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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Première partie. Contrôler pour maîtriser la dépense publique

Les offices : une innovation institutionnelle ou un problème pour le contrôle budgétaire ?

Alain Chatriot

Texte intégral

Introduction

  • 1 On se permet de renvoyer sur ce point à Alain Chatriot, « Les offices en France sous la IIIe Républ (...)

1La création de très nombreux offices entre le début du XXsiècle et le milieu des années 1930 a fait l’objet de très nombreux débats politiques, juridiques, économiques. Si leur inscription dans la thématique large de la réforme de l’État est importante1, on peut aussi tenir les offices comme des créations institutionnelles qui répondent à un problème de gestion des dépenses publiques… tout en en créant de nouveaux !

2La catégorie juridique des offices est particulièrement floue. Le député Paul Jacquier souligne dès 1932 cette confusion dans un rapport pour la commission des finances :

  • 2 Rapport n° 1534, Journal officiel de la République française, Documents parlementaires, Chambre des (...)

« L’office autonome n’a été défini par aucun texte législatif. Des établissements portant le nom d’office ne présentent aucune des formes d’indépendance qui caractérisent ceux que nous examinons. Au contraire, des organismes portant les noms les plus divers : “instituts, expositions, réunions”, rentrent dans cette catégorie, car ils possèdent l’autonomie financière et l’indépendance administrative2 ».

  • 3 Jean-Claude Debray, L’autonomie financière des services publics, Paris, Au commerce des idées, 1930 (...)
  • 4 Henri Berthélemy, Jean Rivero, Cinq ans de réformes administratives, 1933-1938 : législation, régle (...)
  • 5 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 43.
  • 6 A. Fuzier, Contribution…, op. cit., p. 13.

3Si les historiens se sont peu intéressés à ces formes institutionnelles hybrides, la littérature consacrée à ces questions durant les années 1920 et 1930 est massive : les professeurs de droit dirigent des thèses sur les sujets3, y consacrent articles et synthèses4. Cet investissement des juristes correspond surtout à l’imprécision de la catégorie et l’un d’entre eux précise ironiquement en 1930 : « Les offices forment une forêt très dense et dont l’obscurité paraît souvent avoir été recherchée à dessein5 ». D’autres insistent sur la nouveauté du questionnement de l’entre-deux-guerres en comparaison avec les formes des services publics définies au début du siècle : « Alors que monopoles ou régies sont d’anciens types d’exploitation, dont les modalités ont été depuis longtemps fixées, l’office est une forme récente, confuse et diverse, d’une complexité reconnue par tous6 ».

I. Des créations diverses accélérées par la Première Guerre mondiale

  • 7 Louis Rolland, « Chronique administrative. § 1 La personnification des services publics (création d (...)
  • 8 Premier « office national » créé en France, il n’obtient son autonomie véritable qu’en 1919.
  • 9 Gabriel Galvez-Behar, La République des inventeurs. Propriété et organisation de l’innovation en Fr (...)
  • 10 Jean Luciani (dir.), Histoire de l’Office du travail (1890-1914), Paris, Syros, 1992 et Isabelle Le (...)
  • 11 L. Rolland, « Chronique… », art. cité, p. 484.
  • 12 Rolland écrit : « Nous croyons, avec M. Duguit, que si l’on veut réorganiser notre administration f (...)

4Avant 1914, les spécialistes de droit administratif s’interrogent sur l’efflorescence d’« organismes nouveaux auxquels on donne le nom, d’ailleurs assez mal choisi, d’Offices ou d’Offices généraux7 ». Les institutions concernées, rattachées à différents ministères, sont disparates : Office de législation étrangère (créé en 1908), Office national du tourisme (1910), Office national de la navigation (1912), Office des renseignements agricoles (1901), Office national du commerce extérieur (18988), Office national des brevets d’invention et des marques de fabrique9 (1901), Office colonial (1899 et 1904), Office du travail10 (1891), Office national des retraites (1910) et Office de criminologie (1912). Louis Rolland, qui en donne la présentation toujours reprise par la suite dans les traités de droit administratif, signale les points communs, comme le fait d’être principalement des organes de renseignement et d’étude, même si la tendance semble alors être à un rôle élargi, et les différences concernant surtout le degré « d’individualité administrative ». Le juriste explique en effet que « certains offices ne sont guère plus que des bureaux d’un ministère, spécialisés dans une tâche déterminée, et pourvus d’une dénomination particulière11 », d’autres, au contraire, disposent de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Cette « personnification » de l’office entraîne une organisation spéciale avec l’existence à côté du directeur et du personnel d’un conseil de direction et d’un conseil de perfectionnement. Pour Rolland, le débat est en fait de savoir si la personnification des services publics est une bonne chose ou pas (le Sénat, lors des débats budgétaires entre 1908 et 1912, se montre assez hostile à cette tendance). Rolland y est plutôt favorable en citant les maîtres de la doctrine juridique de l’époque : Maurice Hauriou, qui approuve le fait que dans la gestion de ces offices, la compétence technique soit proche du pouvoir de décision, Léon Duguit, pour qui les offices renvoient à l’idée d’une « décentralisation par services12 ».

  • 13 Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Paris, Dalloz, réimp. 12éditio (...)
  • 14 Rapport n° 1534, op. cit., p. 400.

5Hauriou, dans son Précis de droit administratif et de droit public, commente sommairement le phénomène qui n’est pour lui qu’une configuration de la question plus large des établissements publics. Il parle à son propos d’un « mouvement curieux » et insiste sur le fait que, le plus souvent, les offices sont institués d’abord par arrêté ministériel, puis que le législateur intervient pour leur reconnaître la personnalité civile13. Le député Jacquier, dans un « historique rapide des offices », notait qu’avant la guerre, « la naissance de ces organismes a coïncidé avec le mouvement d’autonomie administrative qui s’est manifesté à cette époque. L’État a étendu son intervention à des domaines de plus en plus variés. Il a créé des monopoles, s’est fait entrepreneur de transports. De ce fait, l’unité du budget général a subi une désagrégation croissante et l’on a assisté à la création de véritables budgets indépendants tels que les comptes spéciaux, les budgets annexes. C’est à côté de ces divers budgets que sont venus se ranger les offices14 ».

  • 15 Fabienne Bock, « L’exubérance de l’État en France de 1914 à 1918 », Vingtième siècle, revue d’histo (...)
  • 16 Pierre Renouvin, Les formes du gouvernement de guerre, Paris, New Haven, PUF, Yale University Press (...)

6L’« exubérance de l’État » en France pendant la première guerre mondiale est un phénomène repéré et commenté par les acteurs avant d’être bien signalé par des chercheurs15. Dans l’analyse majeure qu’il donne en 1925 sur les « formes du gouvernement de guerre », l’historien Pierre Renouvin insiste sur le fait que « pour faire face à sa tâche, l’administration est obligée de créer de nouveaux organes, qui sont chargés d’étudier les problèmes nés de la guerre, de préparer les décisions et de prendre les mesures d’exécution16 ». Renouvin cite en particulier toutes les créations d’offices concernant les questions agricoles (Office de la reconstitution agricole créé en 1917, les produits chimiques agricoles en 1918), le ravitaillement (Office central des vivres en 1917) et la main-d’œuvre (agricole, des ouvriers de l’armement…). Il présente enfin la création de l’Office national des mutilés et réformés créé en exécution de la loi du 2 février 1918. Le cadre de l’office lui apparaît ici plus justifié si l’organisme doit recueillir des renseignements et donner au gouvernement son avis sur les mesures qui concernent les mutilés, il doit aussi contrôler les associations et gérer un budget fait de subventions et de dons.

7Le conseiller d’État Henri Chardon commente également ces créations dans son livre sur « l’organisation de la République pour la paix » :

« Quelques services ou offices nouveaux (aviation, forces hydrauliques, services des essences et des pétroles, office des pêches maritimes, offices de recherches scientifiques) qui viennent moins de la guerre que des progrès scientifiques et dont, plusieurs, encore rudimentaires, ne sont que le développement d’anciens bureaux ».

8Chardon est plutôt enthousiaste sur les possibilités offertes par cette formule institutionnelle :

  • 17 Henri Chardon, L’organisation de la République pour la paix, Paris, New Haven, PUF, Yale University (...)

« Partout où le service public le permettra, il faut développer la notion d’office national avec autonomie budgétaire et poser le principe que les services industriels de la nation doivent, dans la plus large mesure, vivre et se développer avec leurs propres recettes17 ».

  • 18 Danièle Fraboulet, « Les permanents patronaux », in Jean-Claude Daumas, Alain Chatriot, Danièle Fra (...)

9Un commentateur proche du patronat, le normalien et agrégé Robert Fabre, engagé par le Comité central des houillères de France18, présente la situation de manière plus critique :

  • 19 Robert Fabre, « La quatrième incarnation de l’étatisme : “caisses de crédit” et “caisses de prêt” » (...)

« La fin des hostilités – période triomphale de l’étatisme industriel et commercial – laissait l’État français à la tête d’une impressionnante série d’Offices, de consortiums, de bureaux d’achat et de répartition, administrés en majorité, par un personnel militarisé. Les uns, assez rares, présentaient un solde bénéficiaire, les autres accusaient des déficits croissants19 ».

  • 20 Adolphe Delemer, Le bilan de l’étatisme, Paris, Payot, 1922 ; Albert Schatz, L’entreprise gouvernem (...)

10Certaines créations directement liées au conflit militaire20 connaissent une liquidation financière au sortir de la guerre mais d’autres questions se posent. L’Office des houillères sinistrées du Nord et du Pas-de-Calais créé en 1919 est en fait confié pour une partie à la profession. Préfaçant un travail présentant l’action de cet office, le président du Comité central des houillères de France, Henri de Peyerimhoff en explique l’origine :

  • 21 Henri de Peyerimhoff, « Préface », in D’Armonnel, L’Office des houillères sinistrées du Nord et du (...)

« La formule de cet office, qui n’a de commun que le titre avec les multiples créations étatistes ou para-étatistes de la guerre et de l’après-guerre, a été imaginée et discutée par M. Loucheur, dont l’inlassable activité n’a pas été à l’abri de légèreté ni d’erreur, mais a fourni à tant de reprises des solutions averties et ingénieuses21 ».

  • 22 Stephen D. Carls, Louis Loucheur, ingénieur, homme d’État, modernisateur de la France 1872-1931, Vi (...)

11Si, pour le représentant du syndicat patronal, le nom de Louis Loucheur22 est rappelé non sans acrimonie, il s’inscrit bien ici dans cette génération de ministres modernisateurs de l’État, de son administration et de l’économie aux côtés d’Étienne Clémentel et d’Albert Thomas.

12La forme « office » est aussi envisagée pour les houillères de la Sarre car les conditions du traité de Versailles interdisaient la remise de l’exploitation à des sociétés privées et désignaient l’État français comme gérant : la solution de la société mixte est finalement adoptée. La question se pose également pour les mines de potasse d’Alsace. Malgré la volonté du sénateur Léon Perrier, la formule de l’office n’est retenue ni en 1924 ni en 1927 et c’est la loi du 23 janvier 1937 qui transforme la régie d’État créée en 1919 en établissement public industriel et commercial.

  • 23 Le Conseil économique du travail est une structure créée par la CGT juste après la première guerre (...)

13À la sortie de la guerre, la formule enthousiasme aussi une partie de la CGT réformiste. Dans le projet de « direction générale de l’Économie nationale » que prépare le Conseil économique du travail en 1919 et 1920, à côté des nationalisations industrialisées, une série d’offices est envisagée23.

  • 24 Raoul Dautry, Rapport sur l’aéronautique marchande française, présenté au Conseil national économiq (...)
  • 25 Alain Chatriot, La démocratie sociale à la française. L’expérience du Conseil national économique 1 (...)
  • 26 Charles Petiet, Les routes, rapport présenté au Conseil national économique, Journal officiel de la (...)

14Le débat se pose également dans le courant des années 1920 sur les choix à effectuer pour le mode d’exploitation des nouveaux transports aériens. Entre régies coopératives et compagnies privées, le débat de la fin des années 1920 est marqué par de nettes oppositions dont les rapports officiels rendent compte24. De la même manière sur le dossier du logement, débattu au Conseil national économique en 1925 et 1926, l’idée de « créer un service public de l’habitation » par le biais d’un office national du logement est agitée par la CGT et les coopérateurs de consommation, mais les représentants patronaux se montrent très réservés25. Parfois, ce sont les représentants patronaux qui plaident pour la solution de l’office comme lorsque le baron Petiet, représentant de l’industrie automobile, appelle de ses vœux en 1928 la création d’un « Office des routes », afin d’« écarter l’incertitude du vote annuel du budget qui ne permet pas des plans plus longs que l’année budgétaire elle-même […], écarter l’incertitude du vote tardif et irrégulier du budget qui, même pour une année déterminée, empêche de prendre en temps utile les dispositions nécessaires pour la réalisation des travaux26 ».

  • 27 Ernest Peyromaure-Debord, Le tourisme, le thermalisme et le climatisme, rapport au Conseil national (...)
  • 28 Cf. Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 188 et n° 595 annexes aux procès-verbaux de (...)

15Un des domaines de débat donne lieu à une création importante, celle de l’Office national des combustibles liquides, créé le 10 janvier 1925 et qui concerne l’industrie pétrolière. Parmi les projets d’offices, il faut signaler enfin celui concernant le tourisme, en transformant les premières esquisses administratives, qui est un bon symbole de la manière dont cette forme institutionnelle vient structurer un débat organisationnel assez vif27. De même, la gestion du charbon conduit certains parlementaires à envisager la création d’un office consacré à la houille28.

16On peut suivre un jeune docteur qui écrit en 1930 :

  • 29 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 21.

« Telle est la situation actuelle de l’autonomie financière des services publics. Elle reflète d’une part l’étatisme économique, c’est-à-dire la conception et la politique qui tendent à absorber l’activité commerciale ou industrielle due à l’initiative privée, et d’autre part l’étatisme administratif qui tend à concentrer dans les mains des agents de l’État la gestion ou la tutelle de tous les services ayant un caractère public29 ».

17Avec la première guerre mondiale, les offices sont une des formes institutionnelles qui accompagnent le développement d’un État plus interventionniste dans la sphère économique et sociale.

II. Nouvelles règles et problèmes afférents

18L’intérêt de cette formule des offices consiste bien sûr au fait de s’écarter des règles budgétaires de l’administration. Un docteur en droit exprime clairement le mouvement sur la moyenne durée pour la gestion des finances françaises :

  • 30 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 61.

« L’histoire de nos finances publiques au cours du XIXsiècle nous montre les financiers de l’État faisant tous leurs efforts pour lutter contre des habitudes de comptabilité publique déplorables parce que manquant de cohésion et par là même de sincérité. Ils arrivent à imposer à nos finances des règles nécessaires à l’établissement d’un budget sain et exact. Mais si ces règles – unité du budget, spécialité et annualité des crédits, non-affectation des recettes, en particulier – s’imposent pour les services administratifs, il est certain que leur observation est absolument opposée à la bonne gestion de services économiques. Les exemples désastreux tirés des cas de régies directes, en particulier, affirment cette impossibilité de concilier la comptabilité commerciale et industrielle qui nécessite la rapidité et la clarté dans la lecture de ses écritures30 ».

19Certains observateurs craignent cependant que cette nouvelle liberté ouvre la porte à un État trop puissant :

  • 31 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 182.

« Car c’est un des dangers les plus grands du développement de l’autonomie financière que l’étatisation qu’elle entraîne. On a vanté la souplesse de la formule “Office national”, lui permettant de se plier à toutes les conditions, aux objets les plus divers ; c’est justement là le danger. S’adaptant à tous les domaines administratifs comme industriels, avec la même facilité, permettant une gestion publique des services les plus variés, tout en ne les séparant pas de l’État lui-même, l’autonomie financière est un admirable instrument de socialisation31 ».

20Les règles du contrôle sont en effet limitées. Elles sont clairement présentées dans la plupart des thèses de droit alors soutenues sur le sujet :

  • 32 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 183.

« Tout d’abord le contrôle administratif est amoindri : l’intervention du ministre des Finances est rarement exigée, le personnel comptable est soustrait à son autorité et placé dans la dépendance du ministre intéressé qui seul règle les questions financières. Malgré l’extension aux établissements publics par la loi du 10 avril 1922 du contrôle des dépenses engagées, certains services en sont exempts (Azote, Chemins de fer de l’État) et pour d’autres il n’est pas encore organisé. La Cour des comptes a fréquemment relevé des confusions entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable, d’administrateur et de contrôleur – Cour des comptes, rapport de 1927. Le Parlement ne vote pas les budgets des services autonomes, pas plus qu’il n’approuve leurs comptes. Son rôle est réduit au vote de crédits supplémentaires en cas de déficit, de la loi portant règlement de l’exercice en cas de bénéfice ; la communication aux commissions financières des deux Chambres des états de précision et des comptes est une mesure sans efficacité. Quant à l’insertion dans les annexes du projet de budget général (loi 29 juin 1918) du relevé des dépenses et des recettes des services autonomes, c’est une mesure qui ne s’applique qu’à une partie d’entre eux et une telle publication ne saurait tenir lieu de vérification. Enfin, le contrôle de la Cour des comptes est rendu inopérant par le retard apporté dans la production des comptes et par le fait que certains services (Chemins de fer de l’État) n’y sont pas soumis. En un mot, suppression presque totale du contrôle préventif, affaiblissement du contrôle a posteriori : tels sont les deux inconvénients que présente l’autonomie financière32 ».

21Un autre docteur complète le propos dans le même sens :

  • 33 R. André-Thomas, La question des offices…, op. cit., p. 54-55.

« De même que pour tous les services publics, les opérations des offices sont soumises à la Cour des comptes, qui intervient à un double titre : examen de la gestion des ordonnateurs et jugement des comptes. La Cour des comptes est entravée dans cette deuxième mission par un grand nombre de circonstances de fait : tout d’abord, l’agent comptable, tout en étant nommé avec le consentement du ministre du budget, échappe en réalité à son autorité pour dépendre du ministre auquel l’établissement est rattaché. […] Il convient d’ajouter à cela les retards souvent fort longs apportés à la production des comptes, l’insuffisance des pièces justificatives accompagnant les ordres de paiement, interdisant par conséquent au comptable d’apprécier à sa juste mesure le service fait, et enfin le manque d’unité concernant les offices33 ».

22Les juristes peuvent ainsi dénoncer la porte ouverte à l’illusion budgétaire :

  • 34 R. André-Thomas, La question des offices…, op. cit., p. 23.

« Ainsi s’affirme le caractère occulte parce qu’extrabudgétaire des opérations traitées de la sorte. Il y a là un manque de clarté évident, et qui est susceptible au surplus d’entretenir de dangereuses illusions : rien de plus simple, en effet, que de créer un office en le dotant du produit de certaines taxes ; aucune dépense ne figure plus au budget général. Tout se passe en apparence comme s’il ne grevait pas les finances de l’État34 ».

23La conséquence est alors simple et consiste à plaider pour un retour aux règles budgétaires classiques :

  • 35 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 184.

« Si l’autonomie financière permet de voir clair dans les comptes des services autonomes, par contre elle engendre la complication dans le budget de l’État ; la totalisation des recettes et des dépenses devient impossible, l’obscurité est une cause de gaspillage. On voit donc que l’unité et l’universalité ne sont pas des règles théoriques, mais bien des principes consacrés par l’usage et auxquels il y a danger à apporter des dérogations35 ».

  • 36 Roland Maspétiol, Pierre Laroque, La tutelle administrative. Le contrôle des administrations départ (...)

24Vif aussi est le débat, assez polémique, sur le choix des dirigeants des offices – la situation est d’ailleurs très variée suivant les offices créés. Deux jeunes auditeurs au Conseil d’État, promis à une belle carrière, Pierre Laroque et Roland Maspétiol, consacrent en 1930 une analyse à la question de la tutelle administrative36 dans laquelle ils posent ainsi le problème :

  • 37 Ibid., p. 255-256.

« Il est utile sans doute d’associer les intéressés et les techniciens à la gestion des services, mais leur collaboration devra conserver un caractère purement consultatif, et s’ils figurent dans les conseils d’administration, ils devront toujours être en minorité. La direction effective ne doit appartenir qu’à des administrateurs aux vues larges, capables d’apprécier dans son ensemble où se trouve l’intérêt général, capables d’avoir une politique générale, économique et financière. La nomination par le pouvoir central peut seule permettre ce résultat37 ».

25Plus largement, certains dénoncent fermement la politisation et le favoritisme qui entoure certains choix :

  • 38 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 136.

« Nous n’insistons pas ici sur le grand nombre de postes de choix que renferme la direction d’un office : le pullulement anormal des offices à certaines époques d’après-guerre ne paraît pas avoir de cause plus véritable que le placement de certains privilégiés à ces hauts postes enviés38 ».

26P. Laroque et R. Maspétiol en 1930 posent clairement les enjeux de ce type d’institution :

  • 39 R. Maspétiol, P. Laroque, La tutelle administrative…, op. cit., p. 340-341.

« Individualiser un service, c’est avant tout le soustraire au contrôle parlementaire et aux règles normales de la hiérarchie administrative et de la comptabilité. À ces règles il en faut substituer d’autres, au contrôle supprimé il faut substituer une tutelle permettant d’engager effectivement la responsabilité des administrateurs. C’est là chose très délicate39 ».

27Ils indiquent le risque de « dilapidation des deniers publics » :

  • 40 Ibid., p. 344.

« Ce risque sera d’autant plus grave que le service sera remis le plus souvent aux mains des techniciens ou de représentants des usagers, naturellement tentés d’engager des dépenses considérables, n’envisageant que le besoin particulier qu’ils ont mission de satisfaire et non l’intérêt général des finances publiques. En présence de ces dangers et de la difficulté du contrôle à raison de l’emploi des procédés commerciaux, il est permis de se demander si la formule du budget annexe ne serait pas mieux adaptée que celle de l’office autonome à la gestion des services industriels de l’État40 ».

  • 41 G. Chaillot, Les offices…, op. cit., p. 145.
  • 42 Jean Charpy, L’industrie de l’azote en France, avant, pendant et après la guerre, Paris, Jouve et C (...)
  • 43 Pour une bonne présentation de ces tentatives : P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 92-145 et le (...)

28Mais le débat polémique sur les offices ne devient réellement public qu’à partir de la crise de l’Office national industriel de l’azote (ONIA), « type le plus parfait de l’office industriel41 ». À la suite du traité de Versailles, la France obtient de l’Allemagne défaite un certain nombre de brevets, touchant en particulier à l’industrie chimique. Un contrat est signé entre l’État français et la Badische Anilin und Soda Fabrik Actiengesellschaft42 donnant à la France la capacité de produire de l’azote pour obtenir des engrais. À partir de cette convention, plusieurs essais de concession du brevet à des sociétés privées ont été menés, puis un essai de régie intéressée et même un essai de société mixte avant que l’idée d’un office aboutisse à la loi du 11 avril 192443. L’un des points importants est que le sénateur Léon Perrier a mobilisé la Haute Assemblée pour proposer la solution de l’office afin de s’opposer une vision plus étatiste voulue par la partie la plus à gauche de la Chambre des députés. Le conseil d’administration regroupe des représentants des associations agricoles, des représentants des chambres de commerce, des représentants des producteurs d’énergie électrique et des producteurs de houilles et des scientifiques, en plus des fonctionnaires à la place relative très variable suivant les offices.

29Certains commentateurs pointent la contradiction de la loi finalement votée :

  • 44 Georges Léon, L’Office national industriel de l’azote et le problème de l’azote en France, Paris, L (...)

« Le législateur a voulu, d’une part, laisser à l’État, appelé à fournir la plus grosse partie des fonds de l’entreprise, le contrôle indispensable à la défense de ses intérêts, et, d’autre part, assurer à celle-ci la souplesse et l’indépendance nécessaires à une exploitation industrielle : ce sont là deux choses naturellement inconciliables, deux buts que l’on ne peut prétendre atteindre simultanément44 ».

30Lors de la discussion du règlement d’administration publique, il semble que l’assemblée du Palais Royal ait approuvé le choix de l’office, ce qu’un juriste commente ainsi :

  • 45 Michel Samsoen, Le régime de l’industrie de l’azote en France, Paris, Société anonyme du recueil Si (...)

« Le Conseil d’État s’est penché avec beaucoup d’intérêt sur l’organisme nouveau. Il l’a étudié très soigneusement et avec un esprit empreint du plus grand libéralisme, la formule très souple de l’office national industriel lui a paru une formule d’avenir pour nos autres monopoles45 ».

  • 46 E. Rouland, « Une nouvelle industrie d’État. La fabrication de l’ammoniaque synthétique », L’Économ (...)
  • 47 Michel Barras, Histoire de l’arsenal de Roanne 1916-1990, Lyon, éd. lyonnaise d’art et d’histoire, (...)

31À l’opposé, en mai 1924, le périodique libéral L’Économiste français commente cette création par des formules aussi aimables que « ce régime est contraire au bon sens » ou « il y a un nouveau ver rongeur dans les finances publiques46 ». La volonté d’utiliser la poudrerie de Toulouse renvoie aussi à la difficile reconversion des arsenaux, dont les scandales autour de celui de Roanne demeurent dans les esprits47.

  • 48 Édouard Bernard, Le problème de l’azote en France, agriculture, industrie, défense nationale, Amien (...)

32Les premiers résultats de l’ONIA sont finalement assez catastrophiques d’autant que de graves problèmes techniques paralysent la production. Certains avis sont émis par des parties prenantes de l’expérience comme Édouard Bernard qui y consacre une thèse de droit en juillet 1933 et qui se présente comme agriculteur, membre d’une Chambre d’agriculture et de l’Association générale des producteurs de blé48. Ses conclusions sont nuancées et il ne critique que les dérives possibles, et en particulier la politisation de l’office :

  • 49 Ibid., p. 139 et 146.

« L’usine de Toulouse va bien : 1° parce qu’elle est une exception surveillée, sur laquelle l’industrie privée promène un œil jaloux, les anti-étatistes un œil malveillant ; 2° parce qu’elle a un statut qui la dégage le plus qu’il est possible ou presque, de l’intervention de l’État ; 3° parce que sa direction technique est de première valeur. […] Toulouse marcherait mieux encore si son territoire ne constituait une zone franche avec cette consigne appliquée strictement : “Défense à la politique d’entrer”. D’étatisme, il ne lui reste bientôt plus que cette lèpre : des tentatives répétées de favoritisme. […] L’Office de Toulouse est, parmi tant d’offices mal venus, celui qui échappe le plus aux critiques, un des rares qui doive être conservé. C’est une industrie d’État échappant autant que faire se peut aux vices de l’étatisme industriel, grâce à son statut réellement industriel, à sa comptabilité industrielle, au recrutement de son personnel49 ».

33Il est certain que la crise de l’Office de l’azote ravive à la fin des années 1920 les attaques libérales contre l’étatisme. Le comte de Fels, dans les colonnes de la Revue de Paris, revient en particulier sur la forme d’unanimisme qui avait entouré les créations d’offices au sortir de la guerre en la comparant aux projets du syndicalisme ouvrier :

  • 50 De Fels, « Les richesses de l’État français. L’office industriel », Revue de Paris, 1er janvier 192 (...)

« La nationalisation industrialisée de la CGT rencontrait, les années précédentes, quelques sceptiques, en petit nombre d’ailleurs, au Parlement. Mais, l’office industriel n’y comptait pas, que nous sachions, d’hérétiques. Il y réalisait, dans le plus vif de la querelle entre le Bloc national et le cartel des gauches, une sorte d’unité morale. C’est lui qui les réconciliait50 ».

  • 51 De Fels, « Les richesses de l’État français. Un engrais étatiste », Revue de Paris, 1er octobre 192 (...)

34De Fels conclut sur l’ONIA à la suite du débat parlementaire de novembre 1927 : « Après trois années, l’ONIA installé à la poudrerie de Toulouse aboutit à une catastrophe, doublée d’un scandale » et il propose une définition tranchante de l’Office industriel : « Le système de l’officiat, c’est de l’étatisme camouflé et mal camouflé, sans qu’il y ait rien de changé au fond des choses ». Reprenant plus en détail la création de l’ONIA, de Fels, dans un article postérieur, prend des accents nettement pamphlétaires : « Il fallait une dose d’optimisme peu commune pour croire à l’avenir d’un système qui, multipliant les inconvénients propres de la société anonyme par un nouveau coefficient d’irresponsabilité, ne se réservait aucun moyen d’éviter le soviétisme larvé par quoi se caractérisent toutes les usines d’État et qui tendait à trois fins manifestement contradictoires : livrer l’engrais à bas prix, surpayer le personnel et réaliser de gros profits51 ».

  • 52 Ibid., p. 689.

35Au-delà de ce qu’il nomme la « bouffonnerie quasi shakespearienne » toulousaine, de Fels attaque l’ensemble de ce qu’il nomme le « système official » et reproche en particulier aux sénateurs d’« attribuer à cette forme d’étatisme d’extraordinaires vertus d’efficacité et de productivité52 ».

  • 53 Gérard Dally, Un établissement public industriel : l’Office national industriel de l’azote, thèse d (...)
  • 54 Raymond d’Argila, L’étatisme industriel, Paris, imp. du Montparnasse et de Persan-Beaumont, 1929.

36Notre objectif n’est pas de suivre ici le devenir de l’Office de l’azote53, mais bien de souligner qu’il a cristallisé dans son expérience les débats politiques et juridiques sur cette forme institutionnelle. C’est en particulier autour de cette formule que les penseurs libéraux se mobilisent. Raymond d’Argila explique ainsi : « la prodigieuse aventure de l’Office national de l’azote enseigne clairement que les plus belles formules du monde et les meilleures réformes ne sont pas suffisantes pour rénover la gestion industrielle de l’État54 ».

  • 55 R. Maspétiol, P. Laroque, La tutelle administrative…, op. cit., p. 340.

37Au début des années 1930, un retournement de la tendance du débat intellectuel sur la question des offices s’amorce donc : Laroque et Maspétiol écrivent ainsi : « [il faut] lutter contre la tendance actuelle à voir dans l’« office » une panacée universelle55 ».

  • 56 Rapport du comité des experts, Paris, Imprimerie nationale, 1926, p. 17.
  • 57 Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme de l’administration durant l’entre-d (...)

38Au-delà du scandale concernant l’azote, l’autonomie des offices est de plus en plus critiquée. Le comité des experts créé le 31 mai 1926 sur les questions financières note dans son rapport que « certains services ont été érigés en Offices autonomes : ils se soustraient ainsi aux compressions de dépenses que réclament les circonstances actuelles56 ». Si la forme « office » est critiquée, elle n’est pas totalement rejetée et, reprenant ainsi le projet de la commission à laquelle avait participé Henri Fayol57, le comité propose même de transformer le monopole des tabacs et allumettes en office national autonome :

  • 58 Rapport du comité des experts, op. cit., p. 28.

« Bien qu’ennemi des offices et budgets autonomes qui détruisent l’unité budgétaire, le comité considère que les nécessités d’une bonne gestion industrielle du monopole des tabacs justifient l’octroi de l’autonomie financière à l’administration des tabacs. Il recommande donc l’institution d’un office national des tabacs. Cette création […] devrait être entourée des précautions nécessaires58 ».

  • 59 Ibid., p. 103-104.

39Le comité des experts publie cependant en annexe la nomenclature des offices avec les prévisions de recettes et de dépenses pour l’exercice 1926, en distinguant ensuite dans le détail les budgets soumis au contrôle du ministère des Finances de ceux qui ne le sont pas59.

40Ainsi, en 1926, dix offices sont « non soumis au contrôle du ministère des Finances » : Office de législation étrangère et de droit international (Justice), Office des biens et intérêts privés en territoire ennemi (Affaires étrangères), Office des recherches scientifiques et des inventions (Instruction publique), Office national des pupilles de la nation (Instruction publique), Office national du commerce extérieur (Commerce), Office national de la propriété industrielle (Commerce), Agence générale des colonies (Colonies), Office national de la navigation (Travaux publics), Office scientifique et technique des pêches maritimes (Marine marchande), Office national des mutilés et réformés de guerre (Pensions). Cinq offices ont leur budget soumis à l’approbation du ministre des Finances : Office national des prêts d’honneur (Instruction publique), Office national des combustibles liquides (Commerce), Office national du crédit agricole (Agriculture), Institut des recherches agronomiques (Agriculture) et Office national du tourisme (Travaux publics). L’Office national industriel de l’azote constitue un cas à part avec l’article 18 du décret du 30 mai 1925 qui précise que : « les états de prévisions de recettes et de dépenses pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre sont soumis avant le 1er novembre de chaque année au ministre des Travaux publics qui les communique pour examen et avis au ministre des Finances de manière que la décision à intervenir puisse être prise avant le 1er janvier ».

III. Contrôler les offices : débats politiques et travail d’une commission

  • 60 Blaignan s’exclame : « Il faudrait la plume de Courteline pour vous expliquer comment des jeunes ge (...)

41Les polémiques dans la presse et les revues débouchent sur des prises de position partisanes. Lors des discussions budgétaires, l’affaire toulousaine est souvent au cœur des polémiques, les représentants de la Haute-Garonne se prévalant d’enquêtes minutieuses sur le terrain. L’un d’entre eux, le sénateur Raymond Blaignan en 1930, tient un discours très critique qui insiste sur les conditions de salaire trop avantageuses offertes aux employés de l’ONIA, reprochant même l’embauche d’étudiants, non pas de l’institut de chimie mais de la faculté de droit60. Le sénateur insiste :

  • 61 Ibid., p. 1377.

« Pour l’ONIA, comme pour tous les offices, il faut arriver à une réglementation budgétaire plus étroite. Les offices ont été créés pour assouplir les règles rigides de la comptabilité publique et permettre ainsi d’exploiter industriellement des établissements conservant un caractère d’établissements d’État. En fait, ils se soustraient à toute vérification sérieuse. […] Dans l’intérêt des finances publiques, il y a lieu de les y astreindre. Une législation d’ensemble s’impose, qui devrait envisager, à mon avis, la responsabilité pécuniaire des administrateurs et directeurs61 ».

42Joseph Caillaux, ancien président du Conseil et spécialiste des questions financières au palais du Luxembourg surenchérit, même s’il ne demande pas cette responsabilité personnelle :

  • 62 Ibid.

« Il est absolument impossible, nous en avons une fois de plus la preuve, de laisser les offices dans l’état de législation indéterminée dans lequel ils sont. […] Vous devez organiser un contrôle strict pour éviter des abus qui se multiplient avec le pullulement des offices62 ».

43Le sénateur Dominique Delahaye dénonce plus globalement l’intervention de l’État :

  • 63 Ibid., p. 1378.

« Il faut que l’État cesse d’être le plus inférieur des entrepreneurs. Il ne devrait pas être un fabricant, il ne devrait pas se mêler de ce qui ne le regarde pas. Sa mission doit être de surveiller, d’encourager. Mais c’est une erreur de notre époque qu’il faudra répudier, car l’État “touche-à-tout” en industrie ne fera jamais rien qui vaille63 ».

  • 64 Journal officiel de la République française, Débats parlementaires, Sénat, 2e séance du 30 juin 193 (...)

44Dans le même temps, le rapporteur général de la commission des finances, Charles Dumont, soutenant le Gouvernement, rappelle à propos de l’ONIA que « l’impulsion donnée ne peut être interrompue. La bonne marche de l’usine de Toulouse est nécessaire à notre agriculture et aussi à la défense nationale64 ».

45En juin 1931 tout le groupe des députés socialistes dépose une résolution tendant à l’organisation du fonctionnement financier des offices. L’attaque est vive :

  • 65 Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 5402, annexe au procès-verbal de la séance du 3 (...)

« Le nombre des offices augmente chaque jour ou du moins a augmenté jusqu’à ces derniers temps. Deux lignes dans une loi de finances suffisent pour créer une nouvelle autonomie financière. Il est vrai que le statut de ces organismes, anciens ou récents, reste assez incertain. Les décrets et les arrêtés ont bien ajouté aux lois trop sommaires. Mais il n’y a pas de règles générales, et les régimes spéciaux ne sont, la plupart du temps, justifiés par aucune considération sérieuse. Dans chaque cas, les hasards ou les habiletés ont joué le plus grand rôle. […] Un peu d’ordre et de réglementation pourrait utilement être apporté dans ce chaos65 ».

  • 66 Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 1156, annexe au procès-verbal de la séance du 2 (...)

46Mais ce type de proposition ne se limite pas à une partie de l’échiquier politique, c’est aussi le cas de députés modérés liés aux milieux d’affaires en décembre 1932 qui dénoncent « une anarchie administrative qui a donné lieu à des abus nombreux66 ».

  • 67 Rapport n° 1534, op. cit., p. 401.
  • 68 Il estime l’ensemble à 14,5 milliards dont 7,3 pour la Caisse d’amortissement qu’il associe à un of (...)

47Le député Jacquier, qui fait un bilan des offices au début du mois de mars 1933, insiste sur le fait que « sur 75 offices ou établissements autonomes existant actuellement, 26 ont été créés depuis 1926. Il s’agit là d’un flot dont la rapidité est inquiétante et qu’il faut arrêter sans délai67 ». Sa tentative de classification des offices reste complexe : elle distingue les offices administratifs (grands offices indépendants, offices essentiellement administratifs, établissements d’enseignement, lycées, musées et manufactures) et les offices à caractère industriel et commercial. Le député tente une estimation du volume budgétaire actuel, celle-ci est d’ailleurs souvent reprise par la suite à des fins polémiques68.

48Il consacre un développement à la « violation des règles budgétaires » : en rappelant que les offices autonomes dérogent tous au principe de l’universalité, il souligne :

  • 69 Ibid.

« Évidemment, le budget de l’État est ainsi allégé. Mais, en cédant à cette tentation, on soustrait un nombre de plus en plus grand de services au Parlement et on risque de n’avoir plus qu’une série de services spécialisés qui n’inscrivent plus au budget que leurs soldes le plus souvent débiteurs69 ».

  • 70 Rapport n° 1534, op. cit.

49Pour la règle de l’unité, il rappelle que « la création pendant la guerre de nombreux comptes spéciaux a permis de se rendre compte du péril que représentaient les budgets occultes. Les scandales causés par la gestion de ces comptes spéciaux ont provoqué contre eux une vive réaction qui a amené à leur disparition. Sans vouloir comparer ces comptes nés de circonstances exceptionnelles aux offices qui se multiplient depuis quelques années, il est certain que l’unité du budget se trouve compromise par l’existence de ces nombreux budgets mitoyens et qu’il n’est plus possible d’avoir une vue exacte de la situation d’ensemble du budget70 ».

50Reprenant les rapports successifs de la Cour des comptes, le parlementaire reproche l’augmentation des frais de personnel, l’ampleur des frais d’installation et de matériel, des cas de cumul de traitements non contrôlés, des « indemnités abusives dans leur montant ou leur objet ».

51En soulignant les blocages rencontrés par la Cour des comptes dans les procédures de contrôle, il rappelle que la logique du système comptable de l’entreprise entre en contradiction avec la comptabilité publique. Il conclut en approuvant les positions de la Cour :

  • 71 Ibid., p. 402-403.

« Elle ne sortirait en rien de son rôle en contrôlant de très près les comptabilités industrielles, mais il faut lui en donner les moyens techniques. Il y a là un travail d’adaptation que l’administration, aidée par le Parlement, se doit d’accomplir. Aux formes nouvelles d’exploitations industrielles doit correspondre un contrôle nouveau, plus souple71 ».

  • 72 Les articles 78, 79 et 80 (Journal officiel de la République française, Lois et décrets, 1er mars 1 (...)

52Ces débats parlementaires à répétition autour de l’Office de l’azote comme la volonté plus large de faire des économies conduisent finalement au vote de l’article 78 de la loi du 28 février 1933 qui crée une commission chargée d’examiner « dans un délai de trois mois à dater de la présente loi les statuts et les comptes des divers offices autonomes dépendant de l’État, soit pour les incorporer dans les services normaux des ministères, soit pour apporter à leur organisation et à leur gestion toutes les modifications suggérées par l’expérience et imposées par les nécessités d’économie et le souci de clarté72 ».

53Signe de la rationalisation, l’article 79 précise :

« Les projets de budget des offices sont soumis à l’approbation du ministre intéressé et du ministre du budget. Ces organismes sont soumis au contrôle des dépenses engagées dans les conditions prévues par la loi du 10 août 1922. Lorsqu’il existe auprès de ces organismes un contrôleur financier, celui-ci pourra être chargé du contrôle des dépenses engagées ».

54Et l’article 80 : « Les comptes administratifs des organismes visés à l’article 78 seront soumis à l’approbation des Chambres dans l’année qui suit celle de la clôture de l’exercice auquel ils se rapportent ».

  • 73 Rapport général de la commission des offices, Journal officiel de la République française, annexes (...)
  • 74 Ibid., p. 438.

55Placée sous l’autorité du président du Conseil, la commission est prolongée sans limite par l’article 12 de la loi du 23 décembre 1933 et son rapport général daté du 15 septembre 1935 ne fut rendu public au Journal officiel qu’en juin 193673. Ce rapport précise les dates des dispositions législatives et réglementaires ayant conféré l’autonomie aux offices et établissements publics qui en sont dotés74. La loi de décembre 1933 indique que des décrets, pris sur avis de la commission et sous le contreseing du ministre dont dépendait l’office et du ministre du budget, pourraient « prononcer, nonobstant toute disposition législative contraire, les suppressions et transformations d’établissements jugées nécessaires, ainsi que toutes mesures d’exécution ».

  • 75 Pierre Brin, 1882-1969, reçu auditeur à la Cour en juin 1908, fait l’intégralité de sa carrière rue (...)
  • 76 Malgré des tentatives répétées, les archives de cette commission n’ont pas été retrouvées ni aux ar (...)
  • 77 D’après un décret du 29 mars 1935 cité dans le rapport général, les membres sont MM. Hervey et Chér (...)

56Le rapporteur de cette commission est le conseiller maître à la Cour des comptes Pierre Brin75 et son texte nous donne de nombreuses indications en l’absence d’autres sources76. La commission est composée de parlementaires et de fonctionnaires77. En précisant la compétence de la commission, le rapport général refait un bref historique des offices et souligne :

  • 78 Rapport général…, op. cit., p. 437.

« ainsi sont nés les offices au fur et à mesure de l’extension même des attributions de l’État. Surtout depuis la guerre, le rôle de l’État s’est largement étendu dans le domaine économique, technique, scientifique. L’intérêt national a exigé notamment son intervention dans la production et la distribution de certains produits reconnus nécessaires aux besoins de l’industrie ou même de la défense nationale78 ».

57Le rapport reprend les arguments essentiels qui avaient présidé à de telles créations mais condamne fermement les dérives :

  • 79 Ibid., p. 438.

« Il s’est manifesté pendant quelques années un véritable engouement pour cette formule d’offices autonomes, qui devait, disait-on, permettre une organisation plus souple des services, intéresser davantage les usagers à la gestion, attirer les libéralités dont pourraient bénéficier notamment les services scientifiques, et favoriser la création d’un patrimoine et de réserves pour l’exécution de programmes répartis sur plusieurs années. Quelles que soient les raisons qui ont pu être invoquées en ce sens, cette politique devait aboutir à d’incontestables abus79 ».

  • 80 Rapport général, op. cit., p. 439.

58La liste finalement dressée par la commission ne s’arrête pas qu’aux offices mais à l’ensemble des établissements dotés de l’autonomie financière (on y trouve ainsi les établissements scientifiques, les musées, les manufactures, les ports autonomes et diverses caisses de crédit ou de garantie). Le rapport rappelle à mots couverts le scandale entourant l’Office national du tourisme – le directeur aurait engagé des dépenses somptuaires dénoncées par la presse – et les demandes de contrôle parlementaire. Il rappelle que « cette insuffisance du contrôle financier apparaissait d’autant plus dangereuse que les offices se trouvent faire exception aux principes fondamentaux de notre comptabilité publique : à la règle de l’unité, par l’existence même de budgets autonomes détachés du budget général, à la règle de l’universalité, par les nombreuses affectations de recettes spéciales, à la règle de l’annualité, enfin, par la conservation des excédents dont ils bénéficiaient en fin d’exercice80 ».

  • 81 Ibid., p. 440.
  • 82 Ibid.
  • 83 En annexe du rapport sont publiés le détail des mesures proposées établissement par établissement a (...)

59Compte tenu du caractère délicat de sa mission, la commission revendique « s’être attachée à ne jamais proposer de solution purement doctrinale, mais à différencier ses propositions de réforme, selon les besoins et le caractère des services qu’elle examinait81 » ; le rapport explique en effet que l’autonomie accordée aux offices des mutilés, combattants, victimes de la guerre et pupilles de la nation s’expliquait par des « raisons d’ordre psychologique », plaçant ces établissements « au-dessus et en dehors de toute discussion politique » ; le rapport conclut sur ce point : « Supprimer l’autonomie paraîtrait ici manquer à des engagements en quelque sorte sacrés82 ». Certaines propositions de la commission concernent parfois la réorganisation de l’ensemble d’un secteur comme pour le cas des recherches scientifiques qui connaissent alors une amorce de prise en charge politique. Le système choisi par la commission de commander des rapports intermédiaires pour chaque établissement permet de rentrer dans les détails83 et la commission propose ainsi des économies de personnel dans les services, des économies de subventions étatiques et même des récupérations. La commission s’intéresse même aux sociétés d’économie mixte ayant fait appel au concours financier de l’État ou des offices dépendant de l’État.

  • 84 Ibid., p. 443.

60Concernant les dossiers d’offices industriels et commerciaux, parmi les plus sensibles, la commission note les erreurs commises au début à Toulouse et « certaines exagérations de rémunération dans la gestion des mines domaniales de potasse d’Alsace », mais pour elle, « sous ces réserves, il n’apparaît pas que l’administration des offices industriels puisse donner lieu à de graves critiques, et rien ne permet de dire que l’État aurait obtenu un meilleur rendement de son capital en l’abandonnant entre les mains de l’industrie privée84 ».

61La conclusion globale est ainsi nuancée face à la polémique de la fin des années 1920 et du début des années 1930 :

  • 85 Rapport général, op. cit.

« La commission a le devoir de déclarer qu’elle n’a pas trouvé dans les offices ces organismes parasitaires et dispendieux que dénonçait l’opinion. Constatant, au contraire, que, dans leur ensemble, ces services correspondent à un besoin, elle n’a pu conclure à la suppression pure et simple de ces services. La suppression de certains offices, en tant qu’organismes autonomes, a bien été décidée, mais il importe de ne pas s’exagérer la portée d’une semblable mesure, qui permet parfois de réaliser des économies appréciables, mais qui laisse néanmoins à la charge du budget général l’essentiel du service85 ». Enfin, la commission propose aussi la réforme des règles comptables dans un « souci de clarté ».

  • 86 Ces textes, publiés au Journal officiel du 31 octobre, sont reproduits en annexes, p. 202-214, par (...)

62Un décret-loi, dès le 4 avril 1934, supprime sans rapport de la commission certains offices comme l’Office national d’hygiène sociale (créé en 1924), l’Office national des prêts d’honneur (1923), l’Institut de recherches agronomiques (1901) et l’Agence générale des colonies (1919). La question des règles comptables donne aussi lieu à plusieurs textes : un décret du 15 décembre 1934 sur la comptabilité des établissements industriels ou commerciaux de l’État, des décrets-lois des 25 et 30 octobre 193586. Le décret-loi du 25 octobre 1935 « instituant le contrôle financier des offices et établissements publics autonomes de l’État » prévoit l’obligation de nommer des contrôleurs financiers, dépendant du ministère des Finances. Celui daté du même jour relatif au mode d’approbation des comptes des offices et à leur publication au compte général de l’administration des Finances indique dans son article premier :

« La tenue de la comptabilité des offices autonomes dépendant de l’État est soumise aux règles générales imposées aux comptables publics. Les modalités d’application de cette disposition sont déterminées par le ministre des Finances qui doit recevoir au moins mensuellement notification des résultats comptables de ces organismes ».

63Le décret-loi du 30 octobre 1935 « portant réforme de la comptabilité administrative et du contrôle financier » précise par son article 8 qu’« il est créé dans chaque département ministériel un comité de contrôle financier » et par son article 15 que « son contrôle peut s’exercer sur tous les établissements autonomes et collectivités dépendant dudit département ».

  • 87 G. Chaillot, Les offices…, op. cit., p. 188.

64Les décisions se sont donc montrées mesurées : il s’est agi de supprimer certains offices lorsque leur réintégration dans l’administration ne posait pas de difficultés, et en tout état de cause de sensiblement restreindre, voire de supprimer leur autonomie. Certains juristes critiquent ces mesures, comme Gilles Chaillot qui écrit : « Nous ne cacherons pas notre désappointement en constatant la pusillanimité des mesures prises87 ». Pour autant la forme office n’est pas strictement condamnée. Au contraire, dans cette période de débat sur l’économie dirigée et sur le corporatisme, elle peut encore constituer une ressource comme le montre le cas du marché du blé.

  • 88 Alain Chatriot, « Jaurès et les débats sur le protectionnisme agricole », Cahiers Jaurès, n° 195-19 (...)

65Les débats sur la création d’un Office du blé résonnent parfaitement avec ces exemples et avec les travaux de la commission des offices. Le débat sur la régulation étatique du marché des céréales est ancien, Jaurès revendiquait déjà en 1894 un « monopole à l’importation des grains88 », la première guerre mondiale avait expérimenté divers modes et le thème était revenu en 1925 comme une demande socialiste portée par le spécialiste des questions agricoles Adéodat Compère-Morel. Les projets et contre-projets s’enchaînent entre 1926 et 1934 sans aboutir à une stabilisation satisfaisante d’un marché qui apparaît comme particulièrement en crise. Avant même la victoire du Front populaire, certains commentateurs appellent cette réforme de leurs vœux en développant une vision à la fois dirigiste et quelque peu technocratique de l’action publique. Ainsi, dans une thèse de doctorat de droit, Jean Sirol y voit « la preuve de la volonté du Parlement de donner le jour à un organisme puissant et compétent en dehors de lui-même : c’est une reconnaissance implicite, particulièrement intéressante, de l’impossibilité où il se trouve, tant par suite de la lenteur de la procédure parlementaire que de son incompétence, à s’occuper des innombrables problèmes économiques actuels ».

  • 89 Jean Sirol, Les problèmes français du blé, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1934, thèse de doctor (...)

66Pour ce jeune juriste, une telle création « marque les progrès d’un socialisme d’État qui n’a rien de révolutionnaire mais au contraire tend à organiser, à diriger l’économie nationale. Par ailleurs, il est certain que pour la masse, il y a une sorte de fascination vis-à-vis de ces organismes compliqués, alimentés par des sommes considérables et dont on ne doute pas de la puissance sur les faits économiques, du moment qu’ils représentent l’État. Cela résulte d’une évolution dans le sens opposé des idées libérales, que l’on constate non seulement en France, mais dans le monde entier et peut-être beaucoup plus dans d’autres pays que chez nous (USA, URSS, Italie, Allemagne, Autriche, Suisse)89 ».

  • 90 Sur ces débats parlementaires très vifs, cf. Édouard Lynch, Moissons rouges. Les socialistes frança (...)

67Les socialistes déposent à l’été 1936 un projet de loi, mais contrairement aux grandes lois sociales votées dans l’urgence, celui-ci est très débattu et il ne faut pas moins de sept navettes du projet entre les deux Chambres avant d’aboutir à la loi du 15 août 193690. L’ONIB ainsi créé est un établissement public interprofessionnel (regroupant producteurs, négociants, transformateurs, consommateurs et administrations) dont les attributions les plus importantes sont la fixation du prix du blé, le stockage, et le monopole des importations et des exportations. La taxation du blé avait déjà été pratiquée et le point le plus neuf réside surtout dans la représentation d’intérêts généraux dans les organes de direction (trait caractéristique des offices) et dans le renforcement de l’organisation corporative de la profession.

  • 91 Robert O. Paxton, Le temps des chemises vertes. Révoltes paysannes et fascisme rural 1929-1939, Par (...)
  • 92 Louis Salleron, « L’Office du blé », Revue politique et parlementaire, 501, 10 septembre 1936, p. 4 (...)

68Cette création suscite pourtant de vives polémiques et certains milieux paysans agités sur fond de crise agricole attaquent ce nouvel office. Le leader d’extrême droite Henry Dorgères critique ses employés budgétivores91, le penseur corporatiste Louis Salleron dénonce l’étatisme92. Dans le même temps, en étudiant les groupements de paysans bretons, la politiste Suzanne Berger a bien montré que :

  • 93 Suzanne Berger, Les paysans contre la politique. L’organisation rurale en Bretagne, 1911-1974, Pari (...)

« Landerneau [l’Office central des œuvres mutuelles agricoles du Finistère] protesta contre la fixation autoritaire des prix par l’État, mais tira avantage du fait que la loi prescrivait à tous les cultivateurs de stocker leur blé pour aboutir à la création d’une coopérative du blé qui disposerait des silos nécessaires. […] L’Office du blé, création d’un gouvernement de gauche que Landerneau craignait et détestait, valut en fait à l’Office central le quasi-monopole du commerce du blé dans le Finistère93 ».

  • 94 Alain Chatriot, Edgar Leblanc, Édouard Lynch (dir.), Organiser les marchés agricoles. Le temps des (...)

69On ne peut suivre ici la mise en place et les avatars de l’Office du blé. Il faut noter cependant que se rejouent autour de sa création les mêmes polémiques que lors de la sortie du premier conflit mondial, de la fin des années 1920 et du milieu des années 1930. Dans le même temps, ce projet de réforme résiste grâce à l’appui des partenaires sociaux aux différents changements de régime (créé en 1936, transformé mais maintenu dans le cadre du gouvernement de Vichy, l’office perdure à la Libération). L’une des particularités de l’Office du blé réside bien dans sa spécificité entre organisme professionnel et administration déléguée du ministère de l’Agriculture. Ce statut original, comme l’importance du marché du blé en période de pénurie, explique que l’office, transformé en Office national interprofessionnel des céréales, traverse la période de l’Occupation, la Libération et les IVe et VRépubliques94.

70Cet office a valeur d’exemple pour certains autres produits agricoles et les ambiguïtés des réclamations des professionnels aboutissent parfois à de nouveaux débats. En 1937, le Conseil national économique évoque la création d’un comité interprofessionnel des fruits et légumes et si le terme d’office n’est pas tout de suite employé, la comparaison avec le marché du blé est immédiate. Le secrétaire général de l’institution, Georges Cahen-Salvador, prend une position nette :

« La question essentielle est de savoir si le gouvernement peut déléguer à un comité […] un pouvoir qu’il tient de la Constitution ; la création de comités ou d’offices ayant un tel caractère se traduirait par l’institution d’un véritable État corporatif et ce n’est certainement pas dans cette voie que le Conseil national économique a l’intention de s’engager ».

  • 95 Archives nationales, CE 96, Procès-verbal de la séance de la commission permanente du CNE du 10 mai (...)

71Ernest Poisson, représentant des coopérateurs de consommation lui répond de manière nuancée, en se déclarant « plus que quiconque opposé à la conception de l’État corporatif, mais néanmoins partisan de voir se développer dans les cadres de l’État parlementaire actuel un certain nombre d’organisations économiques jouissant d’une certaine autonomie95 ».

Conclusion

  • 96 A. Fuzier, Contribution…, op. cit., p. 191.

« De tout temps, la question des offices a été chaotique. Les offices, nés de circonstances fortuites, se sont multipliés rapidement, au hasard des lois et des ministères, ont été organisés sans règles fixes, ont fonctionné chacun isolé dans sa sphère. Partout et toujours a régné la plus grande incohérence. Après une période de faveur extraordinaire, subitement le vent a tourné : un courant d’hostilité sans cesse accrue s’est développé96 ».

  • 97 Gabriel Ardant, Technique de l’État : de la productivité du secteur public, Paris, PUF, 1953, p. 11

72Ce commentaire d’un des docteurs en droit qui a consacré sa thèse en 1936 à cette question révèle assez bien la nature incertaine et les évolutions des discussions à la fois théoriques et politiques sur les offices. Presque vingt ans plus tard, Gabriel Ardant posait le même diagnostic : « L’engouement pour la formule des offices fut suivi d’une réaction en sens contraire97 ».

73Le débat sur les offices, au-delà de l’imprécision des termes et des polémiques très vives qui le caractérisent, permet en fait de suivre une partie des transformations des modes d’intervention de l’État durant l’entre-deux-guerres. L’essor de ce type ambigu d’établissements publics issus principalement de la première guerre mondiale et des nouvelles fonctions remplies alors par l’administration, repose en fait les nombreuses questions touchant au contrôle budgétaire (du Parlement, de la Cour des comptes et du ministère des Finances), à la place des services publics (c’est aussi la période d’élaboration par le Conseil d’État du statut des établissements publics industriels et commerciaux), à la catégorisation juridique des nouvelles structures institutionnelles.

  • 98 En 1930, on compte neuf budgets annexes : les Monnaies et Médailles, l’Imprimerie nationale, le ser (...)
  • 99 Muriel Le Roux, Benoît Oger, « Aux origines du budget annexe des PTT », in La direction du Budget e (...)
  • 100 Henri Fayol, L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, Paris, Dunod, 1921.
  • 101 Roland Drago, Les crises de la notion d’établissement public, Paris, Imp. Saint-Gilles, 1950, unive (...)

74Enfin, même si elle est de nature quelque peu différente, la question des budgets annexes98 trouve un autre aboutissement durant les années 1920 avec le vote de la loi de 1923 qui instaure un budget annexe pour les PTT99 après, là aussi, de nombreux débats et le fameux rapport très critique d’Henri Fayol sur « l’industrialisation des PTT100 ». Plus largement, les polémiques sur les offices renvoient donc à ce qu’un juriste appelait dans sa thèse en 1948 « les crises de la notion d’établissement public101 ». Dans le même temps, les débats sur le contrôle financier des établissements publics se poursuivent durant toute la seconde moitié du XXsiècle et restent un objet de luttes politiques.

Notes

1 On se permet de renvoyer sur ce point à Alain Chatriot, « Les offices en France sous la IIIe République. Une réforme incertaine de l’Administration », Revue française d’administration publique, 120, 2006, p. 635-650 et « Discours et pratiques de réformes de l’administration française (1910-1939) » in Silvia Marton, Anca Oroveanu, Florin Turcanu (dir.), L’État en France et en Roumanie aux XIXe et XXe siècles, acte du colloque tenu les 26 et 27 février 2010, Bucarest, New Europe College, 2011, p. 21-52.

2 Rapport n° 1534, Journal officiel de la République française, Documents parlementaires, Chambre des députés, 9 mars 1933, p. 399-422, p. 400 pour la citation.

3 Jean-Claude Debray, L’autonomie financière des services publics, Paris, Au commerce des idées, 1930 ; Paul Hugon, De l’étatisme industriel en France et des offices nationaux en particulier, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1930 ; Roger André-Thomas, La question des offices publics et autonomes et les principes de la législation financière, Paris, PUF, 1934 ; André Jeannin, Les offices. Étude de celles des finances de l’État qui sont soumises à des règles particulières, Paris, PUF, 1935 ; André Fuzier, Contribution à l’étude des offices publics nationaux : statut et réforme, Montpellier, Imp. de la Presse, 1936 et Gilles Chaillot, Les offices publics et établissements autonomes, Paris, Librairie technique et économique, 1936.

4 Henri Berthélemy, Jean Rivero, Cinq ans de réformes administratives, 1933-1938 : législation, réglementation, jurisprudence ; Supplément à la XIIIe édition du Traité élémentaire de droit administratif, Paris, A. Rousseau, 1938, p. 20-22.

5 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 43.

6 A. Fuzier, Contribution…, op. cit., p. 13.

7 Louis Rolland, « Chronique administrative. § 1 La personnification des services publics (création d’offices dans les administrations centrales) », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, XXIX-3, juillet-août-septembre 1912, p. 480-493, p. 480.

8 Premier « office national » créé en France, il n’obtient son autonomie véritable qu’en 1919.

9 Gabriel Galvez-Behar, La République des inventeurs. Propriété et organisation de l’innovation en France (1791-1922), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2008.

10 Jean Luciani (dir.), Histoire de l’Office du travail (1890-1914), Paris, Syros, 1992 et Isabelle Lespinet-Moret, L’Office du travail 1891-1914. La République et la réforme sociale, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2007.

11 L. Rolland, « Chronique… », art. cité, p. 484.

12 Rolland écrit : « Nous croyons, avec M. Duguit, que si l’on veut réorganiser notre administration française, ce n’est pas seulement à la décentralisation territoriale qu’il faut recourir, c’est aussi à la décentralisation par services », art. cité, p. 489.

13 Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Paris, Dalloz, réimp. 12édition de 1933, 2002, note 10 p. 287.

14 Rapport n° 1534, op. cit., p. 400.

15 Fabienne Bock, « L’exubérance de l’État en France de 1914 à 1918 », Vingtième siècle, revue d’histoire, 3, juillet 1984, p. 41-51. L’expression est employée initialement en 1925 par l’historien Pierre Renouvin. Cf. surtout John F. Godfrey, Capitalism at War. Industrial Policy and Bureaucracy in France 1914-1918, New York, Berg, 1987 et précédemment : Stéphane Rials, Administration et organisation. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans l’administration française, Paris, Beauchesne, 1977.

16 Pierre Renouvin, Les formes du gouvernement de guerre, Paris, New Haven, PUF, Yale University Press, Publications de la Dotation Carnegie pour la paix internationale, 1925, p. 55.

17 Henri Chardon, L’organisation de la République pour la paix, Paris, New Haven, PUF, Yale University Press, Publications de la Dotation Carnegie pour la paix internationale, 1927, p. 20 et 30.

18 Danièle Fraboulet, « Les permanents patronaux », in Jean-Claude Daumas, Alain Chatriot, Danièle Fraboulet, Patrick Fridenson et Hervé Joly (dir.), Dictionnaire historique des patrons français, Paris, Flammarion, 2010, p. 1077-1082.

19 Robert Fabre, « La quatrième incarnation de l’étatisme : “caisses de crédit” et “caisses de prêt” », Revue politique et parlementaire, 386, janvier 1927, p. 47-61, p. 48.

20 Adolphe Delemer, Le bilan de l’étatisme, Paris, Payot, 1922 ; Albert Schatz, L’entreprise gouvernementale et son administration, Paris, Grasset, 1922.

21 Henri de Peyerimhoff, « Préface », in D’Armonnel, L’Office des houillères sinistrées du Nord et du Pas-de-Calais et les charbons de réparations, Paris, Jouve et Cie, 1933, p. IX.

22 Stephen D. Carls, Louis Loucheur, ingénieur, homme d’État, modernisateur de la France 1872-1931, Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du septentrion, 2000.

23 Le Conseil économique du travail est une structure créée par la CGT juste après la première guerre mondiale pour proposer sa vision de la politique économique. L’institution fonctionne peu de temps mais propose un programme détaillé de nationalisations.

24 Raoul Dautry, Rapport sur l’aéronautique marchande française, présenté au Conseil national économique les 23 et 24 novembre 1928, Journal officiel de la République française, annexes administratives, 17 janvier 1929, p. 1-54.

25 Alain Chatriot, La démocratie sociale à la française. L’expérience du Conseil national économique 1924-1940, Paris, La Découverte, 2002, p. 196-200.

26 Charles Petiet, Les routes, rapport présenté au Conseil national économique, Journal officiel de la République française, annexes administratives, 28 avril 1928, p. 225.

27 Ernest Peyromaure-Debord, Le tourisme, le thermalisme et le climatisme, rapport au Conseil national économique, Melun, Imprimerie administrative, 1935, p. 146-162.

28 Cf. Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 188 et n° 595 annexes aux procès-verbaux des séances des 21 juin et 16 juillet 1932 et n° 3429 du 24 mai 1934.

29 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 21.

30 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 61.

31 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 182.

32 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 183.

33 R. André-Thomas, La question des offices…, op. cit., p. 54-55.

34 R. André-Thomas, La question des offices…, op. cit., p. 23.

35 J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 184.

36 Roland Maspétiol, Pierre Laroque, La tutelle administrative. Le contrôle des administrations départementales, communales, coloniales et des établissements publics, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1930, p. 246-261 et 338-346.

37 Ibid., p. 255-256.

38 P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 136.

39 R. Maspétiol, P. Laroque, La tutelle administrative…, op. cit., p. 340-341.

40 Ibid., p. 344.

41 G. Chaillot, Les offices…, op. cit., p. 145.

42 Jean Charpy, L’industrie de l’azote en France, avant, pendant et après la guerre, Paris, Jouve et Cie éditeurs, 1925, p. 81-92.

43 Pour une bonne présentation de ces tentatives : P. Hugon, De l’étatisme…, op. cit., p. 92-145 et les documents en annexes p. 157-188. L’auteur publie le texte de la loi du 11 avril 1924 qui institue l’office, p. 184-188.

44 Georges Léon, L’Office national industriel de l’azote et le problème de l’azote en France, Paris, Librairie du recueil Sirey, 1930, p. 84.

45 Michel Samsoen, Le régime de l’industrie de l’azote en France, Paris, Société anonyme du recueil Sirey, 1925, p. 163.

46 E. Rouland, « Une nouvelle industrie d’État. La fabrication de l’ammoniaque synthétique », L’Économiste français, 3 mai 1924, p. 547-548.

47 Michel Barras, Histoire de l’arsenal de Roanne 1916-1990, Lyon, éd. lyonnaise d’art et d’histoire, 1998 et pour une étude réalisée à la sortie du conflit mondial : Claude-Joseph Gignoux, L’arsenal de Roanne et l’État industriel de guerre, Roanne, Imp. de l’union républicaine de Roanne, 1920.

48 Édouard Bernard, Le problème de l’azote en France, agriculture, industrie, défense nationale, Amiens, Imp. Gaillard & Jumel, thèse de droit, université de Poitiers, 1933.

49 Ibid., p. 139 et 146.

50 De Fels, « Les richesses de l’État français. L’office industriel », Revue de Paris, 1er janvier 1928, p. 180-193, p. 181, 186 et 190 pour les citations respectives.

51 De Fels, « Les richesses de l’État français. Un engrais étatiste », Revue de Paris, 1er octobre 1928, p. 673-690, p. 679.

52 Ibid., p. 689.

53 Gérard Dally, Un établissement public industriel : l’Office national industriel de l’azote, thèse de doctorat, sous la direction de P. Reuter, université de Paris, 1955. L’auteur mentionne en particulier un avis émis le 15 juin 1934 par un collège de conseillers d’État (p. 22-33).

54 Raymond d’Argila, L’étatisme industriel, Paris, imp. du Montparnasse et de Persan-Beaumont, 1929.

55 R. Maspétiol, P. Laroque, La tutelle administrative…, op. cit., p. 340.

56 Rapport du comité des experts, Paris, Imprimerie nationale, 1926, p. 17.

57 Alain Chatriot, « Fayol, les fayoliens et l’impossible réforme de l’administration durant l’entre-deux-guerres », Entreprises et histoire, 34, décembre 2003, p. 84-97 et Odile Henry, « Un entrepreneur de réforme de l’État : Henri Fayol (1841-1925) », Actes de la recherche en sciences sociales, 193, 2012, p. 38-55.

58 Rapport du comité des experts, op. cit., p. 28.

59 Ibid., p. 103-104.

60 Blaignan s’exclame : « Il faudrait la plume de Courteline pour vous expliquer comment des jeunes gens inscrits à l’école de droit trouvent le moyen de se faire embaucher pour deux ou trois mois – le temps de réparer la brèche ouverte dans le portefeuille – comme aides chimistes et d’assurer, à l’aide du code ou des pandectes, le contrôle ou, plus exactement, le non-contrôle des fabrications », Journal officiel de la République française, Débats parlementaires, Sénat, 2séance du 30 juin 1930, p. 1376.

61 Ibid., p. 1377.

62 Ibid.

63 Ibid., p. 1378.

64 Journal officiel de la République française, Débats parlementaires, Sénat, 2e séance du 30 juin 1930, p. 1379.

65 Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 5402, annexe au procès-verbal de la séance du 30 juin 1931, p. 2.

66 Impressions parlementaires, Chambre des députés, n° 1156, annexe au procès-verbal de la séance du 27 décembre 1932, p. 2 (on retrouve parmi les signataires de la proposition de loi Maurice Petsche et Paul Reynaud).

67 Rapport n° 1534, op. cit., p. 401.

68 Il estime l’ensemble à 14,5 milliards dont 7,3 pour la Caisse d’amortissement qu’il associe à un office, 1,7 pour les mines domaniales de la Sarre, 3,5 pour les Chemins de fer de l’État et 1,5 pour ceux d’Alsace-Lorraine ; le chiffre qu’il donne concernant plus strictement les offices est donc d’un milliard à un milliard et demi. Ibid., p. 402.

69 Ibid.

70 Rapport n° 1534, op. cit.

71 Ibid., p. 402-403.

72 Les articles 78, 79 et 80 (Journal officiel de la République française, Lois et décrets, 1er mars 1933, p. 2000), appartiennent au chapitre « Compression des dépenses » d’une loi qui porte sur l’ouverture sur l’exercice 1933 de crédits provisoires applicables au mois de mars 1933 et sur l’autorisation de percevoir pendant le même mois les impôts et revenus publics, et tendant au redressement budgétaire (ce que l’on nomme traditionnellement un « douzième provisoire »).

73 Rapport général de la commission des offices, Journal officiel de la République française, annexes administratives, 4 juin 1936, p. 437-446.

74 Ibid., p. 438.

75 Pierre Brin, 1882-1969, reçu auditeur à la Cour en juin 1908, fait l’intégralité de sa carrière rue Cambon et se spécialise dans les commissions liées aux questions d’économies publiques (dont le Comité de la « Hache » en 1938 et le Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics en 1946), il est nommé premier président de la Cour des comptes le 8 janvier 1948 après en avoir été le procureur général à partir d’octobre 1944.

76 Malgré des tentatives répétées, les archives de cette commission n’ont pas été retrouvées ni aux archives du ministère des Finances, ni aux Archives nationales (fonds de la Présidence du Conseil) ni à la Cour des comptes. En plus des nombreux rapports préparés, il devrait exister des procès-verbaux des 81 séances tenues par la commission entre avril 1933 et septembre 1935.

77 D’après un décret du 29 mars 1935 cité dans le rapport général, les membres sont MM. Hervey et Chéron, sénateurs, Louis-Dreyfus et Ernest Lafont, députés, le directeur du Budget ou son représentant, Decron, inspecteur général des Finances, Brin, conseiller maître à la Cour des comptes, Laurent, secrétaire général de la fédération générale des fonctionnaires, représentant le comité supérieur des économies, de La Lande de Calan, conseiller référendaire à la Cour des comptes. Laurent démissionne en juin 1934 et n’est pas remplacé, le comité ayant cessé ses travaux. Chéron et Lafont, devenus ministres, sont remplacés par MM. Mauger, sénateur, et Léon Roche, député. À ces membres permanents est adjoint, pour l’examen de chaque office, un représentant du ministre dont dépend l’établissement. Les fonctions de secrétaire sont assurées par M. Berthoud, auditeur à la Cour des comptes.

78 Rapport général…, op. cit., p. 437.

79 Ibid., p. 438.

80 Rapport général, op. cit., p. 439.

81 Ibid., p. 440.

82 Ibid.

83 En annexe du rapport sont publiés le détail des mesures proposées établissement par établissement ainsi que les suites données aux conclusions de la commission, Rapport général…, op. cit., p. 444-446.

84 Ibid., p. 443.

85 Rapport général, op. cit.

86 Ces textes, publiés au Journal officiel du 31 octobre, sont reproduits en annexes, p. 202-214, par A. Fuzier, Contribution…, op. cit.

87 G. Chaillot, Les offices…, op. cit., p. 188.

88 Alain Chatriot, « Jaurès et les débats sur le protectionnisme agricole », Cahiers Jaurès, n° 195-196, janvier-juin 2010, p. 21-48.

89 Jean Sirol, Les problèmes français du blé, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1934, thèse de doctorat de droit de l’université de Toulouse, p. 370-371.

90 Sur ces débats parlementaires très vifs, cf. Édouard Lynch, Moissons rouges. Les socialistes français et la société paysanne durant l’entre-deux-guerres (1918-1940), Villeneuve d’Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2002, p. 349-354.

91 Robert O. Paxton, Le temps des chemises vertes. Révoltes paysannes et fascisme rural 1929-1939, Paris, Le Seuil, 1996, p. 34 et 176.

92 Louis Salleron, « L’Office du blé », Revue politique et parlementaire, 501, 10 septembre 1936, p. 421-435.

93 Suzanne Berger, Les paysans contre la politique. L’organisation rurale en Bretagne, 1911-1974, Paris, Le Seuil, 1975, p. 154.

94 Alain Chatriot, Edgar Leblanc, Édouard Lynch (dir.), Organiser les marchés agricoles. Le temps des fondateurs, des années 1930 aux années 1950, Paris, Armand Colin, 2012.

95 Archives nationales, CE 96, Procès-verbal de la séance de la commission permanente du CNE du 10 mai 1937.

96 A. Fuzier, Contribution…, op. cit., p. 191.

97 Gabriel Ardant, Technique de l’État : de la productivité du secteur public, Paris, PUF, 1953, p. 11.

98 En 1930, on compte neuf budgets annexes : les Monnaies et Médailles, l’Imprimerie nationale, le service des Manufactures de l’État en Alsace-Lorraine, la Légion d’honneur, le service des Poudres et Essences, l’école centrale des Arts et Manufactures, les Postes, Télégraphes et Téléphones, la Caisse nationale d’épargne et la Caisse des invalides de la Marine, cf. J.-C. Debray, L’autonomie…, op. cit., p. 25.

99 Muriel Le Roux, Benoît Oger, « Aux origines du budget annexe des PTT », in La direction du Budget entre doctrines et réalités 1914-1944, Paris, Comité pour l’histoire économique de la France, 2001, p. 129-137.

100 Henri Fayol, L’incapacité industrielle de l’État : les PTT, Paris, Dunod, 1921.

101 Roland Drago, Les crises de la notion d’établissement public, Paris, Imp. Saint-Gilles, 1950, université de Paris, faculté de droit, thèse de doctorat soutenue en 1948.

Auteur

Alain Chatriot est chargé de recherche au CNRS, affecté au Centre de recherches historiques, UMR EHESS-CNRS. Il a publié La démocratie sociale à la française. L’expérience du Conseil national économique, 1924-1940, Paris, La Découverte, 2002 et codirigé différents volumes parmi lesquels : avec D. Gosewinkel (dir.), Figurationen des Staates in Deutschland und Frankreich, 1870-1945 (Les figures de l’État en Allemagne et en France), Munich, Oldenbourg, 2006 ; avec M.-E. Chessel et M. Hilton (dir.), The Consumer Expert : Associations and Professionnals in Consumer Society, Londres, Ashgate, 2006 ; avec O. Join-Lambert, et V. Viet (dir.), Les Politiques du Travail (1906-2006). Acteurs, institutions, réseaux, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2006 ; avec J.-C. Daumas, D. Fraboulet, PFridenson et H. Joly (dir.), Dictionnaire historique des patrons français, Paris, Flammarion, 2010 ; avec J.-M. Tufféry-Andrieu et F. Hordern (dir.), La codification du travail en France sous la IIIe République. Élaborations doctrinales, techniques juridiques, enjeux politiques et réalités sociales, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2011 et avec E. Leblanc et E. Lynch (dir.), Organiser les marchés agricoles. Le temps des fondateurs, des années 1930 aux années 1950, Paris, Armand Colin, 2012. Il prépare actuellement une habilitation à diriger des recherches dont le manuscrit inédit porte sur les politiques appliquées au marché du blé dans la France de la première moitié du XXe siècle.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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