la marge de manœuvre des administrations centrales dans l’exercice de leurs prérogatives.

8On voit donc qu’à des entreprises de nature, de poids et de statut différent, correspondent des fonctionnements de la tutelle empiriques, pour lesquels il n’est pas facile de dégager des lois. On peut cependant avancer qu’à cette époque, le poids de la tutelle sur une entreprise publique sera proportionnel à ses besoins financiers. Les entreprises de service public soumises aux objectifs du Plan sont les plus contrôlées sur le montant et les modalités de financement de leurs investissements ; tandis que les sociétés d’économie mixte bénéficient de facto d’une plus large autonomie de gestion.

9Pour cette étude, nous analyserons donc séparément d’une part la gestion des grandes entreprises publiques du secteur monopolistique et de l’autre celle de sociétés du secteur concurrentiel ; elles constituent les deux principales facettes de la tutelle financière, celle de l’État tuteur et concédant du service public et celle de l’État-actionnaire.

B. Le rôle imparti aux entreprises publiques

10Dans la superposition des administrations chargées du contrôle, il s’agit d’évaluer la place prise par le Trésor et le Budget mais aussi d’analyser quelles sont leurs positions face au financement des entreprises publiques. Quelle est leur conception de la gestion financière ? Reflète-t-elle une vision comptable ou plus économique ? Y a-t-il une évolution de leurs doctrines respectives sur une trentaine d’années ?

  • 8 Rapport sur les entreprises publiques, dit rapport Nora, op. cit.

11Dès le lendemain de la guerre, au nom de l’impératif de reconstruction, les entreprises publiques sont considérées comme un instrument de la politique économique. Elles constituent le premier secteur de financement du Plan jusqu’en 1949 – les cinq plus grandes EDF, GDF, CBF, SNCF, RATP recouvrant les secteurs prioritaires du Plan ; elles réalisent environ les trois quarts de la formation brute du capital fixe (l’investissement) dans les années 19608. Pour ces grandes entreprises de service public, la logique de l’intérêt général prime sur celle de l’entreprise et sur celle de l’actionnaire. Opérant dans les secteurs de base du Plan, elles sont les vecteurs de la reconstruction et la modernisation du pays à l’issue de la guerre – et sa vitrine. Elles jouent éventuellement un rôle de stabilisation sur le niveau général des prix : la limitation de leurs tarifs avait notamment pour but de contenir l’inflation. Elles seront par la suite les vecteurs de la politique régionale et de l’action conjoncturelle de l’État. Des objectifs macroéconomiques ont donc été délibérément attribués par le ministère des Finances au secteur public, instrument de la politique économique générale. Pour les atteindre, le choix du financement est le mode d’action privilégié.

12En raison d’une volonté politique délibérée de ne pas considérer les tarifs publics comme variable d’ajustement, l’intervention du ministère se concentre sur ses fonctions d’État-banquier, fournisseur de capitaux. Le volume des investissements à la charge de l’État est d’abord déterminé au Comité spécial des investissements créé en juillet 1949 et présidé par le gouverneur de la Banque de France, auquel participent Trésor et Budget. La question centrale se pose ensuite de savoir comment telle ou telle entreprise publique va trouver ses financements : autofinancement, subvention budgétaire, prêts du FDES, appel au marché des capitaux ? L’autofinancement des entreprises de service public est évidemment bien limité au regard de leur absence de bénéfices et de la faiblesse de leurs ressources propres.

13Parmi les ressources externes, les prêts du FDES et les emprunts sur le marché financier ou à la Caisse des dépôts et consignations sont de la responsabilité du Trésor, les subventions sont de celle du Budget. Rappelons qu’entre 1948 et 1953, les entreprises publiques ont reçu plus de 50 % des prêts octroyés par la commission des investissements (près de 9 milliards de francs courants), hors subventions et appels au marché. C’est dans cette enceinte que les différends entre Trésor et Budget se manifestent, qui, s’ils ne peuvent s’y régler, remontent jusqu’à l’arbitrage du ministre. Au-delà du consensus sur la nécessité de financer leurs investissements, deux logiques financières s’affrontent, le Budget tendant bien évidemment à réduire le montant des subventions soit en limitant les montants demandés, soit en préconisant un financement par prêts du Trésor ou du FDES. À l’inverse, le Trésor entend limiter les emprunts qui pèsent sur la Trésorerie.

  • 9 En revanche, le Trésor apparaît plus réticent pour les emprunts des régies d’État, sans doute jugée (...)
  • 10 AP Saint-Geours, note sur le financement des entreprises nationales, automne 1953.

14Pour éviter de grever les finances publiques, l’appel au marché des capitaux – marché financier, Caisse des dépôts – devient ainsi une source appréciée par tous les acteurs, surtout à partir de 1953. Les entreprises publiques sont d’ailleurs les premières bénéficiaires du marché obligataire, dont le Trésor a la maîtrise du calendrier des émissions depuis la guerre : c’est lui qui décide de la date et du montant des émissions publiques et privées. La hiérarchie s’établit ainsi : emprunts d’État (mais ils sont rares), emprunts des entreprises publiques, des collectivités locales, obligations des entreprises privées. Les notes de conversations du Crédit lyonnais mettent au jour la pression des responsables de la politique monétaire et financière sur les grandes banques pour placer en priorité les emprunts EDF, GDF, CBF, SNCF sur le marché financier9. Hormis l’effet d’éviction qu’il entraîne pour les entreprises privées, l’appel au marché financier finit par engendrer un coût très élevé pour les entreprises publiques, la charge de remboursement aggravant à terme la détérioration de leurs comptes. Il en est de même pour les crédits à moyen terme obtenus auprès de la Caisse des dépôts et consignations, du Crédit national ou de la Caisse des marchés de l’État : la cascade d’intermédiaires financiers nécessaires à leur obtention rend le coût du crédit très onéreux10.

15La prise de conscience des effets néfastes de l’excès d’endettement permet une évolution lente et partielle des principes de financement des grandes entreprises nationales.

  • 11 AEF, fonds Trésor, 23 D1, communication de Pierre Besse à la commission des investissements, 1949.
  • 12 François Caron, rapport de synthèse, « La direction du Budget et les entreprises » in La direction (...)

16Les premières tentatives de débudgétisation qui se manifestent à partir de 1953 accélèrent le processus d’appel au marché financier et de débudgétisation des investissements : l’accroissement des ressources propres des entreprises nationales fait alors son chemin. L’idée d’un apport en capital d’EDF et de la SNCF avait été lancée dès 1948 par François Bloch-Lainé, relayé en 1949 par Pierre Besse, sous-gouverneur de la banque de France et secrétaire du Conseil national du crédit, qui se demande s’il n’y aurait pas lieu d’envisager « un financement partiel des investissements [des entreprises publiques] par des apports en capital11 ». À la suite de l’arrivée d’Edgar Faure au ministère des Finances en 1953, le projet de dotations en capital se développe, notamment à la direction du Trésor. La loi les autorisant est votée en 1954 mais les dotations n’interviennent qu’à partir de 1957 pour EDF, GDF et Charbonnages de France : il s’agit en fait de la transformation de prêts du FDES en capital moyennant une faible rémunération. En 1957, EDF reçoit ainsi une dotation de 315 millions de francs, Charbonnages de France 265 millions. Le Budget freine cependant le développement des dotations en capital, qui conduisent l’État à prendre en charge les programmes de développement imposés par le Plan12.

17Jusque dans les années 1960, la priorité donnée au développement du secteur public sur le secteur privé conduit à une gestion financière de la tutelle pour le moins coûteuse en termes d’équilibre financier général de l’économie. La première étape de la fin des années 1950 qui tente d’améliorer l’autofinancement des entreprises publiques est une évolution bien timide. En parallèle, la politique de bas tarifs maintient des modes de financement externes coûteux pour la collectivité, l’entreprise et les finances publiques.

18Derrière l’apparent désengagement de l’État dans les années 1950, se profile une stratégie du « faire faire » qui ne diminue pas pour autant le poids réel du ministère des Finances dans les mécanismes de financement. D’autant plus que le souci de renforcer le contrôle est de plus en plus important.

II. Renforcer le contrôle, un souci récurrent

  • 13 Voir par exemple, AEF B 42268, PV de la commission des investissements du 12 août 1948.

19Alors que les modes de financement des investissements utilisés avant l’aide Marshall s’apparentaient à des expédients bien éloignés de l’orthodoxie financière, entre 1948 et 1952 se mettent en place des outils de contrôle des investissements : on rappellera ici que la CVCEP a été créée en 1948 à l’initiative de Bloch-Lainé et que le Trésor et le Budget sont globalement d’accord pour limiter les modes de financement hétérodoxes (comme les comptes spéciaux du Trésor) et soumettre au contrôle de l’administration des procédés qui ne l’étaient pas jusqu’à présent. Le Budget se montre plus strict que le Trésor, qui entend garder en main des outils de réglage conjoncturels ; ainsi sous l’influence du premier, les lettres d’agrément et les garanties de l’État à des prêts du Trésor sont soumises à leur visa et leur utilisation est restreinte, mais le Trésor s’attache à ce qu’elles ne soient pas supprimées13.

20L’inflexion libérale de la politique économique à partir de 1952, qui marque un désengagement – du moins apparent – de l’État, se traduit également par un renforcement du contrôle sur le secteur public. Les décrets des 11 mai, 9 août et 30 septembre 1953 sur le statut des entreprises nationales marquent la volonté politique de réorganiser leur contrôle, notamment sur le plan financier. Sont ainsi constituées des missions de contrôle auprès d’EDF et de GDF, des Charbonnages de France, d’Air France, de la Compagnie générale transatlantique et des Messageries maritimes. Toutefois, l’institution d’un droit de veto pour les représentants de l’État apparaît comme une étatisation rampante des entreprises nationales, qui va à l’encontre du courant antiétatique qui a prévalu lors des nationalisations de la Libération. La loi du 3 avril 1955 abroge en grande partie les décrets de 1953, tandis que le décret du 26 mai 1955 renforce le contrôle d’État et les missions de contrôle… Cette période est donc empreinte d’ambiguïtés, entre une volonté administrative de renforcement du contrôle et la valse-hésitation politique sur l’autonomie des entreprises publiques.

Des contrôles à géométrie variable

  • 14 Témoignage de Jean Saint-Geours, entretien n° 3 et 4 des 5 et 19 avril 2002 avec l’auteur, fonds d’ (...)
  • 15 AEF, fonds Budget, B 8636, note du 18 avril 1959.

21En tant que premier financier de l’entreprise et actionnaire, le ministère des Finances entend également intervenir en amont des choix d’investissement. L’exemple le plus significatif est donné par la recherche de rationalisation des investissements opérée par Jean Saint-Geours, alors sous-directeur au Trésor, avec Pierre Massé au Plan et Christian Beullac au ministère de l’Industrie. L’idée est de hiérarchiser les investissements en fonction de leur rentabilité et de leur efficacité ; d’où l’élaboration d’une centrale thermique de référence, permettant d’« ordonner par rapport à [elle] l’équipement hydraulique des barrages, et puis éventuellement les investissements pétroliers, l’énergie nucléaire14… » Ainsi le projet de barrage de la Rance est-il rejeté dans ses premières versions en raison de son coût trop élevé et de sa rentabilité insuffisante : Budget et Trésor se sont entendus sur ce point15. Le Budget cherche pour sa part à réduire les coûts à long terme en proposant de remplacer les usines hydrauliques par des centrales thermiques. Les deux départements se complètent dans des études de rationalisation des investissements.

  • 16 Entretien de l’auteur avec Jacques Desazars de Montgailhard, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité (...)
  • 17 AN F 60897, P-V du Comité économique interministériel, séance du 18 décembre 1944 ; Pierre Dreyfus, (...)
  • 18 Pierre Dreyfus, La liberté…, op. cit., p. 38.

22Dans d’autres cas, le poids des personnalités à la tête des entreprises peut établir un rapport de force bien différent ; d’où l’enjeu des nominations des dirigeants des entreprises publiques sur lequel les départements du ministère des Finances n’ont parfois que peu de prise. Le P-DG de la régie Renault, Pierre Lefaucheux, haute figure de la Résistance, voit ainsi d’un mauvais œil le contrôle financier exercé par le Trésor16. D’ailleurs, la régie bénéficie d’un traitement de faveur : pas de contrôle a priori, pas de contrôleur d’État – en dépit des tentatives successives de Pierre Mendès France en 1944 et de Maurice Petsche en 194917. Le contrôle d’État est remplacé par un « conseil de famille » réunissant Pierre Lefaucheux, les directeurs du Trésor et des Prix ainsi qu’un représentant du ministère de l’Industrie autour d’un déjeuner18.

  • 19 Cette cession des participations de l’État est demandée également par la CVCEP en juillet 1952.
  • 20 Selon le témoignage de Paul Delouvrier, inspecteur des finances, directeur de cabinet de René Pleve (...)
  • 21 Pascal Lefebvre, « L’agence Havas et l’audiovisuel, 1923-1987 », thèse pour le doctorat d’histoire (...)

23Si l’État-actionnaire se montre peu exigeant et peu généreux envers les entreprises du secteur concurrentiel et sociétés d’économie mixte, là encore la tutelle est à géométrie variable selon le secteur ou selon le degré de sensibilité politique de l’entreprise. L’agence d’information et de publicité Havas offre un exemple particulièrement intéressant de la gestion empirique qui prévaut alors, ainsi que sur les multiples facettes sur lesquelles peut s’exercer la tutelle. Rappelons que la part du capital de l’État s’est accrue en 1948, passant de 67,5 à 80 %. Il est représenté au conseil d’administration par six hauts fonctionnaires, dont trois issus du ministère des Finances ; aucun d’entre eux n’appartient à la direction du Trésor, pourtant seule en charge de la tutelle financière : c’est dire si les voies de la tutelle sont complexes ! Le Trésor, qui n’était guère favorable à la nationalisation d’Havas, cherchera en vain à obtenir une réduction de la participation de l’État en 195319. Aussi est-il peu disposé à aider l’agence qui se trouve dans une situation financière difficile dès la fin des années 1940, tant que la crise de commandement qui agite la direction d’Havas ne sera pas résolue20. L’action conjointe des administrateurs et du Trésor a gain de cause et obtient le départ du directeur général Schloesing21.

  • 22 AEF, fonds Trésor, B 13176, note du 2 décembre 1953 pour le directeur de cabinet Robert Blot, sans (...)

24Le Trésor peut également intervenir sur les pratiques professionnelles de l’entreprise sous sa tutelle. Or, du fait de sa position privilégiée sur le marché publicitaire – elle est à la fois agence d’information et de publicité, courtier et régisseur de publicité, entreprise publique bénéficiant des marchés publics –, Havas est tentée d’exercer des pratiques commerciales douteuses. Le sous-directeur en charge des interventions économiques, Maurice Sergent, dénonce la concurrence déloyale et la politique de « dumping » pratiquée par Havas, et affiche le souci de « sauvegarder les intérêts de la profession22 ». Il se montre à la fois soucieux de l’intérêt de l’entreprise, de la profession mais aussi de l’État qui pourrait être éclaboussé par ces pratiques douteuses.

25Les autres incidents qui émaillent la vie de l’agence tout au long des années 1950 mettent au jour le rôle du contrôleur d’État Athayne, qui entreprend en 1955 d’étendre le contrôle d’État aux filiales d’Havas. Il fait partie de ces hauts fonctionnaires actifs et interventionnistes qui ne se contentent pas d’être une courroie de transmission, mais analysent la situation générale de l’entreprise – et pas seulement comptable – et proposent des solutions. Il intervient par exemple dans les nominations au conseil d’administration et dans la distribution des dividendes. Sur ces deux points, le Trésor intervient également directement auprès du ministre : Pierre-Paul Schweitzer et Athayne s’opposent tous deux à la reconduction d’un représentant du groupement de journaux et périodiques d’Havas dans le conseil d’administration, du fait d’un manquement grave à la confidentialité des réunions, mais aussi des pressions qu’il exerce dans les nominations à la direction de l’agence. En vain, le ministère de l’Information réussit alors à maintenir le représentant. En 1959, le conflit remonte au niveau des ministres : Roger Frey, ministre de l’Information, demande le départ du contrôleur d’État, qui sera couvert par le directeur du Trésor et par son ministre, Antoine Pinay… Cette fois-ci, le rapport de force politique a joué en faveur de la tutelle financière.

26À travers ce seul exemple, on dispose d’un aperçu de l’étendue comme des limites du pouvoir de la tutelle financière, face à des enjeux politiques et stratégiques supérieurs. C’est dire s’il est délicat d’en définir les contours d’une manière globale. Au sein de la période des Trente Glorieuses, il semble que la conception du rôle des entreprises publiques et par là de leurs rapports avec l’État soit très confuse. Une gestion empirique, dont les éventuelles modifications sont commandées par la modernisation du pays puis par les seuls impératifs budgétaires.

III. Vers une remise en question du rôle de l’État

A. Les ambiguïtés des débuts de la Ve République

27Si le contrôle des entreprises publiques a toujours été une préoccupation de la tutelle financière, on l’a vu, le souci de leur bonne gestion resurgit chez les décideurs à partir de 1958. Plusieurs facteurs économiques expliquent l’attention nouvelle apportée au déficit des entreprises publiques.

  • 23 Qui seront fusionnées en 1969 pour former la SNIAS.

28À partir de la fin de 1958, la signature du traité de Rome et la convertibilité externe du franc entraînent la réouverture de l’économie française à la concurrence internationale. Ce phénomène touche non seulement le secteur privé, mais aussi le secteur public exposé à la concurrence comme Renault, Charbonnages de France, Sud Aviation et Nord Aviation23, Air France, la Compagnie française des pétroles… La politique économique se voit assignée de nouveaux objectifs : la recherche de productivité et de prix concurrentiels. Il s’agit de réinsérer le secteur public dans l’économie de marché. Mais c’est surtout le souci d’assainissement des finances publiques qui marque les premières années de la VRépublique et qui se traduit inévitablement par la remise en cause de la politique menée à l’égard du secteur public, qui assure alors 13,4 % du PNB mais dont la détérioration des comptes est inquiétante. En corollaire, le contrôle des finances des entreprises publiques est plus que jamais à l’ordre du jour.

  • 24 Il s’agit en grande majorité de fonctionnaires des Finances : présidé par Maurice Lauré, inspecteur (...)
  • 25 AEF, fonds Administration générale, B28220, rapport du groupe de travail chargé de l’étude du contr (...)

29En 1958-1959, une succession de mesures tendant à renforcer le contrôle mais aussi à améliorer la gestion des entreprises publiques sont prises. Dès mars 1958, le ministre des Finances Pierre Pflimlin avait chargé un groupe de hauts fonctionnaires24 de réexaminer le contrôle des entreprises du secteur public. Le rapport du groupe de travail soulève d’abord la question du pouvoir parfois exorbitant et paralysant de contrôleurs d’État, dans les sociétés aéronautiques, à l’ONIA, dans les Mines de potasses… ainsi qu’à l’agence Havas, et ne se montre guère favorable au renforcement de la surveillance de l’État25. Il préconise aussi une meilleure organisation de la tutelle publique : transfert de la direction du Contrôle des entreprises nationales du ministère de l’Économie nationale au ministère des Finances par la reconstitution de la direction du Contrôle financier qui existait avant la guerre. De fait, la direction du MEN sera supprimée en 1959 et les tutelles séparées du Trésor et du Budget seront maintenues. Enfin, le rapport préconise la prise en compte des impératifs économiques et financiers dans la gestion des entreprises publiques – il s’agit en fait de prendre en considération les intérêts de l’entreprise et non plus seulement les objectifs macroéconomiques. Même si le rapport n’a rencontré que peu d’échos, ses critiques ouvrent la voie à une réflexion nouvelle sur le secteur public et préfigurent en partie celles du rapport Nora.

  • 26 Il n’obtiendra à court terme que la diminution de la part de l’État à 51 % dans Havas. Sur le recen (...)

30L’État jacobin reprend le dessus avec le changement de république. Sous l’impulsion du Premier ministre Michel Debré, les premières années du gaullisme marquent la volonté de renforcer la tutelle de l’État et d’étendre son contrôle, notamment au travers de l’ordonnance du 30 décembre 1958. En « vue d’un programme d’économie dans l’État », la loi de finance de 1959 prévoit la création d’une commission chargée de définir la liste complète des participations de l’État ainsi que la composition de l’actionnariat et des conseils d’administration des entreprises publiques ; l’ensemble est publié pour la première fois la même année. Des tableaux de normalisation des renseignements comptables sur leurs investissements sont mis en place par le Trésor. Toutefois, cette volonté de renforcer la surveillance des comptes des entreprises publiques ne s’accompagne pas d’une remise en question du pouvoir de la tutelle, ni de ses méthodes, ni des objectifs assignés au secteur public. C’est l’assainissement des finances publiques qui prime sur l’intérêt des entreprises. Le Trésor pour sa part réitère son souhait ancien de recentrer l’État-actionnaire dans les secteurs jugés stratégiques et propose la cession d’Havas, d’UGC et de la Compagnie française des mines de Bor26.

31L’arrivée de Valéry Giscard d’Estaing au ministère de l’Économie et des Finances en 1962 engendre une nouvelle politique financière, plus libérale, qui entend limiter les prêts du FDES et débudgétiser les investissements. L’initiative du ministre apparaît clairement dans les conseils de direction du FDES, au cours desquels il entend bien réduire les prêts de l’État aux entreprises publiques, qui seront compensés en partie par des dotations en capital. Ainsi Renault en obtient-il une pour la première fois en 1963, afin de lui permettre de maintenir sa place dans le Marché commun. EDF reçoit une dotation en capital tous les ans à partir de 1963, ses ressources propres et ses appels au marché financier sont aussi en augmentation, tandis que ses emprunts au FDES sont diminués d’autant, au moins jusqu’en 1967 : la logique budgétaire prime et ne rejoint que partiellement les intérêts financiers de l’entreprise.

  • 27 AEF, fonds Trésor, B 11732 et B 11765, notes pour le ministre de M. Pérouse du 8 février 1963 et du (...)
  • 28 AEF, fonds Trésor, B 11746, note pour le ministre du 14 mai 1964.

32Le point de vue de l’État-actionnaire est du coup mieux défendu. En 1963, le directeur du Trésor, Maurice Pérouse, souligne à son ministre les efforts de la direction en vue d’obtenir la rémunération des sommes investies par l’État. À l’occasion du versement de la dotation pour Renault, Giscard d’Estaing entend bien réévaluer les dividendes versés à l’État et le Trésor suit27. Cette approche plus libérale des relations entre tutelle et assujetti ne signifie pas pour autant que l’État défende les intérêts de l’entreprise. En témoigne la création d’une usine de fonderie à Lorient par la régie Renault imposée par le premier ministre en 1964, qui s’avère un projet lourd financièrement et peu rentable. Le directeur du Trésor, obligé de s’incliner, exprime ainsi ses réserves : « Il est toujours dangereux pour les pouvoirs publics d’obliger une société, même nationale, à réaliser un programme qui n’est pas commandé par la loi d’entreprise28 ». Mais ne s’agit-il pas d’une position exceptionnelle liée aux relations particulières nouées entre le Trésor et Renault ? Il faudrait étudier d’autres cas pour conclure à la défense de la logique d’entreprise comme étant la ligne de conduite dominante du Trésor.

33Plus généralement, les impulsions ministérielles diverses en faveur d’une réduction des coûts, le réveil partiel de l’État-actionnaire mettent au jour une défense de l’intérêt de l’État sous ses différentes facettes, qui prime toujours sur les autres logiques. La rupture annoncée par le rapport Nora apparaît d’autant plus forte.

B. Le rapport Nora, la fin de la primauté de l’État ?

  • 29 Lettre de mission du Premier ministre à M. Nora, président du groupe de travail, Rapport Nora, op.  (...)

34En date du 4 avril 1966, la lettre de mission de Georges Pompidou au rapporteur du Comité interministériel « Entreprises publiques », est claire : il lui est expressément demandé de proposer des mesures destinées à « renforcer la compétitivité des secteurs essentiels de l’économie nationale, publics ou privés29 », en s’attachant notamment à la redéfinition du rôle de l’État-actionnaire et/ou tuteur et à l’amélioration de la rentabilité desdites entreprises.

35Le résultat est un rapport qui se veut en rupture avec les pratiques de l’État-actionnaire. Ses critiques sérieuses et pertinentes du système, portées dans un style direct et sans « langue de bois », ainsi que ses propositions précises expliquent la longévité administrative du document. Sans résumer les quelque cent trente pages du rapport, nous nous pencherons sur deux aspects critiques de la gestion des entreprises publiques et sur sa portée effective.

  • 30 Rapport Nora, op. cit., p. 43.

36La question première pointée par le rapport concerne le financement, « au cœur des problèmes à résoudre30 ». Le point de départ est le déficit global des entreprises publiques qui s’aggrave depuis le début de la décennie : il est passé de 2,3 milliards de francs en 1961 à 5,2 milliards de francs en 1965. Si l’attribution des dotations en capital a pu limiter la détérioration des comptes de certaines entreprises publiques comme EDF, l’ensemble des entreprises est trop endetté vis-à-vis des marchés de capitaux, ce qui entraîne à la fois des charges de remboursement importantes pour les entreprises et un effort accru pour les finances publiques.

  • 31 Rapport Nora, op. cit., p. 48.

37D’autre part, l’effet d’éviction sur le marché financier, visible depuis les années 1950, est ici pointé du doigt comme étant une source de déséquilibre général pour l’économie française : « Les entreprises publiques, en absorbant une part croissante des ressources rares que constituent les épargnes longues, ont gêné le financement des autres secteurs31 ». Les remèdes préconisés par le rapport sont simples : augmentation des dotations en capital, hausse des tarifs et diminution des emprunts, ce qui allégerait la charge pour le budget et soulagerait le marché des capitaux. Il s’agit dorénavant d’établir un « ratio d’endettement » des entreprises et d’adapter la durée des emprunts à celle des investissements.

38On assistera effectivement à une diminution de la part du secteur public dans l’appel au marché financier dans les années 1970 au profit du secteur privé. Sur une idée de Giscard d’Estaing, les emprunts d’EDF et de Charbonnages de France sur le marché international des capitaux ont été l’un des moyens utilisés à partir de 1975 pour désengorger le marché financier intérieur. Malheureusement, les taux d’intérêt de l’époque, très élevés en raison de l’inflation, ont pesé lourdement sur les comptes des entreprises publiques.

39De ces problèmes financiers qui ordonnent de fait la primauté de la tutelle financière sur la tutelle technique, découle une gestion trop centralisée à l’échelle du Gouvernement et une désorganisation du contrôle éparpillé entre différents organes, qui se fait souvent sans coordination. La triple fonction d’État actionnaire, concédant de service public et contrôleur est en outre assurée de manière très différente selon le type d’entreprise : une surveillance (trop) étroite des entreprises de service public, une faible intervention pour les sociétés d’économie mixte et œuvrant dans un secteur concurrentiel. Enfin, le FDES, devenu de fait le lieu de concertation entre les tutelles pour les investissements des entreprises publiques, n’aborde pas la question des tarifs et n’envisage pas la dimension sectorielle : l’organe est inadapté au rôle qu’il joue depuis vingt ans.

  • 32 Rapport Nora, op. cit., p. 103.
  • 33 Ce qui rejoint en partie la suggestion de Jean Saint-Geours de programme d’investissements pluriann (...)

40Pour remédier à ces errements de gouvernance, le rapport Nora préconise un renforcement de l’autonomie des entreprises dans leur gestion et leur commandement. D’ores et déjà, la réunion des directeurs du Budget, du Trésor, des Prix et de la Prévision, instituée et dotée d’un secrétariat permanent en novembre 1966, évite le recours trop fréquent à l’arbitrage ministériel. Toutefois le rapport se garde bien de vouloir regrouper les directions, comme le suggérait le rapport de 1958, et botte en touche sur la création d’un secrétariat général qui traiterait des tâches horizontales à l’intérieur du ministère des Finances. En revanche, il penche en faveur de l’extinction progressive du contrôle d’État, à tout le moins de sa rénovation32. Enfin, aux yeux du groupe de travail, le FDES continuerait à être l’organe approprié pour améliorer le dialogue entre les tutelles financières et techniques, mais devrait se concentrer sur les politiques sectorielles de moyen terme33. Finalement le rapport ne remet pas en cause la structure existante de la tutelle financière et souhaite seulement l’élargissement des compétences de la CVCEP.

41C’est dans le domaine de l’autonomie des entreprises publiques qu’il se montre le plus audacieux en proposant des conventions et des contrats de programme avec l’État. Un contrat est signé avec la SNCF qui doit permettre à l’entreprise d’être indépendante financièrement à partir de 1973 – ce qui ne sera pas le cas. Le contrat avec EDF signé en 1970 donne à cette dernière une plus grande liberté en matière de tarifs, d’investissements et de prise de participation en échange d’engagements sur l’augmentation des ressources propres, de la productivité et de la rentabilité de l’entreprise. C’est sans doute là la novation principale du rapport Nora : redonner à la gestion du secteur public non concurrentiel une certaine logique d’entreprise privée.

  • 34 Rapport Nora, op. cit., p. 107.
  • 35 Cette proposition audacieuse qui ne fait pas l’unanimité parmi les membres du groupe de travail fai (...)

42En dernier lieu, dénonçant la politique immobiliste de l’État-actionnaire dans les sociétés d’économie mixte, le rapport préconise la création de holdings, qui permettrait une « rationalisation » des participations par branches34, et suggère même la création d’une « holding centrale », un établissement public chargé de gérer le patrimoine mobilier public35. Une fois encore, la recherche de cohérence sectorielle préside aux préoccupations du groupe de travail.

Conclusion

43Si la plupart de ses recommandations n’ont pas été suivies d’effet immédiat, le rapport Nora insuffle un nouvel état d’esprit en faveur de l’autonomie des entreprises, de l’amélioration de leur gestion financière et de la recherche d’une meilleure rentabilité. Il clôt deux décennies d’atermoiements et de revirements des relations entre l’État et les entreprises publiques. Depuis les nationalisations, on a assisté tour à tour au recours à des financements externes coûteux pour financer la modernisation et à un renforcement du contrôle de la gestion. Il faut attendre la Ve République pour qu’enfin leur gestion soit appréhendée dans une logique d’entreprise à concilier avec les missions imparties au secteur public. Enfin, les années 1960 marquent la recherche de politiques sectorielles cohérentes, conciliables avec l’intérêt de l’État et de l’entreprise. La difficulté à faire bouger les lignes tient non seulement à la tension entre des objectifs contradictoires – mission de service public et souci de bonne gestion – mais aussi au maintien d’un éparpillement de la tutelle qui n’a pas facilité une vision cohérente sur les entreprises publiques. Le Trésor, qui a été particulièrement étudié dans ce chapitre, a révélé son double visage de tuteur interventionniste et d’actionnaire libéral : une dualité qu’il a souvent développée dans d’autres domaines.

Notes

1 Selon les rapports de la commission des investissements et du conseil de direction du FDES.

2 Dans le cadre de cet ouvrage centré sur la gestion des finances publiques, ce chapitre se concentre sur la tutelle du ministère des Finances.

3 Voir Georges Lescuyer, Le contrôle de l’État sur les entreprises nationalisées, Paris, LGDJ, 1959.

4 Rapport sur les entreprises publiques, dit rapport Nora, La Documentation française, p. 19.

5 Laure Quennouëlle, « La direction du Budget, la direction du Trésor et le financement public des investissements, 1946-1957 », in La direction du Budget dans les années cinquante, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 587-607.

6 Cette mission réunit les commissaires du gouvernement des banques d’affaires – qui sont privées mais finalement plus surveillées que les banques de dépôt nationalisées.

7 André Bisson, Institutions économiques et financières de la France, Paris, Berger-Levrault, 1960.

8 Rapport sur les entreprises publiques, dit rapport Nora, op. cit.

9 En revanche, le Trésor apparaît plus réticent pour les emprunts des régies d’État, sans doute jugées moins solvables (sauf la Régie autonome des pétroles).

10 AP Saint-Geours, note sur le financement des entreprises nationales, automne 1953.

11 AEF, fonds Trésor, 23 D1, communication de Pierre Besse à la commission des investissements, 1949.

12 François Caron, rapport de synthèse, « La direction du Budget et les entreprises » in La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 694.

13 Voir par exemple, AEF B 42268, PV de la commission des investissements du 12 août 1948.

14 Témoignage de Jean Saint-Geours, entretien n° 3 et 4 des 5 et 19 avril 2002 avec l’auteur, fonds d’archives orales du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1994.

15 AEF, fonds Budget, B 8636, note du 18 avril 1959.

16 Entretien de l’auteur avec Jacques Desazars de Montgailhard, entretien n° 1, cassette n° 1, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1995. Administrateur civil, il est chargé de la gestion de la régie Renault à la 2sous-direction du Trésor.

17 AN F 60897, P-V du Comité économique interministériel, séance du 18 décembre 1944 ; Pierre Dreyfus, La liberté de réussir, Paris, Simoën, 1977, p. 38.

18 Pierre Dreyfus, La liberté…, op. cit., p. 38.

19 Cette cession des participations de l’État est demandée également par la CVCEP en juillet 1952.

20 Selon le témoignage de Paul Delouvrier, inspecteur des finances, directeur de cabinet de René Pleven en 1945 puis de René Mayer en 1947-1948, administrateur d’Havas en 1949. Entretien avec Anne Rasmussen, entretien 13, cassette 13, Comité pour l’histoire économique et financière de la France.

21 Pascal Lefebvre, « L’agence Havas et l’audiovisuel, 1923-1987 », thèse pour le doctorat d’histoire sous la direction de P. Fridenson, EHESS, 1995.

22 AEF, fonds Trésor, B 13176, note du 2 décembre 1953 pour le directeur de cabinet Robert Blot, sans doute du sous-directeur du Trésor, Maurice Sergent.

23 Qui seront fusionnées en 1969 pour former la SNIAS.

24 Il s’agit en grande majorité de fonctionnaires des Finances : présidé par Maurice Lauré, inspecteur des Finances, le groupe de travail comprend Henri Lorain, président de la CVCEP, Pierre du Pont, directeur de la Coordination économique et des entreprises nationales, H. Barrault, sous-directeur au Budget, Jean Saint-Geours, sous-directeur au Trésor, ainsi qu’un contrôleur d’État et un ingénieur des Mines.

25 AEF, fonds Administration générale, B28220, rapport du groupe de travail chargé de l’étude du contrôle des entreprises publiques.

26 Il n’obtiendra à court terme que la diminution de la part de l’État à 51 % dans Havas. Sur le recentrage de l’État-actionnaire, voir L. Quennouëlle-Corre, L’État-banquier et la croissance. La direction du Trésor 1947-1967, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000, p. 472 sqq.

27 AEF, fonds Trésor, B 11732 et B 11765, notes pour le ministre de M. Pérouse du 8 février 1963 et du 26 novembre 1965.

28 AEF, fonds Trésor, B 11746, note pour le ministre du 14 mai 1964.

29 Lettre de mission du Premier ministre à M. Nora, président du groupe de travail, Rapport Nora, op. cit.

30 Rapport Nora, op. cit., p. 43.

31 Rapport Nora, op. cit., p. 48.

32 Rapport Nora, op. cit., p. 103.

33 Ce qui rejoint en partie la suggestion de Jean Saint-Geours de programme d’investissements pluriannuels, AEF, fonds Trésor, 23 D7, PV de la réunion du conseil de direction du 15 septembre 1966.

34 Rapport Nora, op. cit., p. 107.

35 Cette proposition audacieuse qui ne fait pas l’unanimité parmi les membres du groupe de travail fait long feu. Bien que de statut différent, l’idée de holding centrale offre des similitudes avec l’Agence des participations de l’État qui sera créée en 2003.

Auteur

Laure Quennouëlle-Corre est chargée de recherche au CNRS (Centre de recherches historiques), habilitée à diriger des recherches et enseignante à l’université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne (UFR d’économie). Elle est spécialisée en histoire financière contemporaine, depuis la politique financière jusqu’à l’étude des institutions bancaires et boursières au XXsiècle. Elle a publié notamment : L’État‑banquier et la croissance. La direction du Trésor 1947-1967, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2000 en accès intégral sur http://books.openedition.org/igpde/1937 et « Le directeur du Trésor et le financement des entreprises 1947-1952 » in Michel Margairaz (dir.), François Bloch-Lainé, fonctionnaire, financier, citoyen, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, p. 73-101.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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