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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Première partie. Contrôler pour maîtriser la dépense publique

Gaston Jèze et l’utilité de la dépense publique, L’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques1

Matthieu Conan

Texte intégral

Introduction

  • 1 Cette publication fait suite à une communication prononcée le 12 juin 2007 dans le cadre de l’Insti (...)

1« L’impôt est une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques ».

2Il s’agit là de la définition de l’impôt donnée par Jèze et reprise invariablement dans bon nombre de cours de droit fiscal général à l’heure actuelle : elle sert de base à la définition contemporaine des impositions de toute nature compte tenu des évolutions qu’a connues la notion d’impôt. Si la mémoire de Gaston Jèze se perpétue ainsi aujourd’hui, c’est essentiellement pour son apport décisif à l’élaboration d’une théorie générale de l’impôt qui constitue toujours la donnée première et essentielle de tout enseignement de droit fiscal digne de ce nom.

3De manière assez surprenante, l’influence contemporaine de Jèze en termes de dépenses publiques ne se veut pas identique. Tout au plus lui attribue-t-on la paternité de l’adage célèbre caractéristique des finances classiques « Il y a des dépenses, il faut les couvrir », sans d’ailleurs en trouver trace explicitement dans ses écrits principaux. Or, de manière tout à fait paradoxale, Jèze a élaboré une très intéressante théorie générale des dépenses publiques dont il n’est absolument pas fait état à l’heure actuelle...

4L’objectif premier de ces développements va consister à se replonger dans l’œuvre de Jèze pour ces aspects oubliés propres à la dépense publique, afin d’en montrer tout l’intérêt au regard d’une approche de la notion de dépense définie par rapport à son utilité publique. Une telle référence à l’utilité publique de la dépense chez ce grand juriste du premier tiers du XXsiècle se veut nécessairement pertinente d’un point de vue historique, à l’égard de mécanismes gestionnaires précurseurs qui peu à peu tendent à investir la sphère du droit budgétaire pour nous amener progressivement, à terme, à mettre en œuvre une approche de type LOLF.

  • 2 « Gaston Jèze, économiste financier », RSLF 1954, p. 32.
  • 3 Henry Laufenburger et M. Cluseau, « La Revue a cinquante ans », RSLF 1956, p. 5.

5L’objectif subsidiaire de ce travail va être de s’efforcer d’apporter un début d’explication aux raisons pour lesquelles cette démarche très spécifique et a priori, de première importance, a été occultée par ses collègues juristes financiers et sacrifiée – à l’évidence – sur l’autel des finances modernes. Il est tout de même assez édifiant de pouvoir lire dans l’hommage post mortem réalisé en 1954 par la Revue de législation et de science financières sous la plume de son nouveau directeur, le professeur à la faculté de droit de Paris, Henry Laufenburger, que la dépense publique était « un des rares points faibles des travaux de Jèze2 ». La Revue de législation et de science financières après cinquante années de parution effective se transformera en Revue de science financière très rapidement ensuite en 1956, un changement de dénomination qui se veut tout sauf fortuit, en tout état de cause absolument pas mineur contrairement à ce qui fut dit à l’époque3. Jèze a créé la Revue de législation et de science financières en 1903. Il convient avant tout de faire une présentation de son œuvre. Sera nécessairement exposée ici, parallèlement, la carrière de celui qui, dans les milieux universitaires, reste présenté aujourd’hui comme l’un des principaux promoteurs de la science financière en tant qu’enseignement autonome dans les universités.

  • 4 Claude-Albert Colliard, « Gaston Jèze, théoricien des finances publiques », RSLF 1954, p. 8.
  • 5 Paris, Giard et Brière.
  • 6 Maurice Duverger, « Gaston Jèze, juriste financier », RSLF 1954, p. 21.
  • 7 Cf. les éditions chez Giard des ouvrages Les principes généraux du droit administratif (6 volumes) (...)

6Gaston Jèze est né à Toulouse le 2 mars 1869. « Une attention toute particulière doit être donnée à son premier ouvrage et à sa date4 » puisque c’est en 1896 que paraît Éléments de la science des finances et de la législation financière française, sous la double signature de Max Boucard et de Gaston Jèze par conséquent5. Jèze est tout jeune, puisqu’il n’a que 27 ans, et l’ouvrage, selon Claude-Albert Colliard, « fait figure de nouveauté sinon de révolution » : « Ce livre va être véritablement le premier traité d’une jeune science qui tend, dès lors, à un développement autonome ». Lorsque cet ouvrage paraît, la législation financière ne fait partie que depuis sept ans seulement du programme officiel d’enseignement des facultés de droit. Le décret du 24 juillet 1889 portant réforme de la licence en droit avait timidement introduit la législation financière au nombre des neuf matières constitutives des options de la troisième année et dont trois devaient être choisies par les étudiants. Pour Claude-Albert Colliard, cet ouvrage fait tout simplement de Jèze le « fondateur de la science financière en France », à considérer les autres ouvrages de finances disponibles alors des René Stourm, Léon Say et Paul Leroy-Beaulieu. Une telle reconnaissance est d’autant plus remarquable que c’est en tant que simple docteur en droit que Jèze s’est lancé dans l’écriture : sa thèse, soutenue quatre ans plus tôt en 1892, est une thèse de droit romain (Les lois agraires sous la République) et de droit civil (Interprétation de l’article 1408 du Code civil) comme il est d’usage alors. C’est en tant que simple chargé de cours à la faculté de droit d’Aix-en-Provence que sortira la seconde édition de ce traité en 1902. L’année suivante, en 1903, il se lance dans une autre aventure, celle de la Revue de science et de législation financières (RSLF), créée toujours avec son ami Max Boucard, maître des requêtes au Conseil d’État. Celle-ci se révélera déterminante quant à l’avènement de cette discipline des sciences financières dont la caractéristique première est d’appréhender le processus financier dans toutes ses dimensions, qu’elles soient de nature économique, politique, sociale et bien évidemment juridique. L’apport de Jèze sur ce dernier aspect se veut tout simplement décisif. « Jèze juriste financier n’est pas différent de Jèze juriste tout court : le premier ne fait que transposer dans un domaine particulier, en les adaptant, les principes et les techniques définis par le second6 ». Jèze se révélera être tout autant un grand administrativiste, promoteur de la notion de service public en lieu et place de la notion de puissance publique7.

  • 8 Paris, V. Giard et E. Brière libraires-éditeurs. Préface p. VI. Le plan proposé est le suivant : I  (...)
  • 9 Les finances de guerre (1914-1918), édité par Marcel Giard entre 1915 et 1919 pour la France, compo (...)
  • 10 « Gaston Jèze, juriste financier », op. cit., p. 19.
  • 11 Paris, Marcel Giard libraire-éditeur.
  • 12 Voir, annexée à l’hommage que rend à Jèze après sa mort la Revue de Science et de Législation finan (...)

7Ce début de XXsiècle apportera aussi la consécration universitaire puisqu’il fut institué agrégé à Lille, où il restera jusqu’en 1909 pour rejoindre alors Paris. C’est en 1910 que le professeur agrégé à la faculté de droit de l’université de Paris, Gaston Jèze, fait paraître son célèbre Traité de science des finances – Le Budget : « Le livre que je présente aujourd’hui au public est le premier volume du Traité de science des finances que j’ai le dessein d’écrire et dont j’ai esquissé le plan dans la quatrième édition de mon Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française. Mon intention est de consacrer une douzaine de volumes à la Science des finances. C’est une œuvre de longue haleine8 ». Un tel projet ne verra pas le jour, nécessairement contrarié par la guerre : les problèmes posés par le financement de cette dernière lui permirent en contrepartie de développer un des autres pans essentiels de son œuvre9. La cinquième édition de 1912 de son Cours élémentaire de science des finances reste, selon Maurice Duverger, « le dernier tableau d’ensemble brossé par l’auteur dont il ne reprendra plus tard que des parties séparées dans ses cours de doctorat10 ». Il y aura bien encore en 1922 une sixième édition du Cours de science des finances et de législation financière française, qui ne constitue cependant plus qu’une étude spécifiquement limitée aux seules « dépenses publiques » et « théorie générale du crédit public » en l’espèce11. À compter de l’année universitaire 1924-1925, et cela jusqu’à l’année 1935-1936, sera édité le Cours de finances publiques professé à la faculté de droit de l’université de Paris au second semestre par Jèze, développant normalement à chaque fois une thématique différente12.

  • 13 Gaston Jèze est l’auteur en 1896 d’une Étude théorique et pratique sur l’Occupation comme mode d’ac (...)
  • 14 JO du 27 novembre 1917, annexe p. 279 sqq.
  • 15 Voir C. Rist, « Gaston Jèze : l’homme », RSLF 1954, p. 5-6 et M. Cluseau, « Gaston Jèze et la monna (...)

8L’année 1936 est marquée par les manifestations étudiantes anti-Jèze de la droite nationaliste réclamant sa démission qui font suite à son acceptation de défendre devant la Société des nations Hailé Sélassié, le Négus d’Éthiopie, chassé d’Addis-Abeba par les troupes italiennes de Mussolini. Président de l’Institut international du droit13, Jèze fut le conseiller de divers gouvernements étrangers comme aussi du Gouvernement français. Théoricien des finances publiques, il réussit à se transformer en praticien à l’occasion. Il présenta ainsi le 9 mars 1914, au nom de la commission instituée au ministère des Finances le 29 janvier 1913, le rapport général sur les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale14 ; il fut encore membre du Comité des experts réuni en 1926 afin d’élaborer un plan de redressement économique et financier destiné à stabiliser le franc15. Jèze mettra un terme à son activité universitaire en 1937, mais il continua de s’intéresser aux phénomènes financiers jusque dans les toutes dernières années de sa vie, puisque, à plus de quatre-vingts ans, il donnait toujours des articles au Journal des finances. Il meurt à Deauville le 5 août 1953.

  • 16 Cf. supra la note de bas de page n° 11.
  • 17 Paris, Marcel Giard libraire-éditeur, 1930.

9Il a été fait référence précédemment au Cours de science des finances et de législation financière française de 1922 ; celui-ci, avons-nous dit, ne se veut plus, après la guerre, qu’une approche approfondie de thématiques financières déterminées. Au regard de la problématique initialement posée, on constate que cette sixième édition est notamment dédiée aux dépenses publiques. Les cours de doctorat qui vont par la suite faire l’objet de publications annuelles présenteront des sujets d’étude normalement différents d’une année sur l’autre et exclusifs de l’aspect dépenses, à trois exceptions près : les cours des années 1928-1929, 1929-1930 et 1930-1931 emportent le même titre « Théories générales sur les phénomènes financiers, les dépenses publiques, le crédit public, les taxes, l’impôt16 ». Au regard des considérations développées en termes de dépenses publiques en 1922, ce cours a pour principale qualité de nous montrer la progression de la réflexion de Jèze sur le sujet : il convient d’y voir au regard des difficultés que soulevait antérieurement l’auteur, des hypothèses émises, une pensée cette fois véritablement et définitivement aboutie. Le Cours de finances publiques 1929-1930 – qui va nous servir de référence ici – se veut un ensemble de « Théories générales sur les phénomènes financiers17 ». Au même titre que le crédit public, les taxes ou l’impôt, les dépenses publiques se voient donc appréhender sous l’angle ambitieux et nouveau de la théorie générale. Le point de départ de la réflexion de Jèze réside ici dans l’imprécision des termes et le sens large qui entourent l’expression « dépenses publiques », « même dans les ouvrages de comptabilité publique ». Il considère que les mots « dépenses publiques » s’appliquent indifféremment aux crédits, c’est-à-dire aux autorisations données par le Parlement, aux engagements de dépenses, aux dettes elles-mêmes, aux ordres de paiement ou encore aux paiements. Il est nécessaire selon lui que soit précisée au moyen d’un qualificatif la dépense que l’on vise : dépense autorisée, dépense engagée, dépense constatée, dépense ordonnancée, dépense payée. Mais plus encore, il invite le lecteur à dépasser ce premier stade de « l’opération complexe » que constitue la dépense, pour mieux se plonger dans une théorie générale des dépenses publiques.

10« Dans une théorie générale des dépenses publiques, il y a lieu d’étudier :

  1. L’aspect politique et l’aspect financier des dépenses publiques ;

  2. Les éléments essentiels de la notion de dépense publique ;

  3. Les caractéristiques des dépenses publiques par comparaison avec les dépenses des individus ;

  4. Le fait et les causes de l’accroissement des dépenses publiques, ainsi que la mesure dans laquelle une dépense publique entraîne une charge pour les individus ;

    • 18 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 36.

    Le classement et la classification des dépenses publiques18. »

11Ces cinq thèmes de réflexion correspondent aux titres donnés aux cinq chapitres qui vont donc structurer le livre premier de ce cours professé en 1930 et intitulé « Les dépenses publiques ». Chacun de ces thèmes est à appréhender pour lui-même et naturellement aussi dans une perspective globale et agrégative les uns par rapport aux autres. Il conviendra ici de présenter cette théorie générale dont la caractéristique essentielle est de se voir construite précisément autour de l’utilité publique de la dépense (partie I) et d’où il ressort, par ailleurs, que les préoccupations de l’auteur se situent étonnamment dans le droit-fil des logiques réformistes contemporaines (partie II).

I. Une théorie générale qui se construit principalement autour de l’utilité publique de la dépense

  • 19 « Les éléments constitutifs de la dépense publique dans les États modernes », p. 365.
  • 20 « Aspect politique des problèmes financiers », p. 26.
  • 21 Op. cit., p. 372-373.
  • 22 Op. cit., p. 48-49.
  • 23 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 77.
  • 24 Cours de science des finances et de législation financière française, op. cit., p. 51. Dans l’éditi (...)

12Cette théorie générale s’est progressivement élaborée au fil des premiers écrits de Jèze. Il est particulièrement intéressant de comparer ici les développements successifs que l’auteur consacre à la dépense publique sur vingt ans. Les « copiés-collés » n’existaient certes pas encore, mais pourtant le corps du texte reste le même, que soient considérés un premier article paru à la RSLF en 191119, le Cours de science des finances et de législation financière française de 1922, un second article de la RSLF de 192820 et enfin le Cours de finances publiques 1929-1930. Seules quelques formules, quelques paragraphes nouveaux viennent enrichir la version première. Il y a donc chez Jèze l’expression, d’une part, d’une grande continuité, et l’expression, d’autre part, d’un approfondissement de la réflexion. L’utilité publique se veut en tout état de cause centrale et ce dès l’origine. La formulation clé selon laquelle « la dépense publique ne peut avoir pour objet que l’utilité publique » se retrouve tout autant inscrite dans l’article de la RSLF de 191121 qu’au sein du Cours de finances publiques de 193022 (A). L’autre formulation, tout aussi intéressante et très complémentaire selon laquelle « la division en dépenses utiles et dépenses inutiles est la division fondamentale » apparaît dans le cours de 193023, comme avant dans le Cours de science des finances et de législation financière française de 1922, à la différence cependant qu’il ne s’agit pas encore de « la » division fondamentale mais simplement d’« une » division fondamentale24 (B).

A. « La dépense publique ne peut avoir pour objet que l’utilité publique25 »

  • 25 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 49 (mais antérieurement aussi RSLF 1911, p. 371 (...)
  • 26 Titre donné au chapitre II du livre premier du Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p.  (...)
  • 27 Se reporter ici pour les développements qui vont suivre aux pages 47 à 51 du Cours de finances publ (...)

13Cette citation est directement issue des développements relatifs au thème n° 2 qu’il convient pour Jèze d’explorer dès lors que l’on s’engage dans l’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques. Il s’agit dans ce cadre de définir « les éléments constitutifs de la notion de dépense publique dans les États modernes26 ». Selon Jèze, la dépense publique présente trois éléments essentiels correspondant à l’emploi d’une somme d’argent, pour le compte d’un patrimoine administratif, afin de satisfaire un besoin public. Il va de soi que la satisfaction d’un besoin public est ici tout à fait centrale. « Que faut-il entendre par satisfaction d’un besoin public27 ? ». À cette question, Jèze considère que « la notion de “besoin public” est très difficile à préciser », car tout simplement changeante suivant les époques et les pays. « Dans les États civilisés modernes, c’est un élément essentiel ». Ce caractère découle tout à la fois des notions modernes de service public d’une part, et de l’impôt d’autre part : « la dépense publique ne peut avoir pour objet que l’intérêt public » d’un côté ; « c’est l’impôt qui couvre la majeure partie des dépenses publiques » de l’autre côté. « Or l’impôt doit peser également sur tous les individus ; si certaines dépenses avaient pour objet la satisfaction d’un intérêt privé, la règle de l’égalité des individus serait violée ». La notion de besoin public tend par conséquent à se confondre avec celle d’intérêt public.

14Jèze nous explique que « dans les anciennes monarchies, on confondait les dépenses privées du roi et les dépenses publiques… Il fut un temps où l’on ne se préoccupait pas trop de l’objet de la dépense, parce que l’on croyait que, économiquement, toute dépense était un bien. Bodin, en 1576, disait que les dépenses publiques étaient toujours une bonne chose : cela fait circuler l’argent. ». Les économistes Adam Smith et Jean-Baptiste Say ont cependant montré qu’il ne fallait pas confondre ces deux données différentes que sont « la restitution de l’argent impliquée par la dépense et l’utilité de la dépense. Toute dépense – qu’elle qu’en soit l’objet – aboutit à une circulation d’argent ; mais si la dépense est faite pour un objet inutile, il y a en réalité, une dilapidation de richesses. Le contribuable verse son argent et ne reçoit rien en échange ». Les « écrivains politiques » – on dirait aujourd’hui publicistes – ont quant à eux « dégagé la notion objective de service public, distingué les dépenses publiques des dépenses du roi, affirmé l’égalité des individus devant les charges publiques ». Le résultat de cette double évolution de ces « théories économiques et politiques a été la règle moderne : la dépense ne peut avoir pour objet que l’utilité publique ». Et Jèze d’ajouter que « Beaucoup de constitutions politiques l’ont formulée expressément ». Il donne en exemple la Constitution fédérale des États-Unis (art. 1 § 8 : l’impôt ne peut être établi que « to pay the debts and provide for the common defence and general welfare of the U.S. »), ainsi que les nombreuses constitutions des États fédérés qui comportent une formulation analogue ; il fait également référence pour la France à toutes les constitutions révolutionnaires qui « contiennent une disposition expresse : Déclaration des droits 1789, art. 13… ».

15La source première de l’analyse de l’utilité publique de la dépense développée par Jèze trouve donc son fondement, notamment, dans l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen aux termes duquel, « Pour l’entretien de la force publique, et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Cette référence, essentielle aujourd’hui pour tout juriste, ne saurait constituer une surprise : elle s’inscrit dans une logique aux contours parfaitement bien balisés. Elle est importante, car elle crédibilise aussi la suite de la démonstration engagée par l’auteur. « Le besoin public peut-être immédiat ou seulement lointain. Dans les États modernes, les dépenses publiques faites en vue de satisfaire à des besoins publics non immédiats sont très considérables : la politique des États civilisés est, dans une très large mesure, une politique de prévoyance ». La démarche dans laquelle s’est engagé Jèze le conduit à classer naturellement les dépenses entre elles, les unes par rapport aux autres, et à distinguer ainsi « parmi les dépenses publiques de prévoyance […] ce qu’on a appelé les dépenses de placement. Ce sont toutes celles qui vont se traduire, pour les générations futures, par une augmentation de revenus, une diminution de dépenses, une amélioration notable de l’outillage national ».

16Serait privilégiée aujourd’hui la dépense d’investissement en lieu et place de la dépense de placement, ce que confirme l’approche développée par l’auteur dans un premier temps. « Le placement peut consister dans l’exécution d’un travail public dont l’exploitation par l’État procurera au Trésor des recettes : chemins de fer, lignes télégraphiques, téléphoniques, plantations de forêts, etc. Ce sont des placements industriels. En réalité, il y a là, non pas une dépense, mais plutôt une sortie de fonds ». Jèze, dans un second temps, va également plus loin quant à cette notion de placement : « Le placement peut consister en une réforme administrative, en une amélioration notable de l’outillage national, desquelles résulteront une réduction de dépenses, une plus grande facilité pour la production nationale […], une plus grande productivité des impôts, une plus grande sécurité […] Ici le placement n’est pas de la même nature : les augmentations de recettes ou les diminutions de dépenses sont beaucoup moins certaines : il y a vraiment dépense et non pas sorties de fonds ». Ce thème de la réforme administrative se veut naturellement très intéressant au regard de l’approche contemporaine. Mérite d’être souligné ici le caractère aléatoire de l’effet financier escompté.

17Jèze montre, par ailleurs, qu’il est possible d’aller très loin dans la voie de la satisfaction des besoins publics. Ainsi, est-il normal de considérer que les dépenses de guerre « faites pour la protection des individus » dans une optique par conséquent de défense nationale répondent bien à un tel objectif. Jèze estime que certains « écrivains allemands » ont cependant pu s’engager sur des chemins dangereux à considérer les dépenses militaires.

« En 1855, un Allemand, Dietzel, n’a pas craint d’affirmer que la guerre – non pas seulement défensive, mais même offensive – est une cause légitime de dépenses publiques. Les dépenses de ce genre peuvent tendre, en effet, à l’acquisition d’un territoire bien placé, ayant de grandes richesses naturelles, à l’ouverture de débouchés économiques pour l’industrie nationale, à la suppression ou à l’affaiblissement de rivaux dangereux au point de vue économique, etc. ».

18D’une façon plus générale, il y a là « un très grand péril qui menace les démocraties modernes » tant « la notion d’intérêt public peut être entendue dans un sens abusif ». « Les élus du peuple font souvent de folles libéralités à leurs électeurs, dans l’espoir de mériter leur reconnaissance et de se faire réélire ». Les dépenses publiques vont dès lors se répartir en dépenses utiles et dépenses inutiles : une telle répartition constitue en soi pour Jèze LA « division fondamentale ».

B. « La division en dépenses utiles et dépenses inutiles est la division fondamentale28 »

  • 28 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 77. La formule se retrouve également au terme d (...)

19Cette citation correspond très précisément à la dernière phrase assurant la liaison entre les développements du thème n° 3 (« les caractéristiques des dépenses publiques par comparaison avec les dépenses des individus ») et ceux du thème n° 4 (« le fait et les causes de l’accroissement des dépenses publiques, ainsi que la mesure dans laquelle une dépense publique entraîne une charge pour les individus »). L’un et l’autre thème placent au centre de la réflexion « les individus », omniprésents tout au long de l’étude (soit en position d’usagers, soit en situation de contribuables). La distinction entre « dépenses utiles » et « dépenses inutiles » correspond à l’un des classements opérés par l’auteur au titre des premiers développements du thème n° 5 (« le classement et la classification des dépenses publiques »).

  • 29 Se reporter ici pour les développements qui vont suivre aux pages 71 à 74 du Cours de finances publ (...)

20Jèze fait progresser sa théorie générale des dépenses publiques autour de leur utilité au fur et à mesure que sont abordées les différentes thématiques qui en sont constitutives. Ici, « l’intérêt public » de la dépense précédemment rencontré se mue en « intérêt général », notion phare du droit administratif qui, étrangement jusqu’à présent, n’avait pas encore été utilisée29. « L’objet de la dépense publique doit être d’intérêt général et non d’intérêt particulier ». C’est principalement ce qui va distinguer les dépenses publiques des dépenses des individus.

« Cette préoccupation des intérêts généraux ne doit jamais être perdue de vue : elle rend à peu près impossible les comparaisons entre les exploitations d’État et les exploitations privées. Une société commerciale, un individu cherchent avant tout et exclusivement le bénéfice pécuniaire immédiat. Il ne faut ni s’en étonner, ni s’en indigner ; le capitaliste qui place son argent en actions d’une société concessionnaire de service public […] se préoccupe exclusivement du dividende prochain : il ne s’inquiète pas de rendre service au pays. L’exploitation publique a d’autres objets en vue et de portée plus lointaine. Ceci fait que telle dépense, qu’une société commerciale bien administrée n’engagerait certainement pas, est considérée comme nécessaire dans l’exploitation publique. Exemple : distribution et levée quotidiennes de lettres dans les campagnes ; construction de voies ferrées dans des régions sans trafic… Rien n’est plus absurde que de reprocher à l’État de ne point exploiter les postes et les chemins de fer commercialement. C’est justement parce que l’on veut que l’exploitation ne soit pas commerciale que les postes, les chemins de fer sont organisés en service d’État. Il ne faut jamais perdre de vue qu’une nation n’est pas une entreprise industrielle, mais une société de frères. Le point de vue social est prépondérant. »

21Le propos se veut extrêmement porteur et favorable pour les services publics : « Les dépenses publiques doivent servir uniquement à la satisfaction de besoins généraux ; elles doivent toujours être dictées par l’intérêt général et non par des intérêts de classe, de personnes ou de régions ».

22Il est cependant très intéressant et très important de noter ici que ces règles ne sont pas non plus dictées sans considérations gestionnaires. Et c’est précisément dans le degré d’utilité de la dépense, que la légitimité (et la poursuite…) de la dépense publique va pouvoir s’apprécier.

  • 30 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 73.

« Il faut toujours comparer le degré d’utilité d’une dépense publique avec le coût du service, avec le montant de la dépense. Un service public doit fournir, une utilité générale, directe ou indirecte, au moins égale à la dépense qu’il entraîne. En effet, une dépense publique a pour conséquence ordinaire un impôt, c’est-à-dire un prélèvement sur les patrimoines individuels ; ce prélèvement n’est justifié que s’il y a un résultat utile produit30. »

  • 31 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 112-113.
  • 32 Ibid., p. 112. Postulat antérieurement inscrit dans le Cours de science des finances et de législat (...)

23Jèze inscrit donc la dépense publique dans un rapport arithmétique au regard de son utilité. C’est précisément un tel rapport qui lui permet de proposer sa « classification en dépenses utiles et dépenses inutiles31 » qu’il présente donc comme sa « division fondamentale ». Les trois autres classifications des dépenses publiques proposées par Jèze se veulent très classiques. La classification dépenses nationales et dépenses locales n’emporte guère de commentaire. La répartition entre dépenses ordinaires ou normales et dépenses extraordinaires ou anormales se réalise au regard du critère de la périodicité annuelle. La distinction opérée entre dépenses productives et dépenses improductives repose sur le fait objectif de générer ou non des recettes : elle conditionne en tout état de cause la division des dépenses en fonction de leur utilité qui nous importe ici : « Toute dépense utile est productive. Toute dépense inutile – même si elle procure au Trésor des recettes – n’est pas productive : à côté des recettes qu’elle procure, il y a des charges de toute sorte (pécuniaires et autres) qu’elle entraîne et qui l’emportent sur les avantages32 ».

  • 33 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 112.
  • 34 Op. cit., p. 111.
  • 35 Op. cit., p. 71.

24Le postulat ainsi posé dans toute sa rigueur, se voit toutefois atténué une première fois : « les dépenses utiles se divisent en dépenses pour les services publics directement productifs de recettes pécuniaires (ex. : construction d’un chemin de fer, d’une route ou d’un pont à péages), et en dépenses pour des services indirectement productifs de recettes pécuniaires (ex. : construction d’une route, d’une rue, pour l’usage desquelles aucun péage n’est perçu ; guerre défensive33) ». Jèze considère à plusieurs occasions la situation de ces dépenses utiles mais indirectement productives : elles ne « sont productives que de bien-être, de sécurité, de paix sociale, d’avantages économiques, intellectuels, moraux ; tout cela est difficile à évaluer en argent, d’une manière précise, mais a une valeur économique incontestable34 ». Il admet en tout état de cause « qu’il est difficile de traduire en chiffres les résultats des dépenses publiques les plus sûrement productives (police, justice, instruction, voies de communication, etc.35) ». Le postulat se voit atténuer une seconde fois :

  • 36 Op. cit., p. 112.

« Il se peut que, au moment où elle est faite, une dépense soit inutile, c’est-à-dire que les avantages directs ou indirects qui en résulteront ne correspondent pas au quantum de la dépense faite […] Mais, il se peut que, plus tard, par suite d’un certain développement économique imprévu, cette dépense d’abord inutile devienne utile36 ».

  • 37 Op. cit., p. 73.
  • 38 Op. cit., p. 215-217. Cf. supra IA.
  • 39 Op. cit., p. 75.
  • 40 Op. cit., p. 74.
  • 41 Op. cit., p. 75.

25Il apparaît très difficile de dire, au moment où une dépense publique est engagée, si elle possède le degré d’utilité de nature à la légitimer : « dès que les gouvernants constatent que le but visé n’est pas atteint et ne peut pas l’être, ils ont le devoir de renoncer à la dépense37 ». Originellement, l’utilité de la dépense aura conditionné le recours éventuel à l’emprunt qui ne saurait se concevoir, par principe, que pour les dépenses de placement correspondant aux seules sorties de fonds38. Jèze insiste évidemment sur l’usage qui doit être fait par les gouvernants du recours à l’emprunt « qui permet de répartir, dans le temps, la charge d’une dépense » et, par là même, de « maintenir le rapport raisonnable entre les dépenses publiques et le revenu national39 » pour lequel, reconnaît l’auteur, il est bien difficile hors période de guerre de dire où le point d’équilibre doit résider40. « En fait, les gouvernants y recourent largement car, à peu près partout, les dépenses publiques croissent plus vite que les revenus publics : la conséquence est l’augmentation progressive des dettes publiques41 ».

II. Des préoccupations qui se situent étonnamment dans le droit-fil des logiques réformistes contemporaines

26Jèze se fait à l’époque précurseur. Son approche des dépenses publiques au sein de son Cours de finances publiques de 1930 l’exprime parfaitement bien au moment de dresser la bibliographie du livre premier qui leur est dédié :

« Peu d’ouvrages sont consacrés spécialement à l’étude des dépenses publiques en général. Beaucoup de financiers affirment même que les dépenses publiques ne font pas partie de la science des finances. Même aujourd’hui, les ouvrages de finances ne consacrent aux dépenses publiques que des développements réduits ; ils s’en occupent ordinairement à propos du budget. ».

  • 42 Op. cit., p. 35.

27Les auteurs auxquels renvoie ici Jèze se veulent exclusivement étrangers au premier rang desquels figure sans surprise l’économiste Allemand Wagner42. La démarche se veut dès lors audacieuse et cette théorie générale des dépenses publiques élaborée alors est de nature à nous surprendre encore aujourd’hui, à considérer les thématiques qui sont au centre de la démarche contemporaine aboutissant à la substitution de l’ordonnance organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959 par la LOLF du 1er août 2001. De ce point de vue, s’avèrent tout aussi intéressantes l’analyse qui sert à initier la réflexion de Jèze et la conclusion à laquelle il aboutit : son analyse relative à l’organisation parlementaire (A), sa conclusion relative à l’organisation budgétaire (B) se situent étonnamment, en effet, dans le droit-fil des logiques réformistes actuelles.

A. Au préalable, une organisation parlementaire devant assurer la primauté du politique sur le financier

  • 43 Les extraits utilisés ici sont issus du chapitre premier du livre premier du Cours de finances publ (...)

28Les logiques gestionnaires évoquées dans la première partie de cette étude s’avèrent particulièrement bien marquées chez Jèze, et cela même dès l’instant où sa réflexion en matière de dépenses publiques s’engage. Les considérations qui vont suivre trouvent spécifiquement leurs sources dans les développements que l’auteur consacre au thème n° 1 relatif à « l’aspect politique et l’aspect financier des dépenses publiques ». Jèze entend bien marquer d’entrée la place respective du politique et du technicien vis-à-vis de la dépense publique. « En finances publiques, le rôle des techniciens est considérable ; il n’est pas exclusif. Bien plus, il est secondaire en ce sens que, ordinairement, les techniciens n’interviennent qu’après les hommes politiques, une fois que ceux-ci ont résolu le problème politique qui est à la base des problèmes financiers43 ». Pour Jèze, les dépenses soulèvent deux questions essentielles :« 1. Quelles sont les dépenses publiques à faire ? 2. Comment les faire de manière à obtenir, pour le minimum de dépense, le maximum de services ou de marchandises, le maximum de rendement ? La première est une question politique ; la deuxième est une question de technique financière ».

29Il appartient aux parlementaires d’apporter la réponse à la première question posée. « Pour résoudre correctement les problèmes politiques, les parlements sont les mieux placés, et non pas les techniciens financiers ». Jèze part du constat selon lequel « L’État moderne est un ensemble de services publics que les gouvernants créent, organisent et dont ils assurent le bon fonctionnement ». Les besoins de services publics ne se font pas les mêmes d’une époque à l’autre, d’un État à l’autre.

« Aujourd’hui, la tendance est de multiplier les services publics et de les perfectionner. Cette tendance se traduit par une loi financière bien connue, celle de l’accroissement continu des dépenses publiques. Dans tous les États, on a constaté que les dépenses publiques vont en augmentant. La foule croit facilement que cet accroissement est nécessairement une mauvaise chose, le signe d’une gestion financière maladroite ou malhonnête. Il n’en est rien. À coup sûr, l’accroissement des dépenses publiques peut résulter du gaspillage et de la malversation. Mais il provient aussi de l’accroissement du nombre de services publics et de leur perfectionnement. C’est une tout autre chose. Il est absurde de se plaindre de l’accroissement continu des dépenses publiques sans en rechercher les raisons diverses. Par exemple, les gouvernants d’un pays donné décident de construire des routes, des chemins de fer, des canaux, des ports, des écoles, un réseau télégraphique, téléphonique, etc. En principe en agissant ainsi ; ils remplissent leur devoir. Mais le montant des dépenses publiques va croître considérablement. Chaque perfectionnement du service aboutira, presque fatalement, à une augmentation des dépenses, même si la gestion financière est habile et honnête. »

30Si la gestion financière fait ici une entrée remarquée dans le champ de la réflexion, il ne lui appartient pas de résoudre certaines difficultés d’ordre politique qui relèvent à l’évidence du Parlement. En revanche, « une fois résolu le problème politique, une fois constatés les services publics organisés par les gouvernants, le rôle des techniciens financiers commence. Quels sont les meilleurs moyens techniques financiers pour atteindre rapidement et sûrement le but visé par les gouvernants ? Le fonctionnement d’un service public nécessite des services personnels, des choses (meubles, immeubles, argent). Quels sont les procédés les plus efficaces pour se les procurer ? C’est une question de technique financière ».

31La recherche de l’efficacité insoupçonnée a priori fait donc également son apparition chez Gaston Jèze, la recherche « des meilleurs procédés de technique financière pour faire fonctionner, avec la plus grande efficacité et aux moindres frais, les services publics organisés » : le propos est fondamentalement inscrit dans la modernité. L’approche elle-même consistant à distinguer entre le choix politique de la dépense publique réservé au Parlement d’une part, et le choix technique appartenant au gestionnaire quant à la façon d’utiliser l’argent public pour le meilleur service public possible d’autre part, n’est pas non plus sans rappeler le mode d’organisation générale qui a présidé à la réforme du texte organique relatif aux lois de finances.

B. Au final, une organisation budgétaire devant se réaliser d’après l’objet des dépenses

  • 44 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 122-127. Cf. supra I. B.

32Il convient naturellement ici de se garder de tout anachronisme incongru, et de voir dans les écrits de Jèze les prémices de la LOLF. Il s’agit simplement d’apprécier dans le cadre d’une approche relative à l’histoire de la gestion des finances publiques en quels termes, si celui qui est considéré comme le plus grand juriste spécialiste de la matière du début du XXsiècle avait intégré dans sa réflexion une telle logique gestionnaire. Les éléments qui viennent d’être présentés à l’instant se veulent particulièrement démonstratifs. Ils doivent être cependant complétés par l’approche que Jèze met en œuvre à l’égard du mode d’organisation budgétaire existant en 1930 et jusqu’à la période contemporaine. Les considérations suivantes résultent de l’analyse des derniers développements du thème n° 5 constitutif de sa théorie, qui viennent compléter précisément « le classement et la classification des dépenses publiques » déjà évoqués précédemment44.

« Il est indispensable, pour la bonne administration des dépenses publiques, que les pouvoirs publics établissent, dans les budgets, dans les comptes, dans les statistiques, un bon classement, un bon groupement des dépenses. Le groupement doit être fait d’après l’objet des dépenses. Un bon groupement des dépenses publiques d’après leur objet n’est pas seulement une satisfaction donnée au besoin d’ordre, de logique et de systématisation ; c’est par-dessus tout une condition essentielle pour que la gestion financière d’un pays soit claire, sincère, économe. »

33Les promoteurs de notre nouveau texte organique ne renieraient aucunement une telle préoccupation : pas de gestion financière possible sans sincérité des comptes. Il est donc nécessaire de revoir l’organisation budgétaire et plus particulièrement d’opérer un classement des dépenses publiques au regard d’une nomenclature revue et corrigée. « En France, le groupement des dépenses publiques est très défectueux. Les dépenses sont groupées non par objet, mais par ministère ; les dépenses de chaque ministère sont classées au petit bonheur. »

« Au premier abord, il semble qu’il y ait un principe de classification rationnelle […] si l’on va dans le détail l’on s’aperçoit qu’il n’y a pas en réalité de groupement logique. Chaque ministre énumère ses dépenses à la queue leu leu, sans ordre ni méthode, au hasard des circonstances, sans vouloir se plier à un principe général uniforme de groupement. Le ministère des Finances a toujours opposé la plus vive résistance à toute mesure de regroupement. Aussi, le budget général des dépenses est-il un amas incohérent. Au cours du temps, on modifie, on retouche, on ajoute, on supprime. Les rubriques données aux chapitres de dépenses sont souvent libellées en termes vagues, si bien qu’on ne sait pas pour quel objet la dépense est demandée. Il n’est pas rare que, pour un même objet de dépenses, des crédits soient répartis entre plusieurs ministères ou dans un même ministère entre plusieurs chapitres. Cette pratique semble voulue par les bureaux dans le but de dissimuler le montant total d’une dépense en la morcelant et en la distribuant dans différents coins du budget. Pour savoir ce que coûte tel ou tel service, il faut dépister ces manœuvres, se livrer à des rapprochements très difficiles. Dans ces conditions, un contrôle sérieux de la dépense n’est pas possible. »

  • 45 RSLF 1914, Chronique, p. 503-504. L’article 98 de la loi de finances du 15 juillet 1914 y est repro (...)
  • 46 Cf. tout d’abord le rapport sur les comptes du ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 19 (...)
  • 47 RSLF 1914, Chronique, p. 99 sqq.

34Nous n’en sommes pas encore à concevoir les missions et programmes, mais la critique est cinglante et, surtout, elle ne date pas de 1930 : Jèze écrivait déjà en 1914 qu’« un même service voit ses crédits répartis entre plusieurs ministères et pour savoir ce que coûte au juste tel ou tel service, il faut se livrer à des rapprochements difficiles, parfois impossibles ». Jèze commentait alors l’article 98 de la loi de finances du 15 juillet 1914 qui initiait « une réforme qui, si elle est continuée, pourra être considérable. La loi de 1914 ne prescrit, hic et nunc, aucune classification nouvelle des dépenses et des recettes publiques ; mais elle la prépare45 ». La guerre annihilera naturellement toute velléité en la matière. Il n’en demeure pas moins qu’à l’initiative du député Marin46, comme en témoignent d’autres auteurs que Jèze comme le professeur Julien Laférrière dans la RSLF de 1913, « de divers côtés, on se préoccupe de procéder à une classification rationnelle des dépenses permettant de mieux saisir le coût des différents services et leur importance relative47 ». Retrouver la thématique de l’évaluation chez Jèze en 1930 ne constitue donc pas en soi une surprise : « Le rapprochement du coût des services et de leur rendement, la détermination de l’importance relative de chaque service par rapport aux autres services et par rapport aux recettes publiques et au revenu national doivent être possibles et faciles ». Ce qui est vraiment surprenant, c’est la modernité du propos et de la démarche prise dans sa globalité, à savoir celle d’une théorie générale de la dépense publique.

Conclusion

  • 48 Op. cit., p. 406 sqq.
  • 49 Op. cit., p. 429.
  • 50 Cf. Florence Descamps, « La création du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des se (...)

35Pour conclure, il peut être particulièrement judicieux, dans un premier temps, d’apprécier la permanence susceptible d’exister entre, d’une part, cette approche des années 1930 de la dépense publique fondée sur son utilité publique et, d’autre part, l’œuvre de reconstruction financière entreprise après 1945 en établissant un parallèle avec l’article de Gabriel Ardant paru dans la Revue de science et de législation financières de 1949 intitulé « Fondements économiques et sociaux des principes budgétaires48 » (et tout particulièrement au regard de la seconde partie de l’article : « Insuffisance des principes traditionnels. Nécessité de les compléter par la mesure du coût et de l’utilité des services publics49 »). Cet article témoigne de la volonté de Jèze d’ouvrir les pages de la Revue dont il assure la direction, aux idées neuves qui émergent après-guerre en termes de dépenses publiques : ces idées neuves sont en relation directe avec la création en 1946 du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics dont Gabriel Ardant, Inspecteur des finances, fut précisément le premier secrétaire général50.

  • 51 Ibid., p. 35 : « Les seuls problèmes réels des finances publiques du XIXsiècle ont été des problè (...)

36Pour autant, il convient aussi, dans un second temps, de s’interroger sur le fait qu’une telle continuité nous échappe totalement aujourd’hui : cette réflexion d’avant-guerre de Jèze sur la dépense publique est tout simplement occultée, absente de tout référencement contemporain. Il est ainsi particulièrement choquant de constater qu’à aucun moment Ardant ne lui fait référence dans cet article : Jèze n’y est jamais cité alors même que la modernité de sa réflexion relative à l’utilité des dépenses publiques qui viennent d’être exposées transcende ses écrits d’avant-guerre. Pour reprendre ses propres mots, Ardant renvoie essentiellement aux travaux des « techniciens » de l’époque comme Robert Jacomet, présidant la commission en charge de l’avant-projet de loi organique devant régler le mode de présentation du budget prévu par l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946, pour mieux rejeter les auteurs du début du siècle comme Leroy-Beaulieu, qualifiés alors de « libéraux ». Il est dommage que ce travail de Gabriel Ardant, considéré aujourd’hui par la doctrine comme « Le » grand article sur les dépenses publiques de l’après-guerre, ne se soit pas révélé intellectuellement un peu plus honnête à l’égard de Jèze : en 1949, ce dernier a 75 ans et son œuvre derrière lui… En termes d’explication, il y a très certainement ici à avancer l’orientation générale prise par les Finances publiques de l’après-guerre et le rejet en effet d’une certaine conception libérale des finances qu’incarne indirectement Jèze, au profit des logiques keynésiennes triomphantes d’alors. En portera ainsi définitivement la marque l’article de Pierre Lalumière paru à la Revue de science financière de 1963 « Les cadres sociaux de la connaissance financière », dans lequel Jèze se voit directement et nommément pris à partie51.

37À l’heure où cependant la LOLF, entre autres objets, revient à une conception de la loi organique débarrassée du dogme keynésien, il n’est certainement pas totalement inutile de se replonger dans les écrits de Jèze relatifs à cette dépense publique, dont on considérera, en tout état de cause, qu’ils ne sont pas aussi « classiques », comme certains ont trop souvent voulu, et malencontreusement, le laisser penser.

Notes

1 Cette publication fait suite à une communication prononcée le 12 juin 2007 dans le cadre de l’Institut de la gestion publique et du développement économique, séminaire « Histoire de la gestion des finances publiques de 1815 à nos jours », organisé par le Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Institut de la gestion publique et du développement économique.

2 « Gaston Jèze, économiste financier », RSLF 1954, p. 32.

3 Henry Laufenburger et M. Cluseau, « La Revue a cinquante ans », RSLF 1956, p. 5.

4 Claude-Albert Colliard, « Gaston Jèze, théoricien des finances publiques », RSLF 1954, p. 8.

5 Paris, Giard et Brière.

6 Maurice Duverger, « Gaston Jèze, juriste financier », RSLF 1954, p. 21.

7 Cf. les éditions chez Giard des ouvrages Les principes généraux du droit administratif (6 volumes) à partir de 1925 et Les contrats administratifs (4 volumes) à compter de 1927.

8 Paris, V. Giard et E. Brière libraires-éditeurs. Préface p. VI. Le plan proposé est le suivant : I – Le budget. Théorie générale. Les pouvoirs du Gouvernement et des chambres législatives en matière de dépenses et de recettes publiques ; II – Le budget. La procédure et les méthodes budgétaires. La période budgétaire ; III – La comptabilité publique. L’engagement et le paiement des dépenses publiques. La création et le recouvrement des recettes publiques ; IV – Le service de la trésorerie ; V – Le contrôle des opérations financières ; VI – Les dépenses publiques ; VII – Le crédit public. La dette publique ; VIII – Les revenus publics. Théorie générale. Le domaine. Les exploitations industrielles et commerciales. Les taxes ; IX – Théorie générale de l’impôt ; X et XI – Étude particulière des différents impôts ; XII – Les finances des administrations locales et spéciales : budget, comptabilité, contrôle, dépenses et recettes.

9 Les finances de guerre (1914-1918), édité par Marcel Giard entre 1915 et 1919 pour la France, comporte quatre volumes ; entre 1915 et 1923 pour l’Angleterre, il en comporte sept. Voir P. Coulbois, « Gaston Jèze et les finances de guerre », RSLF 1954, p. 37 sqq.

10 « Gaston Jèze, juriste financier », op. cit., p. 19.

11 Paris, Marcel Giard libraire-éditeur.

12 Voir, annexée à l’hommage que rend à Jèze après sa mort la Revue de Science et de Législation financières 1954, la bibliographie complète des Cours de finances publiques édités par Marcel Giard, p. 52 (1924-1925 : La technique du crédit public. Le remboursement de la dette publique ; 1925-1926 : La date de remboursement de la dette publique. Histoire de l’amortissement en France ; 1926-1927 : La date de remboursement de la dette publique. Histoire de l’amortissement en Angleterre ; 1927-1928 : Théories générales sur les phénomènes financiers. Le crédit public. Les taxes. L’impôt ; 1928-1929, 1929-1930 et 1930-1931 : Les dépenses publiques. Le crédit public. Les taxes. L’impôt ; 1931-1932 : Théorie générale sur les revenus publics. Les revenus du domaine et des exploitations d’État. Les taxes. L’impôt ; 1932-1933 : Théorie générale des revenus publics. Théories générales des taxes et de l’impôt ; 1933-1934 : Théorie générale des revenus publics. Théories générales des taxes et des impôts. Étude particulière des différents impôts (impôts personnels) ; 1934-1935 : Théorie générale des revenus publics. Théories générales des taxes et des impôts. Étude particulière des différents impôts ; 1935-1936 : Théorie générale de l’impôt. Étude particulière des différents impôts).

13 Gaston Jèze est l’auteur en 1896 d’une Étude théorique et pratique sur l’Occupation comme mode d’acquérir des territoires en droit international.

14 JO du 27 novembre 1917, annexe p. 279 sqq.

15 Voir C. Rist, « Gaston Jèze : l’homme », RSLF 1954, p. 5-6 et M. Cluseau, « Gaston Jèze et la monnaie », RSLF 1954, p. 33 sqq. Gaston Jèze publie en 1932 La stabilisation des monnaies.

16 Cf. supra la note de bas de page n° 11.

17 Paris, Marcel Giard libraire-éditeur, 1930.

18 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 36.

19 « Les éléments constitutifs de la dépense publique dans les États modernes », p. 365.

20 « Aspect politique des problèmes financiers », p. 26.

21 Op. cit., p. 372-373.

22 Op. cit., p. 48-49.

23 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 77.

24 Cours de science des finances et de législation financière française, op. cit., p. 51. Dans l’édition de 1922, il est fait renvoi pour la mise en œuvre de cette classification entre dépenses utiles et dépenses inutiles aux théories générales sur le crédit public p. 242 sqq.

25 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 49 (mais antérieurement aussi RSLF 1911, p. 371-372).

26 Titre donné au chapitre II du livre premier du Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 43.

27 Se reporter ici pour les développements qui vont suivre aux pages 47 à 51 du Cours de finances publiques 1929-1930. L’article « Les éléments constitutifs de la notion de dépense publique dans les États modernes », paru à la RSLF 1911, exposait déjà l’essentiel de ces différents points en des termes très souvent identiques.

28 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 77. La formule se retrouve également au terme du chapitre II de la première partie du livre premier du Cours de science des finances et de législation financière française de 1922, op. cit., p. 51.

29 Se reporter ici pour les développements qui vont suivre aux pages 71 à 74 du Cours de finances publiques 1929-1930. Le Cours de science des finances et de législation financière française de 1922 exposait déjà l’essentiel de ces différents points en des termes très souvent identiques (p. 46 sqq).

30 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 73.

31 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 112-113.

32 Ibid., p. 112. Postulat antérieurement inscrit dans le Cours de science des finances et de législation financière française de 1922, mais dans le cadre de la présentation des théories générales sur le crédit public, op. cit., p. 242.

33 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 112.

34 Op. cit., p. 111.

35 Op. cit., p. 71.

36 Op. cit., p. 112.

37 Op. cit., p. 73.

38 Op. cit., p. 215-217. Cf. supra IA.

39 Op. cit., p. 75.

40 Op. cit., p. 74.

41 Op. cit., p. 75.

42 Op. cit., p. 35.

43 Les extraits utilisés ici sont issus du chapitre premier du livre premier du Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 37-42. Ce chapitre avait quasiment au mot près fait l’objet d’une publication au sein de la RSLF 1928 sous le titre « Aspect politique des problèmes financiers », p. 26.

44 Cours de finances publiques 1929-1930, op. cit., p. 122-127. Cf. supra I. B.

45 RSLF 1914, Chronique, p. 503-504. L’article 98 de la loi de finances du 15 juillet 1914 y est reproduit.

46 Cf. tout d’abord le rapport sur les comptes du ministère des Affaires étrangères pour l’exercice 1907, Chambre des députés, n° 1170, 11 juillet 1911, suivi de la proposition de loi tendant à assurer la clarté, la sincérité et l’unité des écritures budgétaires, n° 2196, 12 juillet 1912.

47 RSLF 1914, Chronique, p. 99 sqq.

48 Op. cit., p. 406 sqq.

49 Op. cit., p. 429.

50 Cf. Florence Descamps, « La création du Comité central d’enquête sur le coût et le rendement des services publics : 1946-1950 », Revue française d’administration publique hors-série 2007/5, p. 27 sqq.

51 Ibid., p. 35 : « Les seuls problèmes réels des finances publiques du XIXsiècle ont été des problèmes politiques et par conséquent des problèmes juridiques. En faisant du Parlement source de toute légalité la pièce maîtresse de leur système, les auteurs classiques donnaient forcément dans leurs études la primauté au droit. L’enrobement juridique a été une conséquence de leur parti pris politique. Certains auteurs ont pu ainsi de bonne foi (par exemple G. Jèze) défendre une conception politique de la science des finances et ne traiter en réalité que l’aspect juridique des finances publiques (en pratique les diverses techniques financières). Cette position était d’une grande habileté tactique. En abritant derrière une réglementation juridique leur volonté politique, les financiers classiques et les milieux libéraux donnaient mauvaise conscience à leurs adversaires. Le droit financier a été utilisé comme une arme de combat idéologique au service d’une certaine conception des rapports politiques. C’est en ce sens que l’on peut dire que dans le contexte du XIXsiècle la science des finances classiques a été « progressiste ».

Auteur

Matthieu Conan est professeur agrégé de droit public à l’université de Paris-Ouest-Nanterre-La Défense. Il y assure la fonction de doyen de l’UFR Droit & Science politique depuis 2009, après y avoir dirigé durant deux années l’IPAG. Auteur d’une thèse de doctorat consacrée à La non-obligation de dépenser (Bibliothèque de Science financière, LGDJ 2004, Paris, 425 p., préface de Lucile Tallineau), il enseigne les finances publiques et le droit fiscal au sein des M2 Droit public général et M2 Gestion des collectivités territoriales de l’UFR, ainsi que dans la Préparation aux concours administratifs de catégorie A de l’IPAG. Il codirige, par ailleurs, depuis 2008 le Centre de recherche sur le droit public (CRDP) de l’université. Il vient de participer au commentaire et à l’annotation de la troisième édition du Code des juridictions financières à paraître aux éditions du Moniteur en début d’année 2013, après avoir assuré l’actualisation de la sixième édition du Mémento Finances locales, en collaboration avec le professeur Raymond Muzellec. En préparation avec le même auteur, la seizième édition du manuel Intégral concours Finances publiques aux éditions Dalloz-Sirey. Matthieu Conan est membre du Conseil des prélèvements obligatoires depuis le mois de juillet 2012.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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