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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Première partie. Contrôler pour maîtriser la dépense publique

Labeyrie et la comptabilité administrative de l’État1

Christian Descheemaeker

Texte intégral

Introduction

  • 1 Le présent article est tiré d’une partie des deux exposés présentés avec Florence Descamps le 16 ma (...)

1Les années 1930 ont été riches en projets de réformes comptables et les propositions d’Émile Labeyrie, qui fut procureur général près la Cour des comptes puis premier président de cette juridiction, y occupent en 1930-1933 une place importante. La comptabilité de l’État est en effet un sujet essentiel dans les projets destinés à améliorer la gestion publique et ces propositions font partie de l’histoire de la gestion publique. Le présent article traite d’une grande ambition comptable et d’un échec, mais d’un échec qui n’est que partiel : une réforme a bien lieu, même si ce n’est pas exactement celle qui était proposée et voulue par son auteur.

2Le contexte des propositions de réforme de Labeyrie est mouvementé. La France, qui connaissait les graves séquelles financières de la Grande Guerre, subit certes la crise économique plus tardivement et moins violemment que d’autres pays ; néanmoins, quelques années d’optimisme économique sont vite remplacées par la rigueur budgétaire.

3Émile Labeyrie (1877-1966) commence sa carrière en 1900 à la Cour des comptes comme attaché au secrétariat du premier président, c’est-à-dire de son père, Henri Labeyrie (1844-1901). Par cette voie étroite qui permet de contourner les aléas du concours de l’auditorat et est ouverte au népotisme républicain, il devient conseiller référendaire en 1902. Sa carrière, ses idées et son influence ne se comprennent que si l’on tient compte des liens qui l’unissent pendant plus de trente ans à Joseph Caillaux, dans le secrétariat ou le cabinet duquel il œuvrera dès 1902, puis en 1913-1914 et encore en 1925.

  • 2 Il est révoqué par Vichy en octobre 1940.

4C’est précisément en 1925 que Labeyrie est promu conseiller maître et c’est avec ce grade qu’il siège à la commission Chéron à partir de 1930 – début de la période étudiée – puis qu’il est chargé en avril 1933 de préparer une réforme comptable. En juin 1933, avant d’avoir remis ce rapport, il est nommé procureur général. En mai 1936, sous le Front populaire, il accepte de remplir les fonctions de gouverneur de la Banque de France, mais sans être remplacé dans son poste au parquet de la Cour des comptes. En juillet 1937, il retrouve son poste puis est nommé en octobre premier président de la Cour, à un moment où des mesures qu’il avait préconisées – et d’autres qui s’écartent de ses propositions – commencent à être appliquées2. La guerre survient alors que celles des réformes prônées par Labeyrie qui sont passées dans la réalité administrative sont à peine entrées en vigueur, ce qui a évidemment une incidence sur leur effectivité. Certaines seront durables, d’autres éphémères.

5Avec le recul, les changements que l’on doit à Labeyrie concernent bien moins la façon dont les services du ministère des Finances tiennent la comptabilité administrative de l’État – son objectif premier – que la façon dont la Cour des comptes contrôle la gestion des services de l’État – son objectif second.

I. L’ambition de Labeyrie : donner la première place à la comptabilité administrative de l’État

6Labeyrie considère qu’un État ne peut être correctement gouverné sans l’outil de gestion de base que constitue une comptabilité exacte. Il formule sur ce sujet ses propositions en deux occasions dans une période où la comptabilité de l’État est en mauvais état et où les projets de réforme sont nombreux. À l’époque, il siège à la Cour des comptes et, s’il est nommé secrétaire général du ministère des Finances le 21 décembre 1932, il n’y fait qu’un passage éclair. Deux documents retracent ses propositions de réforme : en 1930 et en 1933.

7Pour que l’État dispose d’une comptabilité fiable, Labeyrie propose une réorganisation des services du ministère des Finances et des divers contrôles existants. Il veut aussi transformer la façon dont la Cour des comptes contrôle les finances de l’État. La comptabilité administrative de l’État – c’est-à-dire celle des ordonnateurs, distincte de celle des comptables – est au centre de ses préoccupations, qu’il s’agisse de la façon dont les services la tiennent ou des contrôles qui s’exercent sur eux.

A. La note Labeyrie de 1930

  • 3 Du nom du ministre des Finances du gouvernement Tardieu. Voir Revue de science et de législation fi (...)

8La première intervention de Labeyrie prend la forme d’une note rédigée dans le cadre de la commission pour la réforme de la comptabilité publique et du contrôle, dite commission Chéron3, créée par un décret 21 janvier 1930. Il s’agit d’une note personnelle dans laquelle il tient à affirmer l’ampleur de ses vues par rapport à une commission dont il jugera plus tard les travaux fragmentaires.

  • 4 Sur la commission Chéron, voir Florence Descamps dans le même volume.
  • 5 Voir le commentaire qu’en fait Pol Régnault La réforme générale de la comptabilité publique, Paris, (...)

9L’objet de la commission Chéron est ambitieux et ses travaux ne le sont pas moins. Elle se subdivise en trois sous-commissions, travaille trois ans et se livre à une très large réécriture de nombreux textes comptables4. La note que Labeyrie rédige dans ce cadre, peu après le début des travaux de la commission, expose des idées qui se veulent plus larges et plus novatrices. Daté du 26 juillet 1930, ce document d’une cinquantaine de pages5 commence par un historique du système financier remontant à l’Empire et la Restauration. Elle traite d’une part de la tenue de la comptabilité de l’État, avec une claire mise en cause des services du ministère des Finances, d’autre part des contrôles de la Cour des comptes, dont elle fait ressortir les carences. Neuf propositions sont formulées, mêlant les deux thèmes.

10La note Labeyrie demande que l’État dispose bien de deux comptabilités distinctes, celle des ordonnateurs et celle des comptables, tenues et centralisées avec le même soin, appuyées l’une et l’autre de justifications, les autres propositions visant à ce que cette double comptabilité donne une image qui puisse être qualifiée de fidèle de l’état de ses finances. Selon cette note, la comptabilité de la trésorerie doit être séparée de celle du budget et des services autonomes de l’État. La comptabilité du budget sera tenue localement par des contrôleurs généraux rattachés au ministère des Finances. Les pièces justificatives produites par les contrôleurs généraux seront centralisées par la Cour des comptes qui contrôlera sur pièces l’exactitude de leurs comptabilités individuelles.

  • 6 Le projet de loi Caillaux de 1914 préconisait la communication des rapports des corps de contrôle à (...)

11La Cour, dont la mission sera d’exercer, pour le compte du Parlement, le contrôle supérieur de l’emploi des deniers publics, devra faire connaître annuellement dans un rapport public les résultats de son contrôle et certifier les résultats des deux comptes indépendants présentés par le ministère des Finances, l’un succinct (celui du Trésor) et l’autre détaillé (celui du Budget). La Cour disposera des travaux des grands corps de contrôle administratif dans les conditions prévues par le projet de loi Caillaux du 15 janvier 19146. Elle utilisera aussi les rapports des contrôleurs des dépenses engagées. Les questions importantes seront examinées contradictoirement avec les représentants de l’administration. Enfin, les irrégularités graves constatées par la Cour des comptes ou les faits de nature à causer un préjudice sérieux aux finances de l’État feront l’objet de rapports publics spéciaux.

12Dans cette note très dense, Labeyrie propose des changements importants car, si la comptabilité administrative existe, elle n’est pas tenue, ni centralisée comme elle le devrait. L’instrument de gestion de l’État est tiré de la centralisation des écritures des comptables (comptabilité de trésorerie ou de caisse) ; il devrait, selon lui, être tiré de la comptabilité des ordonnateurs (comptabilité de budget ou encore comptabilité administrative). À la Cour des comptes, il est demandé de contrôler les deux comptabilités, ce qui paraît aller de soi, et a une réelle portée : il ne s’agit plus de contrôler la gestion d’un ordonnateur à travers les opérations décrites dans les comptes d’un comptable, mais à partir de ses propres comptes et implicitement de mettre l’accent sur ce deuxième type de contrôle.

13Labeyrie toutefois passe trop rapidement sur des sujets complexes comme la dualité de la comptabilité des engagements (quand un ordonnateur signe un marché, il engage les finances de l’État ; le contrôleur des dépenses engagées qui appose son visa comptabilise l’engagement) et de celle des mandatements (quand l’ordonnateur mandate un paiement au profit du fournisseur, il consomme des crédits). Entre ces deux comptabilisations, dévolues dans la note Labeyrie aux mêmes contrôleurs généraux, un décalage existe dans le temps pour une opération donnée. Il est difficile de se contenter d’un seul outil comptable, les engagements de l’État ayant autant d’importance pour la gestion budgétaire de l’État que les mandatements et l’état de la trésorerie (résultat des encaissements et des décaissements), traditionnellement privilégiée, ne pouvant être négligé si le Gouvernement veut éviter une crise financière. Aussi Labeyrie devrait-il insister plus qu’il ne le fait sur les aspects concrets, voire techniques, de ses propositions. Il laisse dans la pénombre l’articulation entre les engagements, qui ne sont pas sa préoccupation immédiate, et les mandatements, qui sont le centre de sa réflexion.

14Sans doute en raison des liens qui unissent son auteur à Caillaux, celui-ci publie un article sur la note d’Émile Labeyrie. L’article, intitulé « La comptabilité budgétaire, nécessité d’une réforme », paraît dans le journal Le Capital du 21 août 1930 :

  • 7 Le projet de loi Caillaux déjà cité.

« Une refonte, qui prendra pour point de départ le projet de 19147, du système de comptabilité organisé sous la Restauration est indispensable. Si on ne l’entreprend pas, si on ne la réalise pas très vite, avec l’accroissement des dépenses, avec surtout les charges singulières qu’on a tendance à infliger à l’État […], on sera bientôt perdu dans les chiffres, noyé dans des comptabilités inextricables ».

15Les travaux de la commission Chéron ne déboucheront guère avant les décrets-lois de 1934 et 1935, ce qui est tardif par rapport à l’actualité financière et politique. Entre-temps, en 1933, une nouvelle occasion est donnée à Labeyrie de faire avancer ses idées.

B. Le rapport Labeyrie de 1933

  • 8 Décret du 8 avril 1933, article 1er : « Dans un délai de six mois, sera soumis aux ministres des Fi (...)

16La deuxième intervention de Labeyrie, à la différence de sa note de 1930, est un rapport qui lui est très officiellement demandé en 1933. L’heure est aux économies budgétaires et c’est donc dans des circonstances politiques et économiques totalement modifiées par rapport à 1930 que se situe cette proposition. Labeyrie est chargé en avril 1933 de proposer une réforme. La mission lui est confiée à titre personnel, ce qui est peu fréquent8. Peu après, il est nommé procureur général près la Cour des comptes et installé dans ces fonctions le 2 juin. Il rend son rapport le 24 novembre 1933, dans le délai fixé par le décret, alors que le ministre des Finances est toujours Georges Bonnet.

  • 9 Le rapport Labeyrie se trouve notamment à la bibliothèque de la Cour des comptes. Il est commenté d (...)

17Labeyrie ne travaille pas comme la commission Chéron. Il va vite et ne prétend pas préparer les textes d’application de ses propositions. Son rapport de 19339 présente de grandes ressemblances sur le fond avec la note qu’il avait rédigée en 1930. Deux fois plus long qu’elle, le rapport traite de deux sujets principaux : rétablir une comptabilité administrative qui a cessé d’exister, sujet auquel sont consacrés les plus longs développements ; réformer en profondeur le contrôle de la Cour des comptes sur l’État, sujet traité plus succinctement. La réforme de la comptabilité administrative est la ligne directrice du rapport.

  • 10 Audiffret, Le système financier de la France, Paris, imprimerie et librairie administratives de Pau (...)

18S’agissant d’abord de la place à donner à la comptabilité administrative de l’État, Labeyrie se réfère au système financier conçu par le marquis d’Audiffret au XIXe siècle10. Sa volonté est double : restaurer un bel édifice quelque peu ruiné ; achever cet édifice qui n’a jamais été terminé. Il y a du Viollet-le-Duc dans sa méthode. L’affirmation de la continuité, quelle que soit l’ampleur des transformations qu’il propose, conduit Labeyrie à insister sur l’évolution historique du système français de comptabilité publique. Dans cet esprit, une longue citation est faite du rapport public de la Cour des comptes de 1848 sur l’année 1846. La volonté novatrice et réformatrice de Labeyrie, qui est indéniable, consiste ainsi à reprendre ce que d’Audiffret voulait construire – et avait partiellement construit – trois quarts de siècle plus tôt. Plutôt qu’un paradoxe, on y verra la démonstration de la solidité des vues de Charles-Louis d’Audiffret et du fait que, pour tenir convenablement une comptabilité dans une organisation aussi complexe que celle des services de l’État, les solutions ne sont pas nombreuses.

  • 11 Sur le projet de loi Petsche, voir Florence Descamps dans ce même volume.

19S’agissant ensuite des modalités du contrôle par la Cour des comptes de la comptabilité et de la gestion des services de l’État, le rapport renvoie au projet de loi Caillaux de 1914 déjà cité et mentionne la proposition de loi Petsche de fin 193011.

20Après avoir défini ses objectifs en même temps qu’il donne ses références, Labeyrie formule des critiques. La première vise la mauvaise tenue de la comptabilité de l’État dont l’administration des Finances est, à ses yeux, la principale responsable. Pour suivre l’exécution des opérations d’un exercice budgétaire, il importe de connaître non pas les paiements, ce que fournit la comptabilité de caisse des comptables du Trésor, mais les mandatements : il faut suivre « les dépenses et non les paiements de ces dépenses », écrit-il, les paiements pouvant intervenir avec un décalage substantiel. Au fil des années, le ministère des Finances et les ministères « dépensiers » ont sacrifié la comptabilité administrative – c’est-à-dire celle des ordonnateurs de l’État – à la comptabilité de caisse. Le système d’origine s’est délabré et a perdu sa belle ordonnance.

21La réorganisation conçue par Labeyrie pour remédier à la situation qu’il dénonce repose sur des contrôleurs comptables qu’il propose de nommer dans les administrations centrales et dans les départements :

  • en tant que comptables, ils tiennent la comptabilité administrative ;

  • en tant que contrôleurs, ils visent les ordres de paiement pour que ceux-ci puissent être exécutés.

22Les fonctions de contrôleur comptable et de préposé aux caisses du Trésor doivent être séparées. Par conséquent, à l’échelon du département, ces fonctions ne doivent pas être confiées à deux subordonnés d’un même fonctionnaire, le trésorier-payeur général, mais réparties entre un contrôleur comptable et lui (la note de 1930 utilisait les termes de contrôleur général et de trésorier général pour ces deux hauts fonctionnaires).

  • 12 La réforme du contrôle de l’engagement des dépenses décidée par la loi du 24 décembre 1890 et repri (...)
  • 13 Il le fait avec une grande brutalité de ton. Sur la réforme du ministère des Finances, voir Florenc (...)

23Si les contrôleurs comptables doivent être distincts des caissiers, la proposition de Labeyrie implique que le contrôle de l’engagement des dépenses, organisé à l’échelon central depuis la loi de 1922 et prévu (mais non organisé) depuis 1930 à l’échelon déconcentré des services de l’État12, leur soit confié. Ces contrôleurs comptables tiendront donc la comptabilité des engagements de chaque service de l’État ainsi que celle de ses mandatements (ou ordonnancements). Dans ce schéma, ils absorbent les contrôleurs des dépenses engagées de la loi de 1922. Les uns et les autres seront rattachés à des directions différentes du ministère des Finances. La réforme comptable voulue par l’auteur du rapport se transforme en réforme de l’organisation du ministère des Finances13.

  • 14 Sébastien Kott, « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les grands textes financiers », (...)
  • 15 Puisqu’elles attestaient la conformité entre des éléments de comptabilité issus non pas de deux ens (...)

24La deuxième critique du rapport Labeyrie porte sur le contrôle que la Cour des comptes exerce sur les finances de l’État et sur la gestion de ses ordonnateurs. Selon lui, la Cour n’a pas les moyens d’être efficace. Juger les comptes des comptables de l’État, mission dévolue à la Cour par Napoléon Ier lors de sa création, ne permet pas de contrôler sa gestion. Certes, des réformes sont intervenues sous la Restauration et la monarchie de Juillet pour confier à la Cour le contrôle supérieur des finances de l’État afin de donner au Parlement et au Gouvernement les garanties qu’ils attendaient. C’était une innovation importante qui a conduit la Cour à affirmer, par des déclarations annuelles, l’accord des comptes des comptables qu’elle jugeait, d’une part avec les différents comptes administratifs présentés par chacun des ministres, d’autre part avec le compte général de l’administration des Finances14. Toutefois, le déclin de la comptabilité administrative a retiré progressivement toute portée aux déclarations générales de conformité prononcées chaque année15 alors qu’elles auraient pu, si l’expression ne paraît pas anachronique, devenir une certification des comptes de l’État.

  • 16 Au-delà d’un seuil financier donné ; la Cour juge les comptes des comptables, et contrôle aussi les (...)

25D’une façon générale, la surveillance des comptables, quoique indispensable, est mal assurée. Elle ne peut être obtenue que par l’association de différents contrôles : la vérification de leurs livres, l’examen des pièces justificatives et des inspections fréquentes et inopinées. Globalement, le jugement de Labeyrie est sévère : alors que le contrôle de la Cour est réel sur les finances des collectivités locales16, il est partiel sur l’État. En effet, la Cour donne son aval chaque année à des comptes incomplets ou inexacts et continue à n’en avoir aucune vue d’ensemble. En outre, elle formule ses déclarations et ses observations trop tardivement pour qu’elles soient utiles au Parlement. Labeyrie n’est pas tendre pour le mode d’organisation, les méthodes de travail et les procédures de la Cour.

26Toutefois, autant la critique du contrôle de la Cour des comptes sur les finances de l’État est vive, autant les réformes proposées par Labeyrie sont succinctes.

  • 17 P. 85 et 90 respectivement.

27La première proposition17 touche à la production des pièces justificatives de la comptabilité administrative. Elle est traitée par une citation du rapport public de la Cour de 1848 : « … l’envoi direct des pièces à la Cour préviendrait, en outre, la confusion et l’adirement des titres justificatifs des recettes et des dépenses publiques, retenus trop longtemps par des vérificateurs irresponsables ». Ainsi, c’est par un renvoi à un document de 1848 qu’est proposée la mesure qui va changer pour longtemps les méthodes de contrôle de la gestion des services de l’État par la Cour. L’auteur du rapport précise qu’il n’est pas entré dans les modalités d’application de ses propositions et notamment dans les délais d’envoi de différents documents ; c’est le cas de la transmission mensuelle ou trimestrielle à la Cour des pièces justificatives de la comptabilité administrative, qui n’est pas traitée par Labeyrie, et qui pose les bases d’une rénovation du contrôle de la gestion des ministères par la Cour.

28Pour Labeyrie, l’application de ses propositions doit conduire à ce que le vrai contrôle de la gestion de l’État se fasse non plus à l’occasion du jugement des comptes des trésoriers-payeurs généraux (TPG), mais au vu des pièces de la comptabilité administrative, ces contrôles d’un nouveau type donnant le moyen à la Cour de faire des observations dans des délais courts et avec une portée plus large.

  • 18 Repris en annexe du rapport.

29Le rapport présente trois autres propositions qui portent sur les relations de la Cour avec les administrations. Comme pour celle mentionnée ci-dessus, la justification de ces propositions ne figure pas dans le rapport, Labeyrie renvoyant à l’exposé des motifs du projet Caillaux de 1914, ainsi qu’au discours qu’il a prononcé le 2 juin 1933 lors de son installation comme procureur général18. Les trois propositions sont loin d’épuiser le sujet du contrôle des services de l’État par la Cour des comptes.

  • 19 Le discours de Labeyrie à l’audience solennelle de la Cour du 2 juin 1936 est plus clair que son ra (...)

30La première concerne la transmission à la Cour des rapports des grands corps d’inspection19, proposition qui est reprise depuis 1914. Les autres propositions portent sur les procédures, qui doivent devenir contradictoires et rapprocher la Cour des services qu’elle contrôle, et sur la publication de ses observations dans le rapport public annuel. Labeyrie considère aussi que les méthodes de travail de la Cour sont à revoir. En particulier, et cette proposition aura une suite importante, l’examen des dépenses de l’État, groupées d’après leur nature et non plus d’après les caisses qui les ont payées, améliorera sensiblement le rendement de la Cour et de ses magistrats. Cette mesure, à laquelle sera attachée à la Cour des comptes l’action réformatrice de Labeyrie, figure modestement dans une note de la page 73 du rapport.

C. L’idée-force : des comptes de l’État complets et exacts

  • 20 Jean-Baptiste Say, Cours complet d’économie politique pratique ; l’économie des sociétés, tome VI, (...)

31Au début de son rapport de 1933, Labeyrie cite Jean-Baptiste Say : « La première règle de l’économie est de tenir ses comptes et le premier pas qui conduit au désordre est de les négliger20 ». Son idée-force est que l’État a besoin de deux comptabilités parallèles, d’un côté celle de la trésorerie et des caisses et, de l’autre celle de l’exécution du budget par les ordonnateurs. « Ce que, dans le langage technique, on nomme comptabilité administrative constitue la véritable comptabilité de l’État », écrit Labeyrie dans son rapport. « La nécessité de parvenir à une comptabilité administrative rigoureuse des faits de recette et de dépense de chacune de toutes les unités qui opèrent pour le compte de l’État est à la base même de la réforme qui nous occupe ». L’État doit disposer d’une comptabilité d’ensemble, issue des comptabilités administratives de chacun de ses différents ministères et services. Une comptabilité véritable n’existe que lorsqu’il y a au jour le jour inscription dans des conditions déterminées et sur des livres déterminés de toutes les opérations de recettes et de dépenses et, à intervalles déterminés, regroupement synthétique de ces écritures. La comptabilité administrative doit être centralisée et contrôlée.

32Or, le bel édifice comptable de la Restauration n’existe plus. Les dispositions du décret de 1862 sur la comptabilité publique relatives à la comptabilité des ministères, issues des dispositions de l’ordonnance du 10 décembre 1823, ne sont plus appliquées.

« Faute d’un système comptable rigoureux, les dépenses des ministères inscrites en comptabilité sont largement sous-estimées et les comptes de l’État sont faux […] La cause en est que, depuis le Second Empire, l’administration des Finances, n’attachant d’importance qu’à la comptabilité du Trésor et à la responsabilité de ses comptables, s’est peu à peu désintéressée de la comptabilité administrative. Celle-ci est pourtant au moins aussi importante, comme l’avaient du reste compris les grands administrateurs financiers de la Restauration. »

33La critique est fondamentale : l’État n’a pas d’organisation ni de règles assurant que ses comptes soient exacts et qu’il connaisse sa situation financière. Selon le rapport, « aujourd’hui, cette administration (des finances) se désintéresse totalement de la comptabilité administrative ; elle ne la réglemente plus, elle ne la centralise plus, elle n’en surveille plus la régulière tenue ; bien plus, elle sait qu’en beaucoup de services elle est inexistante et ne s’en inquiète pas ».

34Selon Labeyrie, le système financier français a été déformé avant d’être parachevé : « si la séparation des caisses du Trésor et de la comptabilité des services de l’État avait pu être obtenue dès l’origine (à l’époque, la réforme ne pouvait être réalisée que fragmentairement), il est infiniment probable que notre système n’aurait cessé par la suite de se perfectionner au lieu de se désorganiser ».

35Que les comptes de l’État ne soient pas exacts n’est pas un problème momentané. Selon Labeyrie, cette situation lourde de conséquences pour un gouvernement est ancienne et durera tant que :

  • la comptabilité des services de l’État se confondra avec la comptabilité des caisses ;

  • une masse très importante de recettes et de dépenses de l’État pourra être entreposée dans des comptes de caisse sans apparaître dans les comptes des services qu’elles concernent ;

  • les recettes et les dépenses ne seront comptabilisées qu’après recouvrement et paiement et que leurs justifications seront produites à l’appui des opérations des caisses et non des opérations d’ordonnancement.

36Et tant que ces circonstances persisteront, le contrôle de la Cour des comptes sur les comptes de l’État sera illusoire.

37La priorité dont Caillaux faisait état dans son article de 1930 était de mettre fin à « l’embrouillamini général de comptabilité ». Exposée par Labeyrie dans un rapport administratif, la critique est exprimée autrement, mais c’est la même. Labeyrie n’est ni un praticien, ni un théoricien de la comptabilité. Il raisonne en organisateur de l’administration et de la conduite des affaires publiques, animé d’idées simples. Si son objectif est de réformer la comptabilité de l’État, c’est pour donner au Gouvernement et au Parlement le moyen de connaître avec la même exactitude la situation de la trésorerie, la consommation des crédits budgétaires et d’avoir dès lors un outil de pilotage qui fait défaut. Cette lacune est surprenante dans une administration financière qui avait un rayonnement international. À lire le rapport, cette réputation, en 1933, était usurpée.

II. Les réformes portant sur la comptabilité de l’État et sur son contrôle par la Cour des comptes

38De très nombreuses mesures de réforme comptables, budgétaires et financières ont été prises, principalement dans la période 1934-1936, à la suite des réflexions de la période précédente. Le travail accompli a été considérable et reflète l’effort entrepris par l’État pour mettre de l’ordre dans son organisation comptable et financière et aussi pour encadrer et contrôler les nouvelles activités qui lui échoient depuis la première guerre mondiale et la crise économique.

  • 21 Même s’il s’éloigne pendant un an de la Cour des comptes pour occuper les fonctions de gouverneur d (...)
  • 22 Florence Descamps, « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des Finances à l (...)

39Les mesures prises relèvent soit de préoccupations immédiates, soit d’une volonté plus ancienne de réforme. Élaborées dans l’urgence (en particulier sous le Front populaire) ou longuement mûries, elles ont des sources d’inspiration différentes. De nombreuses mesures résultent des travaux de la commission Chéron de 1930-1933, certaines du rapport Labeyrie de 1933, d’autres remontent au projet de loi Caillaux de 1914 ou à la commission de réforme sur l’exécution du budget de 1917-1918. D’autres enfin résultent des observations de la Cour des comptes. Toutefois, si les mesures prises au cours des années 1930 ont des origines diverses, le cercle de ceux qui réfléchissent et formulent des propositions dans les domaines comptable et budgétaire est restreint et Labeyrie y est bien placé21. Enfin la réforme de 1936, importante pour la Cour, est décidée par le ministre des Finances du Front populaire, Vincent Auriol, dont il est un proche22.

  • 23 Auquel le rapport Labeyrie donnait peu de place mais qui s’est inséré dans les réformes comptables.

40Toutes les propositions du rapport de 1933 n’ont pas été suivies d’effets. Certaines des mesures adoptées n’ont pas été appliquées, pour des raisons tenant au manque de moyens, à la guerre et à l’Occupation ou à l’inertie administrative. Quelques-unes enfin ne l’ont été que de façon éphémère. Parmi les mesures prises seront examinées celles qui concernent la comptabilité de l’État et une partie de celles, nombreuses, qui concernent la Cour des comptes. Pour la réforme du contrôle financier23, nous renvoyons à la contribution de Florence Descamps dans le même volume ainsi qu’à ses écrits antérieurs.

A. Les mesures concernant la comptabilité administrative de l’État

  • 24 Pour l’exposé des motifs des décrets-lois sur la comptabilité de l’État, voir le rapport au préside (...)

41Les mesures réformatrices touchant la comptabilité de l’État (1934-1935) ne sont pas la réforme de la comptabilité de l’État. Elles vont cependant permettre des progrès et même régler en partie le problème de l’inexactitude de ses comptes. Préparées pour la plupart depuis 1930, comme il a été dit, elles profitent du contexte politique : après la crise de février 1934, le gouvernement Doumergue doit préparer et proposer un grand plan de réforme de l’État. Cinq décrets-lois sont pris en juin-juillet 193424.

  • 25 Mesure déjà préconisée par L. Courtin, président de chambre à la Cour, au sein de la commission de (...)

42Les décrets-lois et décrets de 1934 sont suivis et complétés par des décrets-lois du 30 octobre 1935, dont ceux « portant réforme de la comptabilité administrative ». En 1936, l’un des décrets du 1er septembre complète le dispositif en confiant la tenue de la comptabilité administrative à l’échelon déconcentré aux services locaux du contrôle des dépenses engagées25.

  • 26 Pol Regnault en fait une présentation trop critique (p. 78) : il n’y voit qu’une comptabilité de pa (...)
  • 27 Étude, p. 244 à 287.

43Au vu de ces textes, la réforme voulue par Labeyrie relative à la comptabilité administrative de l’État semble être intervenue. En fait, l’exposé des motifs des décrets-lois de 1935, au-delà de la similitude des termes, montre qu’il s’agit de confier les écritures centrales de la comptabilité des ordonnateurs aux contrôleurs des dépenses engagées26. C’est bien une mesure de réorganisation, mais elle diffère de celle imaginée par Labeyrie. La Revue de science et de législation financières de 193927 en fera l’éloge : « Le contrôleur des dépenses engagées devient chef de la comptabilité du département ministériel et prépare les comptes définitifs des dépenses. Cette réforme donne plus d’unité dans les méthodes et plus de rapidité dans la centralisation des comptabilités. Cette façon de procéder permet de fournir au Parlement beaucoup plus rapidement que par le passé tous les éléments nécessaires à l’exercice de son contrôle ».

44Antérieurement à ces mesures de réorganisation, des décisions ministérielles du 19 octobre 1932 et du 24 mars 1933 proposées par la commission Chéron avaient regroupé les comptes ouverts dans les écritures du Trésor. Un décret-loi du 25 juin 1934 relatif à la comptabilité de l’État abrège la période complémentaire et introduit largement le système de la gestion. Il comporte, comme le décret simple du même jour, des mesures demandées par la Cour des comptes. Le second décret répond notamment à une demande formulée par elle à propos de la comptabilisation des recettes. Le changement de méthode résultant de ce décret sera étudié et critiqué par la Cour dans son rapport délibéré en juillet 1939 et non publié (insertion n° 10).

  • 28 D’autres mesures importantes sont prises : elles ne concernent pas la comptabilité de l’État, mais (...)

45La question s’était posée de l’étendue des mesures à prendre28 : faut-il aller jusqu’à une réforme profonde de la comptabilité publique ? En 1936, le débat est tranché : il n’est plus question de réforme comptable profonde.

B. La réforme du contrôle des dépenses engagées local

  • 29 Décrets du 4 août 1934 et du 15 décembre 1934 ; décrets-lois du 25 octobre 1935 ; décret du 30 octo (...)

46L’expansion du contrôle financier après la réforme de 1922 concerne essentiellement les organismes autonomes qui vont être soumis à ce qui deviendra le « contrôle d’État29 » et l’échelon déconcentré des services de l’État. Elle sera durable dans le premier cas, éphémère dans le second.

47À l’échelon local des administrations d’État, l’article 133 de la loi du 16 avril 1930 avait étendu le contrôle aux dépenses engagées par les ordonnateurs secondaires, renvoyant pour ses modalités d’application à un texte réglementaire. Ce texte important, qui intervient finalement le 1er septembre 1936, sera un échec : échec d’abord de Labeyrie, dont les idées n’ont pas convaincu ; les contrôleurs comptables qu’il avait imaginés aussi bien à l’échelon déconcentré qu’à l’échelon central des services de l’État ne verront pas le jour ; échec aussi de la réforme réalisée par les décrets de 1935 et 1936 instituant le contrôle des dépenses engagées auprès des ordonnateurs secondaires de l’État. Certes, ce n’était pas la proposition de Labeyrie, mais la mesure néanmoins répondait partiellement à ce qu’il souhaitait.

  • 30 Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées – Évolutions d’une fonction, Comité pour l’histoi (...)

48Les contrôleurs déconcentrés des dépenses engagées comptables seront institués, mais seulement sur le papier. La réforme n’aboutira que longtemps après, avec le décret du 13 novembre 197030 ; elle sera accentuée par le décret du 16 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré, modifié notamment en 2004. Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM) de 2006 ont une filiation avec les contrôleurs comptables de Labeyrie de 1933, mais à l’échelon central seulement.

49Lors de la présentation le 18 juin 1936 du nouveau projet de loi tendant enfin à la réforme générale de la comptabilité publique et du contrôle par le Gouvernement, inspiré par Labeyrie et adopté par l’Assemblée, la commission des Finances du Sénat refusa la création de postes de contrôleurs locaux d’un certain rang. Un motif de sociologie administrative aura pesé lourd, que Labeyrie n’avait pas manqué de percevoir en commentant dans son rapport de 1933 l’échec de la création en 1930 d’un contrôleur des dépenses engagées local : outre le coût de la mesure, il fallait compter avec la résistance du réseau comptable du Trésor public.

  • 31 Premier président de septembre 1936 à août 1937, successeur de Chotard (1933-1936) et prédécesseur (...)

50Pourtant, l’échec de la réforme du contrôle local des dépenses engagées réalisée par le décret du 1er septembre 1936 n’était pas totalement prévisible. Le 16 octobre 1936, lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes, le premier président Pierre Guinand (1876-1944) exposait encore l’importance de cette mesure31 :

« Désormais, cette comptabilité (administrative) sera tenue dans chaque ministère par un agent dépendant du ministère des Finances et nommé par lui, le contrôleur des dépenses engagées qui devient un véritable directeur de comptabilité. D’autre part, des agents dépendant eux aussi du ministre des Finances exerceront le contrôle local de l’engagement des dépenses […] et, en même temps, tiendront, outre la comptabilité des dépenses engagées, la comptabilité administrative qui sera centralisée dans chaque ministère par le contrôleur des dépenses engagées. »

51Quelques semaines plus tard, par décret du 23 novembre 1936, le Gouvernement se contentait pourtant de charger des fonctions de contrôleur des dépenses engagées des subordonnés des TPG.

  • 32 Robert Ludwig, article de 1971 : l’instruction qui devait régler les conditions d’application ne vi (...)
  • 33 Décret du 28 septembre 1939 confiant à titre provisoire le service local du contrôle des dépenses e (...)
  • 34 Il illustre son propos d’un compte rendu anecdotique de la visite d’un magistrat de la Cour dans un (...)

52Un tel palliatif ne pouvait que conduire à l’échec32. Le contrôleur des dépenses engagées local faisant les mêmes vérifications que celles effectuées par le service de la dépense de la trésorerie générale, la conséquence en fut rapidement tirée et le contrôle des dépenses engagées local fut supprimé en 193933. Le successeur de Labeyrie, le procureur général André Godin, dans un discours34 lors de l’audience de rentrée de la Cour des comptes du 4 octobre 1938, ironise sur ces mesures : le contrôle des dépenses engagées local a « accru simplement la besogne matérielle de quelques agents. Mais, en matière de contrôle, autant dire qu’elles n’ont touché à rien et que, par rapport au passé, la situation demeure à peu près complètement inchangée […] Avec ces mesures de réforme, il semble que l’autorité exécutive se soit laissée aller ici à un mouvement d’exceptionnelle fantaisie que les inspirateurs de la réforme n’avaient pas prévu ».

53Plus lapidaire, la Cour, dans son rapport public de 1947 sur les années 1940 à 1945, écrira : « Le service local du contrôle des dépenses engagées, qui n’avait jamais été sérieusement organisé, avait dû être définitivement supprimé ».

  • 35 Voir à cet égard le constat désabusé mais réaliste que Labeyrie, premier président, fait dans son i (...)

54Le contrôle des dépenses engagées des services de l’État à l’échelon local était la mesure qui se rattachait le plus à la réforme de la comptabilité administrative voulue par Labeyrie. Le faux-semblant auquel cette mesure aboutit est rapidement rapporté. Une fois de plus, le réseau comptable du Trésor domine alors que, aux yeux de Labeyrie comme avant lui de d’Audiffret, la fiabilité des comptes supposait qu’au-delà de la séparation des ordonnateurs et des comptables, principe auquel l’administration française affichait un attachement profond, il y ait de part et d’autre, dans les services ordonnateurs comme dans les services comptables, une comptabilité digne de ce nom. Ce n’était pas le cas35.

C. Les mesures de réforme de la Cour des comptes

  • 36 Décret-loi du 8 août 1935 : la Cour des comptes, juge de droit commun et non plus juge d’attributio (...)
  • 37 Décret du 15 décembre 1934 fixant la comptabilité des établissements industriels et commerciaux de (...)
  • 38 Décret-loi du 30 octobre 1935 ; plus tard, décret-loi du 20 mars 1939 donnant à la Cour des comptes (...)
  • 39 Décret-loi du 23 octobre 1935 donnant à la Cour la faculté d’infliger une amende à un comptable de (...)

55Les mesures touchant à l’organisation, au fonctionnement, aux compétences, aux procédures et aux méthodes de la Cour sont nombreuses à partir de 1934. On citera les mesures relatives au contrôle des collectivités territoriales36, au contrôle des établissements publics administratifs, industriels et commerciaux37, au contrôle des associations subventionnées38, à la procédure de gestion de fait39, ainsi que des mesures de suppression d’emplois et d’abaissement de la limite d’âge. Le décret-loi du 28 avril 1934 a en effet donné au premier président le pouvoir de procéder aux réformes nécessaires du décret de 1807 et un des décrets-loi du 30 octobre 1935 autorise le Gouvernement à réaliser par décret les réformes administratives destinées à renforcer le contrôle comptable de l’administration des Finances et de la Cour des comptes.

  • 40 Sont consacrés dans cette loi des principes défendus par Caillaux dans son projet de loi de 1914. V (...)
  • 41 Le contexte était propice. De même que la tenue des comptes s’est améliorée vers 1933, de même la p (...)

56Sous le Front populaire, le projet de loi de juin 1936 présenté par Auriol aboutit à la réforme de la Cour par la loi du 13 août 1936 et les décrets du 1er septembre 1936. Cette loi importante40 (art. 21), en même temps qu’elle institue le Comité supérieur de contrôle financier, crée à la Cour des comptes une quatrième chambre. Rien n’est dit dans la loi de la spécificité de cette chambre « administrative », à la fois coordonnatrice des contrôleurs des dépenses engagées des ministères et comité du rapport public. Cette réforme de 1936 va être expliquée ci-après. Elle comporte une dimension matérielle importante : au prix d’un travail considérable, les liasses de pièces justificatives des trésoriers-payeurs généraux sont livrées à la Cour non plus après la clôture de l’exercice, mais trimestre par trimestre41 ; au lieu d’être livrées après la fin de chaque exercice à l’appui du compte de chaque TPG – compte que la Cour continue de juger – elles sont reclassées par ministère et par chapitre budgétaire et, seulement à ce stade, département par département.

  • 42 Réforme de procédure introduite par la loi du 5 janvier 1988.

57Avec le recul, une lacune est à relever dans ces réformes, d’autant plus qu’elle concerne un sujet que Labeyrie avait traité : la procédure contradictoire dans les contrôles. Une évolution vers une véritable procédure de ce type se fera jour dans les pratiques de contrôle, après la guerre, avec la création de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques – mais précisément, celle-ci aura un fonctionnement nettement différent de celui de la Cour, tout en cohabitant avec elle dans le palais Cambon. Et le développement d’une double phase observations provisoires/observations définitives dans le contrôle de la gestion sera bien plus tardif, sous l’influence du contrôle des entreprises publiques une fois que la CVCEP aura été intégrée dans la Cour des comptes (1976), puis sous l’influence des procédures appliquées au contrôle des collectivités territoriales par les chambres régionales des comptes instituées en 198242. En 1936, la question de la contradiction dans les procédures, si importante pour les contrôlés, est omise dans le train de mesures réformatrices.

III. Le véritable changement : dans la comptabilité de l’État, et surtout dans les contrôles dits de comptabilité administrative de la Cour des comptes

58L’expression de comptabilité administrative est claire : il s’agit de la comptabilité des administrateurs, c’est-à-dire des ordonnateurs. L’usage qui en a été fait l’a rendue pleine d’ambiguïtés au point qu’elle en est venue à désigner à la Cour des comptes un type de contrôle et non un type de compte.

59La réforme de 1936, de nature technique, a permis à la Cour d’utiliser autrement les pièces justificatives des comptables supérieurs de l’État et c’est cette nouvelle façon d’exploiter des pièces de la comptabilité des comptables publics qui a été qualifiée par elle de « contrôle de comptabilité administrative ». Ce glissement sémantique est trompeur, d’autant plus qu’il s’agit bien d’une mesure résultant des propositions de Labeyrie de 1933, mais non pas de la grande réforme qu’il avait l’ambition d’obtenir.

A. Une comptabilité administrative de l’État mieux tenue, mais qui ne prend pas la place que Labeyrie voulait lui donner

60Si Labeyrie voulait rendre à la comptabilité des ordonnateurs la place qui devait lui revenir dans le système mis en place en France depuis le XIXe siècle, c’était, comme il a été dit, pour que l’État dispose d’un outil de gestion clair et exact. La confrontation entre la comptabilité des comptables publics et la comptabilité des ordonnateurs était en outre une vérification indispensable pour que la Cour des comptes soit en mesure d’attester, à l’intention du Parlement, la régularité de la comptabilité de l’État.

61Les réformes voulues par Labeyrie n’ont pas eu lieu dans la forme qu’il proposait, loin s’en faut, mais la situation des comptes de l’État s’est néanmoins améliorée : alors qu’ils étaient faux depuis des années, ils cessent d’être considérés comme tels.

62Les critiques contre les lacunes et les défauts de la comptabilité de l’État étaient récurrentes depuis la fin de la première guerre mondiale et particulièrement vives dans le rapport Labeyrie de 1933. Elles disparaissent. Les diverses mesures techniques prises dans les années 1932 à 1936, et sans doute un patient travail de remise en ordre de la part des services, ont redressé la situation. Au vu de ce constat, l’impression est que Labeyrie s’était peut-être mépris sur les raisons pour lesquelles l’administration ne parvenait pas à établir des comptes exacts. Le problème était sans doute plus technique et moins institutionnel qu’il ne le pensait.

  • 43 Remis au président de la République en mai 1940, mais jamais publié.

63La Cour des comptes estime, pour sa part, que la remise en ordre de la comptabilité de l’État a eu lieu. Dans son rapport annuel délibéré le 28 juillet 193943, elle fait le point sur les mesures de réforme postérieures au rapport Labeyrie : « On se préoccupa d’abord de remettre de l’ordre dans la comptabilité des recouvrements et des payements et les premières mesures adoptées eurent pour but de permettre l’établissement rapide des situations de trésorerie ».

64C’était le premier but à atteindre. Lors d’une audience solennelle le 8 juillet 1938, le premier président Labeyrie, si critique en 1933 sur le système comptable et plus généralement sur le système d’information de gestion dont l’État disposait, tient des propos particulièrement optimistes en se référant à l’ensemble des réformes intervenues.

« En France, un effort considérable a été poursuivi à cet effet (avoir le moyen de connaître et d’apprécier la gestion) au cours des toutes dernières années ; […] il semble que nulle part n’ait été conçu un système plus rationnel, plus cohérent pour informer les gouvernants des résultats de la gestion administrative et financière et des critiques auxquelles elle donne lieu […] Sans doute les institutions les meilleures ne valent-elles que par leur mise en œuvre. Mais nous pouvons être assurés, après une expérience de quelques mois, que les importantes réformes accomplies dans les textes porteront vite tous leurs fruits. »

65Cette satisfaction affichée par Labeyrie tranche avec la virulence de ses critiques de 1930 et 1933 et surprend quand on sait que ses propositions de réforme n’ont été que partiellement retenues et appliquées.

  • 44 Article de 1971, p. 521.

66L’explication du changement conduit à nuancer les critiques formulées à l’encontre des mesures de réforme. Certes, la tenue d’une comptabilité administrative des ordonnateurs secondaires était, dans les projets de Labeyrie, étroitement liée à l’institution d’un contrôle local des dépenses engagées. Toutefois, l’échec complet de cette dernière mesure n’implique pas que la tenue des comptes de l’État ne s’est pas améliorée. Les mesures de 1936 eurent pour résultat positif de séparer au sein des trésoreries générales la comptabilité de caisse, traditionnellement tenue avec soin, et la comptabilité des mandatements, suivie avec moins d’attention. Bien sûr, elles ne sont pas devenues clairement distinctes l’une de l’autre comme l’aurait voulu Labeyrie. Mais une comptabilité correcte des mandatements est un acquis de la réforme de 1936 et il convient, comme l’a fait R. Ludwig44, de nuancer l’impression d’échec.

B. Les contrôles de comptabilité administrative, une nouvelle organisation des contrôles de la Cour des comptes sur les services de l’État

67Les contrôles dits de comptabilité administrative sont l’acquis le plus durable de la réforme. L’utilisation par la Cour des travaux des comités de contrôle financier ministériels n’en est pas moins le changement qui se manifeste en premier. Cet aspect de la réforme, plus visible car il met la Cour en contact avec les services de l’État et les corps d’inspection, n’aura qu’une brève existence. Il concerne en premier lieu la quatrième chambre de la Cour.

  • 45 La Cour en comptait trois depuis 1807. Une cinquième chambre verra le jour en 1950 lorsque la Cour (...)
  • 46 À lire le résumé des interventions du procureur général Labeyrie à la conférence des présidents de (...)
  • 47 Que préside Louis de Fouchier (1869-1962), qui vient d’être nommé à ce grade et restera en fonction (...)
  • 48 Et, activité fort différente, le contrôle des taxes municipales.

68Cette chambre, signe visible de la réforme apportée par la loi du 13 août 193645, a, dans les premiers temps, une nature spécifique : à la différence des trois autres chambres, elle n’a pas d’activité juridictionnelle. Dans la même forme que les autres chambres et comme chaque année, sa composition est fixée par un arrêté du premier président du 16 octobre 1936 pour l’année judiciaire s’ouvrant à cette date46. Cette nouvelle chambre47 reçoit des compétences importantes : le rapport public, le support du Comité supérieur de contrôle48 mais non, comme on aurait pu l’imaginer, les contrôles de comptabilité administrative. De 1937 à 1940, avec une rapidité d’adaptation étonnante, cette chambre examine des rapports des comités ministériels de contrôle financier qui s’ajoutent à des renvois faits par les trois autres chambres à partir de leurs propres contrôles. Ce mode de fonctionnement nouveau s’arrêtera aussi vite qu’il a commencé, avec la disparition des comités de contrôle financier fin 1940, en même temps que disparaît le rapport public par décision du gouvernement de Vichy.

  • 49 La substitution se fait exactement le 5 novembre 1936 (archives Cour des comptes, 2005-006, cote 53 (...)
  • 50 Les chiffres figurent dans le discours du procureur général Godin (1872-1954, procureur général d’o (...)

69Le comité du rapport public, régi jusqu’alors par l’article 447 du règlement général sur la comptabilité publique de 1862 (texte créant à l’origine un « comité particulier » et plusieurs fois modifié), est remplacé par la nouvelle chambre. Signe de continuité, la quatrième chambre utilise comme registre de ses délibérations – ce qu’on appelle le « plumitif » – le registre des réunions du comité du rapport public et aucune mention n’y signale la substitution49. La nouvelle chambre siège d’emblée à un rythme soutenu : une séance par quinzaine et souvent par semaine, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, sauf rares exceptions. Les rapports examinés sont nombreux et très variés. Concernant les services de l’État, la quatrième chambre examine aussi bien des renvois faits par une chambre dite juridictionnelle à l’occasion de l’examen d’un rapport sur les comptes d’un comptable, notamment un rapport sur les comptes du payeur central (2/3 des questions examinées en 1936-193750) que les rapports internes à la Cour sur des sujets spécifiquement administratifs (15 %). Elle examine aussi des renvois de comités de contrôle financier d’un ministère (17 %), voire des rapports de contrôleurs des dépenses engagées d’un ministère.

  • 51 Dénommée, dans la terminologie de la Cour alors en vigueur, note « du » Parquet.

70Les réformes ont ainsi accru fortement la matière à partir de laquelle la Cour formule ses observations. Son information s’en trouve grandement diversifiée et élargie. Les décisions prises par la quatrième chambre sont toutes de nature administrative : envoi d’un référé à un ministre, note au Parquet afin que celui-ci envoie une communication à une administration51, mention au rapport public, renvois à un comité de contrôle financier ministériel. La quantité de sujets abordés est étonnante : en un après-midi, dix à vingt rapports sont examinés. Certes, les thèmes peuvent être très étroits, exactement comme une observation dans un rapport sur une comptabilité dite juridictionnelle, dans laquelle le rapporteur explique l’irrégularité d’un paiement. Les sujets peuvent aussi être beaucoup plus larges et porter, par exemple, sur l’organisation de la tutelle de l’État sur une catégorie d’établissements publics ou de sociétés. La procédure utilisée soulève à l’évidence des questions. La réactivité du contrôle qui est recherchée peut être mise en échec par des renvois d’un organe à un autre : contrôleur des dépenses engagées d’un ministère, comité de contrôle financier du même ministère, quatrième chambre, Comité supérieur de contrôle, la réponse à l’insertion au rapport public de la Cour passant elle aussi d’une instance à une autre.

71Le deuxième aspect de la réforme des contrôles de la Cour, plus lent mais beaucoup plus durable, est l’apprentissage en son sein, à partir de 1937, des contrôles dits de comptabilité administrative. À l’inverse de la mise en route de la quatrième chambre, le changement est laborieux. Avec le nouveau mode et le nouveau rythme de production des liasses comptables de l’État, la Cour est en mesure d’effectuer plus vite ses contrôles sur les services de l’État en contrôlant les liasses de pièces justificatives dès leur livraison trimestrielle. Elle est aussi mieux à même de contrôler la gestion de l’État en contrôlant les dépenses d’un chapitre budgétaire dans son ensemble. Le nouveau mode de classement des pièces lui donne le moyen d’avoir une vision d’ensemble. Il permet de formuler des observations sur la gestion des ministères, la mise en débet d’un trésorier-payeur général devenant un sous-produit de ce contrôle de la gestion alors qu’auparavant le contrôle de la gestion d’un ordonnateur était le sous-produit du jugement des comptes d’un comptable.

  • 52 À lire l’étude d’Emmanuel Chalandon dans la Revue de science et de législation financières, 1937, p (...)

72Pour cette raison, on peut comprendre que la Cour, afin de distinguer ce mode de contrôle réservé aux services de l’État du contrôle traditionnel fondé sur le compte du comptable (contrôle juridictionnel, appelé autrefois contrôle judiciaire), l’ait qualifié de contrôle de « comptabilité administrative ». Mais c’est une impropriété de langage, car la Cour ne contrôle pas les comptes des ordonnateurs principaux de l’État52 ; elle utilise autrement les pièces jointes à la comptabilité des comptables, ce qui n’est pas la même chose. De même que, comme Labeyrie l’avait dénoncé en 1933, l’État en était venu à présenter une centralisation de sa comptabilité administrative fondée sur les données des comptables et non sur celles des ordonnateurs, de même la Cour des comptes contrôle à partir de 1937 la gestion des ordonnateurs en exploitant mieux les pièces justificatives transmises par ceux-ci aux comptables à l’appui des mandats de paiement, puis par les comptables au juge des comptes.

  • 53 Manuel de vérification interne à la Cour, 3e partie, chapitre I, feuillets datés de 1978, exemplair (...)

73Cette question de vocabulaire a son importance et les confusions doivent être évitées. Le manuel de vérification destiné aux rapporteurs de la Cour quarante ans après la réforme, comportait encore ces précisions : « pour l’État comme pour les autres collectivités publiques, la comptabilité administrative, au sens général, est bien la comptabilité, tenue par les ordonnateurs, des décisions qui donnent naissance à une recette ou à une dépense, tandis que la comptabilité des recettes et des dépenses effectives est tenue par les comptables. Ainsi définie, elle ne doit pas être confondue avec la comptabilité administrative au sens reçu à la Cour, qui n’est qu’une présentation sous une autre forme des opérations budgétaires décrites par ailleurs dans les comptes de gestion des trésoriers-payeurs généraux53 ».

  • 54 Pas au point de disparaître : la mercuriale annuelle du Parquet (statistique des contrôles effectué (...)

74Jusqu’à ce que l’informatique transforme dans les années récentes le circuit des pièces et en simplifie le classement et – c’est moins sûr – l’exploitation, la Cour des comptes a contrôlé de cette façon les services de l’État. L’expression « contrôle de comptabilité administrative », employée dans la programmation des contrôles comme dans les statistiques annuelles, s’estompe peu à peu54 au profit de l’expression « contrôle de la gestion ».

75Pour revenir aux années 1930, les premières pièces de comptabilité administrative au sens propre à la Cour sont livrées à partir de 1937. La réforme suppose d’abord que les pièces classées selon la nouvelle méthode parviennent bien à la Cour et arrivent dans les délais. Or, la situation est variable : une partie seulement des liasses arrive dans les temps. Ensuite, il faut que les magistrats de la Cour apprennent à les exploiter autrement qu’ils ne le faisaient quand elles étaient livrées département par département (c’est-à-dire TPG par TPG).

76Pour que les contrôles évoluent, un temps d’apprentissage est nécessaire. Le rapport annuel de la Cour publié en 1938 indique ainsi qu’il ne comporte pas encore d’observations tirées du contrôle de la comptabilité administrative : « en raison des délais qu’a nécessités la mise en train de cette nouvelle organisation et des délais qui, inéluctablement, séparent le moment où les comptabilités sont établies et celui où elles peuvent être utilement examinées par la Cour. »

77Un autre indice du temps d’adaptation nécessaire est le fait que, dans ses débuts, la quatrième chambre est alimentée bien plus par les rapports des contrôleurs des dépenses engagées des différents ministères ou par les comités ministériels de contrôle financier que par les rapports de comptabilité administrative élaborés au sein de la Cour.

  • 55 Procureur général Godin, dans son discours lors de l’audience de rentrée de la Cour du 4 octobre 19 (...)
  • 56 La théorie de l’expérimentation en matière de réforme administrative n’est pas l’exclusivité de la (...)
  • 57 Le procureur général Bouthillier, le 13 mai 1943, tient des propos assez prudents : « L’institution (...)

78Les ambitions de Labeyrie dans son rapport de 1933 et celles des chefs de la Cour à partir de la réforme de 1936 sont claires : étendre le contrôle à l’efficacité de la gestion. Y parvenir suppose une transformation des méthodes de travail. Il faut que les magistrats apprennent à travailler vite, pour que leur contrôle intervienne peu après les faits et soit utile ; il leur faut aussi user du contrôle sur place et faire ainsi mentir le vieil adage : « Le référendaire est cul-de-jatte ». Avant même que les textes aient été modifiés, la production à la Cour des volumineuses pièces de la comptabilité administrative et l’ampleur de la tâche ont amené les rapporteurs à constater qu’« une conversation avec les auteurs des pièces comptables est souvent beaucoup plus fructueuse que le dépouillement, même très expert, de ces pièces interminables55 ». Un texte de 1941, motivé en partie par les difficultés liées à l’Occupation, prévoit une expérimentation de contrôles sur place dans six départements56. Il est lié au rapprochement entre la Cour et l’Inspection des finances sous la houlette de Jean-Marie Drouineau, tout à la fois chef du service de l’Inspection et chargé des fonctions de premier président. Cette transformation importante pour la Cour des comptes sera définitivement acquise57.

  • 58 Un travail qui attend un chercheur…

79Le contenu et les résultats des contrôles de comptabilité administrative sont plus difficiles à apprécier tant que les référés transmis par la Cour dans la période qui suit la réforme de 1936 n’auront pas été dépouillés58 puisque à partir de 1940, en l’absence de rapport public, c’est le seul vecteur des observations de la Cour à destination des ministères. En tout état de cause, la culture des rapporteurs doit évoluer et la tâche n’est pas si simple, car on sait combien, en l’absence de résultat financier, il est difficile d’apprécier l’efficacité d’une gestion publique. La réforme de 1936 a facilité l’élaboration par la Cour de tels rapports de portée plus large qu’auparavant ; elle n’en est pas l’unique explication, car de tels rapports ont existé antérieurement. Sous Vichy, les rapports de comptabilité administrative ont d’ailleurs tendance à s’amenuiser, faute de moyens, jusqu’à devenir de simples commentaires comptables d’utilisation des crédits de fonctionnement et de personnel.

  • 59 Note du premier président aux magistrats n° 188. Elle prévoit que les rapporteurs chargés de contrô (...)
  • 60 Note du premier président du 11 mars 1937 : l’une « explore », l’autre « étudie ».
  • 61 Arrêté du premier président du 19 novembre 1937 (archives de la Cour 2004-001 cote 19).
  • 62 Après une période où, à cause de la mobilisation de 1939 et d’un premier transfert provisoire de la (...)
  • 63 L’arrêté n° 293 du 8 août 1940 est ainsi motivé : « Considérant que, bien que la démobilisation ait (...)

80L’organisation de la Cour est fluctuante. La quatrième chambre devait à l’origine, en octobre 193659, avoir un rôle pivot. En fait, la prudence de son président conduit à imaginer un partage entre la deuxième chambre – celle qui avait compétence pour juger les comptes du payeur central – et la quatrième60. Peu après cette mesure initiale malcommode, les liasses dites de comptabilité administrative commencent à parvenir à la Cour et l’ampleur de la tâche apparaît. Les contrôles sont alors répartis pour l’année judiciaire 1937-1938, ministère par ministère, entre les trois premières chambres de la Cour, dites « chambres juridictionnelles » par opposition à la chambre administrative destinataire de renvois de leur part61. Dès qu’il remplace Labeyrie62, Drouineau, chef de service de l’Inspection générale des finances qui fait désormais fonction de premier président, concilie des tendances contradictoires en donnant à la quatrième chambre – qui a perdu son rôle de Comité du rapport public puisque celui-ci est supprimé – compétence exclusive sur la comptabilité administrative de l’ensemble des ministères, domaine de contrôle qu’il met d’ailleurs en sommeil (arrêtés du 8 août63 et du 30 octobre 1940). En même temps, il lui attribue quelques compétences juridictionnelles et en fait ainsi, à partir du 1er décembre 1940, une chambre presque comme les autres, dotée désormais d’un greffier et rendant des arrêts. Comme en 1937, la répartition des tâches est inégale, la quatrième étant particulièrement chargée. L’année suivante, les contrôles de comptabilité administrative sont de nouveau répartis entre les quatre chambres. Dès l’année judiciaire 1941-1942, l’ensemble des comptabilités, juridictionnelles (listes par organismes) et administratives (listes par ministères) sont réparties entre les quatre chambres de la Cour.

81Après cinq ans de tâtonnements, un équilibre interne a ainsi été trouvé. La répartition des contrôles de comptabilité administrative – comme des contrôles juridictionnels – entre toutes les chambres est restée la règle depuis lors. La recherche d’une organisation adéquate s’accompagne de la recherche de méthodes adaptées au traitement relativement rapide d’une grande masse de documents. Ce sera une tâche à reprendre en permanence, les risques étant le pointillisme ou au contraire un survol ne méritant pas le nom de contrôle.

  • 64 « C’est ainsi que […] la centralisation, la présentation des pièces et leur envoi à la Cour avaient (...)
  • 65 De façon non moins ambitieuse, le premier président Le Conte (1876-1960, premier président de 1946 (...)

82Le procureur général Godin, dans son discours lors de l’audience de rentrée de la Cour des comptes du 4 octobre 1938, affirmait que la Cour recevait les pièces de la comptabilité administrative « avec une précision et une célérité quasi automatiques » et les résultats chiffrés de l’activité de la quatrième chambre qu’il donne sont importants. Pourtant, l’envoi des liasses selon les nouvelles méthodes a soulevé dès l’origine puis pendant les années de guerre, selon la Cour elle-même, de réelles difficultés d’application qui ne confirment pas les propos du représentant du ministère public64. Malgré tout, les ambitions quant aux délais et à la productivité des contrôles resteront très grandes. Ainsi, dans un discours du 13 mai 1943, le procureur général Yves Bouthillier déclare : « les magistrats […] vont s’appliquer plus particulièrement au contrôle de la comptabilité administrative des exercices 1941 et 1942. Les buts poursuivis par la création de cette comptabilité, c’est-à-dire la vérification des dépenses d’un même ministère, dans leur ensemble, et un contrôle des opérations aussi rapproché que possible des faits, ont été atteints65 ».

83La volonté d’efficacité du contrôle exprimée dans le rapport Labeyrie reste intacte, même si les résultats tardent.

C. L’absence persistante d’une certification de l’exactitude des comptes de l’État

84Labeyrie rappelait dans son rapport de 1933 la logique du système institué en France sous la Restauration et largement imité par d’autres pays. Les fonctions d’ordonnateur (administrateur) doivent être indépendantes de celles de comptable (caissier). De ce principe posé par l’ordonnance de 14 septembre 1822 (art. 17) et repris dans l’article 17 du décret du 31 mai 1862 – et repris de nouveau en 1962 – résulte implicitement que la comptabilité de l’ordonnateur doit être indépendante de celle du comptable, le décret réglementant et l’une et l’autre. Chacune de ces comptabilités doit être centralisée, puisque les ordonnateurs et les comptables de l’État sont multiples, et contrôlée. Le dispositif comporte une autorité – la Cour des comptes – qui atteste que les deux comptabilités ont été rapprochées et qu’elles sont exactes.

85La réalité, soulignait Labeyrie, est différente. La comptabilité des ordonnateurs est mal tenue et parfois inexistante. Elle est mal contrôlée et n’est pas centralisée. C’est donc la comptabilité de caisse qui est utilisée pour arrêter le compte de l’État et le rapprochement de ces deux comptabilités n’a plus grand sens. À l’origine, « le service de la comptabilité générale était bien au ministère des Finances, celui qui centralisait toutes les comptabilités administratives de l’État et les rapprochait des comptes individuels des comptables dont il centralisait également les résultats ».

86Insensiblement, la situation s’est dégradée.

« La comptabilité de l’État, écrit-il dans son rapport, tenue par l’administration des Finances, est, à l’heure actuelle, établie d’après les opérations des caisses du Trésor et non d’après les actes de recette et de dépense accomplis sur les ordres de ceux qui ont la charge d’administrer ses différents services ».

  • 66 La Restauration et la monarchie de Juillet connaissaient non pas une, mais deux déclarations généra (...)
  • 67 Bertrand Schwerer, « La déclaration générale de conformité », Revue administrative, 1989, n° 250.

87Sans entrer dans un excès de technique66, le fondement du contrôle était la confrontation entre les deux comptabilités tenues séparément. La réforme introduite par les décrets du 1er septembre 1936, entrée en vigueur le 1er janvier 1937, se traduit par des modifications que la Cour expose dans la déclaration générale de conformité délibérée par la chambre du conseil le 28 juillet 1941, mais ne bouleverse pas le sens de ce qui est fait par elle. La confrontation entre les deux comptabilités, règle logique, figurait encore dans l’ordonnance du 2 janvier 1959 : le projet de loi de règlement est accompagné de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres. La même règle se retrouve dans le règlement général sur la comptabilité publique du 29 décembre 1962 qui avait remplacé le décret de 1862, mais le vocabulaire est légèrement différent : le rapprochement est prévu entre les comptes des comptables et le compte général de l’administration des Finances (art. 150)67. La loi du 22 juin 1967 sur la Cour des comptes utilise d’autres termes encore : conformité entre les comptes individuels des comptables et les comptes généraux de l’État (art. 10).

  • 68 C’est-à-dire la formation la plus solennelle de la Cour des comptes.
  • 69 En application de l’article 58-5 de la LOLF.
  • 70 Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-183 (...)

88Les textes ont en fait entériné l’évolution dénoncée par Labeyrie : ils n’attendent de la Cour, par la déclaration générale de conformité adoptée annuellement par la chambre du conseil68, que l’attestation d’un contrôle de cohérence entre des données qui toutes proviennent de l’administration des Finances : quelle que soit l’expression utilisée par les textes législatifs et réglementaires, les documents comptables que la Cour des comptes confronte sont tous établis par la même administration. La logique voulue dès la Restauration, perdue de longue date lorsque Labeyrie rédigeait son rapport, n’a pas été rétablie. La centralisation des comptabilités des ordonnateurs existe sous une forme qui ôte à sa confrontation avec la centralisation des comptes des comptables principaux de l’État toute portée véritable. Cette situation peu rationnelle a duré jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi organique sur les lois de finances de 2001, la dernière déclaration générale de conformité portant sur les comptes de 2005, et on ne peut que s’étonner de la longévité de cette formalité coûteuse en temps. C’est alors seulement que la Cour des comptes, changeant complètement de référentiel juridique, a été chargée de la mission de certificateur des comptes de l’Etat69 à laquelle elle avait résisté lors de sa création70 et l’a exercée pour la première fois en 2007 sur les comptes de l’État de 2006. Une longue histoire se terminait et il n’était que temps.

  • 71 Devenu, en application de l’article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008 du 30 décembr (...)

89La certification ne règle pas le problème soulevé par Labeyrie en 1933. Elle aborde le sujet comptable autrement. Depuis longtemps, l’État tient une comptabilité patrimoniale à côté d’une part de la comptabilité des ordonnateurs, axée sur l’engagement puis la consommation de crédits disponibles au budget, et d’autre part de la comptabilité des comptables, axée sur les encaissements et les décaissements (trésorerie). Les comptables ont tenu à partir du 1er janvier 1970 une comptabilité générale, au sens que la comptabilité privée donne à cette expression, même si celle qui était appliquée aux services de l’État en application de l’article 133 modifié du règlement général sur la comptabilité publique ne découlait pas directement du plan comptable général mais ne faisait que s’en inspirer. L’innovation consistant à retenir une approche patrimoniale de la comptabilité est une modification substantielle des dispositions adoptées en 1933. Elle n’a été déterminante que lorsque l’État a adopté un référentiel comptable plus proche encore des règles du secteur privé par arrêté du 21 mai 2004, modifié par des arrêtés des 17 avril 2007, 13 mars 2008 et 11 mars 2009 après avis du comité des normes de comptabilité publique71.

90C’est à partir de ce moment que la notion de certification s’impose : la Cour des comptes, sans se désintéresser de la comptabilité des ordonnateurs et de la comptabilité de caisse, entre dans la logique d’une comptabilité générale et examine de près les dettes et les créances, les provisions et les stocks. Jusqu’alors préoccupée, par exemple, de l’inventaire des biens de l’État (tableau général des propriétés de l’État), souvent lacunaire, elle va désormais s’attacher en outre à ce que les immeubles qui y figurent soient affectés d’une valeur correspondant aux règles comptables, il est vrai changeantes. Désormais, la réforme Labeyrie est loin.

Conclusion

91Labeyrie a fait ressortir avec acuité en 1930 et 1933 une grave lacune dans la gestion publique : la comptabilité de l’État était mal tenue et les comptes étaient faux. Ses propositions de réforme partent de ce constat pour dessiner ce que doit être un dispositif administratif capable de tenir convenablement la comptabilité. Ce faisant, il attaque de front le ministère des Finances pour son incapacité à produire depuis des années des comptes fiables, instrument essentiel de la gestion publique. Il fait un choix : rétablir la comptabilité administrative, au sens précis de l’expression, et lui donner la priorité sur la comptabilité de caisse privilégiée par le ministère et son réseau de comptables. Pour y parvenir, il préconise une réorganisation administrative qui ne se fera pas. Néanmoins la comptabilité administrative de l’État s’améliore et, si elle ne devient pas l’instrument principal de pilotage financier que Labeyrie avait l’intention et la volonté de rétablir, celui-ci peut estimer à juste titre que des progrès réels ont été accomplis sous son influence.

  • 72 Dans l’éloge funèbre d’Albert Pomme de Mirimonde le 14 janvier 1986, après le décès de ce magistrat (...)
  • 73 Selon l’expression de Florence Descamps in « La contribution de la Cour des comptes à la réforme du (...)
  • 74 Quelques lacunes peuvent aussi être relevées, à propos en particulier du régime de responsabilité p (...)

92C’est la Cour des comptes qui a le plus changé sous l’influence de Labeyrie. En 1986, le procureur général Moinot72 évoquait « la réforme de 1935 faite sous l’autorité du procureur général Labeyrie » et notait à cette occasion qu’en plus d’un siècle, « la Cour avait à peine vieilli ». Ces remarques étaient une façon discrète d’évoquer le « grand réveil73 » de l’institution de la rue Cambon et de le dater non pas de 1945, mais des années 1930. Les idées qui ont été retracées, et qui ne sont pas seulement celles de Labeyrie, ne s’inscrivent pas dans un mouvement linéaire de rénovation des modes de gestion et de contrôle des services de l’État. Les points de vue n’ont pas toujours convergé, les résistances n’ont pas manqué et certaines réformes comme les comités de contrôle financier n’ont été que des parenthèses administratives. Retracer les réformes imaginées, proposées ou réalisées dans les années 1930-1940 est une tâche qui dépasse les limites du présent travail. Le foisonnement est indéniable, les redites et reprises fréquentes74.

93Les préoccupations de Labeyrie et le mouvement de réforme dans lequel il a été largement impliqué n’en ont pas moins abouti au palais Cambon à des changements marquants et durables. La Cour a connu une évolution réelle, même pendant l’Occupation, tandis que s’amorçaient et mûrissaient d’autres réformes qui seront menées après la fin de la guerre : extensions successives du champ de compétence propre de la Cour, inscription d’une de ses missions dans la Constitution de 1946, création d’institutions dites associées que sont le Comité d’enquête sur le coût et le rendement des services publics, la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques, la Cour de discipline budgétaire et financière.

94La mémoire collective de la Cour des comptes attache le nom de Labeyrie à une réforme qui est celle des contrôles des services de l’État : les contrôles dits de « comptabilité administrative », manière entièrement renouvelée d’exploiter les pièces justificatives des comptables principaux de l’État. Le rapport Labeyrie de 1933 décrit une réforme de la comptabilité administrative de l’État qui est autre. Cette situation est paradoxale, mais l’étude des propositions et des réformes ne fait ressortir ni attribution erronée à Labeyrie de ce qui reviendrait à un autre, ni usurpation. Le glissement sémantique est en revanche incontestable. Il s’est produit à la Cour des comptes où l’expression « comptabilité administrative » a été durablement utilisée avec une signification qui est trompeuse, ce qui donne raison à Pol Regnault, déjà cité, qui commence son ouvrage de 1937 sur la réforme de la comptabilité publique par un chapitre entier sur la terminologie, car il en connaît l’obscurité. Ainsi expliquée, la réforme Labeyrie de 1935-1936 n’est pas le projet Labeyrie de 1930-1933, mais son auteur conserve et mérite sa réputation de rénovateur. À ce titre, il a sa place dans l’histoire de la gestion publique en France et dans l’histoire de la Cour des comptes.

Notes

1 Le présent article est tiré d’une partie des deux exposés présentés avec Florence Descamps le 16 mars 2007 à Bercy et le 23 avril 2007 à Noisiel (Seine-et-Marne), dans les locaux de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France, dans le cadre du séminaire. Voir Florence Descamps et Christian Descheemaeker, « Le rapport Labeyrie ou la réinvention de la comptabilité administrative 1933-1940 », Revue française de finances publiques, n° 101, mars 2008.

2 Il est révoqué par Vichy en octobre 1940.

3 Du nom du ministre des Finances du gouvernement Tardieu. Voir Revue de science et de législation financière, 1930, p. 539.

4 Sur la commission Chéron, voir Florence Descamps dans le même volume.

5 Voir le commentaire qu’en fait Pol Régnault La réforme générale de la comptabilité publique, Paris, 1937, et Revue de science et de législation financière, 1934 et 1935.

6 Le projet de loi Caillaux de 1914 préconisait la communication des rapports des corps de contrôle à la Cour des comptes ; déposé par Caillaux, ministre des Finances, voté par la Chambre des députés le 31 mars 1914, il fut ensuite transmis au Sénat qui, en raison de la guerre, ne le vota pas. La commission de 1917-1918 réclamait la transmission des rapports de contrôle à la Cour et était tombée d’accord sur la communication systématique des rapports annuels, à défaut des rapports particuliers tenus simplement à la disposition de la Cour.

7 Le projet de loi Caillaux déjà cité.

8 Décret du 8 avril 1933, article 1er : « Dans un délai de six mois, sera soumis aux ministres des Finances et du Budget un projet de réorganisation complète de la comptabilité publique, comportant toutes améliorations et simplifications susceptibles d’être apportées aux règles de la comptabilité publique et au contrôle des finances publiques. Ce projet s’appliquera également aux établissements annexes de l’État ». Article 2 : « M. Labeyrie, conseiller maître à la Cour des comptes, est chargé de la préparation et de la présentation dudit projet ».

9 Le rapport Labeyrie se trouve notamment à la bibliothèque de la Cour des comptes. Il est commenté dans l’ouvrage collectif La Cour des comptes publié en 1984 par le CNRS, p. 657 à 660. Une analyse du document figure dans P. Regnault, La réforme générale..., op. cit.

10 Audiffret, Le système financier de la France, Paris, imprimerie et librairie administratives de Paul Dupont, 1863, 6 volumes.

11 Sur le projet de loi Petsche, voir Florence Descamps dans ce même volume.

12 La réforme du contrôle de l’engagement des dépenses décidée par la loi du 24 décembre 1890 et reprise par la loi de 1922 a été étendue aux dépenses des ordonnateurs secondaires par la loi de finances du 16 avril 1930 (art. 133). Aucune mesure d’application n’a encore été prise quand Labeyrie rédige son rapport.

13 Il le fait avec une grande brutalité de ton. Sur la réforme du ministère des Finances, voir Florence Descamps dans le même volume.

14 Sébastien Kott, « Les prescriptions budgétaires et comptables dans les grands textes financiers », Revue française de finances publiques, n° 86, avril 2004, pages 57 à 73.

15 Puisqu’elles attestaient la conformité entre des éléments de comptabilité issus non pas de deux ensembles différents – les ordonnateurs et les comptables – mais du même ensemble, la comptabilité de caisse tenue par les comptables.

16 Au-delà d’un seuil financier donné ; la Cour juge les comptes des comptables, et contrôle aussi les comptes administratifs des ordonnateurs et, de fait, leur gestion.

17 P. 85 et 90 respectivement.

18 Repris en annexe du rapport.

19 Le discours de Labeyrie à l’audience solennelle de la Cour du 2 juin 1936 est plus clair que son rapport : la Cour aura à sa disposition les informations que les grands corps d’inspection – l’Inspection des finances n’est pas mentionnée, mais c’est elle qui est visée en premier lieu – recueillent sur place (archives de la Cour, 2004-001, cote 27).

20 Jean-Baptiste Say, Cours complet d’économie politique pratique ; l’économie des sociétés, tome VI, Paris, Raspilly, 1829, p. 213.

21 Même s’il s’éloigne pendant un an de la Cour des comptes pour occuper les fonctions de gouverneur de la Banque de France (1936-1937) au moment du changement de statut de la Banque centrale.

22 Florence Descamps, « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des Finances à la réforme de l’État, 1928-1940 », Revue française d’administration publique, n° 120, décembre 2006.

23 Auquel le rapport Labeyrie donnait peu de place mais qui s’est inséré dans les réformes comptables.

24 Pour l’exposé des motifs des décrets-lois sur la comptabilité de l’État, voir le rapport au président de la République en date du 25 juin 1934, Revue de science et de législation financière, 1934.

25 Mesure déjà préconisée par L. Courtin, président de chambre à la Cour, au sein de la commission de réforme de 1917-1918. D’autres mesures sont prises concernant :

– d’une part, la comptabilité des collectivités locales : décret-loi du 25 juin 1934 relatif à la comptabilité communale (textes législatifs) ; le décret-loi du 8 août 1935 reprendra cette réforme et corrigera le dispositif de 1934, jamais appliqué et qui n’allégeait que peu la tâche d’apurement de la Cour ; décret réglementaire du 27 juillet 1934 relatif à la comptabilité communale (textes réglementaires) ; la liste de ces textes de 1934 est donnée dans la Revue de science et de législation financières de 1934, p. 421.

– d’autre part, celle des établissements publics administratifs, industriels et commerciaux, la prolifération des offices étant une importante préoccupation de l’époque : décret du 15 décembre 1934 qui organise un système complexe : jugement des comptes du comptable public ; déclaration annuelle sur la conformité de la balance générale avec le bilan proposé par le conseil d’administration à l’approbation des ministres (c’est en fait une certification des comptes qui est instituée, ce qui est à la fois innovant et difficile à appliquer. On retrouvera une disposition de même nature lors de la création en 1948 de la commission de vérification des comptes des entreprises publiques, laquelle doit émettre un avis sur les comptes des organismes).

26 Pol Regnault en fait une présentation trop critique (p. 78) : il n’y voit qu’une comptabilité de paiement, ce qui est excessif. Sa critique vient du fait que la réforme consiste à faire tenir des écritures comptables sans justificatifs, ceux-ci restant attachés à la comptabilité de paiement. Pour Pol Regnault, comptabilité signifie écritures comptables appuyées de pièces justificatives.

27 Étude, p. 244 à 287.

28 D’autres mesures importantes sont prises : elles ne concernent pas la comptabilité de l’État, mais celle des collectivités locales.

29 Décrets du 4 août 1934 et du 15 décembre 1934 ; décrets-lois du 25 octobre 1935 ; décret du 30 octobre 1935. Sur le contrôle des offices, voir Alain Chatriot et Florence Descamps, dans le même volume.

30 Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées – Évolutions d’une fonction, Comité pour l’histoire économique et financière de la France 2004, p. 321 à 371 ; Robert Ludwig, « Le contrôle local des engagements de dépenses en France – de l’histoire d’un échec (1936) à l’espoir d’une réussite (1970) », Revue de science financière, 1971, p. 505-620.

31 Premier président de septembre 1936 à août 1937, successeur de Chotard (1933-1936) et prédécesseur d’Émile Labeyrie.

32 Robert Ludwig, article de 1971 : l’instruction qui devait régler les conditions d’application ne vit jamais le jour. « Il n’y eut donc jamais ainsi de visa préalable des engagements locaux de dépense pas plus que de comptabilité des dépenses engagées. Le contrôleur local des dépenses engagées ne pouvait en conséquence conseiller les administrateurs et les ordonnateurs locaux comme les textes le prévoyaient. Leurs relations avec les contrôleurs centraux demeureront inexistantes ».

33 Décret du 28 septembre 1939 confiant à titre provisoire le service local du contrôle des dépenses engagées au TPG ; décret du 6 octobre 1939 supprimant le visa du contrôleur des dépenses engagées sur les documents signés également par le TPG.

34 Il illustre son propos d’un compte rendu anecdotique de la visite d’un magistrat de la Cour dans une trésorerie générale. « Que le second fondé de pouvoirs de la trésorerie générale ne vise pas un mandat émis par le préfet et son propre chef (le trésorier général) ne pourra payer ce mandat. Si bien que ces deux hommes, le trésorier général et son second fondé de pouvoirs seront, à l’égard l’un de l’autre, tantôt chef et tantôt subordonné ». Suit un long dialogue entre un magistrat de la Cour et un second fondé de pouvoirs qui illustre l’échec complet non seulement du contrôle local de l’engagement des dépenses, mais aussi de la tenue d’une comptabilité administrative distincte de la comptabilité de caisse. Une comparaison peu flatteuse est faite avec l’administration byzantine du Xe siècle.

35 Voir à cet égard le constat désabusé mais réaliste que Labeyrie, premier président, fait dans son introduction au dernier rapport public de la IIIe République (non publié, 28 juillet 1939, p. 26-30 ; bibl. Cour des comptes).

36 Décret-loi du 8 août 1935 : la Cour des comptes, juge de droit commun et non plus juge d’attribution. Institution de l’apurement administratif des comptes des petites communes par les TPG. La procédure sera précisée par un décret du 18 mars 1936. Le décret-loi avait été précédé par un décret du 25 juin 1934 qui retirait déjà aux conseils de préfecture leurs compétences pour instituer un apurement administratif, mais qui n’était pas bien conçu. Cette réforme organise le régime de contrôle des petites communes qui sera en vigueur jusqu’à la création des chambres régionales des comptes en 1982 puis à nouveau à partir de 1988.

37 Décret du 15 décembre 1934 fixant la comptabilité des établissements industriels et commerciaux de l’État et organisant leur contrôle.

38 Décret-loi du 30 octobre 1935 ; plus tard, décret-loi du 20 mars 1939 donnant à la Cour des comptes le droit de contrôler les associations ainsi que les fondations reconnues d’utilité publique dont plus de la moitié des ressources est fournie par l’État. Les mesures d’application seront plus tardives (notamment un arrêté du premier président du 19 mai 1941, archives de la Cour, 2004-001, cote 19).

39 Décret-loi du 23 octobre 1935 donnant à la Cour la faculté d’infliger une amende à un comptable de fait. Sans rapport avec la commission de réforme de 1930, cette mesure tient à la gestion de fait découverte dans la gestion des hospices civils de Lyon et à l’insuffisance de mesures répressives existantes. Ce décret-loi, mal rédigé et qui soulevait des difficultés d’application, sera remplacé par l’article 3 de la loi n° 129 du 25 février 1943.

40 Sont consacrés dans cette loi des principes défendus par Caillaux dans son projet de loi de 1914. Vingt-deux ans après, Caillaux et Labeyrie sont parvenus à leurs fins (cf. conclusion de l’article de Florence Descamps, « De la persévérance en matière de réforme administrative ou comment Caillaux est parvenu à ses fins dans l’entre-deux-guerres », Comptes et nouvelles, n° 72, janvier 2008, revue de l’association des magistrats de la Cour des comptes).

41 Le contexte était propice. De même que la tenue des comptes s’est améliorée vers 1933, de même la production des comptes des comptables publics a repris un rythme à peu près normal après des années au cours desquelles les retards s’étaient accumulés. À l’audience solennelle de la Cour du 16 octobre 1935, il est indiqué que les comptes de 1933 sont déjà parvenus à la Cour et que ceux de 1934 sont annoncés à très bref délai, ce qui signifie que les délais réglementaires de production sont sur le point d’être respectés, changement majeur.

42 Réforme de procédure introduite par la loi du 5 janvier 1988.

43 Remis au président de la République en mai 1940, mais jamais publié.

44 Article de 1971, p. 521.

45 La Cour en comptait trois depuis 1807. Une cinquième chambre verra le jour en 1950 lorsque la Cour recevra compétence sur la Sécurité sociale, une sixième et une septième chambre en 1976 lorsque la commission de vérification des comptes des entreprises publiques (CVCEP) sera intégrée à la Cour.

46 À lire le résumé des interventions du procureur général Labeyrie à la conférence des présidents de la Cour lors de sa mise en place, la quatrième chambre est bien le résultat immédiat de sa réforme.

47 Que préside Louis de Fouchier (1869-1962), qui vient d’être nommé à ce grade et restera en fonction jusqu’à sa retraite en 1940.

48 Et, activité fort différente, le contrôle des taxes municipales.

49 La substitution se fait exactement le 5 novembre 1936 (archives Cour des comptes, 2005-006, cote 53). À noter que, dès le début de 1936, le comité du rapport public avait vu ses compétences s’étendre dans un sens qui annonce la quatrième chambre qui naîtra à la fin de l’année (note du premier président n° 180 du 10 février 1936). Les changements étaient dans l’air, comme le montre la note du premier président aux magistrats n° 185 du 25 juin 1936 qui indique aux rapporteurs de comptabilités juridictionnelles des thèmes qui pourraient faire l’objet d’un renvoi au comité du rapport public : la Cour cherche à aborder de manière transversale des sujets intéressant la gestion de l’État malgré l’éparpillement des opérations entre tous les TPG. Les contrôles de comptabilité administrative n’auront pas d’autre objet.

50 Les chiffres figurent dans le discours du procureur général Godin (1872-1954, procureur général d’octobre 1937 – il succède à Labeyrie – à janvier 1942) à l’audience solennelle du 4 octobre 1938 (archives de la Cour, 2004 – 001, cote 26, audiences solennelles 1937-1941) ; le total des questions examinées par la quatrième chambre dans l’année judiciaire 1936-1937 est de 400 environ.

51 Dénommée, dans la terminologie de la Cour alors en vigueur, note « du » Parquet.

52 À lire l’étude d’Emmanuel Chalandon dans la Revue de science et de législation financières, 1937, p. 527, on croirait le contraire : que la réforme de 1936 a vraiment rendu secondaire le contrôle de la comptabilité des paiements par la Cour des comptes et prioritaire le contrôle de la comptabilité des ordonnateurs.

53 Manuel de vérification interne à la Cour, 3e partie, chapitre I, feuillets datés de 1978, exemplaire de l’auteur.

54 Pas au point de disparaître : la mercuriale annuelle du Parquet (statistique des contrôles effectués) l’utilise encore.

55 Procureur général Godin, dans son discours lors de l’audience de rentrée de la Cour du 4 octobre 1938.

56 La théorie de l’expérimentation en matière de réforme administrative n’est pas l’exclusivité de la Ve République, elle a été mise en pratique sous Vichy dans le cadre de la mise en place de nouvelles méthodes de contrôle.

57 Le procureur général Bouthillier, le 13 mai 1943, tient des propos assez prudents : « L’institution de la vérification sur place est une réforme plus profonde. Commandée, sinon imposée, par les événements, en particulier par la difficulté des échanges de correspondance et, dans certains cas, d’envois des pièces justificatives, elle n’est, au surplus, qu’une expérience déjà féconde mais dont les enseignements restent à tirer. […] au moment où certains d’entre vous vont gagner les départements où s’exercera leur mission, nous ajouterons […] quelques recommandations. La vérification sur place n’est en aucun cas une inspection des services ».

58 Un travail qui attend un chercheur…

59 Note du premier président aux magistrats n° 188. Elle prévoit que les rapporteurs chargés de contrôler les comptes des TPG établissent désormais deux cahiers au lieu d’un seul rapport. Le premier est relatif aux aspects juridictionnels et il sera examiné par la chambre juridictionnelle compétente pour cette comptabilité ; le second cahier, portant sur des sujets ne pouvant donner lieu qu’à des interventions de nature administrative de la Cour, sera délibéré par la quatrième chambre, la chambre juridictionnelle en ayant toutefois connaissance. Le dispositif est, dans le détail, d’une grande complexité.

60 Note du premier président du 11 mars 1937 : l’une « explore », l’autre « étudie ».

61 Arrêté du premier président du 19 novembre 1937 (archives de la Cour 2004-001 cote 19).

62 Après une période où, à cause de la mobilisation de 1939 et d’un premier transfert provisoire de la Cour à Saumur, tous les moyens sont concentrés sur les trois chambres juridictionnelles.

63 L’arrêté n° 293 du 8 août 1940 est ainsi motivé : « Considérant que, bien que la démobilisation ait rendu à la Cour un certain nombre de rapporteurs qui, depuis un an, n’avaient plus participé à ses travaux, il importe de poursuivre sans désemparer l’apurement des comptes rendus par les comptables de façon que la juridiction puisse se trouver bientôt sans arriéré important et en mesure d’appliquer son contrôle aux opérations récentes des services publics ; considérant d’autre part que la nécessité dans laquelle va se trouver la France d’apporter de profondes modifications à l’organisation de ses services et à ses méthodes de gestion diminuera l’intérêt, sans les événements de ces derniers mois, des observations critiques et des vues de réformes sur l’administration financière ; que la Cour peut donc, sans inconvénient grave, n’appliquer qu’une partie moins importante qu’en temps normal de ses moyens d’action à l’examen des comptabilités administratives de la période d’avant-guerre et de la période de guerre ».

64 « C’est ainsi que […] la centralisation, la présentation des pièces et leur envoi à la Cour avaient donné lieu à de graves mécomptes. Les envois mensuels, en particulier, ne purent être régulièrement assurés parce qu’ils exigeaient, à intervalles très rapprochés, une centralisation laborieuse ; cette centralisation eut lieu d’abord à intervalles irréguliers, tantôt d’un seul mois, tantôt de deux ou trois mois, quelquefois de quatre ; le principe des envois trimestriels fut finalement adopté pendant les années de guerre, mais la Cour a dû constater récemment que l’envoi des pièces de la comptabilité administrative avait tendance à devenir de plus en plus tardif et, alors qu’il devait permettre de suivre en quelque sorte au jour le jour l’exécution des opérations, il n’a lieu, aujourd’hui, qu’après un délai de plus d’un an ; ce n’est en effet qu’en novembre 1945 que sont parvenues à la Cour les pièces justificatives du 3trimestre 1944 » (rapport de la Cour des comptes sur les années 1940 à 1945, publié en 1947, p. 4).

65 De façon non moins ambitieuse, le premier président Le Conte (1876-1960, premier président de 1946 à 1948 après en avoir exercé les fonctions à partir de juillet 1945), dans son discours du 30 juillet 1945, considère comme possible de vérifier chaque année les dépenses de l’État de l’année précédente, objectif qui donnerait toute sa valeur au contrôle a posteriori.

66 La Restauration et la monarchie de Juillet connaissaient non pas une, mais deux déclarations générales de conformité.

67 Bertrand Schwerer, « La déclaration générale de conformité », Revue administrative, 1989, n° 250.

68 C’est-à-dire la formation la plus solennelle de la Cour des comptes.

69 En application de l’article 58-5 de la LOLF.

70 Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832 », Revue française de finances publiques, numéro spécial Bicentenaire de la Cour des comptes, septembre 2009, p. 201 à 212.

71 Devenu, en application de l’article 115 de la loi de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008, le conseil de normalisation des comptes publics.

72 Dans l’éloge funèbre d’Albert Pomme de Mirimonde le 14 janvier 1986, après le décès de ce magistrat (1897-1985) qui, sous un aspect « vieille Cour », a été l’un des acteurs de la rénovation de l’institution, mais qui est étonnamment absent des réformes évoquées dans le présent article (il a préparé en revanche la réforme du contrôle des collectivités locales).

73 Selon l’expression de Florence Descamps in « La contribution de la Cour des comptes à la réforme du système de gestion des finances publiques 1918-1940 », Revue française de finances publiques, numéro spécial, août 2009, dans sa conclusion p. 53 et titre de sa communication dans ce même volume.

74 Quelques lacunes peuvent aussi être relevées, à propos en particulier du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics sur lequel repose l’activité juridictionnelle de la Cour des comptes. Il est à cet égard surprenant que Labeyrie, si préoccupé de rénover la comptabilité administrative et de doter les services de l’État d’un outil de gestion fiable, n’ait pas abordé la question de la responsabilité personnelle et pécuniaire des trésoriers-payeurs généraux et que, si prompt à critiquer le ministère des Finances, il n’ait pas fustigé l’usage abusif du pouvoir de remise gracieuse du ministre des Finances en cas de débet infligé par le juge des comptes, voire son principe même.

Auteur

Christian Descheemaeker est président de chambre à la Cour des comptes depuis 2007 après avoir été notamment président de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes (1999-2001) puis de la chambre d’Île-de-France (2001-2007). Vice-président de l’Institut français des sciences administratives, membre du bureau de l’Association française pour l’histoire de la Justice, il préside depuis 2009 le comité d’histoire de la Cour des comptes et des juridictions financières. Il est l’auteur de La Cour des comptes Documentation française, trois éditions en 1992, 1998 et 2005, de trois fascicules du Jurisclasseur administratif sur les juridictions financières et d’articles sur divers aspects des activités de la Cour des comptes, des chambres régionales des comptes et de la Cour de discipline budgétaire et financière. Il a publié avec Florence Descamps « Le rapport Labeyrie de 1933 : la réinvention de la comptabilité administrative » dans la Revue française de finances publiques n° 101, février 2008.

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