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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Deuxième partie. Innovations et premières tentatives d’évaluation de la ‎dépense

Gabriel Ardant, le Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics, 1946-1953 : vers une évaluation des résultats de l’action administrative ?

Florence Descamps

Texte intégral

Introduction

  • 1 Mission provisoire de réforme de la fonction publique (1944), direction de la Fonction publique (19 (...)

1En 1945, c’est le désordre qui caractérise l’appareil administratif de l’État, gonflé par quatre années du régime de Vichy et par l’instauration d’une économie d’occupation et de pénurie ; la Libération à son tour vient apporter son lot de créations administratives d’organes ministériels et de services. Aucun secteur de l’activité gouvernementale n’est épargné par la surenchère, jusqu’au domaine de la réforme administrative elle-même qui voit se multiplier en ordre dispersé les initiatives et les organismes les plus divers1. Les doubles emplois, les chevauchements d’attributions suggèrent l’effervescence des idées et la pression budgétaire ; mais la concurrence des pôles d’impulsion en matière de réforme administrative laisse aussi transparaître la faiblesse d’une Présidence du Conseil émergente mais encore fragile, aux côtés d’un ministère des Finances certes ébranlé, mais peu disposé à lâcher le contrôle des administrations. Parmi les institutions nouvellement créées, le Comité central d’enquête sur le coût et les rendements des services publics (CCECRSP abrégé en CCE), créé sur le rapport du ministre des Finances par le décret du 9 août 1946, attire l’attention par son intitulé et par sa « préoccupation gestionnaire » explicite : le coût et les rendements des services publics. Sous cet habillage euphémisé, le CCE n’est-il que le dernier-né de la grande famille des Comités d’économies budgétaires de l’entre-deux-guerres ou est-il porteur d’innovations dans la conduite de la réforme administrative et dans le contrôle de la gestion des administrations ? Est-il à l’origine de nouveaux outils budgétaires et gestionnaires ? A-t-il eu un impact sur la gestion des administrations ou des finances publiques ? Quelle a été sa contribution à la réflexion sur la gestion de l’État ?

  • 2 Hormis les représentants des élus et des syndicats, outre le représentant du Comité supérieur de la (...)

2Les points de ressemblance avec les Comités de réforme administrative et d’économies budgétaires de l’entre-deux-guerres sont indéniables : le double ancrage institutionnel, Présidence du Conseil et ministère des Finances ; des compétences interministérielles et un champ d’intervention qui s’étend des administrations centrales aux associations en passant par les organismes parapublics, les sociétés d’économie mixte et les entreprises nationales, consacrant l’extension du contrôle opérée par la Cour des comptes depuis les réformes de 1935 et 1936 ; une composition qui rapproche davantage le CCE d’un super corps de contrôle que d’un Comité exécutif2… Quant à ses missions, elles reprennent des formulations usées jusqu’à la corde depuis les années 1920 :

« Rechercher et proposer les mesures propres à réaliser des économies dans le fonctionnement des ministères, des établissements publics, des collectivités locales, des sociétés ou des organismes dans lesquels l’État possède une participation financière supérieure à 20 % du capital social ainsi que des services ou organismes ayant bénéficié de subventions, d’avances ou de garanties du Trésor ».

  • 3 Deux députés membres de la commission des Finances de l’Assemblée nationale constituante siègent au (...)
  • 4 On compte cinq représentants des syndicats de fonctionnaires, quatre CGT et un CFTC. La participati (...)

3En revanche, contrairement aux Comités d’économies d’avant 1940, le CCE se voit doté d’un caractère permanent et n’obéit pas à un échéancier contraignant. En définitive, un seul élément tranche véritablement, c’est la place faite aux parlementaires3 et aux syndicats4, ce qui fait entrer le CCE dans la famille des organes de concertation créés à la Libération tels que le Commissariat général au Plan, les Comités techniques paritaires ou le Conseil économique et social. Quoi qu’il en soit, si l’on en reste à la seule formulation des missions, le CCE apparaît bien comme le dernier-né d’une longue lignée de commissions d’économies, inaugurée aux lendemains du premier conflit mondial. Mais c’était compter sans Gabriel Ardant et les ambitions qu’il a eues pour son Comité d’enquête sur le coût et les rendements des services publics, nom qui résume à lui tout seul le projet innovant de son auteur.

I. La création du CCECRSP : aboutissement ou innovation ?

4Avant d’étudier les innovations dont le CCE a été porteur, nous nous intéresserons tout d’abord aux héritages qu’il recueille de l’entre-deux-guerres et de Vichy en matière de réforme administrative et de gestion publique.

A. Héritages et inspirations

  • 5 Comité d’enquête sur les économies de 1920, Comité supérieur d’économies en 1932-1933, Commission d (...)
  • 6 Pierre Brin (1882-1969), conseiller maître à la Cour des comptes puis procureur général près la Cou (...)
  • 7 Gabriel Ardant (1906-1977), inspecteur des Finances, a été secrétaire rapporteur du Comité supérieu (...)

5En premier lieu, le CCE recueille l’héritage des commissions d’économies budgétaires et de réforme administrative de l’entre-deux-guerres5. Membres de la Cour des comptes, inspecteurs des Finances, membres du Conseil d’État, contrôleurs généraux des Armées, nombreux ont été les hauts fonctionnaires à être sollicités dans l’entre-deux-guerres pour établir des mesures d’économies et rationaliser l’administration. Il s’est produit dans ces commissions une accumulation de connaissances, une première constitution d’expertise sur l’administration et son fonctionnement, dont ont profité directement les deux principaux dirigeants du CCE, Pierre Brin, le président6 et Gabriel Ardant, le secrétaire général7. De son expérience des Comités d’économies budgétaires, Ardant a tiré a posteriori un constat d’échec, diagnostic qui l’a conduit à conclure à l’inefficacité des commissions et à la conviction qu’il faut appliquer d’autres méthodes pour réformer les administrations.

  • 8 Voir par exemple le rapport de comptabilité administrative 1943 sur l’exercice 1942 concernant le f (...)
  • 9 Cf. les premiers rapports annuels de comptabilité administrative rédigés par les contrôleurs de la (...)
  • 10 Cf. le rapport de comptabilité administrative sur la Présidence du Conseil de 1937, 20 décembre 193 (...)

6Bénéficiant d’un lien étroit avec la Cour des comptes par l’intermédiaire de son président, le CCE recueille également en 1946 les fruits de l’application de la réforme de l’été 1936 sur la comptabilité administrative ; cette réforme a permis à la Cour des comptes de mieux apprécier la gestion des ministères et a donné lieu à partir de 1938 aux premiers rapports annuels de synthèse sur certains services8, ainsi que sur des questions administratives d’ordre général9 : liquidation des traitements, documentation, normes de construction des bâtiments civils, commandes de fournitures et marchés de l’État, statistiques10, mécanographie, etc. Ces rapports « nouvelle manière », rapports transversaux et monographies de service, annoncent les futurs rapports d’enquête du CCE.

  • 11 Grâce à la mise en place des contrôles de comptabilité administrative, la Cour s’est dotée des moye (...)
  • 12 SAEF, 5A 182, Note de G. Ardant « Les dépenses publiques », p. 16.

7Dans une moindre mesure, le CCE recueille aussi l’héritage éphémère de la réforme du contrôle financier de 1935-1936 qui a mobilisé entre 1936 et 1939 les inspecteurs des Finances et les magistrats de la Cour des comptes au sein des Comités ministériels de contrôle financier et du Comité supérieur de contrôle. Ce dispositif, mis en place en pleine déflation budgétaire, souhaitait soumettre directement aux Comités de contrôle financier la gestion des ministères, il a permis à la Cour des comptes d’accroître son rôle gestionnaire au sein du « système financier » et de prendre pied directement dans la réforme administrative. Peut-on aller jusqu’à dire que le Comité supérieur de contrôle financier de 1936-1939, dans ses ambitions de contrôle a posteriori, préfigure le CCE11 ? Non, sans doute, mais on peut souligner les ambitions et les méthodes de travail communes aux deux organismes : contrôler l’exécution des budgets ministériels, instaurer un contrôle des administrateurs, proposer des mesures de rationalisation et de réorganisation, intimer ou réaliser des enquêtes sur place, instaurer des procédures orales et contradictoires entre contrôleurs et contrôlés… D’ailleurs, significativement, par un lapsus, Ardant appelle dans une de ses notes préparatoires son futur Comité le « Comité supérieur de contrôle12 » ! Au final, afin de marquer la différence avec le passé, le terme « enquête » sera préféré au terme « contrôle » et le terme « central » à « supérieur ».

  • 13 J.-F. Potton, La Cour des comptes pendant les années noires (1939-1945), Paris, La Documentation fr (...)

8Le CCE recueille enfin l’idée d’une coopération plus étroite entre l’Inspection générale des finances et la Cour des comptes, idée qui conduit en 1940 le ministre des Finances Yves Bouthillier à envisager le rapprochement des deux corps de contrôle. Les premières expérimentations de travail en équipe avec l’Inspection et de contrôle sur place pour les membres de la Cour des comptes ont commencé en 1941 dans quatre départements pilotes et les concours ont été fusionnés en 1941-194213. Cette tentative de coordination et d’unification des contrôles en matière de finances publiques et de mise en commun des méthodes de travail s’interrompt dès 1944, mais le CCE saura s’en souvenir : à sa tête se trouve un binôme, constitué d’un magistrat de la Cour des comptes et d’un inspecteur des Finances, et les enquêteurs seront majoritairement puisés dans les deux corps. Ces expériences, ces apprentissages, ces nouvelles méthodes de travail qui s’accumulent dans l’orbite des Finances vont trouver l’occasion d’un important recyclage en 1946 au sein du CCE.

  • 14 Les commissions tripartites d’économies de 1933 relèvent de cette inspiration, comme la création ru (...)

9Si le CCE recueille les fruits des efforts de la haute administration des Finances dans les années 1930 pour réviser ses propres méthodes de contrôle et de gestion, il n’oublie pas non plus de recueillir également les fruits de la réflexion de certains syndicats de fonctionnaires réformistes comme l’État moderne. Ces derniers ont défendu entre les deux guerres l’idée d’une participation des syndicats à la gestion des services publics (questions de personnels, organisation, méthodes, moyens, matériels, traitements et indemnités, lutte contre la vie chère, hausse des rendements) et d’une collaboration entre administration, syndicats et parlementaires14. À la Libération, avec la reconnaissance officielle des syndicats de fonctionnaires, ce fil, un temps interrompu sous Vichy, est renoué, et en 1946, les pouvoirs publics inscrivent le CCE dans cette culture de la concertation et de la collaboration syndicale à la gestion des services publics.

  • 15 Le terme « rendements » désigne dans l’entre-deux-guerres à la fois le produit des services adminis (...)
  • 16 Cf. la commission Courtin sur la réforme de l’administration centrale du ministère des Finances en  (...)
  • 17 Cf. les remarques faites sur le sujet par les représentants de la Cour au sein de la commission Sel (...)
  • 18 Cf. les exposés des motifs des décrets-lois de 1934-1935, les textes autour de la création du Comit (...)
  • 19 Rapport sur le budget de l’exercice 1944, IN, 1944, p. 18, et annexe VII, « Organisation et rendeme (...)

10Si l’on s’attache maintenant au thème des coûts et rendements15, la période de l’entre-deux-guerres et de Vichy se révèle également féconde en études et en propositions. Dans l’entre-deux-guerres, l’utilisation du terme « rendements » n’est pas rare chez les hauts fonctionnaires spécialistes de réforme administrative, notamment chez les hauts fonctionnaires du ministère des Finances16 ; elle est courante chez les auteurs de la revue l’État moderne qui réfléchissent autant à la hausse des rendements fiscaux qu’à la hausse des rendements administratifs, notamment par la lutte contre la routine, la paperasserie et la bureaucratie ; elle est également très fréquente chez les membres de la Cour des comptes dès les années 192017. Avec la crise comptable et budgétaire des années 1930, la hausse des rendements dans les services devient une véritable préoccupation et le terme prospère dans les discours des responsables des finances publiques18. Sous Vichy, c’est le Comité budgétaire, organe de délibération et de contrôle budgétaire de l’État français, logé et animé par la Cour des comptes, qui reprend à son compte cette préoccupation de bonne gestion, et demande à ce que les rendements administratifs soient mesurés, comparés et contrôlés dans les différents services de l’État19.

  • 20 G. Jèze, Cours de finances publiques 1929-1930, Théories générales sur les phénomènes financiers, l (...)

11Du côté de l’Université et de la science des finances publiques, la notion de rendements fait également son apparition dans l’entre-deux-guerres, aussitôt couplée avec la notion plus délicate de coûts, jusqu’alors peu développée. Jèze, professeur à la Faculté de droit de Paris, dès 1928-1930, dans le cadre d’une réflexion plus large sur « l’utilité de la dépense publique », souligne dans ses cours de finances publiques l’intérêt qu’aurait l’État à classer ses dépenses « selon leur objet », à connaître « le montant total des dépenses de chaque service » et à le comparer d’une année sur l’autre, afin de « savoir l’orientation générale donnée par le Gouvernement et les bureaux à la politique et à l’administration nationale ». Il indique dès cette date, mais sans développer d’aucune manière, combien « le rapprochement du coût des services et de leur rendement, la détermination de l’importance relative de chaque service par rapport aux autres services et par rapport aux recettes publiques et au revenu national » seraient intéressants pour l’État20.

  • 21 Sur J. Coutrot et le COST, M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une convers (...)
  • 22 Ce n’est qu’en novembre 1936, lors d’un colloque du CNOF, que le thème de l’organisation scientifiq (...)
  • 23 Sur R. Dautry et les premiers recours aux cabinets d’organisation en 1934 et 1935 pour la réforme a (...)
  • 24 CHAN, 468 AP 18. J. Coutrot directeur du COST au ministère de l’Économie nationale rend visite en 1 (...)
  • 25 Sur J. Milhaud, conseiller en organisation pour les administrations publiques, A. Weexteen, Le cons (...)
  • 26 Sur les difficultés que posent la définition et le calcul du prix de revient dans les services admi (...)
  • 27 La notion de prix de revient est familière aux PPT, qui possèdent depuis la loi du 30 janvier 1923 (...)

12Cette préoccupation du coût des services qui perce dans les années 1930 chez le principal théoricien des finances publiques a-t-elle un écho chez les praticiens et les responsables administratifs ? On connaît l’importance des travaux menés par le Comité national de l’organisation française (CNOF) dans les années 1920 et 1930, puis par le Centre d’organisation scientifique du travail de Jean Coutrot (COST) au ministère de l’Économie nationale sur le prix de revient et l’organisation scientifique du travail dans les entreprises industrielles21. Or, ces travaux, qui se sont développés dans l’industrie dès la fin du premier conflit mondial, ne se sont diffusés que tardivement dans l’administration, et il faut attendre l’expérience Laval et le Front populaire pour que les cabinets de conseil en organisation effectuent une percée significative en direction des administrations publiques22, grâce à des polytechniciens comme Raoul Dautry23, Jean Coutrot24 ou Jean Milhaud25. Mais s’il y a loin de la notion de rendements à la notion de coût, il y a encore plus loin de la notion de coût à la notion de prix de revient et les organisateurs ont bien du mal à acclimater cette dernière dans les administrations publiques26. De fait, dans les archives, l’expression prix de revient est rarement associée à un service ou à une administration publique, à l’exception notable des services industriels et commerciaux de l’État tels que les manufactures de tabacs et allumettes, les manufactures d’armes, les PTT, le service des Fabrications aéronautiques et les Offices à caractère industriel et commercial qui ont donné lieu à des analyses précoces27.

  • 28 N. Carré de Malberg, op. cit., p. 116-117.
  • 29 Rapport présenté par M. André Citroën au nom de la commission chargée d’étudier les questions conce (...)

13L’analyse des rapports annuels de l’Inspection des finances et des rapports publics de la Cour des comptes dans les années 1920 montre que les corps de contrôle n’ignorent pas la notion de prix de revient. Nathalie Carré de Malberg, dans ses travaux sur l’Inspection, note par exemple que les préconisations des inspecteurs concernant la mise en place d’une comptabilité en valeur et non plus en poids au sein des manufactures de tabacs afin de pouvoir précisément déterminer un prix de revient ont été prises en compte dès 1925 par la direction générale des manufactures28. Cette décision fait écho aux recommandations du rapport Citroën de 1925, du nom de l’industriel rapporteur de la commission extraparlementaire présidée par Charles Sergent, ancien inspecteur des Finances, chargée en 1923 et 1924 d’étudier les questions concernant l’organisation et le fonctionnement des monopoles des tabacs et des allumettes et à laquelle participent des inspecteurs des Finances29.

  • 30 Rapport public 1939 sur l’exercice 1938, non publié, juillet 1939, Archives de la Cour.
  • 31 Ibid., Section IV, p. 4, 5, 12.
  • 32 Ibid., section XII, p. 2-4.
  • 33 Ibid., section XIX, p. 3. Quelques années plus tard, dans le rapport public consacré aux années 193 (...)
  • 34 Archives de la Cour des comptes, J. Delaporte, rapport de comptabilité administrative du ministère (...)
  • 35 Rapport public 1947, années 1940 à 1945, JO, 1947, p. 17.

14Il en est de même à la Cour des comptes où dès les années 1920 la notion de prix de revient est usitée dans les rapports publics pour la gestion des budgets annexes, des services industriels et commerciaux et des offices ; en revanche, elle n’est appliquée aux administrations publiques qu’à l’extrême fin des années 1930. L’expression revient par exemple plusieurs fois dans le rapport public de la Cour des comptes de 1939, non publié30: concernant les travaux de construction des bâtiments civils de l’État, la Cour préconise un organisme de coordination centrale, qui examinerait les programmes de travaux proposés par les ministères, leur lieu, leur calendrier, la viabilité et la fiabilité des constructeurs, contrôlerait les devis et évaluerait approximativement le prix de revient des constructions31. Pour les ateliers de fabrication de l’administration pénitentiaire gérés selon le système de la régie, elle réclame « de connaître le résultat de la gestion, et par conséquent d’isoler les opérations industrielles, de déterminer le prix de revient, de fixer le prix de cession, d’établir enfin une véritable situation de l’activité industrielle du service32 »; enfin, elle utilise la notion de prix de revient à propos des établissements hospitaliers, de leurs constructions nouvelles et de celles des assurances sociales33. Sous Vichy, on repère le terme dans les rapports de comptabilité administrative, notamment pour le ministère de l’Intérieur en 1942-1944 et la gestion des camps d’internement sous Vichy34. Enfin, l’expression est bien présente dans le premier rapport public de l’après-guerre sur la gestion des administrations publiques en 1940-1945, notamment pour démontrer les abus auxquels s’est livré le secrétariat général à la Jeunesse en matière de frais généraux dans ses écoles d’information35.

  • 36 « La mécanisation des travaux administratifs dans les services publics » et « Les conséquences du t (...)
  • 37 R. Gaudriault, rédacteur, commence sa carrière au ministère des Finances dans le service statistiqu (...)

15Dernier lieu de réflexion, sous Vichy, à la fondation Alexis Carrel, l’équipe des problèmes administratifs dirigée par Henry Puget à partir de 1943 s’intéresse elle aussi aux méthodes d’organisation appliquées aux services publics ; en 1943, un jeune rédacteur, chef de section au service national des Statistiques, Raymond Gaudriault, se voit confier plusieurs études sur la mécanisation36 ; il rédige en 1945 un rapport pionnier sur « le calcul du prix de revient des travaux administratifs dans les services publics ». À partir de 1947, Gaudriault est mis à disposition du CCE et c’est lui qui sera chargé des enquêtes sur l’organisation scientifique du travail37.

  • 38 Rapport général de la commission des offices, P. Brin, 15 septembre 1935, JO, annexe, 4 juin 1936, (...)

16La notion de prix de revient dans les services publics n’est donc pas ignorée dans la période, loin de là. De cette préoccupation spécifiquement gestionnaire, Brin, procureur général à la Cour, spécialiste du contrôle des offices38 et premier président du CCE, a pu se faire le passeur lors de la création du CCE en 1946. Ardant, inspecteur des Finances, considéré généralement comme LE père des études de prix de revient en milieu administratif, doit donc partager avec la Cour des comptes la paternité et l’élaboration de ces dernières.

B. La création du CCECRSP en 1946

1. Les projets de la Libération en matière de contrôle

  • 39 À la Libération, une commission de réforme de l’Inspection des finances est créée le 3 novembre 194 (...)
  • 40 A. Philip, prenant la suite de Caillaux en 1914, d’Auriol en 1936 et de Bouthillier en 1940, cherch (...)
  • 41 SAEF, 5A182.

17Sur l’héritage de l’entre-deux-guerres et de Vichy viennent se greffer les projets de réforme de la Libération en matière de contrôle administratif et budgétaire. La problématique du contrôle, héritée du premier XXsiècle, jette ses derniers feux, mais elle n’en est pas moins vive dans les années 1944-1946. Mentionnons tout d’abord les projets de rénovation de l’Inspection des finances, fortement contestée à la Libération, auxquels Ardant, futur secrétaire général du CCE, apporte sa contribution personnelle39. Citons surtout le projet d’André Philip, ministre socialiste des Finances, soucieux de réformer l’Inspection et désireux de créer un grand corps du contrôle général des finances publiques40 ; ce nouveau corps de contrôle réunirait cette fois-ci le contrôle des dépenses engagées et l’Inspection des finances et se verrait chargé de surveiller l’exécution du budget et l’emploi des deniers publics. Face à cette offensive, l’Inspection élabore immédiatement un contre-projet, qui prévoit un Comité supérieur de contrôle rattaché à la Présidence du Conseil, un corps de contrôle général des finances publiques rattaché au ministre des Finances, recruté à partir de l’ENA et alimenté par un tour extérieur à l’échelon supérieur. La chute du gouvernement socialiste de Félix Gouin en juin 1946 ajourne définitivement le projet. Évoquons enfin le projet – éphémère – d’une commission permanente du contrôle administratif logée au sein du Conseil d’État. Ce projet, qui provient de la nouvelle direction de la Fonction publique et sans doute de Roger Grégoire lui-même, vise lui aussi à rationaliser, unifier et coordonner tous les corps de contrôle existant dans l’administration, mais cette fois-ci sous la houlette du Conseil d’État41. Dans cette floraison de projets se lit l’importance qu’en 1945-1946 les pouvoirs publics continuent d’accorder aux contrôles, et plus particulièrement au contrôle de la gestion des administrations et des ordonnateurs.

2. Urgence de la réforme administrative, urgence des économies budgétaires : la contribution personnelle de Gabriel Ardant

  • 42 Sur le relatif discrédit attaché aux commissions d’économies, SAEF 5 A182 ; exposé des motifs du dé (...)

18Le besoin d’une révision globale de l’administration suite aux innovations budgétaires et administratives du régime de Vichy, la nécessité du rétablissement du contrôle parlementaire sur les dépenses publiques, le passage d’une économie de guerre à une économie de paix, l’urgence de faire des économies et de réduire les effectifs de fonctionnaires, convergent vers la nécessité de mettre en place un dispositif de réforme administrative plus performant que les commissions classiques d’économies budgétaires, perçues ou dénoncées comme inefficaces et illusoires42.

  • 43 Note pour le président au sujet de la réalisation du programme d’économies (services civils), 23 fé (...)
  • 44 SAEF, 5A182. Sous cette cote figure une série de notes de G. Ardant au président du gouvernement pr (...)
  • 45 Note du 23 février 1946, SAEF 5A 182.

19Le vice-président du Conseil chargé de la fonction publique, Maurice Thorez, et le ministre des Finances, André Philip, tombent d’accord pendant l’hiver 1946 pour créer un comité de la réforme administrative à caractère politique et exécutif. Des commissions d’étude ministérielles paritaires sont prévues dans le dispositif, ainsi que des enquêteurs43. Lors de la préparation du décret de création de ce énième Comité de réforme administrative, Ardant, qui est conseiller technique auprès du président du gouvernement provisoire de la République, Félix Gouin44, souligne que le comité de la réforme administrative ne pourra se consacrer aux tâches d’étude et qu’il conviendrait de créer un « comité technique », administratif (non parlementaire), permanent, interministériel, chargé de coordonner le travail d’enquête et d’assurer le travail d’analyse45.

  • 46 Note du 18 juillet 1945, SAEF 5A 182, « Note sur une politique d’économies et de réforme administra (...)

20Cette idée d’enquêtes, Ardant la défend avec insistance depuis 1945 ; il propose de créer des « missions » spécialisées, composées d’une dizaine d’enquêteurs, membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps de contrôle, « travaillant temporairement pour le président du gouvernement et pour le ministre intéressé » et chargés de « déterminer les insuffisances des services et les lacunes de la réglementation46 ». Les rapports d’enquête devront être communiqués aux ministres intéressés, au vice-président du Conseil et au président de la République. Ardant liste dès cette époque les cinq secteurs qu’il juge prioritaires : le fonctionnement des services du Ravitaillement et de la Répartition, la taxation des prix et le contrôle économique, la reconstruction, le prix de revient et le fonctionnement des services publics.

  • 47 SAEF, 5 A 182. « Surveillance du fonctionnement général des services par des enquêtes immédiates co (...)

21À partir de cette date, Ardant se positionne résolument dans le champ de la réforme administrative. Le 23 février 1946, il rédige pour le président du Conseil un vaste programme d’économies pour les services civils pour lequel il définit deux axes de travail : un programme de détermination du prix de revient pour les services administratifs et un vaste programme d’enquêtes sur place. Au début du printemps 1946, il résume à nouveau ses propositions dans un document synthétique (« Résumé des mesures importantes et urgentes à prendre47 »). Le 15 avril 1946, il revient à la charge : « A. Le prix de revient, le rendement ou le coefficient d’exploitation de chaque service doivent être établis en distinguant circonscription par circonscription ; B. Des enquêtes sur place sur le fonctionnement et le rendement des fonds publics doivent être confiées à des membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps de contrôle. Elles doivent commencer immédiatement ».

  • 48 Au programme : examen des services du Ravitaillement ; examen de la répartition des matières premiè (...)

22Deux jours plus tard, le 17 avril 1946, il insiste : « Une enquête générale doit être le moyen de rechercher les défauts de liaison entre les différents ministères ou services, défauts de liaison ou de coordination qui sont souvent une des causes principales du mauvais fonctionnement de l’administration, particulièrement dans le domaine complexe de l’économie. Cette raison à elle seule suffirait à faire apparaître la nécessité de constituer des missions spéciales d’enquête dont les pouvoirs déborderaient le cadre des ministères48 ».

  • 49 Où l’on voit que l’adoption du calcul du prix de revient pose immédiatement la question des nomencl (...)
  • 50 Dans la pensée originelle de G. Ardant, les syndicats ne sont pas représentés au sein du Comité.

23Un peu plus tard, dans une note intitulée « Dépenses publiques », Ardant développe les futures méthodes de l’organisme : il n’utilisera pas les traditionnelles méthodes de « peignage budgétaire » ou d’abattement forfaitaire, mais : 1. la méthode du prix de revient unitaire comparé (avec comparaison avec le prix de 1938 et entre départements), service par service et subdivision par subdivision, ce qui suppose une « réforme de la contexture budgétaire49 » ; 2. une gigantesque enquête générale sur place sur le fonctionnement des services par des fonctionnaires des corps de contrôle, coordonnés par un Comité supérieur de contrôle institué auprès de la Présidence du Conseil, composé de représentants du Conseil d’État, de la Cour des comptes et des corps de contrôle50.

  • 51 R. Schuman est ministre des Finances du 24 juin au 18 décembre 1946 dans le gouvernement Bidault. S (...)
  • 52 En 1946, tous les postes de directeurs d’administration centrale aux Finances sont déjà attribués ; (...)

24Les notes répétées de Gabriel Ardant finissent par retenir l’intérêt du ministre des Finances de l’époque et plus encore, celui de François Bloch-Lainé, son directeur de cabinet51. Au-delà des questions de personnes qui ont joué un rôle certain dans la création du CCE52, le soutien apporté par la rue de Rivoli au projet de Gabriel Ardant confirme l’existence d’un modèle Finances de la réforme administrative, fait de rationalisation administrative, de contrôle financier et d’économies budgétaires, le tout enveloppé dans la volonté ferme du ministère de conserver un droit de regard sur la dépense et sur la gestion des ministères techniques. De fait, c’est sur le rapport du ministre des Finances que le nouveau Comité est finalement créé en août 1946.

  • 53 Cette compétition est un héritage de l’entre-deux-guerres, pendant lequel l’impulsion en matière de (...)
  • 54 Dans une note de l’automne 1946, G. Ardant s’interroge : « Doit-on considérer que le rôle essentiel (...)

25Conçu en 1945 pour la Présidence du Conseil par un Gabriel Ardant désireux d’apporter sa contribution à la reconstruction de l’État, repris au vol et estampillé Finances par un cabinet en souffrance d’économies budgétaires, à la fois « démembrement » et aile marchante de la Cour des comptes, porteur d’une tentative de rénovation des contrôles, maintenu malgré tout dans l’orbite de la Présidence du Conseil mais confié à un inspecteur des Finances, le CCE porte la marque de diverses inspirations ainsi que de la concurrence des institutions en matière de réforme administrative. Dans cette revendication de paternité partagée se lit la rivalité administrative et politique structurelle, qui va mettre en compétition la Présidence du Conseil et le ministère des Finances tout au long de la IVRépublique en matière de réforme administrative53. À la vérité, la création du CCE a suscité un véritable consensus politique, comme le prouve le soutien dont il fait l’objet durant sa gestation puis dans ses premiers mois d’existence de la part des ministres des Finances, Philip puis Schuman, mais aussi des chefs du gouvernement Bidault, Blum et Ramadier. Compte tenu de la pression du ministère des Finances, le CCE aurait pu n’être qu’un Comité d’économies de plus54, mais c’était sans compter l’énergie de Gabriel Ardant, nommé secrétaire général du CCE et bien désireux d’aller jusqu’au bout de ses intuitions personnelles.

II. Les ambitions de Gabriel Ardant : faire du CCECRSP un organe permanent de la réforme administrative ?

A. Gabriel Ardant, un modernisateur de la gestion des administrations ?

  • 55 Dans une note de 1944 « Esquisse de la politique financière de la France », délégation du Commissar (...)

26Dans la création du CCE, la figure et la personnalité de Gabriel Ardant ont sans nul doute joué un rôle important. Son appartenance à la Résistance, son engagement militaire à partir de 1943 en Afrique du Nord, sa participation à la libération du territoire et à l’administration provisoire des territoires libérés, sa proximité avec Pierre Mendès France, figure rigoureuse et respectée de la classe politique, son intérêt précoce pour les questions économiques font de lui dès 1945 une figure de la haute administration modernisatrice. Inspecteur des Finances impliqué dans les commissions d’économies des années 1930 et notamment dans le Comité de réforme administrative de Paul Reynaud, il s’intéresse dès l’automne 1944 à la réforme de l’administration, à l’accroissement de son « utilité » et à son « rendement55 », ainsi qu’à la question des contrôles, pointant notamment l’absence de suites données aux rapports d’inspection. D’un point de vue plus conjoncturel, dès la Libération, il préconise la liquidation des services de Vichy (Police, Jeunesse, Propagande, Milice, Légion, Secours national) et définit les grands axes d’un sévère programme d’économies. De même que Mendès France, ministre de l’Économie nationale en 1945, propose une cure d’austérité financière et monétaire à la France, voie qui est écartée au profit de celle, moins rigoureuse, proposée par le ministre des Finances Pleven, Ardant propose une cure d’amaigrissement à l’administration française. Ces expériences et ces compétences, sans oublier un caractère bien trempé, une forte indépendance d’esprit et une grande liberté de ton, semblent dessiner le profil archétypal du fonctionnaire rationalisateur et réformateur de l’administration, dans la lignée des Chardon, Labeyrie, Dautry ou Bouthillier.

1. Analyses et principes d’action chez Gabriel Ardant

  • 56 SAEF, 5A 182, ses deux conférences à l’ENA en 1949 (SAEF B 62186), les rapports d’ensemble 1947, 19 (...)

27À partir de 1947, les rapports d’ensemble du CCE permettent de suivre le développement des travaux et de connaître les « doctrines » qui inspirent ses responsables. Sans faire injure à Pierre Brin, président du comité, pour peu qu’on connaisse les archives personnelles et les écrits de Gabriel Ardant sur la réforme administrative, il est facile de repérer sous l’écriture anonyme des premiers rapports d’ensemble, la prose, le style et la pensée de l’infatigable secrétaire général56.

  • 57 G. Ardant énumère dans l’Instruction générale n° 1 les effets de l’extension des attributions de l’ (...)
  • 58 Il y a chez G. Ardant une analyse du fonctionnement de la bureaucratie et de sa logique propre ; il (...)
  • 59 À cet égard, ses analyses sont parfaitement convergentes avec le rapport public de la Cour portant (...)
  • 60 CHAN F 60 939, « Le ministère des Finances, n’ayant pas une connaissance suffisante de l’organisati (...)
  • 61 Pour Ramadier, le CCE a une « double tâche : faire apparaître le prix de revient des services publi (...)

28Après avoir distingué le passif de la guerre, celui de l’Occupation et du régime de Vichy57, Ardant présente un diagnostic sévère de l’état de l’administration à la Libération : prolifération bureaucratique58, désordres administratifs, doubles emplois, gaspillages, abus, etc.59 Il souligne l’ignorance par l’administration de sa propre action, de ses coûts et de ses rendements, l’absence ou l’insuffisance de programmes et d’objectifs, la complication de l’action administrative, les carences du contrôle, l’utilisation défectueuse des matériels. Explorant les moyens de conduire les réformes administratives qu’il préconise, il dénonce l’inefficacité des commissions d’économies de l’entre-deux-guerres et annonce la nécessité d’inventer de nouvelles méthodes. Fin 1946, à Blum qui souhaite utiliser le CCE pour un nouveau plan d’économies, il répond qu’il accepte de se prêter à l’opération, à condition de pouvoir innover et d’aller au-delà des recettes traditionnelles de la direction du Budget, à savoir « l’arbitraire » et aveugle abattement forfaitaire des crédits et des emplois60. Il semble avoir convaincu ses interlocuteurs, puisque en février 1947, dans une note aux ministres, le président du Conseil Ramadier présente les tâches du CCE, non plus sous leur version « économies budgétaires », mais sous la version « études de prix de revient61 ».

  • 62 SAEF, 5A182, conférence à l’ENA, le 5 décembre 1949, dactylographie, CAEF, B 62186.
  • 63 Avant le CCE, rares ont été les expériences d’enquêtes sur place dans les services des Finances, me (...)

29Par ailleurs, Ardant est convaincu que l’administration ne peut se réformer par elle-même, qu’elle a besoin d’un regard extérieur et d’un organisme d’étude externe, qui puisse l’étudier, émettre des propositions de réforme et les lui « imposer ». Il écrit dans une note du 15 octobre 1945 : « Les économies et la réforme administrative ne viendront pas des administrations elles-mêmes par une sorte de perfectionnement spontané mais devront leur être imposées62 ». C’est pourquoi, à l’instar du Comité supérieur d’économies de 1933 et du Comité de réforme administrative de 1938, Ardant tient au principe systématique d’« extériorité » du rapporteur par rapport à l’administration étudiée, un rapporteur qu’il souhaite « dégagé de toute habitude et de tout réflexe ministériel63 ». Sur cette question de la conduite de la réforme administrative, Ardant est proche des positions de Joseph Patouillet dans les années 1930 au sein de l’État moderne, qui croit à l’intervention d’un organisme de réforme extérieur et coercitif, contrairement à Georges Mer qui défend la thèse inverse, l’auto-réformation interne. Ce même débat oppose dans les années 1950 Ardant et Bloch-Lainé, qui ne croit guère au « zèle péremptoire » d’un organisme extérieur et qui estime que c’est au chef de service d’assurer la conduite du changement.

2. Nouvelles méthodes de travail et nouveaux objectifs

  • 64 A. Saramite, conseiller référendaire, est nommé secrétaire général adjoint aux côtés de G. Ardant ; (...)
  • 65 CHAN, F 60 939 et rapport d’ensemble de 1947. La préoccupation des usagers est partagée par l’ensem (...)
  • 66 On se rappelle que c’était une des idées-forces de la réforme du Comité supérieur de contrôle finan (...)

30Selon une pratique inédite, le CCE va mixer les méthodes de la Cour des comptes et celles de l’Inspection générale des finances (cf. la triade Brin/Ardant/Saramite64) : l’organisation des équipes d’enquêteurs en « brigade » (le CCE dira « mission ») ; la rédaction de rapports individuels nominatifs ; la communication d’observations aux administrations concernées (le CCE dira « conclusions ») ; la discussion contradictoire des rapports entre contrôleurs et contrôlés ; la publication des conclusions dans un rapport d’ensemble non nominatif et institutionnel (comme le Rapport public) ; et surtout l’enquête sur place, à laquelle le CCE souhaite donner des développements nouveaux, notamment l’étude détaillée du fonctionnement d’un service, échelon par échelon, jusqu’au niveau de l’usager65. Outre ces méthodes, le CCE souhaite insister sur deux choses : donner un caractère oral à la procédure de discussion contradictoire66 et accorder une attention particulière aux « suites » données aux rapports.

  • 67 On a vu plus haut que dès juillet 1945, G. Ardant parle de l’utilisation du calcul du prix de revie (...)
  • 68 Sur sa « foi » dans la révolution que constituent les études de prix de revient, voir sa conférence (...)

31Mais la grande originalité du CCE, c’est, si ce n’est l’invention, en tout cas la théorisation, la mise en pratique et la promotion de la méthode du calcul du prix de revient des services publics. Il est difficile de dire comment les responsables du Comité d’enquête en sont venus à mettre au point la méthode du calcul du prix de revient dans les services publics dont le CCE va faire sa marque distinctive, mais il est certain que, quelles que soient ses sources d’inspiration, G. Ardant y a apporté une contribution décisive. Compte tenu des archives disponibles67, la définition des principes et des modalités opératoires ainsi que la défense et l’illustration de la méthode dans de multiples enceintes peuvent lui être attribuées sans nul doute68.

  • 69 On notera la vision économique de l’administration comme productrice de services. « Un service publ (...)
  • 70 G. Ardant a pressenti immédiatement « les résistances très longues et très tenaces » que cette méth (...)

32Le raisonnement de Gabriel Ardant est le suivant : la méthode des économies budgétaires et des « échenillages » de dépenses, selon l’expression de Paul Reynaud, ne sert de rien pour la réforme administrative. Il faut une autre méthode : celle du calcul des coûts et rendements, celle du calcul du prix de revient des services publics, qui seule peut permettre d’évaluer l’action administrative et les résultats de l’action publique. Pourquoi ? Dans le secteur public, il n’existe pas les critères du profit, de la concurrence et de la loi du marché, il faut donc leur substituer celui du prix de revient qui est le seul critère rationnel et objectif permettant de comparer les services entre eux, et partant, de supprimer les services défectueux et d’améliorer la qualité du service rendu69. Bref, il s’agit d’organiser de façon rationnelle et délibérée la comparabilité des résultats des services. Le cœur de l’analyse se situera dans l’établissement des statistiques d’activités, de tableaux de coûts et de rendements et de ratios destinés à évaluer la quantité et la qualité des services rendus, par produit, par opération, par unité administrative ou géographique. Sous ses dehors quantitatifs et objectifs, cette méthode des rendements comparés sent le souffre, car elle met en cause tant les responsables politiques et administratifs que les personnels et les syndicats : la mesure du service rendu par les agents publics n’est guère populaire70.

  • 71 SAEF, B 62186. Conférence à l’ENA du 28 novembre 1949, où G. Ardant parle d’évaluer la qualité des (...)
  • 72 « Ainsi pourrons-nous substituer une détermination rationnelle des crédits aux marchandages qui pré (...)
  • 73 SAEF, 5A182.
  • 74 Conférence ENA du 28 novembre 1949. Quelque temps plus tard, Goetze, directeur du Budget, s’intéres (...)
  • 75 Ardant prend langue avec le directeur du Budget hollandais, qui lui aussi s’intéresse au budget fon (...)

33Mais les ambitions de Gabriel Ardant vont bien au-delà de l’application de nouvelles méthodes d’analyse, de « surveillance » ou de contrôle des services, qui ne sont pour lui que des outils. Par l’utilisation de l’analyse marginale, il s’agit de rénover et d’éclairer rationnellement les choix de gestion publique et de donner au Gouvernement des instruments de pilotage « en s’inspirant d’un même principe : la recherche constante d’une efficacité fondée sur la connaissance des résultats ». Les nouvelles méthodes de contrôle ne sont que les moyens de cette nouvelle gestion administrative : faire surgir des alternatives grâce à la connaissance du prix de revient et à l’évaluation des services rendus71 ; réformer la présentation budgétaire en faisant apparaître des « programmes d’action » et des « budgets de prix de revient72 » ; rationaliser la législation et la réglementation en rédigeant des Codes par domaine d’intervention de l’État ; réformer l’état d’esprit des administrations ; réformer les structures et les méthodes de travail73. Pour mener cette réflexion, bien qu’il fasse preuve d’un francocentrisme tout à fait satisfait, Ardant n’hésite pas à puiser quelques arguments dans la comparaison avec des modèles étrangers. C’est ainsi qu’il fait référence à la commission Hoover, au budget fonctionnel américain74 et à la trésorerie britannique, qu’il cite les travaux de l’Institut français de droit comparé et le modèle hollandais75.

  • 76 De 1946 à 1950, G. Ardant n’épargne aucun effort pour faire entendre ses propositions. En vain. Nou (...)

34Derrière le paravent large de la réforme administrative, c’est en réalité la réforme de la préparation et de l’exécution du Budget que vise Ardant, ce qui lui donne un tout autre positionnement que celui de simple réformateur des méthodes de travail de l’administration. Alors que l’assemblée constituante souhaite doter la future IVRépublique d’une constitution budgétaire et financière, il y a là l’émergence d’un pôle de propositions alternatives, concurrentes et innovantes, véritable poil à gratter pour une administration des Finances par ailleurs submergée par la gestion budgétaire et comptable au quotidien76

III. L’organisation du travail au CCECRSP : entre respect des traditions et innovations

A. L’implication de la Cour des comptes : de la coopération à la concurrence ?

  • 77 D’après le rapport public de 1948, sur 80 enquêteurs qui ont travaillé pour le CCE, 20 sont membres (...)
  • 78 Chefs d’équipe appartenant à l’Inspection : Chalandon, Garnier, Feuilhade de Chauvin, Chalendar, Va (...)
  • 79 Le Conseil d’État, sollicité officiellement, se laisse tirer l’oreille ; finalement il y aura Huism (...)

35Le CCE siège dès le départ rue Cambon ; la périodicité de ses réunions est indéfinie au départ, mais dès janvier 1947, le secrétariat général décide de siéger tous les lundis et tous les vendredis après-midi, afin d’examiner les rapports qui commencent à parvenir au CCE dès la fin 1946. Les enquêteurs appartiennent aux grands corps ou aux administrations centrales, mais les plus gros contingents sont fournis par la Cour des comptes77, puis par l’Inspection des finances78. Dès l’été 1946, Gabriel Ardant a fait jouer son réseau et sollicité les grands corps de l’État, à la fois pour composer son Comité et pour constituer les équipes d’enquêteurs79.

  • 80 Rapport public 1948, p. 102. Voir aussi la note aux rapporteurs de Brin, n° 295, du 18 février 1948 (...)
  • 81 Cette réforme sera décidée en 2007 dans le cadre de la RGPP.
  • 82 Le CCE, spécialiste de la chasse aux doublons administratifs, fait doublon avec la Cour des comptes (...)

36Les méthodes de travail entre le Comité d’enquête et la Cour sont si proches qu’en 1948, la Cour des comptes prend des mesures pour coordonner ses travaux avec ceux du Comité et pour que les rapporteurs de la Cour travaillant pour le compte du Comité sur tel ou tel ministère soient également chargés de la comptabilité administrative de ce même ministère et réciproquement80. La consécration de cette proximité se manifeste en 1954 par le rattachement organique du CCE à la Cour, la présidence du Comité se voyant désormais confiée au premier président (décret du 20 avril 1954). Tout se passe comme si après de départ de Gabriel Ardant, le Comité d’enquête, démembrement conjoncturel et temporaire de la Cour des comptes, reprenait sa place auprès de l’institution seule chargée du contrôle supérieur de la gestion des administrations, mais sans que le raisonnement n’en soit poussé jusqu’au terme, c’est-à-dire jusqu’à l’absorption par la Cour du CCE81. Dès lors, on comprend que, faisant doublon avec la Cour qui possède depuis 1946 des attributions en matière d’étude et enquêtes82, le CCE ait été mis en sommeil tandis que cette dernière se réappropriait de facto les attributions du CCE en matière de réforme administrative…

B. Les syndicats : un cantonnement en bout de chaîne

  • 83 AN, F 60 939.
  • 84 Un certain nombre de notes préparatoires ou préliminaires ne sont pas discutées, elles restent à l’ (...)

37Lors des toutes premières séances83, les représentants des syndicats revendiquent une part active dans la définition des enquêtes et souhaitent que des syndicalistes puissent participer aux missions. Brin en accepte le principe et suggère que les enquêteurs puissent prendre contact avec les organisations syndicales sur le terrain. Dans les faits, il ne semble pas que des syndicalistes aient participé à une quelconque mission ; la participation des syndicats est repoussée et cantonnée aux séances de délibérations et à l’élaboration des conclusions84.

C. Organisation des missions d’enquête et méthodes de travail85

  • 85 AN, F 60 939.
  • 86 Affaires allemandes et autrichiennes ; Agriculture ; Anciens Combattants ; Éducation nationale ; Fi (...)
  • 87 Dès septembre 1946, le secrétariat général évoque la difficulté de trouver des enquêteurs. Le 17 oc (...)
  • 88 La définition de la mission Répartition est âprement discutée entre Ardant et Faure, inspecteur gén (...)
  • 89 En 1946, Ardant fait une première série de propositions, le programme est discuté en séance et comp (...)
  • 90 La Mission Mécanographie a donné lieu à huit rapports étalés sur 1947 et 1948, voir annexe IV (CHAN (...)

38Au départ, sur le papier, 24 missions étaient prévues pour couvrir l’ensemble des départements ministériels et, de fait, en 1947-1948, tous les départements ministériels ou presque ont été touchés ; il y a eu finalement 19 missions86. Faute d’enquêteurs87, le CCE a dû revoir ses ambitions et s’est vu contraint d’étaler les missions. Chaque mission compte trois ou quatre enquêteurs, voire moins (et non dix comme dans les rêves de Gabriel Ardant), sauf dans le cas des missions les plus importantes comme celle des services de la Répartition où les effectifs s’élèvent jusqu’à sept enquêteurs. Pour chaque mission, une réflexion collective est menée au secrétariat général sur le choix des questions à traiter et sur les services à étudier en priorité88, débats dont on ne trouve malheureusement trace que pour le dernier trimestre de l’année 1946. Le CCE peut être saisi par le président du Conseil et par les ministres, mais il peut aussi s’auto-saisir. Les travaux s’étalent sur plusieurs mois, voire sur plusieurs années comme la mission Finances qui travaille encore en 1953 sur un programme débattu et défini en 194689. Au début de l’année 1947, sont créées les missions transversales : « comptes spéciaux », « parc automobile des services publics » ou « mécanographie90 ». Les commissions d’enquête sont délivrées par le président du Conseil et les enquêteurs exercent leurs missions en vertu de lettres de mission contresignées par les ministres intéressés.

  • 91 Le système Bedaux, du nom de son inventeur, C.-E. Bedaux (1886-1944), est un système de chronométra (...)
  • 92 R. Gaudriault, rapport n° 215 « sur l’intervention des organisateurs privés dans les administration (...)

39Un débat important a lieu en 1946 sur la possibilité de faire intervenir des cabinets de conseil privés ; les avis divergent entre les représentants des grands corps, plutôt hostiles, tandis que les syndicalistes sont étonnamment plus favorables. Faure et Pruja, du Cartel des services publics sont partisans de cette solution, tandis que les hauts fonctionnaires, Brin (Cour des comptes) et Huisman (Conseil d’État) craignent que seules les questions de détail soient traitées au détriment des questions de « principe » et qu’on aille vers un système Bedaux dans les administrations françaises91. Dans les années 1947-1950, des expériences de collaboration sont effectivement tentées, notamment avec le cabinet Planus aux Armées, qui donnent lieu à évaluation par le CCE92.

  • 93 Sur les méthodes d’enquête de l’Inspection, N. Carré de Malberg, op. cit., p. 97.
  • 94 Six instructions générales auraient été rédigées. Le rapport d’ensemble de 1947 mentionne celle sur (...)

40Les enquêteurs du Comité ont les droits d’investigation les plus larges ; ils utilisent les méthodes classiques des corps de contrôle93, en prenant contact avec ces derniers et en tentant d’obtenir leurs rapports ; mais ils peuvent aussi procéder à des contrôles sur pièces et sur place. Les deux points sur lesquels le CCE a le plus cherché à innover sont le recours à l’observation directe, échelon par échelon, jusqu’au plus bas de l’échelle hiérarchique, et l’adoption du point de vue de l’usager et du public. Outre les instructions générales94, plusieurs fiches de méthode ont été rédigées pour guider le travail de l’enquêteur.

41Par exemple, dans l’instruction générale concernant l’objet et les méthodes des enquêtes, les enquêteurs doivent : « Discerner les défauts localisés (en faire un rapport à part) ; relever l’existence ou l’absence d’un contrôle bien organisé dans le service […], l’excès des effectifs sur les besoins du service dans le cadre de l’organisation et des méthodes de travail en vigueur, les méthodes d’organisation et de travail défectueuses et les remèdes à y apporter, étant bien entendu que l’on ne doit ni négliger les petites améliorations ni redouter les réformes importantes, les services insuffisamment utiles par rapport à ce qu’ils coûtent […], les doubles emplois qui sont des défauts d’organisation au stade supérieur, les formalités inutilement astreignantes pour le public et généralement coûteuses pour l’administration ».

42Puis, la fiche « Méthodes d’enquête » énumère les différentes étapes à suivre :

43En 1re phase, après contact avec le chef de service,

  • demander un relevé des dépenses totales du service (directes et indirectes, ex. : l’utilisation des bâtiments de l’État) pour les années 1944, 1945, 1946, 1947 ;

  • demander une décomposition de ces dépenses (excepté 1945 et 1946) par subdivision de services ;

  • faire préciser l’importance du service rendu dans chaque subdivision de façon à dégager un prix de revient unitaire et s’il s’agit de services générateurs de recettes un coefficient d’exploitation ;

  • demander l’évolution des effectifs de 1938 à 1946 pour l’ensemble du service et par subdivision ;

  • se renseigner sur les résultats des travaux antérieurs ou en cours, Comités d’économies, organismes ministériels de contrôle, commission des méthodes, etc. ;

  • recueillir des informations et les suggestions des organisations syndicales, du contrôle des dépenses engagées, des services compétents de la direction du Budget.

44En 2phase, visiter une subdivision ou un établissement local, suffisamment en détail pour en pénétrer le fonctionnement.

45En 3phase, visiter les circonscriptions choisies parmi les plus rentables et parmi les plus défectueuses. Au cours de tous ces travaux, garder le contact avec le CCECRSP et le secrétariat général, participer aux réunions de mission.

46En 4phase, déposer un rapport préliminaire, avec si possible, des propositions de réformes immédiates, y compris mesures fragmentaires.

  • 95 Dans le rapport 1948, on trouve plusieurs exemples d’études de coûts et de prix de revient, qui ont (...)

47Les enquêtes doivent permettre la mesure et la comparaison systématique des coûts et rendements des différents services (tableaux). Pour cela, le CCE préconise l’établissement d’indicateurs statistiques d’activités95.

  • 96 Pour la mission XII Services à caractère économique, on trouve 11 notes intermédiaires ou complémen (...)
  • 97 Au fil des années, le dossier d’enquête s’étoffe et se normalise. À partir de la fin des années 195 (...)

48Chaque enquêteur fait son enquête et rédige seul son rapport ; des notes préparatoires ou complémentaires peuvent précéder ou accompagner le rapport96. Dans le cas d’un travail d’équipe, le coordinateur de la mission rédige le rapport de synthèse97. Les conclusions sont discutées et rédigées en séance, puis après discussion contradictoire avec les chefs de service concernés et adoption solennelle, elles sont envoyées au chef du Gouvernement et au ministre concerné. Le représentant de la direction du Budget peut assister aux séances contradictoires et y prendre la parole.

49Ardant s’est d’emblée montré très préoccupé par les suites réservées aux conclusions ; on sait que c’est depuis 1944 l’un de ses soucis principaux concernant les corps de contrôle, y compris pour l’Inspection des finances. Pour renforcer l’efficacité des recommandations du CCE, ses membres suggèrent plusieurs moyens : obtenir le soutien du Parlement ; rendre publics les rapports, selon le modèle du comité Geddes après 1918 en Angleterre ; fixer un délai dans lequel le ministre devra répondre sur les suites données aux observations ; rédiger un rapport périodique indiquant les observations qui n’ont pas fait l’objet de suites. Finalement, le CCE décide que les rapports particuliers ne seront pas rendus publics pas plus que les conclusions, qui ne seront communiquées qu’au président du Conseil, au ministre des Finances, à la commission des finances et au ministre concerné ; en revanche, le rapport d’ensemble devra comporter un chapitre sur les suites données aux conclusions, chose acquise dès le rapport de 1950. Le décret du 7 janvier 1952 oblige les administrations à répondre dans un délai de deux mois.

  • 98 Dans ses conférences à l’ENA, non sans mauvaise foi puisqu’il en a utilisé les résultats, G. Ardant (...)
  • 99 Voir Annexe I.
  • 100 Avec le Comité de réforme administrative dont le CCE est l’auxiliaire, Ardant souhaite mettre en pl (...)

50Ardant recommande aussi l’exploitation des rapports des anciennes commissions d’économies des années trente et des commissions des méthodes de 1945 qu’il essaie de réunir dans les archives98. Le rapport de la commission des méthodes des finances fait l’objet d’une synthèse particulière, communiquée à l’ensemble des enquêteurs, pour qu’ils puissent s’en inspirer99. De façon générale, le secrétariat général fait des efforts pour coordonner les travaux du CCE avec les différents organismes d’enquête et de réforme administrative existants et notamment avec la commission de réforme administrative créée en juin 1946 dont le Comité est le « bras administratif et technique » et avec laquelle il s’est partagé le travail100.

IV. Résultats et bilan des travaux du CCECRSP

A. Les premiers travaux 1946-1948

  • 101 CAC, répertoires 79 0742.
  • 102 Entre 1947 et 1949, 45 rapports n’ont pas fait l’objet de conclusions publiques.
  • 103 En 1950, 16 rapports pour 14 chefs d’équipe ; en 1951, 26 rapports pour 20 chefs d’équipe ; en 1952 (...)

51Les travaux sont menés tambour battant : le rapport publié de 1947 fait état de 75 enquêteurs, de 25 missions organisées et de 6 rapports d’ores et déjà examinés (organisation et fonctionnement d’Air France, coûts et rendements de la zone d’occupation en Allemagne, création d’un Franc d’occupation en Allemagne, liquidation et contrôle des pensions, organisation de la direction départementale de la Population…). D’après le répertoire des rapports et conclusions établi par le CCE à l’occasion de son cinquantenaire et d’après la collection de rapports et de notes détenus par les Archives nationales101, en 1947, qui est l’année la plus dense, 42 rapports (pour 32 chefs d’équipe) ont fait l’objet de conclusions, sans parler de ceux qui n’ont pas été discutés ou qui n’ont pas fait l’objet de conclusions102. Dès 1948, on enregistre une baisse d’activités : 27 rapports seulement font l’objet de conclusions (pour 26 chefs d’équipe) ; en 1949, le nombre de rapports tombe à 16 (pour 13 chefs d’équipe)103. Entre 1946 et 1950, 115 rapports ont été rédigés, avec ou sans conclusions.

  • 104 La détermination du coût inclut les frais généraux, l’amortissement du matériel, les stocks, les bâ (...)

52Le premier rapport d’ensemble de 1947 est surtout méthodologique ; il contient l’instruction générale n° 1 précisant les objectifs et les méthodes du CCE et le premier rapport d’activité établi au début du mois de mars 1947. L’instruction générale n° 1 insiste sur « l’originalité de la méthode », à savoir « la détermination aussi méthodique que possible du prix de revient et du rendement de chaque service ou subdivision de service » (par opération, par circonscription géographique, par unité administrative, par service produit)104.

« Dans le cas de services générateurs de recettes, ce coefficient d’exploitation sera également déterminé. Il s’agit d’une conception nouvelle, peut-être d’une orientation nouvelle, de la comptabilité administrative, voire de la structure budgétaire. Cette recherche doit permettre non seulement de déterminer ce que coûte chaque service, mais dans le cadre même d’un service déterminé quelle est la subdivision ou l’établissement qui obtient les meilleurs résultats aux moindres frais […]. Insistons sur le fait que l’évolution même de l’État, la substitution d’établissements publics aux entreprises […] doit conduire à donner une place de plus en plus importante à la détermination du prix de revient, voire même à de véritables émulations entre divisions ou établissements de même catégorie. Cette notion de prix de revient doit être comprise dans un sens très large. Il ne suffira pas de se demander ce qu’une formalité coûte en dépense de personnel ou de matériel mais aussi ce qu’elle coûte au public – le temps qu’elle lui demande, les démarches qu’elle lui impose ».

53On y trouve également un exposé sur l’état de l’administration au sortir de la guerre et sur le diagnostic posé par le CCE, les leçons des premiers travaux d’enquête, les sources d’information complémentaires à consulter, les « monographies » de services à réaliser, les comparaisons à effectuer entre services.

54Du point de vue des contenus, les principaux sujets examinés sont en premier lieu les dépenses militaires et la question des effectifs des armées, les dépenses de reconstruction, les services économiques notamment ceux de la répartition ou du ravitaillement, et les problèmes généraux d’organisation. Le CCE a donc accompagné de très près la période transitoire qui marque le passage d’une économie de guerre à une économie de paix, d’un État occupé et sous contrainte à un État souverain, ainsi que la liquidation des services hérités de Vichy (Chantiers de jeunesse, ministère de l’Information, subventions aux associations de déportés, entreprises sous séquestres).

  • 105 Pour le détail des rapports consacrés au ministère des Finances et à l’ancien ministère de l’Économ (...)
  • 106 Il ne semble pas par exemple que le CCE ait été consulté ni associé d’une quelconque manière à la c (...)
  • 107 Cf. le rapport Lauré sur la suppression des emplois de direction et la réorganisation de l’administ (...)
  • 108 Annexe V.

55De 1947 à 1950, le CCE joue un rôle notable dans la préparation du rattachement du ministère des Affaires économiques au ministère des Finances décidée en 1948 et dans la réorganisation des services économiques centraux. L’importance et le nombre de notes et rapports consacrés à ce sujet atteste de l’intérêt qui a été porté à cette question tant par les pouvoirs publics que par le CCE lui-même105. En revanche, le CCE ne s’est guère attaqué à l’organisation structurelle de l’administration des Finances106, qui ne fait l’objet que d’une seule enquête dans le cadre du plan d’économies budgétaires de 1948, prudemment confiée à l’Inspection107. La forteresse Finances ne se laisse guère pénétrer, encore moins contrôler, pas même par l’un des siens et la réforme des services centraux demeure dans la période l’exclusivité jalouse des directeurs ! Seules, quelques directions latérales ou d’exécution comme la Dette publique, l’Imprimerie nationale ou le service des Domaines, font l’objet d’études de la part du CCE. En 1953, sous la houlette de l’inspecteur général des PTT Sézerat, une grande enquête est bien diligentée sur la direction de la Comptabilité publique et les services extérieurs du Trésor dans le cadre d’un programme d’études comparées consacré aux services financiers des organismes-satellites du ministère (caisses d’épargne, Banque de France, banques de dépôts, services de la Poste), mais les rapports semblent n’avoir donné lieu ni à examen, ni à conclusions, ni à diffusion108 !

  • 109 Annexe V.
  • 110 Dans la période 1948-1954, le ministère des Finances et des Affaires économiques commande 66 rappor (...)

56En revanche, le CCE apporte une contribution notable à la restauration de l’ordre comptable, budgétaire, fiscal et financier après la guerre et l’Occupation, en enquêtant sur les questions urgentes de l’actualité telles que la remise en ordre des comptes spéciaux, les avoirs français à l’étranger, le contrôle des changes ou les services d’importations, etc.109 Sur tous ces sujets, le CCE fait office de service d’études et d’organisation externalisé pour le compte du ministère des Finances110, au service des directions techniques du ministère qui travaillent dans l’urgence et n’ont pas le temps de se livrer à des travaux d’études ou à des réflexions prospectives (direction du Trésor, direction de la Comptabilité publique, direction générale des Impôts, direction du Budget).

57Le deuxième rapport d’ensemble publié en 1948 développe les points évoqués dans le rapport 1947 et fait le point sur l’état de l’administration et les réformes à mener : « A. Ignorance du coût et des rendements des services. Opacité de l’administration à elle-même ; méconnaissance d’elle-même. B. Absence ou insuffisance de programmes d’action, de prévisions, d’établissement de priorité et de définition d’objectifs ; C. Absence de coordination ; D. Nécessité d’une codification des lois ; E. Insuffisance du contrôle ; F. Utilisation défectueuse des moyens matériels mis à disposition de l’administration (locaux administratifs, automobiles, mécanographie, imprimés) ». Puis, le rapport expose les derniers développements acquis par la méthode de calcul des coûts et des rendements (détermination de ratios par services) et annonce pour les années suivantes le lancement d’un vaste programme de réflexion sur les structures générales de l’administration (administrations centrales, administrations locales et découpage des circonscriptions administratives).

  • 111 L’instruction générale n° 3 porte sur la coordination des enquêtes et sur les Problèmes communs : l (...)
  • 112 L’instruction générale n° 2 s’insère dans les travaux de la commission de réforme administrative : (...)

58Pour illustrer le calcul des coûts et rendements, le rapport 1948 donne plusieurs exemples appuyés sur des enquêtes de l’année 1947 : le service des Haras et le coût comparé des saillies des étalons ; la comparaison des services rendus par les écoles d’enseignement technique et les centres d’apprentissage ; le coût comparé des opérations des services départementaux des Pensions des Anciens Combattants ; le coût comparé des opérations financières menées par les services du Trésor et par les PTT ; les voies navigables et le coût comparé de construction des canaux et du transport des marchandises. D’autres études plus générales consacrées à tel ou tel ministère intègrent un chapitre prix de revient : par exemple les coûts de fabrication des usines aéronautiques ; la carte judiciaire et la suppression des tribunaux d’arrondissement ; la question du parc automobile et des essences aux Armées. Par ailleurs, un certain nombre de questions générales communes à l’ensemble des administrations sont dégagées111 : la gestion du parc automobile, l’utilisation de la mécanographie, les travaux topographiques et géographiques, la question des circonscriptions géographiques et administratives112, la complexité de la réglementation et de la législation que Gabriel Ardant appelle à résoudre par un effort de codification générale, la normalisation des imprimés… Ces questions transversales deviennent une spécialité du CCE, alors que la plupart des corps de contrôle restent encore prisonniers du cadre monographique ministériel.

  • 113 Annexe V.
  • 114 On peut évaluer le nombre de rapports consacrés à ces organismes à une cinquantaine ; la plupart on (...)

59À partir de 1954, les analyses de coûts/rendements diminuent, après s’être concentrées en 1953 aux PTT, dans les services extérieurs du Trésor et à la SEITA113; les enquêtes se réorientent d’une part vers les sociétés d’économie mixtes, les Offices, les Comités professionnels et les organismes parafiscaux114 et, d’autre part, vers les monographies organisationnelles de services. En l’état actuel des archives, il est difficile d’expliquer un tel désengagement des études de prix de revient monographiques. Les techniques de calcul du prix de revient ont-elles été contestées ou ont-elles laissé apparaître leurs limites méthodologiques, notamment dans les administrations régaliennes ? Ont-elles au contraire été reprises par les services eux-mêmes ? Le CCE a-t-il décidé de laisser à d’autres organismes le soin de mettre en œuvre cette méthode (direction du Budget, Commissariat général à la Productivité) ou laisse-t-il le champ libre aux cabinets de conseil privés dont c’est la spécialité (la CEGOS) ? Le CCE s’est-il heurté à des difficultés politiques, administratives ou syndicales ? Pourquoi le CCE s’est-il focalisé sur les organismes d’économie mixte ou parafiscaux ? Est-ce sur la demande expresse du ministère des Finances ou sur une orientation propre des responsables du CCE ? Il est difficile d’émettre autre chose que des suppositions.

  • 115 Le CCE a produit un grand nombre de « monographies » sur l’organisation ou la gestion des services, (...)
  • 116 Avec la création de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques en 1948, le (...)

60Pour conclure sur ces trois premières années du CCE, on peut dire que le secrétariat général a poursuivi de grandes ambitions. Les enquêtes ne se sont pas cantonnées aux administrations centrales des ministères (Affaires étrangères, France d’outre-mer, Éducation nationale, Défense nationale, Justice, Reconstruction, Affaires économiques115), mais ont concerné également des services extérieurs (haras, services diplomatiques ou consulaires, directions départementales de la Santé et de la Population, bureaux des préfectures, directions départementales techniques, services extérieurs du Trésor, etc.), des entreprises publiques (Air France, agence Havas116), des organismes parapublics (offices agricoles, OCRPI), la législation ou la réglementation (pensions) et les méthodes de travail (procédures de naturalisation ou de recouvrement).

  • 117 « Rapport sur les réformes à apporter à la présentation du Budget en vue de faire ressortir le coût (...)
  • 118 Conférence à l’ENA, le 5 décembre 1949. Mendès France, réélu député en novembre 1946, est membre de (...)
  • 119 E. Bonnefous, La réforme administrative, PUF, 1958, p. 96-98.

61Le CCE a aussi fait émerger des propositions très importantes sur la présentation budgétaire et sur le budget fonctionnel, grâce à la note de Gabriel Ardant, discutée au CCE le 6 juin 1947 et intégrée dans le rapport 1948117. C’est sans doute l’un des apports majeurs, avec les études du prix de revient, de Gabriel Ardant à la tête du Comité. Ses propositions sont reprises par Mendès France à la commission des Finances de l’Assemblée dans une proposition de résolution sur la présentation budgétaire118; elles font également l’objet d’une présentation devant la commission Jacomet, créée en 1947 et chargée de proposer et d’élaborer la constitution budgétaire de la IVRépublique, qui les reprendra en partie à son compte dans son avant-projet de loi de 1949 (art. 43). Enfin, le CCE est à l’origine de la création de la commission supérieure de la codification (décret du 10 mai 1948), dont Ardant est le rapporteur général et qui publiera plus de vingt codes au cours des années 1950119.

B. Des « suites » à moyen terme prometteuses

  • 120 Note « La réforme de l’administration : le troisième rapport du Comité d’enquête », anonyme, SAEF, (...)
  • 121 Le rapport propose une série de réformes propres à chaque administration, compte tenu de sa mission (...)
  • 122 À partir de 1950, et jusqu’au milieu des années 1980, il n’y aura plus que des rapports de réforme (...)

62Le troisième rapport d’ensemble publié en 1950 propose au Gouvernement français « un véritable plan de réforme de l’administration française » sur le modèle du plan de modernisation et d’équipement de Jean Monnet pour l’économie française. Ce rapport d’ensemble s’inscrit dans la grande lignée des travaux de réforme administrative de l’entre-deux-guerres120 ; avec le rapport de la commission nationale d’économie de 1950, il est le dernier rapport de réforme administrative de la IVRépublique concernant l’appareil administratif public dans sa globalité121. Même la commission de l’article 76, qui est la grande commission de réforme administrative créée par Michel Debré lors de l’avènement de la VRépublique en 1959, ne rédigera pas de rapport de synthèse122.

63Au-delà du travail de refonte et de rationalisation de l’appareil administratif français, le CCE propose de façon audacieuse « une modification complète de la conception traditionnelle du budget par l’établissement d’un budget de prix de revient ». La philosophie en est la suivante :

  • 123 Note « La réforme administrative », p. 2, SAEF, B 62186.

« Le coût de chaque service, actuellement impossible à discerner, doit être établi ; il doit être rapproché de l’utilité des services rendus. Les expériences du CCE ont montré que cette évaluation était possible. Ainsi pourrons-nous substituer une détermination rationnelle des crédits aux marchandages qui précèdent l’établissement et le vote du budget. La mission essentielle des pouvoirs publics, choisir ce qui est le plus utile, pourra enfin être remplie. Ce travail conduira le Gouvernement, chaque ministre et chaque service à dresser ces programmes d’action dont l’absence est une des lacunes essentielles d’une gestion des affaires publiques qui consiste à régler les questions au jour le jour, c’est-à-dire en réalité à ne régler aucun des problèmes essentiels. La refonte de l’organisation administrative doit s’inspirer du même principe : la recherche constante d’une efficacité fondée sur la connaissance des résultats123 ».

  • 124 La Commission nationale d’économies, créée par décret le 10 février 1950 conformément à la loi de f (...)
  • 125 Le CCE n’est pas représenté en tant que tel, mais par le biais du premier président de la Cour des (...)
  • 126 Le décret du 22 avril 1953 relatif à la détermination du coût et du rendement des services s’inspir (...)
  • 127 Outre le président, ce comité n’est composé que de quatre personnes : Parent, président du CCE, Ard (...)

64À la grande déception de Gabriel Ardant, le rapport de 1950 ne suscite aucun écho et aucune suite politico-administrative. Pire, le Gouvernement s’investit la même année dans la commission nationale d’économies, qui établit un vaste plan de compression budgétaire124, reprenant néanmoins nombre de suggestions du CCE en matière de réforme administrative125. Un frémissement se produit néanmoins avec l’arrivée d’Édouard Bonnefous à la tête de la réforme administrative dans le gouvernement Mayer. Le nouveau ministre d’État prend deux décrets le 22 avril 1953, l’un sur l’établissement d’un inventaire de l’administration française, l’autre sur la détermination des coûts et rendements des services publics, destiné à obliger les fonctionnaires à calculer le prix de revient de leurs services126. Ardant aurait-il enfin convaincu les responsables politiques ? Il peut d’autant plus croire toucher au but que Bonnefous, le 5 mai 1953, accompagne ses deux décrets du 22 avril 1953 de la création d’un Comité exécutif de la réforme administrative, présidé par le président du Conseil ou le ministre d’État, et qu’il y nomme cette fois-ci en bonne place Ardant lui-même127. Ce Comité est chargé de faire appliquer les deux décrets du 22 avril et de préparer un plan de réforme administrative. Malheureusement, la chute du gouvernement Mayer en juin 1953 fait tourner court l’expérience Bonnefous.

  • 128 Circulaire Budget n° 02-E/55.11.24/55.12, du 25 novembre 1955, « Analyse et détermination des coûts (...)
  • 129 Sur ce nouveau chantier « Productivité des services administratifs » de la direction du Budget, voi (...)

65Alors, échec ou succès du CCE ? En dépit d’une lenteur certaine, les méthodes de calcul du prix de revient et des coûts et rendements des services publics élaborées en 1946-1950 finissent, par capillarité et dans la discrétion, par se diffuser dans les ministères tout au long des années 1950. Le décret Bonnefous du 22 avril 1953 tente d’introduire les premiers éléments de coûts et rendements dans les documents budgétaires. Sous l’impulsion de son directeur, la direction du Budget se rallie progressivement à partir de 1952 aux études de coûts et rendements, intègre les acquis du CCE et le relaie dans son travail de pédagogie et de persuasion. L’année 1955 est l’année de toutes les innovations et manifeste la conversion de la direction du Budget à la productivité administrative : un bureau E2, Organisation et rendements, spécialisé dans les études de coûts et rendements administratifs est créé à la direction du Budget et confié successivement aux inspecteurs des Finances Gabriel Pallez et Paul Questiaux ; la circulaire de la direction du Budget du 25 novembre 1955 expose de façon détaillée comment calculer le coût et le prix de revient des services de l’État et demande aux services de fournir des études chiffrées128. La même année, au sein du budget des charges communes (chapitre XXXIV-93), un fonds Productivité des services administratifs géré par le bureau E2 est créé pour « permettre d’engager une politique d’amélioration des conditions de travail et du rendement des administrations soit en facilitant le financement des réalisations dont l’objet concourt directement au développement de la productivité des services publics, soit en permettant l’étude de projets d’ordre technique concourant au même but129.

  • 130 Il faut attendre 1951-1952 pour voir apparaître dans les intitulés des rapports de l’Inspection les (...)
  • 131 Cf. le rapport Flandin-Gonot n° 214, 1956, sur l’organisation du travail dans les administrations e (...)
  • 132 Cf. les rapports rédigés par l’inspecteur général Sézerat pour le CCE sur les coûts et rendements c (...)

66L’Inspection générale des finances adopte à son tour – timidement – entre 1952 et 1958 la méthode des coûts et rendements pour contrôler les services130 ; les administrations centrales acclimatent lentement ces techniques grâce à la création des bureaux Organisation et Méthodes qui se multiplient dans la seconde moitié des années 1950 à partir de 1954-1955131, tandis que le ministère des Finances se lance discrètement dans des comparaisons de coûts et de rendements au sein des services extérieurs du Trésor public et des Impôts entre 1953 et 1955132

  • 133 L’article 52 du décret de 1956 dispose qu’une annexe présentera le « coût des services par grandes (...)

67Enfin, même si le texte est resté en deçà des espérances des promoteurs des études de coûts et rendements, le décret organique du 19 juin 1956, rédigé en grande partie à l’initiative de Roger Goetze, directeur du Budget, consacre par son article 52 une dizaine d’années de travaux sur les coûts et rendements des services publics et fait la synthèse des travaux menés dans les années 1950 par le CCE, le ministre chargé de la réforme administrative, la direction du Budget, la commission Jacomet, les commissions des finances du Parlement et le Commissariat général à la Productivité133. Suite au décret de 1956, le budget 1957 présente dans son annexe I la répartition des crédits, par titres et par grands services à l’intérieur de chaque ministère, et à titre expérimental le prix de revient de quelques services.

  • 134 La présentation fonctionnelle du Budget et des coûts des services perdure sous la forme d’une annex (...)
  • 135 Cf. l’ordonnance du 4 février 1959 portant loi de finances rectificatives. L’article 76 crée la com (...)

68Cependant, le temps mis par les études de coûts et rendements pour percer dans l’administration administrante entre 1946 et 1956 illustre la lenteur, la timidité et la sinuosité de l’acclimatation de ce nouveau concept. Il traduit également les résistances et le scepticisme que ce nouvel outil de gestion suscite auprès des responsables administratifs, politiques et syndicaux ; il souligne enfin la fragilité institutionnelle du CCE, simple organisme d’enquête et de conseil. Ce n’est qu’à partir du moment où la direction du Budget a consenti à adopter cette technique que l’outil de gestion inventé par Ardant a pu être acclimaté et diffusé dans l’administration. Avec l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, les coûts et rendements passent au second plan et tombent aux oubliettes de la mémoire budgétaire134. La réorientation du CCE, sous l’impulsion du Premier ministre Michel Debré, qui est chargé en 1960 de prendre la suite de la commission de réforme administrative dite de l’article 76135, fait perdre de vue les aspects économiques des études sur le prix de revient des services. Il faut attendre la rationalisation des choix budgétaires en 1968 pour qu’une nouvelle réflexion soit lancée sur la mesure des résultats de l’action administrative, mais dans un tout autre cadre intellectuel, avec de tout autres concepts, sans cumulativité des expériences, ni fertilisation des idées, ni relais des hommes.

C. Des « suites » à long terme plus diffuses : les premiers linéaments d’une culture de gestion ?

  • 136 Exemples de réformes proposées par le CCE : la carte judiciaire et la réforme du ministère de la Ju (...)
  • 137 L’année 1949 est une grande année pour le ministère des Affaires économiques qui fait l’objet d’au (...)
  • 138 SAEF, 5A182. En 1948, la Cour des comptes reconnaît la valeur ajoutée du CCE : « Dans l’ensemble, l (...)

69Outre ces mesures directement identifiables, il y a eu des « suites » plus diffuses aux travaux du CCE, des idées qui ont cheminé et nourri la réforme ou la réorganisation des départements ministériels dans les années 1950. De fait, le CCE a proposé dans ses rapports de nombreuses réformes ministérielles ou sectorielles et alimenté de nombreuses propositions de réorganisation136, notamment la réunification des Affaires économiques et des Finances dont la fusion s’est étalée sur plus de dix ans entre 1948 et 1962 et qui a été un exceptionnel cas d’école pour le CCE137. Le Comité a aussi élaboré de nombreuses propositions de simplification ou de coordination dans lesquelles les pouvoirs publics ont puisé sans modération : réforme des corps de contrôle, création de services coordinateurs (recherche scientifique), questions transversales (codification, mécanographie, automobiles, locaux administratifs, reprographie, formalités administratives…) Plus généralement, le CCE a contribué à la transformation de la culture des corps de contrôle appelés à s’occuper moins de la « surveillance des services » que de leurs « rendements », à l’émergence d’une nouvelle culture de gestion, au ministère des Finances, à la Cour des comptes, à la direction de la Fonction publique, et même au sein des directions financières ou des directions du personnel des ministères, qui ont bien souvent été les destinataires des rapports d’enquête. Il a nourri et renouvelé les méthodes de travail de l’enquête sur place et tenté prudemment d’acclimater un contrôle a posteriori des résultats138, tout en nourrissant l’ambition d’une évaluation de l’action administrative et des politiques publiques.

  • 139 Entre 1948 et 1954, on constate peu de demandes de la part de la direction de la Fonction publique, (...)

70Il a contribué à la production et à la diffusion d’une connaissance de l’administration par elle-même et sur elle-même, au recul de son opacité, au développement d’habitudes de travail collectives, au croisement des regards et des expériences. Il a de ce fait contribué à la constitution d’une science administrative empirique au sein de l’État. Dans son sillage, émerge un milieu organisateur public, proche et familier des cabinets de conseil en organisation privés avec lesquels le Comité accepte de travailler (Planus, CEGOS, ITAP, cabinet Vidal). Ce milieu des organisateurs publics réunit des membres des corps de contrôle, des membres des corps techniques de l’État (Manufactures de l’État, Génie rural, etc.), quelques inspecteurs des Finances, des magistrats de la Cour des comptes, des administrateurs de l’INSEE, des inspecteurs généraux des PTT, des contrôleurs des Armées, des ingénieurs de la SNCF, etc. Il gravite autour des lieux de rassemblement et d’échanges tels que l’ITAP, le département Organisation du Commissariat général à la Productivité, l’IESTO, le CNAM, l’Association française pour l’accroissement de la productivité, l’Institut international des sciences administratives, la Revue administrative, etc. Enfin, le CCE s’est lentement constitué en réservoir d’études, d’idées et de propositions pour la réforme de l’administration, alors même qu’il n’existait ni commissariat ni ministère à la réforme administrative ; il en a tenu lieu, avec des moyens dérisoires et selon une formule pour le moins économique. Placé dans l’orbite du ministère des Finances et animé principalement par l’un de ses représentants, le CCE incarne sans conteste dans la première partie de son existence une version Finances de la réforme administrative, mêlant économies budgétaires, contrôle, rationalisation, mesure des coûts et hausse des rendements. Il faut attendre le début des années 1960 pour que la Présidence du Conseil et ses services s’approprient véritablement le CCE, non sans inflexion139.

D. Les ambitions contrariées du CCECRSP

  • 140 Dans sa conférence du 5 décembre 1949 à l’ENA, Ardant indique qu’« au fur et à mesure que le Comité (...)
  • 141 Conférences à l’ENA 28 novembre et 5 décembre 1949 (SAEF, B 62 186). Ardant, bien conscient des fre (...)
  • 142 Ardant, dès la fin 1946, souligne que « leur action s’est constamment heurtée à des difficultés d’o (...)

71En dépit de ces résultats, le CCE a rencontré des limites fortes dans le domaine décisionnel et opérationnel. Dès l’origine, ses dirigeants souffrent du manque de moyens institutionnels, notamment en enquêteurs, qui ne leur sont accordés qu’au compte-gouttes et avec de plus en plus de réticences140. Dès l’origine, ils éprouvent les résistances et les lenteurs du corps administratif141, ainsi que celles du corps politique142, qu’il soit ministériel, parlementaire ou local, notamment pour les réformes de structure ou des pouvoirs (exemple type : le ministère de l’Intérieur et la réforme du statut du préfet proposée par Ardant). L’opposition des syndicats a pu également freiner les ardeurs rationalisatrices du CCE dans le domaine des regroupements de services et des réductions d’effectifs.

  • 143 C’est là l’un des secrets de la réussite du Bureau de statistiques économiques et financières (BSEF (...)
  • 144 Entre 1945 et 1948, la Cour des comptes a vu ses attributions de contrôle élargies aux associations (...)
  • 145 Lors du plan de redressement économique et financier de décembre 1958, R. Goetze, qui est l’un de s (...)
  • 146 F. Bloch-Lainé et P. P. Schweitzer à la direction du Trésor, C. Gruson et J. Saint-Geours au SEEF, (...)

72L’amplitude du champ d’intervention, les ambitions surdimensionnées de l’organisme, son caractère latéral c’est-à-dire placé hors de l’appareil administratif hiérarchique143, son rattachement à la Cour des comptes au moment même où cette dernière peine à effectuer toutes ses missions et à digérer ses nouvelles attributions144, la concurrence directe de la direction du Budget qui s’approprie la méthode coûts et rendements, le caractère « péremptoire » et peu apte à la négociation ou au compromis de son principal animateur, ont pu aussi limiter le rayonnement du CCE. La première phase de fondation et d’accumulation (1947-1950) a en définitive été trop courte – quatre années – pour que l’on puisse parler véritablement de capitalisation d’expertises ; les enquêteurs, trop peu nombreux et animés d’un turnover trop rapide n’ont pas eu le temps de mettre en place une transmission des compétences ; bref, le CCE, pourtant porteur d’innovations, n’a pas eu le temps de déployer toutes ses potentialités ou a vu ses intuitions récupérées par d’autres organes. Enfin, dans les années 1950, la priorité des priorités reste la reconstruction économique, puis la mise en place des conditions de la croissance, de sorte que la réforme administrative n’occupe somme toute qu’une place tout à fait secondaire dans les préoccupations des dirigeants politiques et administratifs145. D’autres hauts fonctionnaires, notamment au ministère des Finances, tout aussi réformistes, tout aussi modernisateurs et « économistes » qu’Ardant, mais mieux positionnés et mieux dotés en ressources politiques, administratives et budgétaires146, prendront l’ascendant à partir de 1950 et domineront de leurs problématiques et de leurs outils conceptuels la décennie tout entière. La comptabilité nationale et les budgets économiques l’ont emporté sur les coûts et rendements des services publics.

  • 147 C’est cette inspiration qui guidera le directeur du Budget lorsqu’il rattachera en 1959 à sa direct (...)
  • 148 C’est la décision qui sera prise en 2007 dans le cadre de la RGPP, 60 ans après la création du CCE.

73Par ailleurs, même si le Comité a souffert d’un contexte budgétaire et politique peu favorable, ses difficultés d’existence et de développement n’en posent pas moins une question familière et bien connue de tous les organes de contrôle, d’évaluation, de conseil ou d’aide à la décision : comment peser sur les décideurs pour qu’ils adoptent les réformes préconisées ? En 1950, les principaux acquis du CCE consistent dans le début d’une construction d’expertise pour la gestion des services publics, dans la promesse d’une réforme budgétaire à venir et dans la mutation et l’enrichissement de la notion de contrôle devenue bien autre chose qu’une simple vérification comptable ou strictement financière. Quel était le meilleur moyen pour que cette expertise en gestion se diffusât dans les services et qu’elle inspirât les décideurs dans leurs pratiques ? Fallait-il créer un organisme permanent doté de moyens supplémentaires et d’une assise institutionnelle et politique plus développée, une sorte de Commissariat général à la Réforme administrative comme le voulait Ardant ? Fallait-il penser à une organisation plus intégrée au sein des départements ministériels, en attribuant les missions du CCE aux corps de contrôle ministériels ou en créant dans chaque ministère une direction centrale en charge des problèmes de réforme administrative ou en les confiant à un secrétaire général ? Fallait-il intégrer le CCE au ministère des Finances en dotant l’Inspection générale des finances de missions élargies ou en le rattachant d’une manière ou d’une autre à la direction du Budget pour prix de sa « conversion » à la productivité administrative147 ? Fallait-il accorder officiellement à la Cour des comptes qu’il concurrençait sur le terrain de la réforme administrative la plénitude des missions du Comité, en décidant de fusionner les deux organismes148 et en renforçant les pouvoirs de la Cour dans le contrôle de la gestion des administrations et dans la réforme administrative ?

74Les décideurs de l’époque n’ont choisi ni un modèle ni l’autre, laissant le CCE sans véritables moyens institutionnels et permanents, sans créer d’organe opérationnel de la réforme administrative, sans se prononcer non plus en faveur d’une réforme des administrations centrales (hormis la création de bureaux d’organisation et méthodes), sans se résoudre à réformer la Cour des comptes ni à supprimer le Comité d’enquête. Cette attitude attentiste a sans doute conduit en 1953 au départ de Gabriel Ardant, déçu dans ses ambitions. Le CCE s’est alors étiolé doucement dans la seconde moitié des années 1950, jusqu’à ce que les réformes de la VRépublique lui donnent un élan nouveau dans le sillage de la direction de la Fonction publique, sans pour autant d’ailleurs résoudre le dilemme soulevé plus haut.

  • 149 G. Ardant, Technique de l’État, PUF, Paris, 1953, p. 60 et p. 62-118.

75Il n’en reste pas moins que les travaux du CCE de 1946 à 1953 ont servi à Gabriel Ardant d’expérience et de support pour réfléchir à la gestion comparée des entreprises privées et des services publics et en dégager les points communs comme les profondes divergences. Ils l’ont conduit à dégager les huit principes de ce qu’il a appelé la « technique de l’État149 » : la prévision et l’établissement de programmes, l’utilisation des techniques de confrontation des moyens et des buts, la mesure du rendement des services publics, la codification permanente, la recherche des formalités inutiles, le contrôle, la coordination, la responsabilité, et lui ont ainsi permis de définir de façon explicite les linéaments de ce que l’on pourrait appeler une gestion publique de l’État.

Annexes

Annexes

Annexe 1 : Fiche « Commission des méthodes aux Finances »150

«  Dans le dossier de la commission des Méthodes du ministère des Finances, les enquêteurs trouveront un certain nombre d’indications qu’il a paru utile de résumer ici (…) ». Les points à étudier sont les suivants :

I. Problèmes généraux (…)

1° Problème des imprimés : standardisation typographique ; recensement des imprimés

2° Normalisation du matériel de bureau

3° Liaisons entre les services, déconcentration des décisions, répartition du courrier, établissement de plans de travail

4° Formation professionnelle

II. Problèmes spécifiques aux services financiers (…)

A. Dépenses générales

a/ Etude sur la réforme de la comptabilité administrative

b/ Réduction du nombre de fiches d’engagement et des ordonnances

c/ Simplification de la procédure des « dépenses sur exercices périmés »

d/ Etude sur la Caisse nationale des Marchés

B. Catégories de dépenses spécifiques

a/ Création de centres territoriaux de liquidation de dépenses de personnel

b/ Extension des régies de dépenses en matière de paiement de dépenses de personnel

c/ Mécanographie du paiement des agents de l’administration centrale des Finances en utilisant les équipements mécanographiques de l’AJT pendant les heures creuses.

C. Pensions

Simplification des méthodes, des procédures et de la législation

D. Rentes

III. Les recettes

1° Contributions Directes

– Organisation des contrôles centraux

– Unification des cotisations d’assurance sociales et de l’impôt sur les traitements et salaires, en ce qui concerne l’assiette, la liquidation et le recouvrement

– Allègement de la procédure des poursuites

– Amélioration des liaisons entre les services d’assiette et de recouvrement au sujet des cotes irrécouvrables.

2° Contributions Indirectes

– Spécialisation des personnels

– Amélioration du contrôle

– Centralisation des forfaits

3° L’enregistrement

– Simplification et allègement des formalités

Annexe II : Fiche spécialisée « Commerce et finances extérieures » (2 janvier 1947)151

Toutes les questions de commerce extérieur seront traitées par une même mission qui se penchera sur le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Économie nationale, et les organismes qui lui seront rattachés (Conseil national du Commerce extérieur) ainsi que sur le ministère des Finances (Finances extérieures, Direction du Blocus, Office des Changes), ainsi que le Commissariat au Tourisme.

« Le rôle de ces différents services est dominé par l’insuffisance de moyens de paiement extérieurs par rapport aux besoins de l’économie française ».

La fiche établit les points d’étude précis :

– action des missions d’achat à l’étranger
– mode d’attribution des licences d’importation
– précautions prises pour éviter des détournements de livraison
– recouvrement des créances sur les importateurs
– rôle et action de l’Office des Changes
– les dépenses publiques à l’étranger
– la remise des devises à des particuliers pour des besoins commerciaux
– les dépenses de fret
– l’action des conseillers et des attachés commerciaux
– l’action de la BNCE
– les touristes français à l’étranger
– le rapatriement des devises
– la fixation des prix à l’exportation
– évaluation du rôle du CNCE
– doubles emplois entre la direction des Affaires économiques du Quai d’Orsay et la DREE au ministère de l’Économie nationale
– coordination entre Tourisme et ministère de l’Économie nationale
– les formalités et le circuit des dossiers, les délais d’examen
– existence d’un contrôle interne dans les différents services

Liste des rapports rendus sur ce sujet

– Rapport sur les négociations à terme des devises et les garanties accordées par l’État aux commerce extérieur, Villers, 1947 ;

– Rapport sur l’organisation des administrations centrales chargées de réglementer le commerce extérieur et les changes », Villers, 1947 ;

–  Rapport sur la procédure IMPEX et sur le service des importations et exportations », Villers, 1947.

Annexe III : Fiche « Finances et Services financiers des Postes »152

« En dehors de l’Inspection des Finances, de la Direction du Personnel et du Matériel, du Service du Contentieux, de l’Agence Judiciaire du Trésor qui concernent l’ensemble du ministère des Finances et dont l’action demandera à être examinée notamment en fonction des problèmes particuliers à chacune des autres directions, quatre catégories de service et de questions peuvent être distinguées.

I. Les dépenses

Il s’agit de questions qui dépendent principalement mais non exclusivement de la direction du Budget. Le problème essentiel est le suivant : le ministère des Finances est-il outillé :

1° Pour déterminer en connaissance de cause les besoins des différents services. La contexture même des documents budgétaires peut y aider. A l’heure actuelle, il est difficile de discerner l’ensemble des crédits de chaque service et la contexture administrative qui y correspond (…). Ne pourra-t-on mettre en regard de chaque service des indications sur son rendement, permettre en un mot de dégager ce qui est un des objets du CCECRSP lui-même, le prix de revient des services publics ?

2° Pour suivre la réalisation des dépenses dans des conditions qui assurent le respect des décisions du Parlement. Les dépassements de crédits que l’on constate et dont l’exercice 1946 n’a pas été exempt peuvent-ils être évités et par quels moyens ? (…) D’une façon plus générale, le contrôle tant des engagements de dépenses que de l’exécution du Budget devrait être examinés.

3° Pour suivre l’ensemble des dépenses quelle qu’en soit la dénomination administrative ; on sait en effet l’abus que l’on tend constamment à faire des comptes spéciaux du Trésor. Ces errements n’empêchent-ils pas d’une part de déterminer en connaissance de cause la situation d’ensemble des finances publiques, d’autre part d’en assurer la gestion la plus économe possible ? Les enquêteurs auront à examiner l’action des contrôleurs d’Etat ; ils auront à se demander si une liaison plus étroite ne doit pas être assurée entre les contrôleurs d’Etat et le ministère des Finances. Ils auront aussi à se demander si le rattachement de certains comptes spéciaux au Budget n’est pas nécessaire.

4° En ce qui concerne les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) de l’Etat, il existe un projet de statut élaboré par une sous-commission de la commission de réforme administrative. Les enquêteurs pourront apporter des éléments d’information utiles sur la mesure dans laquelle ce projet sera de nature à porter remède aux lacunes qui peuvent exister dans la réglementations financière de ces établissements.

II. Les recettes

Les services à examiner : le Service de la Coordination des administrations financières ; les régies financières ; les Manufactures des Tabacs et des Allumettes.

A/ «  Un premier problème est celui du meilleur contrôle possible des impôts et des confiscations des profits illicites dans le cadre de la réglementation existante. Etant donné la pénurie d’employés supérieurs de vérification, (…) il est essentiel de les répartir de façon à obtenir le maximum de rendement (…). Une enquête IGF est d’ailleurs en cours sur cette question…

B/ Toujours dans le cadre de l’organisation générale en vigueur, on recherchera pour chaque régie et chaque circonscription :

La dépense

La recette

Le coefficient d’exploitation

L’importance des redressements opérés ou des fraudes découvertes ;

On pourra être ainsi conduit à rechercher la possibilité de procéder à des fusions de direction ou à réviser la carte des circonscriptions administratives inférieures au département.

C/ Sans transformation du régime fiscal, des modifications de méthodes peuvent être envisagées :

– soit dans le cadre des régies actuelles, mécanisation de certains travaux, suppression de formalités, de registres inutiles etc. ;

– soit par voie d’une fusion ou d’une nouvelle répartition du travail entre les régies, entre la régie des Contributions Indirectes et celle de l’Enregistrement par exemple.

D/ D’autres modifications enfin sont liées à une modification du système fiscal lui-même (…) [Elles] pourront faire l’objet de communications extérieures. »

III. Le paiement des dépenses de l’État. Les mouvements de fonds, les emprunts, le crédit, l’épargne

Les services concernés : la direction de la Comptabilité publique, la direction du Trésor, la Dette publique, la Caisse des dépôts et consignations, la Banque de France, les banques nationalisées, les caisses d’épargne, les services financiers des PTT.

A. Problèmes de caisse et mouvements des fonds

« La comparaison des méthodes des différents services ou organismes peut conduire d’une part à déceler des frais excessifs ou un rendement insuffisant de la part de certains d’entre eux, d’autre part à faire ressortir la possibilité d’une transformation des méthodes de paiement. Il doit être facile de dégager le prix de revient ».

Pour chaque trésorerie générale, il conviendra de comparer les dépenses d’exploitation avec les recettes de toute nature, d’évaluer les résultats de la mécanisation dans les départements où elle a été introduite, de comparer le pourcentage des recouvrements et des frais, d’étudier les services comparés rendus par les services postaux, la Caisse d’Épargne, ou les banques. Comparaison avec l’étranger.

B. Emprunts. Étudier les méthodes de placement

C. Crédits

– Problème du Plan de répartition du crédit, pour les crédits à court terme comme pour les crédits à long terme.

– Quels moyens le ministère des Finances a-t-il pour contrôler l’exécution de ce Plan ?

– Quel contrôle a-t-il sur les banques ?

– Quelle surveillance du marché de l’or et des rentes ? Quelle lutte contre la fraude ?

– Quelle surveillance des caisses d’épargne privées ?

Annexe IV : Fiche « Mécanographie »153

Équipe : Gaudriault (administrateur de l’INSEE), Lions (administrateur de l’INSEE), Martin (administrateur civil à l’administration centrale des Finances), Cantegreil (administrateur de l’INSEE), Chassaigne inspecteur des Finances.

« Le développement de la mécanographie, au sens courant de ce mot, machines à calculer, à perforer, à classer, sélectionner les fiches etc., constitue un phénomène relativement récent ; aussi peut-on craindre que leur emploi par les administrations publiques n’ait pas toujours été le plus efficace compte tenu des besoins réels des services intéressés. Un certain nombre d’enquêteurs ont déjà signalé des défauts manifestes dans cet ordre d’idée. On a même relevé une circonscription où l’application prématurée et insuffisamment étudiée de la mécanographie avait désorganisé le recouvrement d’une série d’impôts. Il va de soi que chacune des missions doit étudier tous les défauts des services sur lesquels elle enquête, elle doit rechercher tous les moyens d’améliorer leur fonctionnement (…). Cependant l’étude des machines mécanographiques soulèvent des problèmes techniques plus délicats que telle autre question d’organisation du travail. Il a donc paru nécessaire de constituer une mission spéciale composée en partie de fonctionnaires déjà au courant des questions de mécanisation, mission qui est chargée de procéder à une étude d’ensemble des services de mécanographie et des problèmes que pose l’emploi actuel ou éventuel de la mécanographie dans les services publics (…) ».

Donc, dans l’ordre chronologique, il s’agit de :

1° Étudier les services mécanographiques existants

2° Étudier leur éventuelle extension

Questions à se poser dans le cadre de l’enquête :

– Le choix des machines est-il judicieux ? (facilité d’emploi, commodité d’entretien ou de réparation)

– Quelles conditions financières d’acquisition ou de location ? Satisfaction ou non ?

– Le plein emploi des machines est-il assuré ? Quels remèdes apporter si sous-utilisation ?

– L’emploi technique des machines est-il assuré dans les meilleures conditions (recrutement et formation des opératrices, conditions de travail, entretien, réparation des machines ; cf. les observations formulées par la commission des Méthodes des PTT)

– L’emploi des machines s’est-il accompagné de toutes les mesures nécessaires pour en tirer le meilleur parti (suppression des transcriptions, modification des imprimés) ?

« Cette étude permettra de dégager le prix de revient des opérations effectuées à l’aide de ces machines » et pourra donner lieu à des comparaisons de services à services.

« Certaines opérations-types son effectuées à l’aide de la mécanographie dans certains services, manuellement dans d’autres. La comparaison des prix de revient des opérations mécanographiques avec les prix de revient des opérations manuelles (…) doit permettre de conclure sur les avantages, les inconvénients et les conditions d’extension du système mécanographique càd en somme sur la possibilité de réduire le coût d’un certain nombre d’opérations administratives ».

« Une des conclusions des enquêteurs sera peut-être que l’emploi efficace des méthodes mécanographiques est subordonné à une plus grande concentration des opérations : concentration géographique, certaines opérations étant effectuées sur une plan interdépartemental ou régional (…), concentration des moyens nécessaires à plusieurs services par la création de centraux mécanographiques travaillant pour le compte d’un ensemble d’administrations publiques ».

« Le rendement des la mécanographie dépend (…) d’une série de conditions telles que la modification des imprimés dont les enquêteurs de la Mission Mécanographie devront se demander si elles peuvent être remplies (…).

D’une façon générale, la Mission pourra conseiller les missions d’enquête chargées de l’examen des services. A la suite de l’analyse d’un type d’opération suivant la méthode préconisée par les Instructions 5, 6 et 7 ou en examinant les améliorations qui peuvent être apportées à l’organisation des services, certains enquêteurs seront amenés à se demander si l’introduction ou le développement des moyens mécanographiques ne pourraient être un moyen d’améliorer les méthodes de travail ou de compléter les perfectionnements qu’ils proposent ailleurs ».

Enfin, « il a paru nécessaire de confier à la Mission Mécanographie l’étude générale sur l’INSEE ».

Liste des rapports de la Mission Mécanographie

– Rapport sur la coordination mécanographique (n° 65, 24 mai 1948, Gaudriault)

– Rapport sur l’emploi des méthodes mécanographiques dans la préparation des décrets de naturalisation (n° 66, s.d, Gaudriault).

– Rapport sur le Centre mécanographique du matériel du ministère de la Guerre (n° 67, 15 juillet 1947, Gaudriault)

– Rapports sur l’emploi des machines à cartes perforées au service central de la solde au ministère de la Guerre (n° 68, 17 décembre 1948, Gaudriault)

– Rapport sur la coordination mécanographique (n° 69, 24 mai 1948, 17 décembre 1948, Chassaigne inspecteur des Finances)

– Rapport sur le service de coordination mécanographique de l’INSEE (n° 92, 22 avril 1948, JP Martin administrateur civil)

– Rapport sur la mécanisation des travaux administratifs à la Préfecture de la Seine, de police et à la mairie de Lyon (n° 93, 8 décembre 1948, Martin)

– Rapport sur le centre mécanographique de la Préfecture de Saône-et-Loire (n° 94, 1948, Martin)

En plus de ces rapports qui ont été délibérés et qui ont fait l’objet de conclusions, on trouve sept notes complémentaires, rédigées par les rapporteurs de la Mission.

– Note de R. Gaudriault sur un mode de calcul de prix de revient.

– Note de JP Martin sur la paye mécanographique dans les administrations publiques en France (13 mai 1949) ; Note sur le coût horaire des machines à cartes perforées et du personnel mécanographique.

– Rapport sur l’INSEE (1er février 1948, Cantegreil) ; Note sur le Rôle de la Mission « Mécanographie » (Cantegreil).

– Rapport sur le centre national mécanographique du Ministère des Finances (Cantegreil) ; Note complémentaire de la note de Gaudriault sur le mode de calcul du prix de revient (Cantegreil).

Annexe V : Liste des rapports concernant le ministère des Finances et le ministère des Affaires économiques entre 1947 et 1958.

Rapports examinés par le CCECRSP

1947-1948 

Ministère de l’Économie nationale

N° 27, Sur les Services chargés du contrôle de la répartition et l’Inspection générale de l’Économie Nationale ; n° 28, Sur le régime répressif des infractions aux règles de la répartition et de la législation économique ; n° 29, Sur le programme et répartition des textiles ; n° 30, Sur les services de la répartition et l’OCRPI ; n° 40, Sur l’Inspection générale de l’Économie nationale et la Direction générale du Contrôle des Enquêtes économiques ;

Plus trois notes complémentaires sur les services du ministère de l’Économie nationale, dont la note n° 40/A relative à l’IGEN (Hamelin) et la note 40/B sur la direction générale du Contrôle et des Enquêtes économiques (Hamelin).

Ministère des Finances154

N° 42 , Sur les réformes envisagées en matière de liquidation des pensions ; n° 42 bis, Sur le recouvrement par le Central mécanographique des contributions indirectes des impositions forfaitaires établies au titre de la taxe sur le chiffre d’affaires (TCA) et des Bénéfices industriels et commerciaux (BIC) ; n° 43, Sur le délai actuellement nécessaire pour obtenir le relèvement du maximum des avances consenties aux régisseurs d‘avance ; n° 43, Sur le recouvrement par le Central mécanographique au titre de l’impôt sur les BIC et au titre de la TCA pour les contribuables soumis au forfait ; n° 43, sur l’AJT ; n° 48, Sur les Caisses d‘Epargne ; un rapport sur la monnaie scripturale (non numéroté, 1947) ; n° 53, Sur les comptes spéciaux et sur les comptes d‘avance du Trésor ; n° 54, Sur les réformes à apporter à la présentation du budget en vue de faire ressortir le coût et le rendements des services publics (Ardant) ; n° 58, Sur l’Office des Changes ; n° 59, Sur l’Office des Changes (Nollet) ; n° 60, Sur le Services des Avoirs à l’étranger et du contrôle financier de l’Office des Changes (Nollet).

Notes complémentaires :

Note 42/B sur le recouvrement par le Central mécanographique utilisé par l’administration des Contributions Indirectes des impositions forfaitaires établies au titre de la taxe sur le chiffre d’affaires et de l’impôt sur les BIC (Priem) ; note 43/A relative aux délais actuellement nécessaires pour obtenir le relèvement du maximum des avances consenties aux régisseurs d‘avances (Hanotte) ; note 43/B relative au recouvrement par le centre mécanographique des contributions indirectes des impositions établies au titre de l’impôt sur les BIC et au titre de la TCA pour les contribuables soumis au forfait (Hanotte, 10 novembre 1946) ; rapport 43/D sur l’AJT (Hanotte) ; note 48/A sur les Caisses d‘épargne (Guillot-Tantay) ; note 48/B concernant l’usage de la monnaie scripturale (Guillot-Tantay, mai 1947).

Notes complémentaires sur l’Office des Changes :

Rapport sur le Services des Avoirs étrangers et contrôle financier de l’Office des Changes (Nollet) ; Rapport de M. Villers sur l’organisation des administrations centrales chargées de réglementer le commerce extérieur et les changes consacré partiellement à l’Office des Changes ; Rapport consacré au contrôle des opérations relatives aux transferts des revenus, droits, marchandises et à l’exploitation statistique des documents établis à l’occasion de ces opérations.

1949

Ministère de l’Économie nationale

N° 61, Sur les négociations à terme des devises et les garanties accordées par l’Etat au Commerce extérieur ; n° 61, Sur l’organisation des administrations centrales chargées de réglementer le commerce extérieur et les changes ; n° 62, Sur la procédure Impex et sur le Service des Importations et des Exportations ; n° 75, Sur les services centraux traitant des questions économiques (Boris) ; n° 76, Sur l’organisation des services administratifs centraux chargés des questions relatives aux relations économiques extérieures (Boris) ; n° 77, Sur la structure et les effectifs des services s’occupant des problèmes de ravitaillement (Legatte) ; n° 78, Sur l’organisation des services administratifs s’occupant des problèmes de plan et de programmes économiques (Legatte et Legaret) ; n° 80, Sur les services des crédits économiques ; n° 81, Sur le Service des Alcools ;

Ministère des Finances

N° 73, Sur les titres en compte courant et la gestion des valeurs mobilières (Dommel) ; n° 82, Sur le crédit à l’agriculture en France métropolitaine.

1950

Ministère de l’Économie nationale

N° 86, sur l’INSEE (Gardent).

Ministère des Finances/Ministère des PTT

N° 100, Sur le paiement des revenus des valeurs mobilières (Sézerat) ; n° 109, Sur la distribution et la centralisation du numéraire (Sézerat) ; n° 110, Sur l’encaisse des comptables publics, son niveau optimum et son contrôle ; rapport non numéroté sur l’approvisionnement des caisses d‘épargne ordinaires par les bureaux de poste (Sézerat) ; n° 111, Sur la direction de la Dette Publique (Gaudriault) ; n° 112, Sur la simplification des formalités administratives imposées aux entreprises industrielles et commerciales (Gardellini).

SEITA

N° 158, Rapport Lionnet, décembre 1950 ; rapport sur le prix de revient et rapport sur la gestion financière et l’organisation comptable du SEITA (18 juillet 1951) ; rapport sur le Service des Ventes de Tabac (11 décembre 1951).

1952-1953

Ministère des Finances

N° 123, Sur l’Imprimerie nationale ; n° 126, Sur la réduction de certains comptoirs de la Banque de France à de simples dépôts de billets et de la constitution de nouveaux dépôts de billets (Sézerat) ; n°126, Sur la Banque de France d’après l’analyse de son compte d’exploitation (Sézerat)  ; n° 126 Sur les bilans et comptes d’exploitation des quatre banques de dépôt nationalisées (Sézerat) ; n° 163, Sur la Caisse nationale du Crédit Agricole ; n° 168 Sur un projet de réforme de l’appareil bancaire français (1953, Sézerat) ; n° 183, Sur les achats de combustible par les administrations publiques (1954) ;

Services du Premier ministre

N° 99, Sur les corps de contrôle (Le Hénaff)

1954-1958155

Ministère des Finances et Affaires économiques/PTT

N° 191, Sur les méthodes d’analyse des coûts administratifs et particulièrement des coûts des services du Trésor (n° 191, 1954, Sézerat) ; n° 194, Sur les caisses de crédit municipal (Labarraque, 1955) ; n° 195, Sur la réforme des règles relatives à la franchise postale (Sézerat, 1955) ; n° 196, Sur les dommages de guerre immobiliers (de Villaines, 1955) ; n° 204, Sur la réforme comptable en cours au ministère des PTT ; n° 220, Sur les problèmes posés par les achats de fourniture de bureau dans les services administratifs de l’État (Chassaigne, 1957) ; n° 226, Sur la gestion du domaine de l’Etat et les Services du Domaine (Charrier, 1959).

Premier ministre

N° 214, Sur l’organisation du travail dans les administrations et entreprises publiques (Flandin, Gonot, 1956) ; n° 215, Sur l’intervention des organisateurs privés dans les services publics (Gaudriault, s.d.).

Liste de rapports portant sur la mission Finances ou Affaires économiques, non examinés par le CCECRSP 1947-1948156

Ministère des Finances

Note relative à la comptabilité des Bons du Trésor et à la justification des crédits budgétaires prévus pour en payer les intérêts (sd, Priem) ; Note relative à la substitution du Service des chèques postaux à la Banque de France comme intermédiaire entre les comptables publics et les banques qui tiennent les comptes des bénéficiaires des sommes à payer (sd, Priem) ; Rapport relatif au paiement par virement (Priem) ; diverses notes sur les Banques, paiement des pensions, chèques postaux (Priem).

Note relative à la réorganisation éventuelle du Service des Ventes du monopole des Tabacs. Résumé et propositions, (sd, Hanotte), plus deux notes annexes du 15 novembre 1947 et du 15 décembre 1947.

Ministère de l’Économie nationale

Note sur l’application du décret du 6 septembre 1948 portant suppression de certains emplois de direction dans les administrations centrales des ministères aux départements du Ravitaillement et des Affaires économiques (20 décembre 1948, Legatte et Boris) ; Introduction à la note sur l’application du décret du 6 septembre 1948 aux services centraux chargés des questions économiques (20 décembre 1948, Boris ; en annexe différents projets de textes, par ministère) ; Rapport sur la Réforme des services chargés des questions économiques. Récapitulation et coordination des propositions contenues dans les rapports déposés au 31 janvier 1949 (1er février 1949, Boris) ; Note complémentaire sur les services du Ravitaillement général (problèmes de la réduction des effectifs et rattachement des directeurs départementaux du Ravitaillement général aux préfectures dans l’hypothèse du maintien de l’autonomie des services centraux du Ravitaillement, 15 janvier 1949, Legatte) ; Note sur la codification des textes législatifs et réglementaires relatifs à la répartition (1er mars 1948, Legatte) ; Rapport sommaire sur les services locaux de répartition de l’énergie et des pneumatiques (28 avril 1948, Legatte et Legaret) ; Etude générale sur les services de documentation économique (sd, Marchandise) ; Note sur la répartition de l’essence (sd, Nespoulous-Neuville) ; Note sur la répartition du vin (7 mai 1948, Nespoulous) ; Note sur la répartition en Belgique (sd, Nespoulous) ; Rapport d’ensemble sur la normalisation (1er février 1947, Villemin).

Liste des rapports ou des notes non examinés par le CCECRSP entre 1948 et 1958

Ministère des Finances et des Affaires Économiques157

Rapport sur la direction des Assurances (Lionnet, 1949) ; Rapport sur la direction de la Comptabilité Publique (Lionnet, 1949).

Série de Rapports signés Antoine Sézerat, inspecteur général des PTT : Etude des mécanismes monétaires actuels ; Rapport sur les résultats d’un essai d’analyse des coûts des services du Trésor effectué en Seine-et Oise et en Corrèze (sd) ; Rapport sur les méthodes d’analyses des coûts administratifs et particulièrement des coûts des services du Trésor (août 1953) ; Opérations dont le coût est hors de proportion avec le montant (avril 1954) ; Note sur l’incorporation des coûts de la rémunération des capitaux propres et des impôts (5 mai 1954) ; Exposé général du problème des franchises postales (complément au rapport de juin 1954, octobre 1954) ; Etude sur la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (juin 1953) ; Observations sur les décrets des 9 août et 30 septembre 1953 relatifs à la responsabilité des comptables publics (avril 1954) ;

Notes complémentaires sur l’analyse des coûts et la comptabilité analytique d’exploitation dans les services administratifs (avril 1954) ; sur le recouvrement des créances publiques par création du c/c fiscal (février 1955) ; sur l’exécution du paiement des dépenses publiques et parapubliques (mai 1955) ; sur la structure des services extérieurs du Trésor (mai 1955) ; sur l’appareil bancaire français (septembre 1955) ; sur la redistribution des tâches financières sur le plan national (octobre 1955).

Notes de Hanotte sur le monopole des Tabacs ; Rapport sur les fausses imputations de dépenses (Hanotte).

Liste des chefs d’équipe-rapporteurs pour le ministère des Finances et des Affaires économiques de 1946 à 1958

Ministère de l’Économie nationale

Laurent, Marchandise (Conseil d’État), Bechet, Boris (Conseil d’État), Hamelin (Cour des comptes), Vibert, Legatte (administrateur civil aux Finances), Legaret (Conseil d’État), Bechet, Lionnet (Contrôle général des Armées), Gardent (polytechnicien, ingénieur au corps des Mines), Martin (administrateur civil aux Finances), Nespoulous-Neuville (inspecteur des Finances), Gardellini (administrateur civil au MEN), Villemin (Contrôleur aéronautique).

Finances

Priem (conseiller-maître), Hanotte (Contrôle général des Armées), Guillot-Tantay (inspecteur des Finances), Villers (Cour des comptes), Bisson (Cour des comptes), Ardant (inspecteur des Finances), Dommel (inspecteur des Finances), Sézerat (inspection générale des PTT), Lionnet (Contrôle général des Armées), Labe, Pilliard, Brissaud (administrateur civil aux Finances), Labarraque, Charrier (Cour des comptes), Gaudriault (administrateur INSEE), Chassaigne (inspecteur des Finances).

Office des Changes

Nollet (inspecteur de l’Industrie et du Commerce), Villers (Cour des comptes).

Notes

1 Mission provisoire de réforme de la fonction publique (1944), direction de la Fonction publique (1945), commissions d’économies budgétaires et de révision des emplois (1945-1946), commission des méthodes dans les ministères (1945-1946), Comité de la réforme administrative (1946), premiers comités techniques paritaires (1945-1946), établissement par la commission des Finances de l’Assemblée, assistée de magistrats de la Cour des comptes, d’un programme d’économies (1946), commission de la Hache (1946), commission de la Guillotine (1947)…

2 Hormis les représentants des élus et des syndicats, outre le représentant du Comité supérieur de la réforme administrative désigné par le vice-président du Conseil chargé de la réforme administrative, le CCE compte sept représentants des corps de contrôle : un membre du Conseil d’État, un membre de l’Inspection générale des finances, un membre de l’Inspection générale des services, un membre de l’Inspection générale des colonies, un représentant des corps de contrôle de la Marine ou de l’Air, un membre de l’Inspection générale de l’économie nationale.

3 Deux députés membres de la commission des Finances de l’Assemblée nationale constituante siègent au CCE. Les procès-verbaux pour l’année 1946-1947 ne montrent guère d’assiduité de leur part (CHAN, F 60939).

4 On compte cinq représentants des syndicats de fonctionnaires, quatre CGT et un CFTC. La participation active des syndicalistes aux réunions du secrétariat général est attestée pour les années 1946 et 1947.

5 Comité d’enquête sur les économies de 1920, Comité supérieur d’économies en 1932-1933, Commission des pensions et Commission des offices en 1933, Commission des cumuls en 1935, comités d’organisation et comités de contrôle financier en 1935, Comité de réorganisation administrative en 1938…

6 Pierre Brin (1882-1969), conseiller maître à la Cour des comptes puis procureur général près la Cour des comptes à partir de 1945, a été secrétaire rapporteur du Comité d’enquête sur les économies en 1920, secrétaire rapporteur du Comité supérieur d’enquête institué auprès du ministère des Finances le 2 juillet 1925, membre de la commission Chéron sur la réforme de la comptabilité publique en 1930, président de la commission de réforme de la comptabilité du département de la Guerre le 30 juin 1930, rapporteur général de la commission des Offices de 1933, deuxième vice-président du Conseil supérieur des assurances sociales le 20 février 1936 et membre du Comité de réforme administrative de 1938.

7 Gabriel Ardant (1906-1977), inspecteur des Finances, a été secrétaire rapporteur du Comité supérieur d’économies de 1932 et rapporteur au sein du Comité de réforme administrative de 1938.

8 Voir par exemple le rapport de comptabilité administrative 1943 sur l’exercice 1942 concernant le fonctionnement et la gestion du Service social des armées, M. Martin, archives de la Cour des comptes.

9 Cf. les premiers rapports annuels de comptabilité administrative rédigés par les contrôleurs de la Cour et le premier rapport public issu de la réforme qui les a utilisés, celui de 1939 portant sur l’exercice 1938 (jamais publié), archives de la Cour des comptes. Ce rapport comporte les premiers chapitres transversaux consacrés à une question générale : la simplification des formalités relatives à la liquidation et à l’ordonnancement des traitements ; la construction et l’entretien des bâtiments civils de l’État ; la nécessaire rationalisation et coordination centralisée des services d’information et d’expansion française à l’étranger ; l’utilisation par les administrations publiques des machines à statistiques et à comptabilité. Dans la seconde partie qui traite des services généraux de l’État, un chapitre important réclame « la centralisation des commandes de fournitures intéressant diverses administrations centrales, l’extension et la réorganisation de services d’achats en commun ». Pour son rapport sur la mécanographie, la Cour des comptes a procédé à une série de visites et d’enquêtes sur place pour établir le bilan des expérimentations et pour évaluer le bien-fondé de l’implantation des centres mécanographiques dans les services de l’État.

10 Cf. le rapport de comptabilité administrative sur la Présidence du Conseil de 1937, 20 décembre 1938, suivi de celui de 1938. Un chapitre est consacré à la réorganisation du service de la Statistique générale de la France et de la Documentation. Les propositions sont l’élimination des doublons et la chasse aux doubles emplois, le rattachement à la Présidence du Conseil, la mutualisation des « machines statistiques », la rationalisation des structures, la centralisation des achats et des marchés, la coordination, la standardisation des documents et des formulaires, la centralisation et la constitution d’une documentation… Autant de sujets d’enquête chers au futur CCE.

11 Grâce à la mise en place des contrôles de comptabilité administrative, la Cour s’est dotée des moyens qui lui manquaient pour pouvoir proposer des réformes à l’échelle d’un service ou d’un département ministériel tout entier. Cf. le rapport public 1939 sur la réorganisation des services de recherche scientifique ou le rapport de comptabilité administrative sur le ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1937. Dans ce dernier rapport, le rapporteur préconise la rationalisation et le regroupement de toutes les subventions versées aux associations spécialisées dans la promotion de la France à l’étranger dépendant des ministères techniques, soit dans un service du ministère des Affaires étrangères soit dans un nouveau service de la Propagande et de l’Information sur le modèle allemand. Le rapporteur prend l’exemple de Goebbels (sic). Un même souci rationalisateur s’exprime à propos des services de presse étrangère disséminés dans les différents départements ministériels ou des marchés de fourniture (cf. les tarifs d’électricité critiqués par le rapporteur dans le rapport de comptabilité administrative 1938 sur le ministère des Affaires étrangères), Archives de la Cour.

12 SAEF, 5A 182, Note de G. Ardant « Les dépenses publiques », p. 16.

13 J.-F. Potton, La Cour des comptes pendant les années noires (1939-1945), Paris, La Documentation française, 2011 et N. Carré de Malberg, Le grand état-major financier : les inspecteurs des Finances 1918-1946, Les hommes, le métier, les carrières, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2011, p. 129-143.

14 Les commissions tripartites d’économies de 1933 relèvent de cette inspiration, comme la création rue de Rivoli en 1936 de deux conseils tripartites, l’un sur la politique fiscale et l’autre sur la politique de personnel aux Finances, ainsi que les commissions des méthodes de 1945-1946.

15 Le terme « rendements » désigne dans l’entre-deux-guerres à la fois le produit des services administratifs (par exemple celui de l’impôt), le volume quantitatif des résultats de l’activité administrative et le rapport existant entre ces résultats et les moyens accordés pour les obtenir. Nombreux sont les rapports de l’Inspection sur les voies et moyens d’augmenter le rendement ou « la productivité » de l’impôt (cf. N. Carré de Malberg, op. cit., p. 114 et rapports d’ensemble du service de l’Inspection en application de la loi du 13 juillet 1911 sur le contrôle pour les années 1911-1934, aimablement communiqués par N. Carré de Malberg).

16 Cf. la commission Courtin sur la réforme de l’administration centrale du ministère des Finances en 1918 ou la commission Féret du Longbois (SAEF, B 59 119).

17 Cf. les remarques faites sur le sujet par les représentants de la Cour au sein de la commission Selves sur la réforme de l’exécution du budget, dans les commissions de réforme administrative (Comité Marin), dans les commissions de réforme de l’administration centrale des Finances ou de la comptabilité publique, dans les rapports publics. Les magistrats l’emploient même à leur propre endroit lorsqu’ils s’interrogent sur les moyens d’accroître le nombre de leurs travaux de vérification (registres des conférences des présidents de Chambre 1926-1945, archives de la Cour des comptes, 2004 001/2).

18 Cf. les exposés des motifs des décrets-lois de 1934-1935, les textes autour de la création du Comité supérieur d’économies et des commissions tripartites, les discours d’audiences solennelles de la Cour, les interventions d’E. Labeyrie procureur général, les rapports de comptabilité administrative à partir de 1937, les rapports des Comités de contrôle financier à partir de 1936, les rapports publics de la Cour en 1938 et 1939…

19 Rapport sur le budget de l’exercice 1944, IN, 1944, p. 18, et annexe VII, « Organisation et rendement du travail administratif », séance du 19 mai 1943. Par ailleurs, le régime de Vichy s’est montré sensible aux discours des « organisateurs » privés sur la hausse des rendements, surtout en 1943-1944 quand la pénurie de fonctionnaires s’est fait sentir, cf. M. O. Baruch, Servir l’État français, Paris, Fayard, 1997, p. 467- 474.

20 G. Jèze, Cours de finances publiques 1929-1930, Théories générales sur les phénomènes financiers, les dépenses publiques, le crédit public, les taxes, l’impôt, p. 118-119, cité in M. Conan, « Gaston Jèze et l’utilité de la dépense publique. L’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques chez Jèze », Revue du Trésor, février 2008, p. 158.

21 Sur J. Coutrot et le COST, M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, p. 348-363 et O. Dard, Jean Coutrot. De l’ingénieur au prophète, Besançon, Presses universitaires franc-comtoises, 1999.

22 Ce n’est qu’en novembre 1936, lors d’un colloque du CNOF, que le thème de l’organisation scientifique du travail dans les services publics est publiquement développé devant un auditoire de hauts fonctionnaires (publication des actes dans l’État moderne, n° 2 et 3, février et mars 1937). C’est aussi à cette occasion que J. Milhaud, fondateur de la CEGOS et futur fondateur de l’ITAP dans l’après-guerre, présente sa première mission d’organisation dans l’administration pour les services du protectorat du Maroc. État moderne, n° 3 mars 1937. Au même moment, de 1936 à 1940, J. Coutrot, nommé à la tête du COST au ministère de l’Économie nationale, déploie de nombreux efforts pour introduire l’organisation scientifique du travail et le concept de prix de revient dans les services publics (CHAN, 468 AP 18).

23 Sur R. Dautry et les premiers recours aux cabinets d’organisation en 1934 et 1935 pour la réforme administrative, CHAN 307 AP 95 à 100. Voir aussi R. Baudouï, Raoul Dautry 1880-1951, Le technocrate de la République, Paris, Balland, 1992, p. 151-152.

24 CHAN, 468 AP 18. J. Coutrot directeur du COST au ministère de l’Économie nationale rend visite en 1937 au nouveau secrétaire général du ministère des Finances, G. Mer, afin de lui présenter ses idées en matière de hausse des rendements dans l’administration. Ce dernier s’illustre par des propos prudents, ne prend guère d’engagements et lui conseille d’aller voir le directeur de la Comptabilité publique et surtout celui des Douanes auprès duquel il trouvera une oreille favorable. G. Mer, militant de la réforme administrative et de la réorganisation des services fiscaux, se garde bien d’ouvrir à J. Coutrot le vaste champ des directions fiscales dont il a la responsabilité en tant que secrétaire général. C’est F. Hekking, conseiller au cabinet de C. Spinasse et proche du Syndicat national des Contributions directes qui ouvrira la porte des Contributions directes à J. Coutrot en 1938…

25 Sur J. Milhaud, conseiller en organisation pour les administrations publiques, A. Weexteen, Le conseil aux entreprises et à l’État en France : le rôle de Jean Milhaud (1898-1991) dans la CEGOS et l’ITAP, Paris, thèse EHESS, 1999.

26 Sur les difficultés que posent la définition et le calcul du prix de revient dans les services administratifs non commerciaux et sur la prudence des chefs de service, A. Weexteen, Le conseil aux entreprises et à l’État, op. cit., vol. II, p. 360-363.

27 La notion de prix de revient est familière aux PPT, qui possèdent depuis la loi du 30 janvier 1923 un budget annexe et qui en 1931 ont créé un service central d’achat et des prix de revient. Sur le budget annexe des PTT, M. Le Roux et B. Oger, « Aux origines du budget annexe des PTT », in La direction du Budget entre doctrines et réalités 1919-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 129-137. Sur l’introduction des méthodes modernes de gestion aux PTT, CHAN, 307 AP 98, note de J. Milhaud à R. Dautry, le 24 juillet 1935.

28 N. Carré de Malberg, op. cit., p. 116-117.

29 Rapport présenté par M. André Citroën au nom de la commission chargée d’étudier les questions concernant l’organisation et le fonctionnement des monopoles des tabacs et des allumettes. Paris, Imprimerie nationale, 1925. C’est ce rapport qui a nourri en partie la loi du 7 août 1926 créant la Caisse d’amortissement et qui a conduit à donner plus d’autonomie de gestion au nouveau Service d’exploitation des tabacs (SEITA).

30 Rapport public 1939 sur l’exercice 1938, non publié, juillet 1939, Archives de la Cour.

31 Ibid., Section IV, p. 4, 5, 12.

32 Ibid., section XII, p. 2-4.

33 Ibid., section XIX, p. 3. Quelques années plus tard, dans le rapport public consacré aux années 1939-1945 et 1946-1947, publié au JO du 28 décembre 1948, un important chapitre est consacré au prix de revient et au prix de journée à l’Assistance publique de Paris. Cf. Les rapports de la Cour des comptes 1946-1947 et 1949-1945, Paris, Univers-Éditions, 1949 (préfacé par P. Reynaud).

34 Archives de la Cour des comptes, J. Delaporte, rapport de comptabilité administrative du ministère de l’Intérieur sur l’exercice 1941, séance du 9 mars 1942 et rapport de comptabilité administrative sur l’exercice 1942, séance du 7 mars 1944, section consacrée à la gestion des camps d’internement. Le rapporteur fait un rapport détaillé sur les différents postes de dépenses et de recettes, ce qui lui permet de déterminer le « prix de revient d’une journée dans un camp d’internement » et de calculer « le coût de l’entretien d’un interné ». Le rapporteur souligne également les irrégularités en matière de recettes, à savoir le non-remboursement au Trésor public par les internés de leurs frais de journée ou de pension et de leur « coût d’entretien »… Évidemment, l’environnement auquel est appliqué le concept de « prix de revient » est particulièrement choquant, mais les développements du rapport attestent que la notion de prix de revient est parfaitement connue à la Cour des comptes.

35 Rapport public 1947, années 1940 à 1945, JO, 1947, p. 17.

36 « La mécanisation des travaux administratifs dans les services publics » et « Les conséquences du travail dans les ateliers de mécanographies sur la santé des personnels et la sélection du personnel mécanographe », rapports cités par L. Rouban, « Réformer l’État : Henry Puget et la fondation Alexis Carrel 1943-1946 », Revue administrative, n° 344, 2005, p. 133.

37 R. Gaudriault, rédacteur, commence sa carrière au ministère des Finances dans le service statistique de René Carmille ; intégré au sein de l’INSEE en 1945, il est mis à disposition du CCE. Il poursuit sa carrière au Commissariat général à la Productivité à partir de 1953.

38 Rapport général de la commission des offices, P. Brin, 15 septembre 1935, JO, annexe, 4 juin 1936, p. 437-446.

39 À la Libération, une commission de réforme de l’Inspection des finances est créée le 3 novembre 1944 par le ministre des Finances Lepercq. G. Ardant y participe avec quatre autres inspecteurs, P. Arnoult, F. Bloch-Lainé, A. Postel-Vinay et A. Fayol, chef du service. La commission reçoit trois missions : réfléchir à la réforme du recrutement, à celle du statut et à celle des méthodes de travail et des travaux d’inspection, du point de vue « de leur intérêt et de leur efficacité ». Dans son rapport, G. Ardant déplore le « cloisonnement trop étanche entre l’administration centrale des Finances et l’Inspection générale des finances », l’absence de suites données aux rapports et la non-implication des inspecteurs dans leurs conclusions, faute de responsabilité et d’association dans le suivi des préconisations, la déformation professionnelle liée à la seule position critique, la coupure d’avec les réalités administratives et locales et le formalisme. Il préconise un rapprochement entre le ministre des Finances, l’administration centrale des Finances et l’Inspection. A. Postel-Vinay préconise de son côté que l’Inspection ne fasse plus de contrôle ni de vérification et qu’elle se concentre sur ses fonctions d’encadrement et de direction, d’enquêtes, de conseil au ministre et de préparation des réformes ; il propose en compensation la création d’un corps des contrôleurs des services civils (SAEF, 5 A 182).

40 A. Philip, prenant la suite de Caillaux en 1914, d’Auriol en 1936 et de Bouthillier en 1940, cherche à son tour à résoudre la question de la coordination des corps de contrôle en matière de finances publiques. Sur ce projet, N. Carré de Malberg, op. cit., p. 152-155. Le projet de loi n° 969, « portant création et organisation d’un corps de contrôle des finances publiques » est déposé sur le bureau de l’Assemblée le 10 avril 1946.

41 SAEF, 5A182.

42 Sur le relatif discrédit attaché aux commissions d’économies, SAEF 5 A182 ; exposé des motifs du décret du 26 juin 1946 portant création du CCECRSP, rapports du CCECRSP de 1947 et 1948, rapport public de la Cour en 1948 ; conférences de G. Ardant à l’ENA les 28 novembre et 5 décembre 1949 ; SAEF B 62186 ; G. Ardant, Technique de l’État, Paris, PUF, 1953.

43 Note pour le président au sujet de la réalisation du programme d’économies (services civils), 23 février 1946, SAEF 5A182. Selon un modèle éprouvé dans les années 1930, le projet de comité de réforme administrative en cours de rédaction à la vice-présidence du Conseil prévoit un comité supérieur, des commissions par ministère et des enquêteurs. « Le principe de cette triple série d’organismes est excellent », commente G. Ardant, mais il faudrait un « comité technique » permanent, à vocation interministérielle. Son souhait sera exaucé grâce à la création du CCE ; les commissions ministérielles de premier degré ne verront jamais le jour.

44 SAEF, 5A182. Sous cette cote figure une série de notes de G. Ardant au président du gouvernement provisoire portant sur un programme de redressement économique et financier (fiscalité, économie, monnaie) et sur un programme d’économies budgétaires et de réforme administrative.

45 Note du 23 février 1946, SAEF 5A 182.

46 Note du 18 juillet 1945, SAEF 5A 182, « Note sur une politique d’économies et de réforme administrative ». Dans son programme de réforme, G. Ardant décline six domaines prioritaires : liquidation ou réduction des services devenus inutiles du fait du retour de la paix en Europe ; révision générale des dépenses publiques en fonction de leur utilité ; révision des méthodes de décision et de contrôle ; simplification et regroupement des services ; révision des circonscriptions ; révision du régime des retraites. La sévérité du programme de réforme administrative de G. Ardant fait miroir avec l’austérité du programme monétaire, économique et financier de P. Mendès France, dont il est l’un des proches collaborateurs.

47 SAEF, 5 A 182. « Surveillance du fonctionnement général des services par des enquêtes immédiates confiées à des membres du Conseil d’État, de la Cour des comptes, des corps de contrôle […]. Détermination du prix de revient ; révision et mise au point des méthodes d’exploitation et de contrôle des établissements industriels et commerciaux de l’État. Une commission devrait en être chargée en liaison avec la commission de réforme administrative et la commission du plan comptable » ; […] Amélioration ou organisation de la surveillance des services eux-mêmes […] Des membres des corps de contrôle pourraient, travaillant temporairement pour le président du Gouvernement, par des enquêtes sur place déterminer les insuffisances des services et les lacunes de la réglementation ».

48 Au programme : examen des services du Ravitaillement ; examen de la répartition des matières premières ; examen des liaisons entre le contrôle fiscal, le contrôle économique et le contrôle de l’utilisation des matières premières ; examen de la taxation des prix et du contrôle économique ; examen des travaux de reconstruction publics et privés.

49 Où l’on voit que l’adoption du calcul du prix de revient pose immédiatement la question des nomenclatures budgétaires et comptables.

50 Dans la pensée originelle de G. Ardant, les syndicats ne sont pas représentés au sein du Comité.

51 R. Schuman est ministre des Finances du 24 juin au 18 décembre 1946 dans le gouvernement Bidault. Sur la création du CCE, entretien de F. Bloch-Lainé avec A. Terray n° 1 du 13 décembre 1993 et entretien avec Aude Ferray, n° 5 du 13 février 1989, AO du Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Pour le jugement de F. Bloch-Lainé sur G. Ardant, La France restaurée, Paris, Seuil, 1976, p. 82 et Hauts fonctionnaires sous l’Occupation, Paris, Seuil, 1996, p. 180-181.

52 En 1946, tous les postes de directeurs d’administration centrale aux Finances sont déjà attribués ; la non-affectation de G. Ardant, auréolé de sa résistance et de sa guerre, de sa participation à la libération du territoire et de sa proximité avec P. Mendès France, devient embarrassante ; il faut lui trouver un poste !

53 Cette compétition est un héritage de l’entre-deux-guerres, pendant lequel l’impulsion en matière de réforme administrative a oscillé entre le ministère des Finances (direction de la Comptabilité publique, direction du Budget, les ministres et leur cabinet) et la Présidence du Conseil (Poincaré, Tardieu, Doumergue, Laval, Blum, Reynaud), mais elle va se renforcer sous la IVRépublique, du fait du rôle constitutionnel de la Présidence du Conseil, de la création de la direction de la Fonction publique et de l’existence d’un ministre d’État ou d’un secrétaire d’État à la réforme administrative.

54 Dans une note de l’automne 1946, G. Ardant s’interroge : « Doit-on considérer que le rôle essentiel d’un Comité d’enquête est de réaliser des réductions de personnel ; n’est-ce pas l’objet plus vaste d’améliorer le rendement des services publics ? N’est-ce pas induire l’opinion publique en erreur que de lui faire croire que l’on peut se dispenser du travail de révision profonde ? ». G. Ardant essaie de s’opposer au tropisme gouvernemental qui consiste à utiliser le Comité comme une commission d’économies budgétaires, mais fin 1946, en dépit de ses objurgations, le CCE est sommé de contribuer au programme d’économies budgétaires (CHAN, F 60 939) ; en 1948, les rapporteurs du CCE travaillent dans le cadre du décret du 6 septembre 1948 portant suppression d’emplois de direction dans les administrations centrales (CAC, 1979-0742).

55 Dans une note de 1944 « Esquisse de la politique financière de la France », délégation du Commissariat aux Finances, il fait allusion aux travaux réalisés avant-guerre sur la hausse des rendements, efforts qui ont été « sporadiques », et « qui devront être repris avec un désir ferme d’aboutir ». Dans sa note programmatique du 18 juillet 1945, « Note sur une politique d’économies et de réforme administrative », il préconise « le calcul et la comparaison systématique, organisée du prix de revient et de l’utilité » des services, la réforme de la structure du Budget et de la comptabilité administrative (qui a été la grande affaire des années 1930), la réduction des contrôles a priori, le développement « des contrôles en fonction des résultats » et des contrôles a posteriori. Il veut transformer le contrôle sur pièces en un contrôle des rendements, fondé sur le prix de revient unitaire et remettre en place un contrôle budgétaire « sur place » dans les ministères. Il annonce la nécessité de la codification des lois et des règlements administratifs, suggère la réorganisation des services fiscaux et esquisse un programme de fusion des départements en « petites régions » ; idem en matière communale (SAEF, 5A 182).

56 SAEF, 5A 182, ses deux conférences à l’ENA en 1949 (SAEF B 62186), les rapports d’ensemble 1947, 1948 et 1950, et Technique de l’État, PUF, 1953.

57 G. Ardant énumère dans l’Instruction générale n° 1 les effets de l’extension des attributions de l’État et de l’Occupation : le gonflement des effectifs, l’inertie et la résistance au commandement, les modifications de structures et d’effectifs suite au retour des prisonniers, l’arrêt des licenciements, la création de services pour échapper au STO, la suspension des contrôles (contrôle parlementaire, administratif et financier) et « la moindre attention au rendement ».

58 Il y a chez G. Ardant une analyse du fonctionnement de la bureaucratie et de sa logique propre ; il affirme explicitement que les administrations n’ont qu’un objectif : persévérer dans leur être. Il est un des rares hauts fonctionnaires de sa génération à avoir pointé du doigt ce phénomène et à avoir voulu lutter contre. Chez F. Bloch-Lainé, qui s’est illustré dans la création de nombreux organismes dans sa propre sphère d’intervention à la tête de la direction du Trésor ou à celle de la Caisse des dépôts, rien de tel, ni chez M. Debré qui en dépit d’un fort tropisme rationalisateur a été un grand créateur d’institutions administratives.

59 À cet égard, ses analyses sont parfaitement convergentes avec le rapport public de la Cour portant sur la gestion des années 1939-1945, publié en 1947.

60 CHAN F 60 939, « Le ministère des Finances, n’ayant pas une connaissance suffisante de l’organisation des services ministériels, se trouve contraint d’imposer un procédé forfaitaire pour réaliser la compression des effectifs : 10 % pour les ministères anciens ; 30 % sur les fonctionnaires nouveaux depuis 1936 ».

61 Pour Ramadier, le CCE a une « double tâche : faire apparaître le prix de revient des services publics, considérés dans leur extension la plus large, et proposer les méthodes d’abaisser ces prix par compression, coordination, rénovation des différentes activités de l’administration » (Lettre du 21 février 1947, SAEF, B 63197).

62 SAEF, 5A182, conférence à l’ENA, le 5 décembre 1949, dactylographie, CAEF, B 62186.

63 Avant le CCE, rares ont été les expériences d’enquêtes sur place dans les services des Finances, menées par des hauts fonctionnaires extérieurs aux Finances ; c’est une prérogative de l’Inspection des finances et encore l’Inspection ne vérifie-t-elle que les services extérieurs et n’intervient-elle que très rarement à l’administration centrale des Finances. Avec le CCE, ce sont des membres de la Cour des comptes (Priem, Hamelin, Bisson, Villers, Charrier), des contrôleurs généraux de l’Armée (Hanotte, Lionnet, Le Hénaff), un inspecteur de l’Industrie et du Commerce (Nollet), des conseillers d’État (Boris, Marchandise, Legaret), un inspecteur général des PTT (Sézerat), un ingénieur au corps des Mines (Gardent), des administrateurs civils ou de l’INSEE (Legatte, Gaudriault, Gardellini, Labarraque, Brissaud, Martin), un contrôleur de l’Aéronautique (Villemin), qui vont se pencher sur l’organisation des services des Finances et des Affaires économiques.

64 A. Saramite, conseiller référendaire, est nommé secrétaire général adjoint aux côtés de G. Ardant ; il prend la succession de G. Ardant à son départ en 1953, tandis qu’E. Parent succède à P. Brin. La Cour des comptes prend alors la totalité des commandes du CCE. À partir de 1954, le CCECRSP entre en sommeil…

65 CHAN, F 60 939 et rapport d’ensemble de 1947. La préoccupation des usagers est partagée par l’ensemble des membres du CCE ; au nom de l’usager, le député MRP A. Burlot, spécialiste du contrôle budgétaire, de la comptabilité et de la réforme administrative, réclame la diminution de la paperasserie et du nombre de questionnaires, le regroupement des services administratifs dans un même bâtiment, la création de bureaux de renseignement et l’édition d’organigrammes par service.

66 On se rappelle que c’était une des idées-forces de la réforme du Comité supérieur de contrôle financier en 1936 d’auditionner les chefs de service sur l’exécution de leur budget. Le CCE a choisi d’envoyer ses conclusions préliminaires par écrit à l’administration concernée qui répond elle aussi par écrit, mais en séance, la discussion orale réunit le secrétariat général, les rapporteurs du CCE, les représentants de l’administration concernée et un représentant de la direction du Budget. Voici ce que dit G. Ardant de cette procédure contradictoire orale : « Un des caractères du CCE actuel, c’est qu’il entend toujours toutes les administrations concernées, quelle que soit la nature des critiques faites, même si elles sont très violentes, les intéressés sont amenés à s’expliquer et à s’expliquer même très franchement. Et quelquefois, ils prennent à partie assez vivement le rapporteur, et nous écoutons ce qu’ils ont à dire, et prenons les conclusions en tenant compte souvent assez largement de ce qu’ils nous ont dit » (conférence du 5 décembre 1949, SAEF, B 62 186).

67 On a vu plus haut que dès juillet 1945, G. Ardant parle de l’utilisation du calcul du prix de revient pour évaluer « l’utilité » de la dépense publique (SAEF, 5A 182). Fin 1946, G. Ardant souligne que les commissions de méthode des ministères n’étudient pas les problèmes assez à fond « et que le souci du prix de revient ne prédomine pas. De telles réformes risquent de n’aboutir à grands frais qu’à un modeste résultat » (CHAN, F 60 939).

68 Sur sa « foi » dans la révolution que constituent les études de prix de revient, voir sa conférence le 28 novembre 1949 à l’ENA, devant les promotions Jean Moulin et Nations Unies (SAEF, B 62186).

69 On notera la vision économique de l’administration comme productrice de services. « Un service public à qui on ouvre un crédit doit fournir en échange une certaine quantité, une certaine dose de sécurité ou de commodité, ou même de progrès, ou même d’agrément, et ce n’est peut-être pas là un produit au propre du mot, mais c’est son équivalent. Cette dose de sécurité, ce progrès, cet agrément, ce sont là des éléments qui sont susceptibles d’être mesurés » (conférence du 28 novembre 1949 à l’ENA).

70 G. Ardant a pressenti immédiatement « les résistances très longues et très tenaces » que cette méthode allait provoquer dans les services (28 novembre 1949 à l’ENA, SAEF, B 62 186).

71 SAEF, B 62186. Conférence à l’ENA du 28 novembre 1949, où G. Ardant parle d’évaluer la qualité des routes en calculant le nombre d’accidents de la route. En 1953, le CCE publie l’un de ses premiers rapports sur une politique publique de santé : la lutte contre l’alcoolisme. Ces deux études, faites l’une dans le domaine de l’équipement, l’autre en santé publique, renvoient étonnamment aux deux futures grandes études pilotes de la RCB : sécurité routière et périnatalité.

72 « Ainsi pourrons-nous substituer une détermination rationnelle des crédits aux marchandages qui précèdent l’établissement et le vote du budget. La mission essentielle des pouvoirs publics, choisir ce qui est le plus utile, pourra enfin être remplie » (ibid.).

73 SAEF, 5A182.

74 Conférence ENA du 28 novembre 1949. Quelque temps plus tard, Goetze, directeur du Budget, s’intéresse lui aussi au budget fonctionnel américain et aux travaux de la commission Hoover ; il envoie plusieurs de ses administrateurs en mission aux États-Unis.

75 Ardant prend langue avec le directeur du Budget hollandais, qui lui aussi s’intéresse au budget fonctionnel. Conférence à l’ENA du 5 décembre 1949 (SAEF, B 62 186).

76 De 1946 à 1950, G. Ardant n’épargne aucun effort pour faire entendre ses propositions. En vain. Nous ignorons les relations que G. Ardant entretenait avec F. D. Gregh, inspecteur des Finances et directeur du Budget de 1945 à 1949, qui a lui aussi œuvré à Alger au temps du CFLN. Ce n’est qu’à partir de 1951 que les propositions de G. Ardant trouveront un écho auprès des responsables de la réforme administrative et surtout auprès de R. Goetze, directeur du Budget jusqu’en 1956, lui aussi un ancien collaborateur de P. Mendès France à Alger.

77 D’après le rapport public de 1948, sur 80 enquêteurs qui ont travaillé pour le CCE, 20 sont membres de la juridiction. Pendant l’année 1947, les enquêteurs appartiennent tous, sauf deux exceptions, aux corps de contrôle : Cour des comptes (25), Inspection des finances, (12), Conseil d’État (8), Contrôle général des Armées (4), Mines (2), Inspection générale de l’administration (2), inspection des Colonies (2), PTT (1), Ponts et Chaussées (2), Contributions indirectes (1), Manufactures de l’État (1). On remarquera le faible nombre de polytechniciens, qui ont pourtant été en pointe dans les milieux de l’organisation dans l’entre-deux-guerres. Visiblement, pour eux, les priorités sont désormais ailleurs. P. Gardent, ingénieur au corps des Mines, est une exception : il dirige plusieurs missions sur le secteur de l’aéronautique, mais après 1949, il rejoint Charbonnages de France.

78 Chefs d’équipe appartenant à l’Inspection : Chalandon, Garnier, Feuilhade de Chauvin, Chalendar, Valls, Nespoulous-Neuville, Morette-Bourny, Martin, Rogez, Guillot-Tantay, Lamy, Chassaigne, Dommel, Moussa. Dès 1950, le nombre d’inspecteurs des Finances impliqués diminue pour presque disparaître à partir de 1954, suite au départ de G. Ardant. La plupart n’effectuent qu’une seule mission, contrairement à ce qu’espérait Ardant. Une des dernières enquêtes menées par des inspecteurs des Finances fera date, c’est celle de Flandin et Gonot en 1953-1955 sur la nécessité d’introduire l’organisation scientifique du travail dans les services administratifs.

79 Le Conseil d’État, sollicité officiellement, se laisse tirer l’oreille ; finalement il y aura Huisman pour le Comité central, Boris et sept auditeurs pour les enquêtes, Aubépin de Lamothe Dreuzy, Boitreaud, Holleaux, Kahn, Legaret, Marchandise et Mayras (lettre du secrétaire général du Conseil d’État à Ardant, 6 août 1946, SAEF, B 62186). M. Debré, sollicité personnellement par Ardant, se récuse le 1er août 1946 en invoquant son rang, son âge et sa lassitude (SAEF B 62 186). On retiendra surtout le nom de G. Boris, chef d’équipe et principal rédacteur des notes et rapports sur la réforme du ministère de l’Économie nationale.

80 Rapport public 1948, p. 102. Voir aussi la note aux rapporteurs de Brin, n° 295, du 18 février 1948, où il indique que « les rapporteurs de la comptabilité administrative seront désormais convoqués aux séances du CCE concernant le département ministériel dont ils sont chargés » (registre de la première présidence, archives de la Cour). De nombreux rapporteurs travaillent donc parallèlement pour les deux institutions ; les observations, les renvois, les rapports et les conclusions sont autant de méthodes de travail communes aux deux structures.

81 Cette réforme sera décidée en 2007 dans le cadre de la RGPP.

82 Le CCE, spécialiste de la chasse aux doublons administratifs, fait doublon avec la Cour des comptes, avec la direction du Budget, avec les commissions d’économies de 1945-1950 et avec le Commissariat général à la Productivité. Ce paradoxe n’échappera pas en 1959 à M. Debré qui en tirera les leçons !

83 AN, F 60 939.

84 Un certain nombre de notes préparatoires ou préliminaires ne sont pas discutées, elles restent à l’échelon du secrétariat général et ne sont donc pas communiquées aux syndicats. Certains sujets sont visiblement plus sensibles que d’autres, par exemple, l’enquête de Sézerat sur les coûts administratifs des services du Trésor (CCECRSP, rapport n° 191, octobre 1954).

85 AN, F 60 939.

86 Affaires allemandes et autrichiennes ; Agriculture ; Anciens Combattants ; Éducation nationale ; Finances ; Forces armées ; Industrie et Énergie ; Intérieur ; PTT ; Présidence du Conseil-Information-Documentation-Diffusion ; Services économiques ; Santé ; Travaux publics ; Mécanographie ; Services géographiques et topographiques ; Offices ; Parafiscalité.

87 Dès septembre 1946, le secrétariat général évoque la difficulté de trouver des enquêteurs. Le 17 octobre 1946, P. Brin soupire : « On demande à une administration désorganisée de réorganiser l’administration ! ». Ardant ajoute qu’il n’arrive pas à s’adjoindre les spécialistes d’organisation, car tous sont engagés dans leur service à plein-temps (CHAN, F 60 939).

88 La définition de la mission Répartition est âprement discutée entre Ardant et Faure, inspecteur général de l’Économie nationale, qui divergent sur les objectifs de la mission et son programme de travail. Ardant est partisan d’une enquête très large portant sur le contrôle, les principes et les objectifs économiques de ces services (économie dirigée), alors que Faure est partisan d’une simple enquête d’organisation et de coûts/rendements. Le compromis se fait finalement sur une enquête approfondie d’organisation.

89 En 1946, Ardant fait une première série de propositions, le programme est discuté en séance et complété à la suite des remarques de R. Grégoire directeur de la Fonction publique qui souhaite ajouter un volet sur le contrôle des dépenses engagées. Au final, la fiche comporte un important volet sur les dépenses et le budget, sur les recettes et l’organisation fiscale, sur les problèmes de caisse, sur les crédits, sur les comptes spéciaux et les EPIC. Ce programme de travail sera étalé sur presque dix ans, avec des intermittences, partagé en deux phases, 1947-1948 et 1950-1953. Il existe aussi une fiche-programme Commerce et finances extérieures (voir en annexe II, CHAN, F 60 939).

90 La Mission Mécanographie a donné lieu à huit rapports étalés sur 1947 et 1948, voir annexe IV (CHAN, F 60 939).

91 Le système Bedaux, du nom de son inventeur, C.-E. Bedaux (1886-1944), est un système de chronométrage des tâches et de salaire au rendement, très répandu dans l’entre-deux-guerres, notamment dans les entreprises automobiles ou dans les mines, et très impopulaire auprès des ouvriers.

92 R. Gaudriault, rapport n° 215 « sur l’intervention des organisateurs privés dans les administrations et les entreprises publiques » ; rapport d’enquête 215 bis « sur les résultats de M. Paul Planus à l’établissement régional du matériel de Vincennes (avril 1949) » et « note relative à la généralisation des réformes apportées à l’organisation administrative de l’établissement régional du matériel de Vincennes » (post-Planus). R. Gaudriault, mis à disposition du CCE par l’INSEE, suivra Ardant au Commissariat général à la Productivité pour y assurer la responsabilité du secteur organisation et administration ; en 1959, il sera nommé chef du Service central d’Organisation et Méthode (SCOM), rattaché à la direction du Budget, lors de la suppression du Commissariat général à la Productivité.

93 Sur les méthodes d’enquête de l’Inspection, N. Carré de Malberg, op. cit., p. 97.

94 Six instructions générales auraient été rédigées. Le rapport d’ensemble de 1947 mentionne celle sur les circonscriptions et sur la coordination des enquêtes (CHAN, F 60 939), sur la mesure du coût et du rendement et sur le problème de la codification. L’instruction sur le calcul des coûts et rendements est reproduite dans le rapport d’ensemble de 1948. Ardant dans sa note sur la présentation du budget de juin 1947 en donne également certains éléments.

95 Dans le rapport 1948, on trouve plusieurs exemples d’études de coûts et de prix de revient, qui ont servi de vitrine au CCE.

96 Pour la mission XII Services à caractère économique, on trouve 11 notes intermédiaires ou complémentaires ; pour la mission V Finances 9 notes, pour la mission XVI Mécanographie 7 notes.

97 Au fil des années, le dossier d’enquête s’étoffe et se normalise. À partir de la fin des années 1950, le dossier d’enquête comporte les éléments suivants : ordres de mission, fiches d’indemnités, correspondance, questionnaire d’enquête, documents de travail, avant-projets et projets de rapport et de conclusions, feuilles de séance du CCE, rapport et conclusions définitives, annexes au rapport, suites données au rapport (CAC Fontainebleau, répertoire 79-0742).

98 Dans ses conférences à l’ENA, non sans mauvaise foi puisqu’il en a utilisé les résultats, G. Ardant minimise les apports des commissions des méthodes de 1945 ; selon lui, c’est à la direction du Personnel et des Services généraux que doit revenir la mission d’organiser l’administration centrale des départements ministériels.

99 Voir Annexe I.

100 Avec le Comité de réforme administrative dont le CCE est l’auxiliaire, Ardant souhaite mettre en place une politique de complémentarité et de réciprocité. Pour un exemple de travail réalisé en commun, voir l’instruction n° 3 sur les circonscriptions géographiques (CHAN F 60 939).

101 CAC, répertoires 79 0742.

102 Entre 1947 et 1949, 45 rapports n’ont pas fait l’objet de conclusions publiques.

103 En 1950, 16 rapports pour 14 chefs d’équipe ; en 1951, 26 rapports pour 20 chefs d’équipe ; en 1952, 23 rapports pour 15 chefs d’équipe ; en 1953, 16 rapports pour 12 chefs d’équipe et en 1954, 8 rapports pour 8 chefs d’équipe. En 1957 et 1958, il n’y aura que deux équipes, qui rendront seulement deux rapports.

104 La détermination du coût inclut les frais généraux, l’amortissement du matériel, les stocks, les bâtiments, etc. L’instruction générale n° 1 insiste sur le niveau de détail des enquêtes : « Pour être efficaces, ces enquêtes doivent être approfondies, de celles qui ne se contentent pas de l’examen des papiers et de l’entretien avec le chef de service. On ne connaît un service que lorsqu’on l’a vu fonctionner à tous les échelons qui le composent jusqu’au dernier ou au premier […]. C’est souvent la considération du travail le plus modeste qui permet par voie de généralisation les réformes les plus fécondes ».

105 Pour le détail des rapports consacrés au ministère des Finances et à l’ancien ministère de l’Économie nationale, voir l’annexe V.

106 Il ne semble pas par exemple que le CCE ait été consulté ni associé d’une quelconque manière à la création de la direction générale des Impôts en 1948.

107 Cf. le rapport Lauré sur la suppression des emplois de direction et la réorganisation de l’administration centrale des Finances en 1948, dans le cadre du programme d’économies de 1948 (cf. le décret du 6 septembre 1948 portant suppression de certains emplois de direction dans les administrations centrales des ministères), SAEF, B 58 857.

108 Annexe V.

109 Annexe V.

110 Dans la période 1948-1954, le ministère des Finances et des Affaires économiques commande 66 rapports, l’Agriculture 44, la Défense 24, l’Équipement-Reconstruction-Transports 21, l’Industrie 16, l’Intérieur 15, les services du Premier ministre 8 et la direction de la Fonction publique 4.

111 L’instruction générale n° 3 porte sur la coordination des enquêtes et sur les Problèmes communs : l’information ; les statistiques ; les problèmes de reconstruction et d’équipement ; les problèmes de locaux administratifs ; les questions financières ; les relations avec l’étranger ; les relations avec les affaires allemandes ; les problèmes de répartition ; la main-d’œuvre ; l’immigration…

112 L’instruction générale n° 2 s’insère dans les travaux de la commission de réforme administrative : comment découper au mieux les circonscriptions géographiques et administratives ? (CHAN, F 60 939).

113 Annexe V.

114 On peut évaluer le nombre de rapports consacrés à ces organismes à une cinquantaine ; la plupart ont été demandés par le ministère des Finances, qui est le premier commanditaire et le premier utilisateur des enquêtes du CCE, suivi de l’Agriculture ou de l’Industrie.

115 Le CCE a produit un grand nombre de « monographies » sur l’organisation ou la gestion des services, très semblables aux rapports de comptabilité administrative réalisés à la Cour des comptes.

116 Avec la création de la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques en 1948, le CCE abandonne les entreprises publiques.

117 « Rapport sur les réformes à apporter à la présentation du Budget en vue de faire ressortir le coût et le rendement des services publics », CHAN F 60 939. Sur la pensée budgétaire de G. Ardant, sa conférence du 5 décembre 1951 à l’ENA, op. cit., son article « Les fondements économiques et sociaux des principes budgétaires » dans la Revue de Science et de législation financière, 1949, p. 406 à 446 et SAEF, 5A182.

118 Conférence à l’ENA, le 5 décembre 1949. Mendès France, réélu député en novembre 1946, est membre de la commission des Finances et du contrôle budgétaire ; il dépose le 31 décembre 1948 une proposition de résolution invitant le Gouvernement à déposer sur le bureau de l’Assemblée nationale le projet de loi organique réglant le mode présentation du budget et à s’inspirer à cet égard des suggestions du CCECRSP (annexe, n° 6015). Voir à ce sujet la correspondance entre P. Mendès France et G. Ardant le 6 février 1949 (archives privées P. Mendès France).

119 E. Bonnefous, La réforme administrative, PUF, 1958, p. 96-98.

120 Note « La réforme de l’administration : le troisième rapport du Comité d’enquête », anonyme, SAEF, B 62 186.

121 Le rapport propose une série de réformes propres à chaque administration, compte tenu de sa mission et de son organisation. Il suggère pour chaque administration des indicateurs d’activités et de coûts : coût de la tonne kilométrique transportée sur chaque voie de communication, coût par élève de l’enseignement dispensé, coût par opération des travaux administratifs, coût moyen de chaque affaire jugée, etc. Il préconise un gros effort de codification de la matière réglementaire et législative et appelle à une réforme drastique des services départementaux et des bureaux des préfectures.

122 À partir de 1950, et jusqu’au milieu des années 1980, il n’y aura plus que des rapports de réforme consacrés à un secteur ou à un seul département ministériel (le rapport Bloch-Lainé en 1956 ou le rapport Huet en 1971 sur le ministère des Finances). En revanche, les années 1980 et 1990 renoueront avec les grandes commissions de réforme administrative (rapport Gisserot en 1986, commission « Efficacité de l’État » du Xe Plan en 1988, commission Blanc en 1992, commission Picq en 1993, Commissariat à la Réforme de l’État en 1995).

123 Note « La réforme administrative », p. 2, SAEF, B 62186.

124 La Commission nationale d’économies, créée par décret le 10 février 1950 conformément à la loi de finances du 31 janvier 1950, est chargée de faire la synthèse des commissions départementales d’économies instituées le 7 juin 1949 et d’établir un plan d’économies dans les départements ministériels ; elle recrute pour ce faire une quarantaine d’enquêteurs. Elle rend le 8 août 1950 un rapport général qui analyse des mesures adoptées par le comité interministériel et se place dans la filiation de la commission Marin de 1922-1923 ; le rapport conclut à la nécessité de la création d’un « organe spécial qui en liaison avec le ministère du Budget suivrait les questions de réforme et d’économies intéressant les différentes administrations et les reprendrait périodiquement, indépendamment de la conjoncture budgétaire et de ses impératifs », SAEF, B 57 035.

125 Le CCE n’est pas représenté en tant que tel, mais par le biais du premier président de la Cour des comptes ; en revanche, les rapporteurs du comité assistent la commission.

126 Le décret du 22 avril 1953 relatif à la détermination du coût et du rendement des services s’inspire des travaux du CCE pour établir le coût des services (regroupement des dépenses d’un même service, ventilation des crédits inscrits aux chapitres généraux du ministère des Finances, prise en compte des charges telles que les immeubles et le matériel ou les stocks) et pour évaluer les « résultats » de l’activité des services, avec l’établissement d’indicateurs simples.

127 Outre le président, ce comité n’est composé que de quatre personnes : Parent, président du CCE, Ardant, secrétaire général du CCE, Maspétiol, conseiller d’État, et Bonnaud-Delamare, préfet (arrêté du 5 mai 1953).

128 Circulaire Budget n° 02-E/55.11.24/55.12, du 25 novembre 1955, « Analyse et détermination des coûts et des prix de revient des services administratifs de l’État ». L’exposé des motifs atteste du ralliement de la direction du Budget aux études coûts et rendements : « La connaissance des coûts et des prix de revient doit permettre aux pouvoirs publics de disposer de données quantitatives pour apprécier l’organisation des services, les moyens dont il convient de les doter, les réformes à entreprendre, les répercussions que peuvent entraîner l’extension de la diminution de leur activité. Sur le plan administratif, elle doit offrir aux échelons supérieurs la possibilité de contrôler l’action de leurs subordonnés et d’encourager leurs initiatives et constituer une source de renseignements adaptée à la recherche des améliorations susceptibles d’être apportées à la marche des services dont ils ont la charge ». Compréhensive et bienveillante, la direction du Budget, qui fournit la méthode de calcul, annonce une période de rodage et d’initiation, mais elle indique qu’il faudra intégrer la valeur des biens meubles et immeubles mis à disposition du service, les dépenses faites pour le fonctionnement du service par d’autres services et notamment les collectivités locales, la valeur locative des locaux occupés, la valeur des stocks de matériels, des denrées ou des produits et leurs variations, l’amortissement des matériels et la valeur des immobilisations. Afin de pouvoir mesurer objectivement l’activité des services, des indicateurs chiffrés simples sont proposés aux services tels que le nombre d’objets fabriqués ou vendus, le nombre de journées d’élèves, les hectares de forêts surveillés, les kilomètres construits ou entretenus, le nombre de dossiers instruits ou transmis… Un premier tableau à remplir, mis au point par la direction du Budget, récapitule, selon la nomenclature budgétaire, les différents types de dépenses qui constituent « le coût brut » du service, ainsi que les différentes recettes, ce qui permet ensuite de déterminer « le coût net » du service. La dernière partie du tableau sert à la détermination du prix de revient, ou plus exactement de la « dépense unitaire ». Un second tableau, par nature de dépenses, sert à la mesure du « coût de gestion administrative », à partir des dépenses concernant « le fonctionnement interne » du service (dépenses de fonctionnement, dépenses de constitution de stocks, dépenses d’investissement et de gros entretien). À partir de 1956, la procédure budgétaire intègre le calcul des coûts et rendements des services publics dans les documents préparatoires que la direction du Budget réclame aux services (cf. la circulaire Budget du 18 mai 1956 concernant la préparation du budget voté de l’exercice 1956 pour les services civils).

129 Sur ce nouveau chantier « Productivité des services administratifs » de la direction du Budget, voir les circulaires Budget, n° 17-2 B1 du 25 mai 1955, n° E2-11 du 10 mars 1956 et n° E2-17 du 25 février 1958.

130 Il faut attendre 1951-1952 pour voir apparaître dans les intitulés des rapports de l’Inspection les termes « efficacité », « coût », « rendements », « coûts et rendements », mais à la fin des années 1950, en 1958-1959, ce type d’enquête semble être devenu familier aux inspecteurs. Les études s’appliquent soit à une taxe (chiffre d’affaires) ou à un allégement fiscal, soit aux coûts comparés d’activités d’un territoire à l’autre, soit à un service (un service départemental ou national, un atelier). SAEF, 4A 2241 ; 4A 2281 ; 4A 2313 ; 4A 2336 ; 4A 2337 ; 4A 2338 ; 4A 2346 ; 4A 2365.

131 Cf. le rapport Flandin-Gonot n° 214, 1956, sur l’organisation du travail dans les administrations et entreprises publiques, qui conclut à la nécessité de multiplier les bureaux Organisation et Méthode dans les ministères. Cette recommandation sera reprise dans la circulaire Marcellin du 12 décembre 1957 relative à la modernisation administrative, qui fait la synthèse de toutes les initiatives de la IVRépublique en matière de réforme administrative (JO, 20 décembre 1957).

132 Cf. les rapports rédigés par l’inspecteur général Sézerat pour le CCE sur les coûts et rendements comparés au sein du Trésor public et des services financiers des PTT, voir annexe V. Au cours de la seconde moitié des années 1950, le service des études de la direction de la Comptabilité publique procède à la mise à jour du « barème » concernant la mesure des rendements des services.

133 L’article 52 du décret de 1956 dispose qu’une annexe présentera le « coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettront d’apprécier leur activité ». La circulaire Budget du 2 août 1957, n° E2/44, insiste sur la nécessité pour les services de faire connaître ces informations qui doivent désormais être communiquées légalement aux assemblées dans le cadre de l’examen du projet de budget et rappelle la méthode qui doit être suivie. Le décret de 1956 constitue donc l’aboutissement des travaux « coûts et rendements » du CCE et de la direction du Budget ; il est aussi la marque de l’intérêt que les commissions des finances ont porté à cette question, apportant leur appui à une cause que ni le CCE de G. Ardant ni la direction du Budget de R. Goetze ne seraient parvenus à imposer seuls.

134 La présentation fonctionnelle du Budget et des coûts des services perdure sous la forme d’une annexe à la loi de finances, remplissant un rôle essentiellement d’information et de pédagogie vis-à-vis du Parlement et de l’opinion. Sur la présentation fonctionnelle du Budget et sa difficile acclimatation en France, J. Grangé, Le Budget fonctionnel en France, Paris, LGDJ, 1963.

135 Cf. l’ordonnance du 4 février 1959 portant loi de finances rectificatives. L’article 76 crée la commission de réforme administrative chargée de rationaliser les structures administratives et de réduire le coût du fonctionnement des services publics, annoncée dans le plan de redressement économique et financier de décembre 1958.

136 Exemples de réformes proposées par le CCE : la carte judiciaire et la réforme du ministère de la Justice, les Armées, les Voies navigables, les Affaires étrangères et les lycées français à l’étranger, la suppression des centres d’apprentissages et leur fusion avec les collèges d’enseignement technique, la réforme du ministère de l’Intérieur et de la fonction préfectorale, les Eaux et Forêts, l’Agriculture et le regroupement des services techniques, la réforme des services départementaux du ministère de la Santé et de la Population, la réforme du service des Alcools, etc.

137 L’année 1949 est une grande année pour le ministère des Affaires économiques qui fait l’objet d’au moins une dizaine de rapports d’enquête sous la direction de G. Boris, conseiller d’État.

138 SAEF, 5A182. En 1948, la Cour des comptes reconnaît la valeur ajoutée du CCE : « Dans l’ensemble, la collaboration avec le Comité d’enquête a bénéficié au contrôle de la Cour, en l’élargissant, en le vivifiant et en lui fournissant une connaissance plus exacte du fonctionnement réel des services dans le temps et dans l’espace », rapport public 1948, p. 102.

139 Entre 1948 et 1954, on constate peu de demandes de la part de la direction de la Fonction publique, visiblement absorbée par d’autres sujets : le statut général des fonctionnaires, la création des administrateurs civils et de l’ENA, l’établissement de la grille des traitements et des carrières, le reclassement des fonctionnaires, la loi sur les auxiliaires de 1950… Quatre rapports seulement sont demandés par la DFP dans la période : un rapport en 1948 sur le parc automobile (n° 9), un rapport en 1949 sur la coordination mécanographique (n° 65), un rapport sur la limite d’âge en 1953 (n° 167), un rapport en 1954 sur les cumuls de fonctions et de rémunérations publiques (n° 187). Il faut attendre 1956 pour que les choses semblent bouger ; sont ainsi successivement commandés au CCE en 1956 un rapport sur l’organisation du travail dans les administrations et les entreprises publiques (n° 214), en 1957 deux rapports, l’un sur l’intervention des organisateurs privés dans les services publics (n° 215) et l’autre sur l’organisation et le fonctionnement des administrations chargées de l’élaboration et de l’exécution des plans régionaux d’expansion du territoire (n° 219), en 1958, un rapport sur la politique d’aménagement de la région parisienne (n° 222), en 1959, deux rapports, l’un sur le secret professionnel et l’échange d’informations entre administrations (n° 224) et l’autre sur le logement des fonctionnaires (n° 231). Le vrai changement se produit en 1960, lorsque le CCE bascule dans la sphère d’influence du Premier ministre et du ministre de la Fonction publique, abandonnant pour partie les orientations initiales données par Ardant.

140 Dans sa conférence du 5 décembre 1949 à l’ENA, Ardant indique qu’« au fur et à mesure que le Comité d’enquête obtenait des résultats, que ses propositions étaient suivies, [ils] avaient de plus en plus de difficultés à trouver des enquêteurs. Tous les ministres n’ont pas été ravis de nous voir poursuivre nos investigations et obtenir des résultats ».

141 Conférences à l’ENA 28 novembre et 5 décembre 1949 (SAEF, B 62 186). Ardant, bien conscient des freins au changement, parle « d’incompréhension, de révolte et de scandale » de la part des responsables de l’administration ; désabusé, il place son espoir dans les nouvelles générations de hauts fonctionnaires formés à l’ENA.

142 Ardant, dès la fin 1946, souligne que « leur action s’est constamment heurtée à des difficultés d’ordre politique inhérentes à l’hétérogénéité du Gouvernement. Souvent les ministères d’une provenance politique autre que celle du chef du Gouvernement rendent le travail de l’enquêteur difficile sinon impossible, ralentissant ainsi le rythme de leurs travaux », CHAN, F 60 939.

143 C’est là l’un des secrets de la réussite du Bureau de statistiques économiques et financières (BSEF) de C. Gruson, qui, abrité et parrainé par la puissante direction du Trésor de F. Bloch-Lainé et financé par la Banque de France, a pu prospérer et devenir le prestigieux SEEF.

144 Entre 1945 et 1948, la Cour des comptes a vu ses attributions de contrôle élargies aux associations subventionnées (loi du 8 août 1947), aux organismes de Sécurité sociale (loi du 31 décembre 1949) et aux entreprises publiques (loi du 6 janvier 1948). Son rôle budgétaire d’auxiliaire du Parlement s’est également considérablement renforcé : depuis la loi constitutionnelle du 27 octobre 1946 (art. 18), la Cour est associée aux travaux de l’Assemblée nationale, qui peut la charger de toute enquête et étude se rapportant à l’exécution du budget ou à la gestion de la trésorerie ; depuis la loi du 13 décembre 1945 (art. 2), elle assiste les rapporteurs particuliers de la commission des finances pour l’établissement du budget ; depuis la loi du 25 juin 1947 portant réalisation d’économies, elle est chargée de suivre l’état d’exécution des économies prescrites. Enfin, elle accueille en son sein la toute nouvelle Cour de discipline budgétaire et financière (loi du 25 septembre 1948) puis en 1950, la nouvelle chambre sur la Sécurité sociale.

145 Lors du plan de redressement économique et financier de décembre 1958, R. Goetze, qui est l’un de ses principaux auteurs, ancien directeur du Budget et conseiller du général de Gaulle, donnera de la même manière la priorité à la résolution de la crise monétaire, financière et économique du pays, laissant à une future commission de corps de contrôle le soin de se débrouiller de la réforme administrative.

146 F. Bloch-Lainé et P. P. Schweitzer à la direction du Trésor, C. Gruson et J. Saint-Geours au SEEF, P. Delouvrier et M. Lauré à la direction générale des Impôts, R. Goetze à la direction du Budget, etc.

147 C’est cette inspiration qui guidera le directeur du Budget lorsqu’il rattachera en 1959 à sa direction le secteur « Organisation » du Commissariat général à la Productivité sous le nom de SCOM.

148 C’est la décision qui sera prise en 2007 dans le cadre de la RGPP, 60 ans après la création du CCE.

149 G. Ardant, Technique de l’État, PUF, Paris, 1953, p. 60 et p. 62-118.

150 CHAN, F 60 939, 4 p.

151 CHAN, F 60 939.

152 CHAN, F 60 939, 9 p.

153 CHAN, F 60 939, 4 p.

154 L’année 1948 constitue du point de vue du ministère des Finances et du ministère de l’Économie nationale l’année la plus féconde en notes et rapports. Cette intense activité traduit les intérêts propres de Gabriel Ardant, inspecteur des Finances, ainsi que les urgences qui se présentent à l’époque aux pouvoirs publics : les questions fiscales et budgétaires, les interventions économiques de l’Etat, la rationalisation des services financiers et postaux, le contrôle financier, le crédit etc. Le CCECRSP fait ici office de service d’études externalisé pour le ministère des Finances

155 Le tournant de 1954 – et le départ de Gabriel Ardant – sont bien visibles, manifesté par la chute du nombre de rapports dans la sphère du ministère des Finances et des Affaires économiques.

156 Pourquoi ces rapports n’ont-ils pas été examinés par le CCECRSP ? Par manque de temps ? Parce que trop « sensibles » ? On remarquera que nombre de ces notes non rendues publiques ont trait à l’organisation des services, aux emplois, aux effectifs et aux personnels.

157 Il semblerait que le CCECRSP ait voulu en 1953 s’attaquer à la direction de la Comptabilité publique et aux Services extérieurs du Trésor en diligentant une série d’enquêtes et d’études « coûts et rendements » dans ces services ; cette dernière mission qui fait office de testament intellectuel et administratif de G. Ardant juste avant son départ ne semble pas avoir abouti, du moins publiquement. A-t-elle suscité des résistances particulières ? Aucune archive à cette heure n’est venue nous renseigner sur cette question, mais les rapports figurent en bonne place dans les archives du Service des Etudes et de la Coordination de la direction de la Comptabilité publique (SAEF, B 65 106) . Quoi qu’il en soit, après cette enquête, plus aucune mission CCECRSP n’effectuera d’étude « coûts et rendements » au sein des services financiers.

Auteur

Normalienne et agrégée d’histoire, Florence Descamps est maître de conférences en histoire à l’École pratique des hautes études (EPHE). Elle y anime un double séminaire sur la création et l’utilisation des témoignages oraux en histoire contemporaine et sur l’histoire du ministère des Finances au XXsiècle. Elle participe depuis 2005 au groupe de pilotage du séminaire Histoire de la gestion des finances publiques XIXe-XXe siècles et a codirigé la publication du premier volume des actes L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit comptable et budgétaire au XIXe siècle (1815-1914). Elle a publié de nombreux articles sur le ministère des Finances au XXe siècle et sur la réforme de l’État. Dernièrement, elle a publié « La RCB 1966-1971 : une première expérience managériale au ministère des Finances ? », in E. Godelier, M. Le Roux, G. Garel, A. David et E. Briot (dir.), Pensée et pratiques du management en France. Inventaire et perspectives 19e-20e siècles, 2011, consultable en ligne sur http://mtpf.mlab-innovation.net/fr/sommaire/chapitre-2/la-rcb-1966-1971-une-première-expérience-managériale-au-ministère-des-finances.html?PHPSESSID=6a35f3663f90efc5f44bf6a739069703 ; « Les inspecteurs des Finances et la réforme de la gestion publique au XXe siècle », in F. Cardoni, N. Carré de Malberg et M. Margairaz (dir.), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France/IGPDE, 2012, p. 141-150 et « Les techniciens des Impôts et la naissance d’une expertise fiscalo‑financière : L’État moderne 1928-1939 », in F. Monnier et J.-M. Leniaud (dir.), Experts et décisions, Paris/Genève, Droz, 2013, p 47-57.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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