Introduction

1À la fin du XIX^e siècle, alors que la III^e République cherche à assurer plus solidement ses fondations parlementaires et démocratiques, s’ouvre un long cycle de réflexion et de réforme sur le contrôle de la dépense publique et des ordonnateurs¹, depuis le contrôle de la préparation du budget jusqu’au contrôle de son exécution, en passant par la réforme de la comptabilité publique et celle du contrôle des dépenses engagées. Un cycle du contrôle, ponctué de projets et d’expérimentations, de réussites et d’échecs, d’impasses et d’innovations, dans lequel s’impliquent tour à tour les commissions des finances du Parlement², certains ministres des Finances ou du Budget plus volontaristes que d’autres³, la Cour des comptes et des hauts fonctionnaires réformateurs ; un cycle de cinquante années, qui va durer jusqu’à la Libération, date à laquelle de nouvelles priorités, plus économiques et plus économistes, prendront le pas sur les préoccupations de contrôle⁴. L’importance de cette thématique dans les discours, les préoccupations et l’action des acteurs politiques et financiers nous autorisent à y voir une figure privilégiée, voire exclusive, de la préoccupation gestionnaire sous la III^e République : gérer, c’est contrôler ! Il nous semble que c’est en effet dans la définition, l’extension, le renforcement et l’ajustement des contrôles que les pouvoirs publics cherchent à cette époque la réponse à la question de la bonne gestion (administration) des finances publiques…

2Au cours de ce cycle, qui est marqué par la poussée continue du ministère des Finances en matière de régulation et de contrôle sur les finances publiques, mais qui laisse largement subsister d’autres acteurs, se donne à voir un système de pouvoirs encore non stabilisé entre le ministère des Finances et les autres ministères techniques, entre le ministère des Finances et les commissions des finances des assemblées, entre le ministère des Finances et la Cour des comptes. La guerre de 1914-1918 qui se situe au milieu de ce cycle constitue un événement charnière car elle déstabilise, par les désordres, les contraintes et les changements qu’elle engendre, l’ensemble du système, obligeant les acteurs du système financier public à se repositionner et à proposer des ajustements ou des réformes plus structurelles.

3La commission Selves, du nom de son président, créée par le ministre des Finances Klotz par le décret du 17 octobre 1917 et installée le 8 décembre 1917, se situe à un moment historique intéressant. Sa création s’inscrit dans la continuité et dans la filiation des travaux sur le contrôle, menés depuis 1909 par les ministres et les commissions des finances, qui n’ont pas abouti mais que les pouvoirs publics veulent désormais mener à leur terme⁵. Cette création est significative de la pression accrue que les parlementaires entretiennent depuis le début du conflit pour contraindre le Gouvernement à rendre compte de sa gestion devant les Chambres, et ce d’autant plus que ce dernier, pour conduire la guerre, s’est affranchi de bon nombre de règles comptables et budgétaires. Les commissions financières sont donc décidées à accroître le contrôle parlementaire sur l’exécutif. Enfin, les responsables des finances publiques, même s’ils ne mesurent pas encore totalement les désordres comptables et financiers introduits par quatre années de conflit⁶, pressentent que le système financier⁷ hérité du marquis d’Audiffret et du XIX^e siècle a vécu et que le moment est venu de réfléchir d’une manière prospective à la rénovation et à la réorganisation du système de gestion des finances publiques.

4La commission Selves se situe donc à un moment de basculement entre le XIX^e et le XX^e siècle, à un moment comme suspendu entre un avant-guerre riche en idées et en projets, mais modeste en réalisations, et un après-guerre marqué par l’urgence, la contrainte budgétaire et les désordres financiers. Au début de cette année 1918, alors que les responsables politiques et administratifs commencent à percevoir l’étendue du choc de la guerre et de ses conséquences sociales, économiques, monétaires, administratives et organisationnelles, ils peuvent encore croire qu’il leur est possible de réfléchir, « en chambre » et « à froid », à la reconstruction rationnelle du système financier, en faisant abstraction de la conjoncture et des contraintes structurelles qui vont peser sur lui. De fait, il est frappant de voir combien dans les débats de la commission est rare toute allusion ou toute référence à la guerre, à la conjoncture économique et financière ou à la situation dans les services administratifs qui étaient pourtant à cette date déjà extrêmement désorganisés. En creux, dans cette distance (délibérée ?) à l’égard de l’actualité, dans cette curieuse absence de connexion au réel, sans doute peut-on lire l’autonomie du champ administratif qui fonctionne en quelque sorte en roue libre, selon ses propres principes et ses propres normes.

5Composée de hauts fonctionnaires et de parlementaires, la commission Selves constitue un lieu intéressant pour dresser l’état du système de gestion des finances publiques en 1918, pour distinguer les doctrines et les positions institutionnelles, pour observer les rapports de force politico-administratifs en présence, pour repérer les filiations avec les héritages du passé et discerner les nouvelles idées qui émergent. Le mandat reçu du ministre par la commission est en effet plus large que celui des précédentes commissions, plus techniques ou plus strictement organisationnelles : la réflexion doit porter sur « les réformes à apporter dans l’organisation du contrôle de l’exécution du budget ». Non soumise à des objectifs d’économies ni à la pression de l’urgence, c’est à la fois une commission de synthèse, qui va récapituler tous les travaux précédents et s’intéresser à la totalité de la chaîne du processus budgétaire, et une commission de réforme, tournée vers l’avenir, explicitement conçue comme telle par un ministre lui-même fortement impliqué dans les questions de finances publiques⁸.

6La commission Selves, point de basculement entre deux périodes, constitue une étape de maturation importante pour les acteurs du système de gestion des finances publiques, par l’embrassement qu’elle autorise de la totalité du système financier, par la prise de conscience qu’elle permet des dysfonctionnements, par les rencontres et les échanges qu’elle provoque, par l’inventaire des problèmes et des solutions d’avenir qu’elle propose⁹. Nous nous intéresserons donc aux analyses produites par cette commission, mais aussi à ses membres et à ses chefs de file : quel diagnostic portent-ils sur le système financier ? Qui sont les principaux acteurs de cette réflexion, quel est leur poids respectif au sein de la commission et qui y prend l’avantage ? Quelles propositions font-ils ? Quelles sources d’inspiration ou quelles références utilisent-ils ? Quelles ont été les suites de ces préconisations ? Notre propos s’organisera autour de deux points successifs :

1. Les travaux qui ont précédé la commission Selves, 1909-1917.

2. Les travaux des trois sous-commissions, leurs discussions et leurs préconisations.

I. La maturation de la réflexion sur le contrôle et l’exécution du budget (1909-1917)

7La commission Selves s’inscrit en effet dans une série de travaux importants que la guerre a interrompus ou empêchés d’aboutir¹⁰. Il faut citer notamment trois commissions ministérielles (1909, 1911 et 1913), ainsi qu’un projet de loi (1914) sur le contrôle financier, qui va devenir la référence incontournable de l’entre-deux-guerres.

A. La commission sur le contrôle administratif de l’exécution du budget (1909)

8La commission Caillaux¹¹, du nom de son président, ministre des Finances de Clemenceau¹², créée par décret le 2 mars 1909, est une commission de hauts fonctionnaires et de techniciens, composée des directeurs de la Comptabilité, des directeurs du Contrôle et des contrôleurs des dépenses engagées des divers ministères techniques ; elle est chargée « d’étudier les modifications à apporter dans la comptabilité des dépenses engagées et toutes autres mesures propres à assurer dans les meilleures conditions le contrôle administratif de l’exécution du budget de l’État ». Cette commission a été formée en réponse à une demande de la commission des Finances du Sénat en juillet 1908, qui voulait qu’on recherche « les mesures propres à réaliser dans les différentes institutions de contrôle la similitude d’organisation et l’unité de méthodes indispensables ». Lors de sa première réunion, le 18 mars 1909, le ministre fixe de façon précise ses objectifs : « fortifier l’action du contrôle des dépenses engagées en établissant sa liaison avec les diverses opérations que comporte un service de dépenses publiques ; fixer avec précision la situation administrative des fonctionnaires chargés d’exercer ce contrôle ».

9La commission se penche sur l’engagement de la dépense, dossier qui lui a été assigné de façon prioritaire, puis sur le contrôle de l’exécution du budget pour lequel elle souhaite élaborer un texte réglementaire applicable par toutes les administrations. Enfin, elle met à son programme la révision du décret de 1862 et la mise à jour des règlements comptables propres à chaque ministère. Trois sous-commissions travaillent en parallèle. La première sous-commission, qui est la plus importante, se voit chargée du contrôle des dépenses engagées ; elle tient onze séances de travail : définition de l’engagement de dépenses ; organisation dans les administrations ; fonction des contrôleurs auprès des ministres ; sanctions des observations formulées ; relations des contrôleurs entre eux et avec le ministre. Elle rédige un projet de texte en dix-huit articles, qui, du fait de l’interruption de ses travaux, n’a pas le temps d’être approuvé. La deuxième sous-commission qui a tenu six séances de travail est chargée du contrôle de l’exécution du budget : contrôle inopiné, sédentaire, centralisé, avantages et inconvénients ; renforcement du contrôle administratif dans les ministères. Là encore, un texte en sept articles est rédigé, mais non discuté. Quant à la troisième sous-commission chargée de la révision des règlements de comptabilité, elle ne semble avoir tenu qu’une première et seule séance, sans produire ni rapport ni texte¹³.

10Les travaux de la commission Caillaux ont servi directement à la rédaction des articles de la loi du 13 juillet 1911 sur le contrôle financier votée deux ans plus tard¹⁴ : les articles 147, 148, 149 sont les fruits des travaux de la première sous-commission et les articles 150 et 151 de la seconde sous-commission. La loi définit et renforce les pouvoirs des contrôleurs des dépenses engagées (critères d’appréciation de la régularité des propositions d’engagement, imposition d’un visa préalable sur la proposition d’engagement, extension du champ des avis du contrôleur à tout document exigeant le contreseing du ministre des Finances, institution d’« un contrôle des dépenses à engager¹⁵ »). L’article 150 prévoit la création d’une commission administrative chargée d’organiser les corps de contrôle dans les ministères qui n’en possèdent pas. Quant à l’article 151, il institue un rapport annuel des contrôleurs des dépenses engagées. Le décret du 31 août 1911, pris par Klotz, vient compléter ces dispositions en créant la commission des contrôleurs des dépenses engagées qui tient des réunions trimestrielles sous la présidence du ministre des Finances, tandis qu’un décret du 6 octobre 1912 institue une commission rattachée au ministre des Finances chargée de suivre les rapports annuels présentés par les corps de contrôle en exécution de l’article 151 de la loi du 15 juillet 1911. Enfin, signe de l’importance accordée aux nouveaux contrôleurs, pendant la période de juin 1911 à janvier 1912, date à laquelle Caillaux est ministre des Finances puis président du Conseil et Klotz ministre des Finances, intervient une vague importante de nominations, renforçant la présence des inspecteurs des Finances dans le nouveau corps.

11Pour compléter le dispositif du côté de la Cour des comptes, les décrets du 13 mars et du 31 août 1911 instituent au ministère des Finances une commission des référés, chargée de centraliser la correspondance entre la Cour et les ministres tenus de faire parvenir leurs réponses aux observations de la Cour dans un délai de quatre mois. L’objectif est d’épauler la trop faible autorité de la Cour des comptes par celle du ministère des Finances¹⁶.

B. La commission Bloch de 1911

12La commission « en vue d’organiser le contrôle de l’exécution du budget prévu par l’article 150 de la loi du 13 juillet 1911 » est créée le 13 novembre 1911 par Klotz, successeur de Caillaux aux Finances, ce dernier accédant à la Présidence du Conseil. Présidée par Maurice Bloch, procureur général près la Cour des comptes, composée à nouveau uniquement de hauts fonctionnaires¹⁷, la commission poursuit ses travaux durant trois ans ; elle n’élabore pas de réflexion générale mais travaille sur l’organisation du contrôle financier, département ministériel par département ministériel¹⁸ ; elle se consacre surtout à l’élaboration de projets de règlements d’administration publique (RAP) pour les ministères qui ne possèdent pas de corps de contrôle¹⁹ : la Justice (14 mars 1914), l’Instruction publique et les Beaux-Arts (3 mai 1915), le Commerce et l’Industrie (date inconnue), les Travaux publics (24 juin 1914²⁰). En 1917, les projets de RAP sont en cours d’examen au Conseil d’État qui attend pour se prononcer de disposer de la totalité des textes ministériels²¹.

13La commission prévoit que le contrôle de l’exécution du budget, distinct du contrôle des dépenses engagées, sera confié sous la forme d’un Comité de contrôle à l’Inspection générale des finances et aux inspections techniques de chaque département, pour l’administration centrale comme pour les services extérieurs, et dans le cas où aucun corps de contrôle financier n’existe, à l’Inspection des finances. La guerre interrompt à l’été 1914 les travaux de la commission, mais celle-ci reprend ses activités à partir du 23 octobre 1919²².

C. La commission Stourm sur les mesures à prendre pour le vote du budget à sa date normale (1913)

14Brève incise dans le cycle de réflexion et de réforme concernant le contrôle financier, créée également par Klotz, ministre des Finances de Briand, le 29 janvier 1913, la commission Stourm se consacre à un sujet connexe : le vote du budget et la procédure budgétaire. La préoccupation du Gouvernement est de réduire les délais de préparation et de discussion du budget, de lutter contre les douzièmes provisoires et de trouver le moyen de parvenir à voter le budget avant le 31 décembre. Présidée par Stourm, ancien inspecteur des Finances et secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques²³, la commission est composée uniquement de hauts fonctionnaires²⁴, à l’exception de deux professeurs de droit, Paul Cauwès²⁵ et Gaston Jèze²⁶. La commission tient 15 séances et produit quatre rapports particuliers sur le budget²⁷. Le rapport général, rédigé par Jèze et remis le 9 mars 1914, n’est publié au Journal officiel que trois ans plus tard, le 27 novembre 1917²⁸. Du fait des divergences qui opposent Jèze aux autres membres de la commission sur le changement de date de l’année financière, le rapport se contente d’une série de préconisations générales concernant le contrôle financier parlementaire et la rationalisation de la procédure budgétaire²⁹.

D. Le projet Caillaux (1914)

15Aboutissement de sa réflexion sur le contrôle de l’exécution du budget, une lettre du 13 janvier 1914 de Caillaux, ministre des Finances de Doumergue, adressée au président de la commission du Budget, fait état de nouvelles propositions en ce qui concerne le budget de l’exercice 1914³⁰ ; il propose de renforcer le contrôle des dépenses engagées en soumettant tous les projets de lois et toutes les demandes de crédit, y compris le projet de budget, au contrôleur des dépenses engagées. Cette lettre se transforme en projet de loi portant organisation du contrôle de l’exécution du budget, déposé le 15 janvier 1914 sur le bureau des Chambres (n° 3390). Le projet est voté par la Chambre des députés le 31 mars 1914 et transmis au Sénat où il ne sera jamais examiné, en dépit d’une reprise du projet par Noulens, ministre des Finances de Viviani le 9 juillet 1914 (n° 313).

16Couronnement de cinq années de travaux depuis 1909, le projet de loi Caillaux du 15 janvier 1914 établit un contrôle permanent des actes financiers des administrations, investit de ce soin des agents indépendants, les contrôleurs, et en soumet les résultats au Parlement par le truchement de la Cour des comptes. Il propose de soumettre au contreseing du ministère des Finances tous les décrets, décisions et arrêtés ayant pour effet de créer des charges permanentes pour l’État. En ce qui concerne le nouveau corps de contrôle³¹, le projet prévoit que les contrôleurs vérifieront dans le détail les opérations de recettes effectuées par les administrations centrales, qu’ils surveilleront les lois, décrets et ordonnances, qu’ils signaleront les erreurs, fautes et abus dans le maniement des deniers publics et qu’ils proposeront les sanctions à prendre contre les administrateurs, ainsi que toute mesure de réforme tendant à perfectionner le fonctionnement des administrations ou à procurer des ressources. Il est également prévu que les rapports des contrôleurs des dépenses engagées et des corps de contrôle, après avoir été discutés dans un Comité ministériel ad hoc, seront envoyés au ministère des Finances et à la Cour, ainsi que les rapports d’ensemble annuels, conformément à l’article 151 de la loi du 13 juillet 1911. Pour la discussion des infractions, une section spéciale de contrôle budgétaire sera instituée à la Cour des comptes, qui instruira la totalité des rapports et signalera dans un rapport particulier adressé au président de la République tous les faits susceptibles de porter préjudice aux finances de l’État. Selon les hauts fonctionnaires de l’époque, « le projet de loi de 1914 tendait donc à faire de la Cour des comptes un organe de la centralisation à l’égard des administrations, un organe d’information à l’égard des Chambres ; on estimait ainsi que la haute juridiction, en coordonnant les résultats d’un contrôle administratif étendu et en les portant rapidement à la connaissance du Parlement, devait mettre les représentants de la Nation en mesure d’exercer les sanctions nécessaires sans les retards qui amoindrissent leur portée³² ». Dans l’économie du projet, toutes les instances de contrôle, qu’il s’agisse du ministère des Finances ou de la Cour des comptes, voient leurs pouvoirs augmenter, au détriment des ministères « dépensiers³³ » ; le Parlement reste cependant à l’arrière-plan, et c’est à la Cour des comptes que Caillaux offre un nouveau rôle au sein du système financier : le contrôle supérieur de la gestion des administrations. La guerre suspend les travaux.

E. Les avancées du contrôle parlementaire pendant la guerre

17Pendant la guerre, les commissions des finances reprennent l’initiative et réclament un renforcement du contrôle parlementaire sur la dépense publique³⁴. C’est ainsi que la loi du 15 juillet 1914, qui autorise l’engagement de dépenses extraordinaires destinées à pourvoir aux besoins de la Défense nationale, charge des sous-commissions des commissions des finances de suivre et contrôler de façon permanente l’emploi des crédits affectés à la Défense nationale. Un peu plus tard, à l’initiative du député Grodet, l’article 12 de la loi du 31 mars 1917 prescrit la communication des rapports des contrôleurs des dépenses engagées et des corps de contrôle sur l’exécution du budget de leur ministère aux commissions des finances (mais pas à la Cour des comptes). Enfin, aux termes de l’article 7 de la loi du 30 juin 1917 pris à l’initiative du sénateur Milliès-Lacroix, les rapporteurs des commissions des finances sont chargés de contrôler de façon permanente les crédits inscrits aux budgets des différents ministères ; tous les renseignements d’ordre budgétaire doivent leur être fournis et un état des travaux en cours ainsi que de la situation des crédits doit leur être communiqué le 1^er octobre de chaque année. Mais ces mesures restent parcellaires et surtout inefficaces face à la montée inexorable des dépenses de guerre et face à la multiplication d’opérations comptables et budgétaires hétérodoxes.

II. La création de la commission Selves de 1917-1918 : une commission de synthèse ou une commission prospective ?

18C’est dans ce contexte de resserrement du contrôle parlementaire que le 18 octobre 1917, Klotz, ministre des Finances de Clemenceau, reprenant à son tour après Caillaux le dossier du contrôle financier, décide de créer une grande commission de réforme sur la question de l’exécution du budget.

A. La composition de la commission Selves

19La commission, rattachée au ministre des Finances, est pléthorique (une cinquantaine de membres), mais, pour la première fois depuis dix ans sur un tel sujet, elle comporte 19 parlementaires. Présidée par un sénateur, J. de Selves³⁵, et vice-présidée par un député, G. Thomson³⁶, elle compte sept sénateurs et douze députés : Bérard³⁷, Boivin-Champeaux³⁸, Chéron³⁹, Couyba⁴⁰, Perchot⁴¹, Riou⁴², Auriol⁴³, Brousse⁴⁴, Bender⁴⁵, Besnard⁴⁶, Denais⁴⁷, Dubois⁴⁸, Eymond⁴⁹, Gardey⁵⁰, Landry⁵¹, Sembat⁵², Treignier⁵³.

20Les hauts fonctionnaires sont néanmoins majoritaires (26) et représentent l’ensemble des acteurs du système financier : Adam (inspecteur général des Colonies, contrôleur des dépenses engagées), Arnauné (conseiller maître à la Cour des comptes⁵⁴), d’Alombert (contrôleur général de l’Armée, directeur du Contrôle au ministère de la Guerre), Bloch (procureur général à la Cour des comptes⁵⁵), Celier (sous-directeur au ministère des Finances⁵⁶), Chauvy (sous-directeur à la direction de la Comptabilité publique⁵⁷), Courtin⁵⁸ (président de chambre à la Cour des comptes), Delaire (conseiller maître à la Cour des comptes⁵⁹), Desforges (directeur de la Comptabilité générale à la Marine), Épinay (inspecteur des Finances, contrôleur des dépenses engagées aux Chemins de fer), Fravaton (conseiller maître à la Cour des comptes⁶⁰), Féret du Longbois⁶¹ (conseiller maître à la Cour des comptes), Maret (chef de service de l’Inspection des finances⁶²), Mauclère (contrôleur général de l’Armement, directeur des Poudres), de Mouÿ (président de section au Conseil d’État⁶³), Ogier (directeur du Contrôle et de la Comptabilité au ministère de l’Intérieur), Pasquet (directeur du Personnel, secrétaire général du ministère des PTT), Payelle⁶⁴ (premier président de la Cour des comptes), Petit (inspecteur des Finances⁶⁵), Pignerol (inspecteur des Finances, contrôleur des dépenses engagées⁶⁶), Privat-Deschanel (directeur de la Comptabilité publique au ministère des Finances⁶⁷), Serres (contrôleur général, directeur du Contrôle au ministère de la Marine), Le Boucq de Ternas (inspecteur des Finances, adjoint au chef de service de l’Inspection⁶⁸), Cordonnier (chef adjoint du cabinet du ministre), Daniel (conseiller référendaire à la Cour des comptes⁶⁹), Jouasset (inspecteur des Finances⁷⁰).

21Parmi les hauts fonctionnaires, on compte 18 membres des corps de contrôle dont huit magistrats de la Cour des comptes, quatre inspecteurs des Finances dans les cadres, trois contrôleurs généraux exerçant des fonctions de direction, trois contrôleurs des dépenses engagées (deux inspecteurs des Finances⁷¹ et un inspecteur général des Colonies), neuf directeurs ou sous-directeurs d’administrations centrales en activité (directions de la Comptabilité ou du Contrôle), un conseiller d’État. Parmi les hauts fonctionnaires, ceux des Finances forment un bloc majoritaire et homogène⁷², mais ce sont les magistrats de la Cour des comptes qui vont se révéler au fil des séances les plus assidus. À ces hauts fonctionnaires s’ajoutent cinq personnalités : l’ancien ministre du Commerce Delombre⁷³, l’ancien député Reinach⁷⁴, Jèze, professeur à la Faculté de droit de Paris, Liesse, membre de l’Institut⁷⁵ et Stourm, ancien inspecteur des Finances, secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques⁷⁶.

22La tonalité parlementaire est clairement radicale et radicale-socialiste ; deux ombres politiques tutélaires flottent sur la commission, celle de Gambetta pour les plus parlementaires plus âgés, celle de Caillaux pour les plus jeunes, notamment sur les hauts fonctionnaires qui ont été membres de son cabinet aux Finances (Privat-Deschanel, Chauvy, Pignerol) ou ont été ses directeurs rue de Rivoli (Bloch, Arnauné, Féret du Longbois). Fravaton et Célier sont quant à eux des « anciens » du cabinet de Klotz. Plusieurs parlementaires ont eu des responsabilités ministérielles dans le domaine des Postes et des Télégraphes ou du Commerce et de l’Industrie. On remarque parmi les parlementaires de « grands » absents : Caillaux lui-même, auteur du projet de loi de 1914 poursuivi à partir de 1917 pour « intelligences avec l’ennemi » ; Noulens, ancien ministre des Finances dans le cabinet Viviani de l’été 1914, successeur et relais de Caillaux sur son projet de loi⁷⁷ ; des députés tels que Louis Tissier⁷⁸, Aristide Jobert⁷⁹, Adrien Veber⁸⁰ ou Albert Grodet⁸¹ qui ont tous déposé dans les années antérieures des résolutions ou des propositions de loi sur le contrôle, et surtout Louis Marin, bien connu dès avant la guerre pour son intérêt pour les questions financières et budgétaires et futur auteur en 1918 du projet de réforme sur le contrôle des dépenses engagées⁸², qui appartiennent à l’opposition.

23La commission, conformément à la volonté de Klotz, réunit donc dans un équilibre en apparence balancé des députés, des sénateurs, des anciens ministres, des universitaires, des experts, des responsables gestionnaires et des contrôleurs. Mais au fil des séances, du fait de la faible participation des parlementaires et de la quasi-absence des directeurs d’administrations centrales, la commission Selves se réduit le plus souvent à une commission de hauts fonctionnaires des Finances, voire à une commission de membres des corps de contrôle, dans laquelle les représentants de la Cour des comptes l’emportent numériquement et qualitativement⁸³. Parmi eux, un certain nombre a déjà siégé au sein de la commission Caillaux de 1909, de la commission Bloch de 1911 ou de la commission Stourm de 1913-1914 sur le vote du budget. On notera également l’extrême imbrication des statuts, des corps et des fonctions : les membres de la Cour des comptes sont quasiment tous d’anciens inspecteurs des Finances qui ont assumé des responsabilités de directeurs au ministère des Finances (Comptabilité publique, Contrôle des administrations financières, Régies financières, Personnel, Mouvement général des fonds) ; les inspecteurs des Finances ont aussi exercé les fonctions de contrôleurs des dépenses engagées, tandis que les contrôleurs généraux des Armées exercent des fonctions de directeurs, etc. À l’exception des parlementaires de droite exclus politiquement, la commission concentre la quasi-totalité des experts en finances publiques existant à Paris, et l’on ne peut qu’être frappé par l’étroitesse et la consanguinité de ce tout petit milieu de praticiens et de penseurs des finances publiques.

B. Klotz et la séance plénière d’ouverture le 8 décembre 1917

24Quelles sont la philosophie et les missions assignées par le ministre à la commission de réforme ? Selon Klotz⁸⁴, il n’y a pas de devoir plus démocratique que de suivre et contrôler l’emploi de l’impôt une fois qu’il a été consenti et voté par le peuple, c’est un acquis de la Révolution : « Le besoin de clarté est l’honneur des démocraties ». Ce devoir est accru dès lors que le conflit demande des efforts et des sacrifices supplémentaires à la Nation. Outre cette conviction républicaine, Klotz a le désir de reprendre le fil des travaux laissés en suspens en 1914 et d’en hâter l’application. Il s’agit de reprendre ce qui a déjà été formulé et d’apporter les « améliorations nouvelles qui s’imposeront », car « une œuvre considérable reste à édifier ». La commission ne répond donc pas dans son esprit à une contrainte « conjoncturelle », mais à une problématique structurelle : « Les réformes à réaliser devront avoir un caractère permanent » et ne seront « nullement des mesures exceptionnelles limitées à la durée des hostilités ». Il faut donner des bases nouvelles au système de gestion des finances publiques.

25Le contrôle parlementaire est aux yeux de Klotz le plus important : « Il est le couronnement de tout l’édifice du contrôle : le Parlement qui vote les crédits doit apprécier souverainement l’emploi qui en est fait ». Ce contrôle, qui s’appuie sur les deux autres contrôles administratif et judiciaire, manque selon le ministre de moyens d’investigation et il est trop tardif pour permettre d’identifier les véritables responsabilités. Le contrôle administratif qui a connu de récentes avancées depuis la loi du 13 juillet 1911 sur le contrôle des dépenses engagées et le contrôle judiciaire présentent encore de « graves lacunes » ; il faut y remédier par une réforme des corps de contrôle (cf. commission de 1911) et par celle de la Cour des comptes, qui ne doit plus voir ses attributions réduites au jugement des comptes mais au contraire étendues aux actes des ordonnateurs (cf. le projet Caillaux de 1914). Les priorités assignées à la commission par Klotz sont donc l’amélioration du contrôle budgétaire sous toutes ses formes en lui donnant les pouvoirs et les moyens qui lui manquent et le renforcement de chacun des modes de contrôle en établissant entre eux la liaison indispensable. L’ambition du ministre, c’est « l’institution d’un système efficace de contrôle des dépenses publiques ».

26Dès la séance d’ouverture, il est décidé de scinder la commission en quatre sous-commissions : contrôle administratif, contrôle judiciaire, contrôle parlementaire, coordination des travaux et révision des conclusions⁸⁵. Le président de Selves définit les méthodes de travail : la direction de la Comptabilité publique devra sous huit jours dresser l’état des lieux en 1917, rédiger des notes de synthèse et établir l’historique du dossier⁸⁶ ; devront être listés et distribués à chaque membre de la commission tous les projets de loi concernant l’exécution du Budget, qu’ils soient d’initiative gouvernementale ou parlementaire⁸⁷. Chaque sous-commission devra par ailleurs dresser sa liste des questions à étudier et délimiter le champ de ses réflexions⁸⁸. Les travaux s’interrompent à la fin du printemps 1918, sans qu’aucune explication ait pu être donnée à cette interruption, et à des dates différentes selon les trois sous-commissions. Nous n’avons pas retrouvé trace d’un quelconque rapport de synthèse de la part de la quatrième sous-commission « Coordination et conclusions ». Cette commission de synthèse, dirigée par les parlementaires, s’est-elle seulement jamais réunie ? Les trois sous-commissions ont une physionomie politico-administrative bien différente et nous nous appesantirons sur chacune d’entre elles.

III. La sous-commission du Contrôle administratif

A. Sa composition

27Cette sous-commission, qui est la plus importante numériquement (24 membres dont sept parlementaires⁸⁹), est celle qui, assez logiquement, compte le plus de hauts fonctionnaires (15). On dénombre trois administrateurs, onze membres des corps de contrôle, trois inspecteurs des Finances dans les cadres, trois contrôleurs des dépenses engagées, quatre membres de la Cour des comptes, un contrôleur général des Armées, deux spécialistes des finances publiques, Jèze et Liesse, un représentant du cabinet de Klotz. C’est celle où la participation parlementaire est la plus faible ; dès la première séance, Sembat et Boivin-Champeaux ne viennent plus, seul Landry, vice-président, se montre assidu, mais dans les débats, la contribution des parlementaires est quasi inexistante. Courtin, président de chambre à la Cour, va devenir le principal animateur de cette sous-commission : c’est lui qui y fait la quasi-totalité des exposés, qui rédige la plupart des rapports et qui établit les conclusions, de sorte que nous parlerons désormais de la sous-commission Courtin. Elle est aussi la sous-commission qui embrasse le champ le plus large et qui fait le plus grand nombre de propositions innovantes : la réforme de l’administration centrale des Finances et celle des administrations centrales des ministères techniques, la réforme du contrôle de la préparation et de l’exécution du budget, la réforme de la Cour des comptes et celle de la comptabilité et des nomenclatures.

B. Méthodes de travail et conclusions

28La sous-commission Courtin commence par un état des lieux, en établissant le bilan écrit des travaux de la commission Caillaux de 1909, de la commission Bloch de 1911 et de l’application du décret de 1893 sur le contrôle des dépenses engagées. Afin de gagner du temps, Bloch propose d’adopter la méthode de l’exposé oral, selon le schéma suivant : un premier volet décrivant l’existant (fonctionnement et lacunes), un second volet concernant les améliorations ou les réformes à apporter. L’exposé est discuté en séance puis fait l’objet de conclusions écrites.

29Courtin prend la direction des séances. Assisté de Petit, inspecteur des Finances, il ne fait pas moins de dix exposés oraux, tous retranscrits dans les procès-verbaux, de cinq à dix pages dactylographiées⁹⁰, où chaque exposé est à lui tout seul un véritable cours de finances publiques⁹¹. Selon Courtin, le contrôle de la dépense doit être conçu comme un processus financier dynamique, comportant cinq phases successives : engagement de la dépense, exécution du service, liquidation, ordonnancement, paiement⁹², auquel doit s’ajouter dorénavant le contrôle des recettes. À chaque étape du processus, il souhaite que le ministère des Finances obtienne un « droit de regard et parfois même un droit de veto » et qu’il puisse « exercer un contrôle sur ses collègues » en matière de dépenses⁹³.

30La sous-commission tient douze séances du 8 décembre 1917 au 27 mai 1918, pour lesquelles Courtin propose et rédige chacune des conclusions⁹⁴. À la fin des travaux, un document récapitulatif est rédigé, intitulé : Les textes adoptés ou retenus en vue de la Révision : I. Principes généraux, II. Contrôle de la préparation du budget ; III. Application du contrôle de l’engagement des dépenses aux projets de loi ; IV. Contrôles des engagements des dépenses ; V. Corps de contrôle ; VI. Contrôle des paiements ; VII. Contrôle des comptes spéciaux ; VII. bis Contrôle des budgets communaux et départementaux ; IX. Responsabilité des administrateurs. Les questions qui ont donné lieu aux débats les plus animés et les plus riches portent sur le contrôle de la préparation du budget dans les ministères et au ministère des Finances (sujet non prévu à l’origine), sur le contrôle des recettes et sur la responsabilité des ordonnateurs. Nous donnerons ici un résumé des principales conclusions de la sous-commission Courtin, en les commentant brièvement.

1. Principes généraux

31Dans un préambule, la sous-commission réaffirme son intérêt pour la réforme de l’État et notamment pour l’amélioration du recrutement des chefs de service⁹⁵. Elle rappelle la nécessité d’entretenir la moralité, la discipline et le sens du devoir chez les fonctionnaires, incite à engager une réflexion spécifique sur les chefs⁹⁶, fait l’éloge du mérite et de la prise de responsabilités tout en rappelant le bien-fondé de la discipline hiérarchique et des sanctions. Elle appelle pour terminer à la vigilance vis-à-vis de l’esprit de contrôle et de ses abus, afin que soit préservée la liberté de l’exécutif ministériel.

2. Contrôle de la préparation du budget

32La sous-commission réclame le retour aux sains principes de l’unité budgétaire. Elle propose la création dans chaque ministère d’un Comité spécial budgétaire consultatif composé des représentants des services techniques et de représentants du ministre des Finances, appelé à donner son avis sur toutes les questions d’ordre financier et budgétaire, notamment sur le projet de budget. Elle propose le renforcement du rôle du directeur du Budget et de la Comptabilité dans chaque ministère technique ; ce dernier serait chargé de centraliser les demandes de crédits des services, de préparer le budget et de le soumettre au Comité spécial budgétaire⁹⁷ ; il serait nommé par décret soumis au contreseing du ministre des Finances⁹⁸. Ses observations ainsi que celles du Comité spécial seraient transmises au ministre des Finances⁹⁹. La sous-commission Courtin préconise aussi le renforcement et l’élargissement du rôle du contrôleur des dépenses engagées : celui-ci siégerait au Comité consultatif spécial de son ministère ainsi qu’au Comité central du ministère des Finances ; il serait chargé de centraliser les propositions budgétaires, de vérifier leur mise en forme et de formuler un avis sur le projet de budget ainsi que sur toutes les mesures susceptibles d’accroître les charges de l’État. Elle propose enfin la création, auprès du ministre des Finances, sous la présidence du directeur général de la Comptabilité publique, d’un comité central budgétaire consultatif, composé des représentants du ministre des Finances, des présidents de chaque comité budgétaire ministériel, des directeurs de la Comptabilité chargés du Budget et des contrôleurs des dépenses engagées ; ce comité central serait appelé à délibérer sur le budget général avant de le transmettre au ministre des Finances (de même pour les demandes de crédits supplémentaires et extraordinaires).

33C’est Chauvy, sous-directeur à la Comptabilité publique, qui dès la 3^e séance met en exergue les défaillances de la préparation du budget et affirme que le contrôle de la préparation du budget devrait être dans les mêmes mains que le contrôle de son exécution. Lui emboîtant le pas, soutenu par Bloch et Petit, Courtin propose alors trois dispositifs possibles afin de renforcer les pouvoirs du ministère des Finances en matière de préparation et d’exécution du budget, sans sacrifier l’« intérêt technique » des ministères dépensiers : soit la création d’un conseiller financier, représentant le ministère des Finances auprès du ministre dépensier, qui serait chargé de défendre les intérêts du Trésor, de contrôler la préparation du budget et de suivre son exécution ; soit la mise en place d’un binôme conseiller financier/conseiller technique auprès du ministre dépensier ; soit la création d’un comité spécial budgétaire consultatif auprès du ministre dépensier¹⁰⁰. C’est cette dernière solution que la sous-commission adopte finalement. Pour conclure, Courtin développe l’idée, émise par Chauvy, d’une direction du Budget indépendante aux Finances, à qui serait confiée la charge du contrôle de la préparation centralisée du budget¹⁰¹. Si cette proposition, soutenue par Bloch et Jèze, n’est pas reprise dans les propositions conclusives, c’est que son importance est jugée telle qu’elle fait l’objet d’une commission de réforme spécifique, mise en place par Klotz le 13 mars 1918 et placée sous la présidence de Courtin¹⁰².

3. Application du contrôle de l’engagement des dépenses aux projets de loi

34Les projets de loi d’initiative gouvernementale et les propositions de loi d’initiative parlementaire devront suivre la procédure adoptée pour les lois de finances, à savoir leur soumission au contrôle des dépenses engagées.

4. Contrôle des engagements de dépenses¹⁰³

35Le comité budgétaire consultatif spécial ministériel devra donner son avis sur les dépenses que le contrôleur des dépenses engagées aura refusé de viser ; en cas de difficulté, il en sera référé au contrôleur des dépenses engagées au ministère des Finances qui lui-même pourra appeler le Conseil des ministres à statuer. Tout projet ministériel susceptible d’entraîner directement ou indirectement des dépenses nouvelles¹⁰⁴ devra être soumis à un examen préalable du représentant du ministre des Finances et obtenir l’avis de ce dernier¹⁰⁵. Pour les autorisations d’engagements de dépenses, il devra être élaboré une réglementation générale, assortie des écritures ad hoc, valable pour tous les ministères mais qui pourra le cas échéant être spécialisée selon les besoins particuliers des services. Selon Courtin, le contrôle de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses devrait incomber également aux corps de contrôle¹⁰⁶, ce qui pose le problème des nomenclatures et de leur harmonisation.

5. Corps de contrôle

36Il s’agit d’appliquer l’article 150 de la loi de finances du 13 juillet 1911 concernant la création de corps de contrôle financier dans les ministères qui en sont dépourvus. Les rapports d’ensemble des corps de contrôle devront être systématiquement communiqués à la Cour des comptes et les rapports particuliers seront tenus à sa disposition¹⁰⁷. Toute latitude sera donnée aux corps de contrôle d’enquêter sur tous les sujets qui leur sembleraient utiles, hors exécution du budget.

6. Contrôle des paiements¹⁰⁸

37La sous-commission insiste sur la nécessité d’une révision complète des nomenclatures pour assurer l’efficacité du contrôle sur pièces. Elle réaffirme la nécessité de lutter contre les infractions à l’unité budgétaire et contre la création d’organismes autonomes (les offices) ou de budgets spéciaux. Elle demande le rétablissement du contrôle mensuel par la direction de la Comptabilité publique sur les documents produits par les comptables et leur vérification mensuelle dans les écritures centrales¹⁰⁹.

7. Contrôle des comptes spéciaux

38La sous-commission demande que les comptes spéciaux soient soumis au contrôle des corps de contrôle tel que cela a été prévu par l’article 150 de la loi du 13 juillet 1911 et que les résultats de ces contrôles soient communiqués sans délai au ministre des Finances¹¹⁰.

8. Contrôle des budgets communaux et départementaux

39La sous-commission souhaite renforcer, en accord avec le ministère de l’Intérieur, le contrôle du ministère des Finances sur les budgets communaux et départementaux¹¹¹ ; elle suggère de créer un rouage administratif supplémentaire où le ministère des Finances serait représenté et chargé de contrôler les divers services d’assistance départementaux¹¹².

9. Responsabilité des administrateurs

40Sur la forte insistance de Jèze et en dépit des réticences de Courtin, la sous-commission propose la création d’un comité consultatif spécial, logé auprès du ministre des Finances et composé de membres des grands corps de l’État¹¹³, qui serait chargé d’éclairer le ministre en matière d’exécution du budget et de le renseigner sur les irrégularités commises par les agents de l’État, devant lequel comparaîtrait tout fonctionnaire fautif en matière de certification de dépenses, ou d’évaluation, ou de défaillance en matière de recettes. Les propositions de comparution seraient établies par les représentants des corps de contrôle, communiquées d’office au ministre des Finances et mentionnées dans les rapports annuels¹¹⁴.

41Ce comité consultatif spécial qui semble préfigurer une cour de discipline financière siégerait comme lui au ministère des Finances¹¹⁵.

42Nulle part n’est abordée la question de l’articulation de ce contrôle des ordonnateurs avec le pouvoir juridictionnel de la Cour des comptes sur les comptables. La question des sanctions, qui oppose un Courtin très dubitatif¹¹⁶ et un Jèze convaincu¹¹⁷, n’est pas résolue ; seule la lecture des procès-verbaux permet de saisir la vivacité des débats et les divergences en présence¹¹⁸. Enfin, le contrôle des recettes, qui a donné lieu à des échanges également animés, ne fait l’objet d’aucune conclusion¹¹⁹, sauf en ce qui concerne les comptes spéciaux¹²⁰. Là encore, les points de vue sont inconciliables entre Jèze et les représentants du ministère des Finances et de la Cour.

43Au sein de la sous-commission se dessinent au fur et à mesure, sous l’influence de Courtin, un consensus et une alliance entre les Finances et la Cour des comptes pour accroître les pouvoirs et les attributions de ce ministère en matière de préparation, de contrôle et d’exécution du budget. L’enjeu est considérable : est-il souhaitable et faisable d’accorder une primauté au ministre des Finances et de rompre ainsi la tradition républicaine qui assure l’égalité et la collégialité aux membres du Gouvernement ? Outre le renforcement du contrôle des dépenses engagées dans les ministères techniques, outre le renforcement du contrôle de la préparation du budget, c’est bien au ministère des Finances que la sous-commission veut confier un rôle décisif dans la centralisation et la coordination des contrôles par la création d’organes supérieurs rattachés au ministre des Finances. De ce point de vue, l’économie du projet n’est pas du tout la même que celle du projet Caillaux qui faisait de la Cour des comptes le centre et le sommet des contrôles administratifs, comptables et financiers. Les contrepoids aux propositions de Courtin sont faibles, les autres directeurs des ministères se taisent ou sont absents et, de façon générale, la discussion laisse peu de place à la critique contre les Finances. Seul, Jèze ose remettre en cause le droit de transaction du ministère des Finances et réclamer un contrôle rapproché dans le temps de la Cour sur les recettes fiscales et non fiscales. Les parlementaires quant à eux se signalent par la faiblesse de leurs propositions ; est-ce par manque de pugnacité, par désintérêt, par incompétence ou par convergence avec les hauts fonctionnaires des Finances ? Dans tous les cas, Jèze est le seul à plaider pour le renforcement du contrôle des ordonnateurs. Courtin, polytechnicien, inspecteur des Finances, ancien directeur du ministère des Finances, président de chambre à la Cour, homme d’autorité et d’influence, apparaît comme le principal architecte de ce dispositif de renforcement des pouvoirs de la rue de Rivoli. Son programme est ambitieux, il embrasse la réforme du ministère des Finances (l’éclosion d’une fonction budgétaire autonome, le renforcement du contrôle centralisé de la dépense et de la gestion), la réforme interne des ministères techniques (Services de comptabilité, Budget, contrôle des dépenses engagées), la réforme de la comptabilité de l’État, la réforme des corps de contrôle et de la Cour des comptes, plus modestement celle du contrôle des collectivités locales et des recettes. Bénéficiant de la liberté de parole et de l’indépendance attachées à la Cour, il ne craint pas de demander l’accroissement des pouvoirs du ministère des Finances, voire sa préséance sur ses collègues de gouvernement.

IV. La sous-commission du Contrôle judiciaire (juridictionnel)

A. Composition, méthodes de travail et objectifs

44La sous-commission compte quinze membres¹²¹, sept parlementaires (ou anciens parlementaires), quatre magistrats de la Cour des comptes, un conseiller d’État, deux administrateurs, un inspecteur des Finances. Elle est la sous-commission la moins nombreuse, au point qu’il faudrait davantage parler de groupe de travail que de sous-commission. La participation des parlementaires est des plus réduites voire nulle, à l’exception de celle de l’ancien député Delombre qui vient quatre fois. Les magistrats de la Cour des comptes du coup y sont majoritaires et, pour certaines séances, ils se retrouvent entre eux, à quatre ou cinq, pour réfléchir à la réforme de leur propre maison. Les réunions se tiennent d’ailleurs rue Cambon. Le président Payelle, désigné comme vice-président de la sous-commission, joue avec sérieux son rôle d’introducteur et de conducteur des débats, le procureur général Bloch intervient fréquemment, mais très vite, c’est Féret du Longbois qui prend l’ascendant.

45Les procès-verbaux correspondent aux six premières séances de travail, du 8 décembre au 14 mars 1918¹²². Aucun document de synthèse n’a été retrouvé, ni relevé de conclusions ni rapport général¹²³. L’objectif assigné par le ministre est de « fortifier le contrôle judiciaire » en donnant à la Cour « des moyens nouveaux et des pouvoirs plus étendus, notamment en ce qui concerne la gestion des ordonnateurs sur laquelle elle n’a pas un droit de regard suffisant¹²⁴ ». Payelle fixe l’ordre des travaux : vérifier les conditions dans lesquelles s’effectuent la vérification et le jugement des comptes ; examiner les conditions dans lesquelles sont préparés les documents rendus publics par la Cour auprès du Parlement ; examiner les lacunes à combler dans ses attributions de juridiction et de contrôle et rechercher les remèdes à ces lacunes. Payelle propose enfin quelques grandes réflexions sur lesquelles il souhaiterait que la sous-commission réfléchisse et se prononce :

1. L’étude du contrôle des recettes et du contrôle des dépenses réalisés par l’administration (engagement, exécution, liquidation, ordonnancement, paiement, contrôle a posteriori et contrôle préventif). La Cour des comptes française peut-elle, sur le modèle italien, s’ingérer directement dans le contrôle administratif¹²⁵ ?

2. L’étude des documents comptables. Quelle est la valeur des pièces comptables ? Permettent-elles d’atteindre la réalité de la gestion administrative ? Les nomenclatures sont-elles ajustées à l’action administrative et permettent-elles d’atteindre la réalité des actes administratifs, alors qu’elles sont trop souvent défectueuses ou lacunaires, notamment aux Armées ? Pour Payelle, appuyé par Féret du Longbois, un important travail doit être entrepris, notamment pour l’amélioration de la nomenclature budgétaire et pour les services qui sont apparus pendant la guerre.

3. « Le vif du sujet » selon Payelle : le contrôle des ordonnateurs. La Cour a à sa disposition quatre moyens principaux : le contrôle sur pièces, les référés, les déclarations générales et le rapport public. Mais elle ne dispose que d’une information lacunaire de la part des ministères. Comme l’a déjà souligné le projet de loi Caillaux en 1914, l’efficacité du contrôle de la Cour des comptes exige davantage de moyens, et notamment que lui soient envoyés les rapports des corps de contrôle des ministères et en particulier ceux de l’Inspection générale des finances et des contrôleurs des dépenses engagées. Réciproquement, les contrôleurs des dépenses engagées et les corps de contrôle devraient avoir connaissance des référés de la Cour des comptes. Il s’agit donc d’instaurer une coopération dans les deux sens entre la Cour, l’Inspection des Finances et les corps de contrôle. Il faut aussi que la Cour puisse convoquer devant elle les contrôleurs pour une discussion contradictoire¹²⁶, ajoutant ainsi une procédure orale à la procédure écrite traditionnelle. Pour le contrôle des ordonnateurs, tout en se référant au projet Caillaux, Payelle, prudent, ne mentionne pas la création d’un nouvel organisme, il préfère avant toute chose resserrer les liens entre la Cour et le Parlement, notamment par le biais du rapport annuel qu’il souhaiterait rendre le plus public possible. Il élude la question des sanctions, qu’il laisse à la sous-commission du Contrôle parlementaire. Le but de ces réformes est d’éclairer plus vite et mieux le Parlement et de lui donner les moyens de définir les véritables responsabilités.

46Enfin, au cœur de la réflexion, souligne Payelle, se trouve la question de la comptabilité, ou plus exactement des comptabilités (matières, comptabilité d’ordre ou en deniers, départementales et communales) et des budgets (annexes ou généraux). Finalement, le programme de travail suivant est adopté : le contrôle des recettes¹²⁷ ; le contrôle de la dépense ; le contrôle des ordonnateurs.

B. Débats et résultats

47Au cours des débats, Féret du Longbois, appuyé par Bloch et Delaire, mène le jeu et tient, toutes proportions gardées, un rôle similaire à celui de Courtin au sein de la sous-commission de contrôle administratif. C’est lui qui rédige les conclusions sur les nomenclatures et les pièces justificatives¹²⁸, c’est lui qui fait le rapport sur le contrôle des recettes¹²⁹ ; il revendique à cette occasion pour la Cour non seulement le contrôle de la légalité sur les recettes et sur les perceptions¹³⁰, mais aussi le contrôle de l’assiette des impôts et leur recouvrement, ainsi que le contrôle des produits divers du Budget et des recettes non fiscales. Il réaffirme avec force la nécessité d’un contrôle administratif sur tout service liquidateur de recettes soumis au contrôle de la Cour des comptes et rappelle l’obligation de produire les pièces justificatives nécessaires à la vérification des droits constatés. Il demande l’interdiction de modifier ou d’édicter des nomenclatures de pièces justificatives sans avis conforme de la Cour et réclame la participation de la Cour à l’élaboration de nouvelles nomenclatures de recettes¹³¹.

48Se plaçant explicitement sous le patronage du projet de loi Caillaux de janvier 1914, Féret du Longbois propose l’organisation d’une meilleure liaison et d’une meilleure coopération entre les différents contrôles, entre la Cour et l’Inspection des finances, et demande l’extension des pouvoirs de la Cour en matière d’information (droit d’initiative pour provoquer une instruction, droit d’enquête auprès des ordonnateurs et au sein des administrations). Enfin, il redit tout le prix qu’il attache à la communication systématique des rapports d’ensemble établis par les corps de contrôle et par les contrôleurs des dépenses engagées à la Cour des comptes, à l’instar de ce qui se fait désormais pour les commissions financières du Parlement depuis la loi du 31 mars 1917¹³². En revanche, comme le président Courtin, il se montre très réservé à l’égard d’une section du contrôle budgétaire ou d’un nouvel organisme pour les administrateurs coupables d’irrégularités ou de fautes de gestion ; il considère cette innovation comme « non acceptable », car elle met en place « une sorte de Cour des comptes dans la Cour des comptes dont elle sape l’organisation à sa base même¹³³ ». Il suggère que, pour la responsabilité des ordonnateurs, la Cour intervienne dans des formes analogues à celles présidant à la rédaction du rapport annuel¹³⁴. La question des sanctions des administrateurs fautifs, administratives ou pécuniaires, est mise en débat sans qu’aucune réponse y soit apportée, la sous-commission s’en tenant finalement au statu quo¹³⁵. Dans le cas d’infraction constatées, un comité spécial, placé à la tête de chaque ministère, instruirait les affaires et ce ne serait qu’à l’issue de cet examen que les conclusions seraient envoyées à la Cour et au ministre des Finances.

49Dans les débats revient plusieurs fois la question de la publicité du rapport public¹³⁶ : les membres de la sous-commission, notamment Delombre, se plaignent qu’il demeure introuvable dans le commerce et même à l’Imprimerie nationale. Féret du Longbois rappelle que c’est par mesure d’économies, et sur demande de la Chambre que les distributions du rapport public ont été restreintes : 200 au Sénat au lieu de 550 ; 250 à la Chambre au lieu de 640 ; 45 au Conseil d’État au lieu de 65 ; 160 à la Cour des comptes ; 10 à la Comptabilité publique ; 36 aux autres services du ministère des Finances ; 50 aux Archives et 95 aux autres ministères, soit 846 rapports distribués gratuitement. Aucune résolution n’est adoptée à ce sujet¹³⁷.

50Les débats de la sous-commission du Contrôle judiciaire, réduite le plus souvent à un entre soi de magistrats, permettent de mesurer l’état d’esprit réformateur de la Cour des comptes et son degré d’offensivité. La Cour, notamment sous l’impulsion de Féret du Longbois, semble prête en 1918 à envisager une extension de ses attributions en direction du contrôle des recettes, dont le ministère des Finances à l’époque a le monopole exclusif¹³⁸ ; elle manifeste ainsi qu’elle a pris acte de la rénovation du système fiscal français depuis la mise en place de l’impôt sur le revenu et qu’elle a conscience qu’il lui faudrait y jouer un rôle accru dans l’avenir. Elle se montre également preneuse d’une information élargie sur la gestion des administrations grâce à une meilleure liaison avec les corps de contrôle et l’Inspection des finances¹³⁹. En revanche, elle se montre très prudente à l’égard du renforcement de ses pouvoirs en matière de contrôle des ordonnateurs et des administrateurs, et très hésitante en ce qui concerne une éventuelle évolution vers un contrôle a priori, sur le modèle italien. Enfin, elle écarte la question du contrôle des comptes des communes, à l’époque jugés par les conseils de préfecture, que l’ancien député Delombre aurait voulu soumettre à la Cour. En 1918, la Cour émerge avec lenteur et prudence du long immobilisme institutionnel dans lequel elle a été plongée depuis son impériale création. Invoquant la tradition et l’orthodoxie, elle ne manque pas d’opposer une certaine inertie, voire une certaine résistance aux innovations institutionnelles proposées, mais sous l’impulsion de ses représentants les plus hardis, elle esquisse une mise en mouvement qui portera ses fruits dans l’entre-deux-guerres.

V. La sous-commission du Contrôle parlementaire

A. Composition

51La sous-commission compte quatorze membres¹⁴⁰ : sept parlementaires et un ancien ministre, deux directeurs généraux¹⁴¹, un responsable du Contrôle, un conseiller maître, deux inspecteurs des Finances, un professeur de droit, Jèze. C’est la seule sous-commission où, sur le papier, les parlementaires sont majoritaires et c’est la seule commission à laquelle les parlementaires prennent véritablement une part active : Thomson, le président, Reinach, vice-président, Delombre et, dans une moindre mesure, Chéron et Denais. Jèze en revanche est le membre le plus assidu et ne manque aucune séance. La sous-commission fonctionne en réalité avec un très petit nombre de participants, trois personnes pour certaines séances, cinq ou six la plupart du temps. Là encore, il s’agit davantage d’un groupe de travail que d’une commission. En cours de route, la sous-commission se renforce de la présence de conseillers maîtres, notamment de Féret du Longbois qui, de fait, se trouve la seule personne à avoir eu une part active dans les trois sous-commissions.

52Cette fois-ci, c’est Jèze qui prend la direction des débats et des travaux. Rappelons que Jèze a été membre de la commission de 1911 sur le contrôle financier et qu’il a été rapporteur général de la commission Stourm instituée au ministère des Finances par Klotz en 1913 pour examiner les mesures propres à assurer le vote du budget à une date normale¹⁴². Son rapport général vient tout juste d’être publié au Journal officiel le 27 novembre 1917 quand se constitue la commission Selves. Cette dernière, quatre ans après la commission Stourm, est donc pour lui une belle occasion de remettre l’ouvrage sur le métier. De fait, en tant que rapporteur de la sous-commission, Jèze joue un rôle moteur ; c’est lui qui détermine l’ordre du jour et le programme de travail, c’est lui qui fournit tous les textes de discussion, c’est lui qui fait tous les exposés introductifs et qui rédige le texte des résolutions¹⁴³ ; c’est lui qui fait les exposés de droit comparé concernant les exemples étrangers¹⁴⁴. En apparence, c’est la sous-commission la moins innovante, car elle reprend un grand nombre de points mis en débat lors de la commission Stourm, mais elle franchit cependant une étape décisive en proposant une liste de mesures concrètes de réforme, notamment sur le calendrier de la procédure budgétaire et sur l’encadrement du travail parlementaire.

B. Programme de travail

53Les travaux de la sous-commission se déroulent du 8 décembre 1917 au 9 mars 1918 sur dix séances¹⁴⁵. L’établissement du programme de travail donne lieu à un débat préalable intéressant : s’affrontent d’un côté une approche politique, avec la réaffirmation des « grands principes républicains », la délimitation des pouvoirs budgétaires du Sénat et de la Chambre¹⁴⁶, la mise en cause de l’initiative parlementaire en matière d’ouverture de crédits¹⁴⁷ et, de l’autre, une approche technicienne, plus concrète et plus pratique, portant sur la contexture du budget, les nomenclatures, les crédits additionnels, etc. Jèze, quant à lui, veut écarter les sujets déjà traités par la commission de 1913-1914, pour lesquels certaines propositions ont été faites, par exemple le changement de date de l’année financière, et il veut essayer d’avancer sur de nouveaux points. C’est à lui que la sous-commission confie l’organisation des travaux.

54Jèze commence par un exposé sur le contrôle parlementaire : « En matière budgétaire, le rôle du Parlement n’est pas d’exercer un contrôle technique, mais d’examiner les besoins des services publics, de surveiller l’exécution des volontés du Parlement et de s’attacher aux méthodes de gestion des crédits par les administrations¹⁴⁸ ». Il propose ensuite d’étudier les trois phases du contrôle parlementaire, « le contrôle avant le vote du budget, le contrôle en cours d’exécution du budget, le contrôle après l’exécution du budget, c’est-à-dire sur les comptes ». Cette approche inclut en amont l’étude des pouvoirs de la commission du Budget (l’exemple anglais d’une commission spéciale des Comptes peut-il inspirer les réformateurs français ?) et en aval, celle de la commission des comptes définitifs.

55Descendant dans le détail, il établit la liste des questions qui lui semblent prioritaires : 1. La forme du document budgétaire et sa nomenclature ; 2. Les comptes spéciaux qui échappent à tout contrôle ; 3. L’initiative parlementaire ; 4. Les crédits additionnels et la nécessité de créer des recettes corrélatives ; 5. Les crédits d’engagement des programmes de dépenses et des « réformes réalisées par étapes » (les futures lois de programmation) ; 6. La suppression des douzièmes provisoires ; 7. La composition de la commission du Budget et de la commission des finances ; 8. Les pouvoirs des commissions financières et de leurs rapporteurs (études préparatoires ou délégation de la Chambre¹⁴⁹ ?) ; 9. Le vote public ou secret des dépenses ; 10. Les crédits-matière. On le voit, les préoccupations de Jèze sont essentiellement budgétaires.

56À cette liste, Chéron demande qu’on ajoute le contrôle des budgets départementaux et communaux. En face de Jèze, Thomson, Reinach et Delombre jouent un rôle majeur et lui portent la contradiction ; à partir de la 6^e séance, Féret du Lonbois renforce la composante administrative de la sous-commission et prête main-forte sur bon nombre de sujets à Jèze¹⁵⁰. À cet égard, c’est sans doute la sous-commission la plus équilibrée, dans la mesure où les contributions proviennent des trois composantes de la commission, parlementaire, universitaire et administrative, mais c’est aussi celle où les divergences politiques sont les plus importantes.

C. Les résultats

57La totalité des discussions tourne autour de la procédure budgétaire et du vote du budget qui, depuis le début de la guerre, n’est plus assuré dans les formes réglementaires. Mais les membres sont tout à fait conscients que le conflit n’a fait qu’aggraver des désordres financiers qui préexistaient de façon chronique, voire structurelle, à la guerre : budgets annexes, comptes spéciaux, crédits additionnels supplémentaires et extraordinaires, fonds de concours, dépassements de crédits, douzièmes provisoires… Chacun des membres est pénétré de la nécessité de rétablir le vote régulier du budget, mais des tensions sont perceptibles entre les défenseurs des libertés parlementaires et les partisans de leur limitation.

1. La révision de la nomenclature budgétaire

58C’est Jèze qui fait le premier exposé, reprenant les principes qu’il a déjà eu l’occasion de développer au sein de la commission Stourm¹⁵¹. Selon Jèze, il est urgent de réduire le nombre des chapitres du budget¹⁵², et ce pour quatre raisons principales : par souci d’économies, par souci de rationalisation, pour empêcher le législatif de se substituer à l’exécutif et d’augmenter de façon électoraliste les crédits et pour empêcher les services d’épuiser artificiellement les crédits ouverts¹⁵³. Il recommande d’établir une plus grande homogénéité des chapitres et de les libeller de façon claire. Enfin, il serait nécessaire d’adopter une nomenclature uniforme pour tous les ministères et de la stabiliser d’une année sur l’autre, de façon à établir des comparaisons entre le présent et le passé et entre chapitres. Delombre défend le principe inverse, à savoir l’augmentation du nombre de chapitres, qu’il souhaite mieux libellés et mieux surveillés par un contrôle des dépenses engagées renforcé. On retrouve là le tropisme constant du Parlement qui cherche par la multiplication du nombre de chapitres à appliquer le principe de spécialité des crédits et à étendre son contrôle sur l’exécutif ministériel. Au final, la sous-commission adopte quatre préconisations : assurer une meilleure homogénéité des chapitres, fixer de meilleurs libellés et établir une nomenclature uniformisée en élaborant une table de concordance avec les anciens budgets anciens (travail à confier à une commission spécialisée de techniciens) ; interdire toute modification de nomenclature, sauf par une loi spéciale votée en dehors de la discussion budgétaire.

2. La date de point de départ de l’exercice budgétaire¹⁵⁴

59C’est une question prioritaire pour Reinach¹⁵⁵, qui se réfère à Gambetta et aux débuts constitutionnels de la III^e République, mais le député se montre sceptique sur l’efficacité du changement de date et préférerait adopter des moyens plus radicaux : pénalités financières, appels à l’opinion publique, promulgation du budget au 31 décembre même si son examen n’est pas achevé comme en Angleterre¹⁵⁶. Sur ce sujet, Jèze avoue lui aussi hésiter, mais il considère que l’expérience mérite d’être tentée ; il expose à nouveau les expériences étrangères de l’Angleterre et des États allemands (choix de la date du 1^er avril), de l’Italie et des États-Unis (1^er juillet) et propose de suivre le modèle italien. Il dénonce enfin les résistances de l’Administration, qu’il attribue à un refus de voir les vacances d’été raccourcies. Les parlementaires de la sous-commission s’insurgent et s’opposent catégoriquement au changement de date : selon eux, tout changement provoquera troubles et désordres dans l’organisation comptable ; la cause des retards du vote du budget doit être recherchée selon eux dans la dérive des « mœurs parlementaires ». Ils préconisent à leur tour la réforme des méthodes de travail parlementaires, l’adoption d’une « discipline » politique, l’instauration de délais contraignants pour chaque étape de la procédure d’examen… Isolé, Jèze renonce une fois de plus au changement de date¹⁵⁷ ; il expose alors d’autres voies « propres à assurer le vote du budget à sa date normale » telles que la méthode britannique qui consiste à limiter les débats budgétaires (« clôture par compartiments », absence de commission du budget) ou la méthode américaine qui restreint les temps de parole des orateurs, méthodes qui ont le mérite à ses yeux de ne pas laisser le législatif se substituer à l’exécutif¹⁵⁸.

3. Délais de la procédure budgétaire et règlements parlementaires¹⁵⁹

60Féret du Longbois qui rejoint la sous-commission à partir de la 6^e séance vient appuyer les efforts de Jèze. Il demande très fermement une loi budgétaire fixant des délais et des dates butoirs pour présenter le projet de budget au Parlement et les rapports des commissions financières : il propose que le dépôt du budget par le Gouvernement soit réalisé deux mois après le vote du projet de loi de finances précédent et au plus tard au 1^er mars ; la distribution des rapports de la commission du budget s’effectuerait deux mois après le dépôt du budget et au plus tard le 1^er mai, l’idéal étant que la Chambre vote le projet avant sa séparation à la veille de l’été.

61Jèze s’en prend ensuite aux mauvaises pratiques de la commission du budget qui fait double emploi avec le Gouvernement et empiète sur les pouvoirs de l’exécutif. Une plus grande modestie, des rapports financiers plus courts, l’abrégement des discussions, la limitation du temps de parole, le renforcement du rôle du président de la commission du Budget, gardien du règlement, permettraient de raccourcir les délais d’examen du budget. Son ultime proposition consistant à n’examiner les départements ministériels que tous les quatre ans est rejetée catégoriquement ; en revanche, les participants tombent d’accord pour proposer que la commission du budget puisse déterminer elle-même chaque année les services à examiner.

62Ensuite, la sous-commission liste et examine les moyens envisageables pour contraindre le Parlement à réduire son temps d’examen et de discussion et vote une série de résolutions¹⁶⁰ : n’introduire dans la loi de finances que des dispositions visant directement les recettes et les dépenses ; bloquer la discussion du budget sur un nombre de jours de semaine précis et déterminés, sur le modèle anglais ; limiter le nombre des orateurs (cf. la mise en œuvre d’une discipline des partis¹⁶¹) ; concentrer les interpellations sur un seul jour de la semaine ; supprimer les débats pour les chapitres pour lesquels aucune modification n’est demandée ; adopter le système anglais de la clôture ; discuter sans interruption tous les chapitres de dépenses d’un même ministère ainsi que les dispositions législatives qui s’y rattachent, exception faite des chapitres relatifs à l’équilibre budgétaire et aux subventions des budgets annexes ; interdire les motions et les projets de résolution pendant la discussion du budget (préconisée par la commission Stourm¹⁶²) ; interdire les amendements tendant à une augmentation ou à une diminution purement indicative de crédits…

4. Vote

63Sur le maintien du vote des recettes après le vote des dépenses¹⁶³ et sur le maintien du vote public (et non secret)¹⁶⁴, la sous-commission se prononce à l’unanimité.

5. Composition des commissions des finances

64En revanche, la sous-commission exclut l’élection proportionnelle des membres de la commission des finances du Sénat, proposée par Jèze afin d’associer la totalité du corps politique au vote du budget et d’empêcher les manœuvres d’obstruction de l’opposition. L’idée consiste à aligner la commission des Finances du Sénat sur le modèle de la commission du Budget qui comporte une représentation proportionnelle des partis politiques et admet la représentation de la minorité parlementaire¹⁶⁵. Jèze, invoquant le modèle anglais, affronte sur ce point les sénateurs qui ne veulent se voir dicter aucune mesure concernant le fonctionnement de leur propre institution. Les conclusions de la sous-commission sur la première partie du programme de travail sont rassemblées dans le Rapport sommaire sur les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale, rédigé le 8 mars 1918 par Jèze. C’est le seul document de synthèse que l’on possède de cette sous-commission, il s’inscrit dans l’étroite filiation de la commission Stourm de 1913 mais vise à proposer non pas des réformes politiques et constitutionnelles pour lesquelles la sous-commission ne s’estime pas légitime, mais des mesures techniques « plus modestes, mais dont l’efficacité […] a paru probable ».

6. Unité budgétaire

65La 10^e séance inaugure le 2 mars 1918 un nouveau chapitre du programme de travail consacré à l’unité budgétaire et au nécessaire respect de cette règle. Jèze et Féret du Longbois se livrent à une typologie fine et détaillée des comptes spéciaux du Trésor et des causes qui ont conduit à leur apparition, ainsi qu’à celle des budgets extraordinaires, des budgets spéciaux et des budgets autonomes des services industriels de l’État. La guerre est désignée comme la grande démultiplicatrice de ces mauvaises pratiques et la sous-commission est unanime pour dénoncer ce « morcellement du budget » et pour recommander le retour à l’unité budgétaire. Alors que la discussion commence seulement, le 20 mars 1918, sans qu’aucune raison n’en soit à ce jour connue, les procès-verbaux de la sous-commission s’interrompent.

66En s’attaquant à la procédure et au calendrier budgétaire, la sous-commission du Contrôle parlementaire n’est pas la moins ambitieuse ; elle est en tout cas la plus politique et les parlementaires de la sous-commission qui y participent ne s’y sont pas trompés. Ce qui est en jeu en arrière-plan, c’est la répartition des pouvoirs budgétaires entre l’exécutif et le législatif, la contestable et contestée substitution de l’un par l’autre, le tropisme d’ingérence de la commission du Budget, la répartition inégale des pouvoirs budgétaires entre la Chambre et le Sénat et, enfin, la mise en question du droit d’initiative financière des Chambres¹⁶⁶. Or, la sous-commission n’a pas de mandat pour proposer des réformes constitutionnelles, de sorte que ses membres décident prudemment de ne proposer que des mesures techniques et organisationnelles concernant le travail parlementaire. Il n’en reste pas moins que toutes les mesures préconisées vont dans le sens d’une limitation, d’un encadrement du travail et des pouvoirs parlementaires¹⁶⁷. Par rapport à la commission Stourm, la sous-commission enregistre quelques avancées, notamment sous l’autorité de Féret du Longbois, en proposant la fixation concrète d’un calendrier budgétaire et en énumérant un ensemble de résolutions destinées à discipliner et encadrer le travail budgétaire des deux Chambres. Le fait que des parlementaires se soient associés à ces résolutions est un progrès par rapport à la commission Stourm qui n’était composée que d’experts techniques, mais leur petit nombre et leurs divisions ne les autorisent guère à de grandes audaces.

67Au sein de cette sous-commission, Jèze joue un rôle majeur, même s’il se trouve souvent mis en minorité, et il a maintes fois l’occasion d’exposer sa doctrine budgétaire : « le budget n’est pas seulement un acte financier, mais c’est un acte politique » ; il « est l’exécution d’un programme politique¹⁶⁸ ». Il souligne qu’à l’occasion de son contrôle, le Parlement doit évaluer et critiquer le fonctionnement des services : « il est légitime que la discussion d’un crédit budgétaire fournisse l’occasion de critiquer le fonctionnement du service public pour lequel le crédit est demandé ; la conclusion normale de la discussion qui s’engage à ce sujet est le vote, la diminution ou le refus du crédit ». À cette conception politique du budget s’oppose celle de Delombre, qui définit le budget comme « un état de prévisions financières ». Un débat promis à une longue postérité au XX^e siècle¹⁶⁹… Le grand modèle de Jèze pour le travail parlementaire reste le modèle anglo-saxon, il y puise de nombreuses références afin d’étayer son propos, et ce d’autant plus que les parlementaires français semblent reconnaître au modèle britannique une préséance d’antériorité et d’ancienneté en même temps qu’un brevet de démocratie¹⁷⁰. Jèze trouve dans cette sous-commission une belle opportunité pour exposer dans une enceinte « autorisée » ses idées et tenter de faire évoluer les esprits. Enfin, quels qu’aient été ses résultats, à l’échelle de l’entre-deux-guerres, cette sous-commission constitue un des rares groupes de travail (le seul à notre connaissance) à avoir mis à plat la procédure budgétaire et à y avoir réfléchi de façon approfondie.

Conclusion

68Quelles ont été les suites de la commission Selves ? Rarement citée dans les années 1920 (aucun rapport général n’a été publié), elle fait partie de ces commissions qui semblent n’avoir laissé de traces qu’archivistiques. Pour le bonheur des historiens. Pourtant, par l’ampleur de ses travaux qui couvrent l’ensemble du système de gestion des finances publiques, la commission Selves est une commission matrice pour la maturation et l’incubation d’idées qui vont circuler tout au long de l’entre-deux-guerres et qui, pour beaucoup, aboutiront sous la pression de la contrainte extérieure et de la crise budgétaire et politique des années 1930. À très court terme, la scission de la direction générale de la Comptabilité publique et la création d’une direction du Budget autonome en 1919 au ministère des Finances par Klotz en sont des fruits directs ; au tout début des années 1920, plusieurs projets de réforme à la Cour des comptes reprennent les pistes ouvertes par le projet de loi Caillaux et par la commission Selves, tandis que certaines des réflexions des hauts fonctionnaires de la sous-commission Courtin trouvent un aboutissement dans la loi Marin de 1922 sur le contrôle des dépenses engagées… À moyen terme, les années 1930 verront retravaillées et concrétisées des propositions explorées par la commission Selves : la réforme de la comptabilité publique et des nomenclatures en 1930-1934, l’instauration d’un contrôle financier local en 1930-1936, la création des Comités ministériels de contrôle financier en 1935, la réforme de la Cour des comptes en 1936 et la création d’un Comité supérieur de contrôle financier… D’une décennie à l’autre, il y a eu diffusion par capillarité des idées et des propositions ; la transmission et la maturation des projets se sont faites par l’intermédiaire d’institutions dotées d’une forte mémoire administrative (la Cour des comptes) ou d’une belle continuité politique (la commission des Finances du Sénat avec Caillaux ou Chéron), ainsi que par des personnages clés tels que Caillaux pour le monde politique ou Bloch pour la haute administration. Ce phénomène a été facilité par l’étroitesse du milieu des experts en matière de finances publiques.

69De fait, le milieu des « techniciens » en finances publiques est en 1918 extraordinairement étroit, homogène, consanguin pourrait-on dire, constitué d’un tout petit nombre de ministres experts, d’une poignée de parlementaires, d’un ou deux professeurs de droit et d’une dizaine de hauts fonctionnaires qui se répartissent les postes de responsabilité au ministère des Finances, à la Cour des comptes et au contrôle des dépenses engagées. Il est d’ailleurs difficile de faire un sort distinct aux inspecteurs des Finances, aux directeurs, aux magistrats de la Cour et aux contrôleurs des dépenses engagées, car compte tenu de l’étroitesse du recrutement, du petit nombre de postes concernés et du déroulement des carrières, la plupart de ces hauts fonctionnaires cumulent au cours de leur parcours plusieurs de ces qualités ou fonctions. Le seul sang neuf provient des ministères techniques, à savoir, d’un côté, du ministère du Commerce, de l’Industrie ou des Postes et Télégraphes, et de l’autre du Contrôle général de la Guerre et de la Marine. Mais les représentants de ces ministères ne jouent qu’un rôle tout à fait mineur dans les études produites et dans les discussions. À l’opposé, grâce à leur ancienneté, leur expérience, leur parcours varié, leur position au sein du système financier et à la tête des commissions de réforme (les magistrats de la Cour sont vice-présidents ou rapporteurs), et grâce au temps dont ils disposent¹⁷¹, les membres de la Cour des comptes jouent un rôle majeur dans les débats : Payelle, Courtin, Bloch, Féret du Longbois mènent la réflexion, proposent des solutions et font pression sur les parlementaires. L’Inspection des finances en tant que corps de contrôle apparaît plus effacée, mais, forte de son expérience au contrôle des dépenses engagées, se voit confier les tâches d’étude et d’appui (Petit, Pignerol)¹⁷². Il n’en reste pas moins qu’une alliance objective se noue entre la Cour des comptes et l’Inspection des finances¹⁷³, en vue d’augmenter dans un même mouvement les pouvoirs et les attributions du ministère des Finances et ceux de la Cour des comptes¹⁷⁴. La marque et l’influence de Caillaux restent fortes et l’impulsion de Klotz décisive. On notera pour terminer que nombre de ces hauts fonctionnaires ne joueront pas de rôle opérationnel dans la réforme du système de gestion des finances publiques au-delà de 1921, à l’exception notable de Bloch, soit en raison de leur âge et de leur départ en retraite, soit du fait d’un changement de fonctions, soit d’un décès prématuré. En revanche, le magistère de Jèze s’étendra sur tout l’entre-deux-guerres, même si le professeur ne sera plus associé directement aux commissions de réforme des années 1930.

70S’élabore au sein de ce petit milieu d’experts, tout au long de ces séances de travail, un véritable corps de doctrines en finances publiques, dans le domaine du budget, des recettes, de la comptabilité et du contrôle ; les hauts fonctionnaires budgétaires apportent là une contribution notable à la nouvelle discipline des finances publiques en cours de constitution depuis la fin du XIX^e siècle. De ce processus d’élaboration, Courtin est un des représentants les plus éloquents et son principal interlocuteur est Jèze, avec qui il a des échanges nourris et argumentés, même si, dans une claire dissymétrie, l’autorité ultime revient bien souvent au haut fonctionnaire. Soulignons aussi l’existence de Victor de Marcé, spécialiste de la comptabilité publique et du commentaire du décret de 1862, qui va devenir dans les années 1920 le spécialiste de droit comparé en matière de systèmes de contrôle étrangers. Ces experts issus des principales institutions financières détiennent des positions d’autorité à l’École libre des sciences politiques et à l’Institut. À la Faculté de droit de Paris et à la tête de la Revue de science et de législation financière, Jèze, expert reconnu des pouvoirs publics, a conquis et dispose d’un espace pour développer ses analyses et les pousser en avant ; il est le grand pourvoyeur d’études et d’analyses sur les modèles étrangers, auprès desquels les réformateurs puisent l’inspiration pour réfléchir, amender ou perfectionner le système de gestion publique français. Le benchmarking est donc largement pratiqué à l’époque, tant pour renouveler le stock d’idées que pour légitimer certains changements ou au contraire pour valoriser les valeurs françaises. Dans la commission, deux modèles sont très présents, d’un côté le modèle anglais et ses pratiques parlementaires rigoureuses et encadrées, de l’autre, le modèle italien dans lequel la Cour des comptes joue un rôle non seulement juridictionnel, mais gestionnaire.

71Paradoxalement, alors que les parlementaires étaient invités par Klotz à présider la commission et à jouer un rôle décisif dans les trois sous-commissions, c’est de leur côté que le bilan apparaît le plus modeste. Concentrés (cantonnés ?) dans la seule sous-commission du contrôle parlementaire, minoritaires et absentéistes, privés de ténor politique ou d’expert de premier plan¹⁷⁵, divisés, ils se laissent dominer par les stratégies offensives des hauts fonctionnaires ou par les analyses de Jèze, et se replient sur une défense du parlementarisme budgétaire. Les résolutions ou les propositions de réforme formulées (imposées ?) par Jèze et Féret du Longbois ne seront guère suivies d’effet dans les années 1920 et ne connaîtront un début de réalisation que dans les années 1930, dans un contexte de crise budgétaire et politique aiguë, grâce aux décrets-lois.

72La commission Selves, libre de toute préoccupation d’économies budgétaires, n’a pas encore pris la mesure du désastre comptable et financier engendré par quatre années de conflit ou, du moins, elle n’a pas pour mission de le résoudre¹⁷⁶ ; écartant les préoccupations conjoncturelles, elle met au cœur de ses priorités prospectives la question structurelle du contrôle de la dépense. Présidée par des parlementaires, elle essaie de penser la rénovation du système de gestion des finances publiques dans le cadre démocratique et parlementaire du régime républicain : comment permettre au Parlement de contrôler plus efficacement l’emploi des crédits votés, en instaurant plus de transparence, plus de sincérité et plus de clarté dans le contrôle de la préparation et de l’exécution du budget ? Mais, dominée par les hauts fonctionnaires « budgétaires », en l’absence d’un leadership politico-parlementaire, elle ne peut se prononcer en définitive qu’en faveur du renforcement des pouvoirs de contrôle du ministère des Finances. En dépit d’un contexte propice (la guerre et ses dérapages financiers), l’occasion de basculer du côté du contrôle parlementaire est manquée… Il n’en reste pas moins que la commission Selves, première commission tripartite du XX^e siècle (hauts fonctionnaires, parlementaires et universitaires), est l’une des rares commissions sous la III^e République à avoir eu conjointement une réflexion technique sur la réorganisation du système des finances publiques et une réflexion critique sur la répartition du pouvoir budgétaire entre l’exécutif et le Parlement. Focalisée sur la question de l’information budgétaire et de sa clarté, elle ne se pose pas encore la question du rendement et de l’utilité de la dépense, thèmes que les années 1920 et 1930 se chargeront bien vite de mettre à l’ordre du jour.