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L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II

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Philippe Bezes‎
, 
Florence Descamps‎
, 
Sébastien Kott‎
, 
et al.

Première partie. Contrôler pour maîtriser la dépense publique

Du contrôle de la dépense à la réforme du système financier. Les ambitions de la commission Selves (1917-1918). Une commission matrice ?

Florence Descamps

Texte intégral

Introduction

  • 1 Voici le bilan que trace René Stourm du système de contrôle des finances publiques en France : « Ab (...)
  • 2 Cette poussée continue en faveur du contrôle est à mettre principalement à l’actif des commissions (...)
  • 3 Parmi les ministres des Finances les plus impliqués avant 1914, citons Rouvier, Caillaux, Klotz…
  • 4 La préoccupation du contrôle ne disparaît pas totalement dans l’après-1945, elle subsiste dans les (...)

1À la fin du XIXe siècle, alors que la IIIe République cherche à assurer plus solidement ses fondations parlementaires et démocratiques, s’ouvre un long cycle de réflexion et de réforme sur le contrôle de la dépense publique et des ordonnateurs1, depuis le contrôle de la préparation du budget jusqu’au contrôle de son exécution, en passant par la réforme de la comptabilité publique et celle du contrôle des dépenses engagées. Un cycle du contrôle, ponctué de projets et d’expérimentations, de réussites et d’échecs, d’impasses et d’innovations, dans lequel s’impliquent tour à tour les commissions des finances du Parlement2, certains ministres des Finances ou du Budget plus volontaristes que d’autres3, la Cour des comptes et des hauts fonctionnaires réformateurs ; un cycle de cinquante années, qui va durer jusqu’à la Libération, date à laquelle de nouvelles priorités, plus économiques et plus économistes, prendront le pas sur les préoccupations de contrôle4. L’importance de cette thématique dans les discours, les préoccupations et l’action des acteurs politiques et financiers nous autorisent à y voir une figure privilégiée, voire exclusive, de la préoccupation gestionnaire sous la IIIe République : gérer, c’est contrôler ! Il nous semble que c’est en effet dans la définition, l’extension, le renforcement et l’ajustement des contrôles que les pouvoirs publics cherchent à cette époque la réponse à la question de la bonne gestion (administration) des finances publiques…

2Au cours de ce cycle, qui est marqué par la poussée continue du ministère des Finances en matière de régulation et de contrôle sur les finances publiques, mais qui laisse largement subsister d’autres acteurs, se donne à voir un système de pouvoirs encore non stabilisé entre le ministère des Finances et les autres ministères techniques, entre le ministère des Finances et les commissions des finances des assemblées, entre le ministère des Finances et la Cour des comptes. La guerre de 1914-1918 qui se situe au milieu de ce cycle constitue un événement charnière car elle déstabilise, par les désordres, les contraintes et les changements qu’elle engendre, l’ensemble du système, obligeant les acteurs du système financier public à se repositionner et à proposer des ajustements ou des réformes plus structurelles.

  • 5 Sur la généalogie des lois, règlements et pratiques du contrôle avant 1914, S. Kott, Le contrôle de (...)
  • 6 C’est à l’occasion de la commission Courtin (1918) et de la commission qui étudie « les conditions (...)
  • 7 Cf. C.-G. d’Audiffret (marquis), Le système financier en France, Paris, 1863, 6 volumes.

3La commission Selves, du nom de son président, créée par le ministre des Finances Klotz par le décret du 17 octobre 1917 et installée le 8 décembre 1917, se situe à un moment historique intéressant. Sa création s’inscrit dans la continuité et dans la filiation des travaux sur le contrôle, menés depuis 1909 par les ministres et les commissions des finances, qui n’ont pas abouti mais que les pouvoirs publics veulent désormais mener à leur terme5. Cette création est significative de la pression accrue que les parlementaires entretiennent depuis le début du conflit pour contraindre le Gouvernement à rendre compte de sa gestion devant les Chambres, et ce d’autant plus que ce dernier, pour conduire la guerre, s’est affranchi de bon nombre de règles comptables et budgétaires. Les commissions financières sont donc décidées à accroître le contrôle parlementaire sur l’exécutif. Enfin, les responsables des finances publiques, même s’ils ne mesurent pas encore totalement les désordres comptables et financiers introduits par quatre années de conflit6, pressentent que le système financier7 hérité du marquis d’Audiffret et du XIXe siècle a vécu et que le moment est venu de réfléchir d’une manière prospective à la rénovation et à la réorganisation du système de gestion des finances publiques.

4La commission Selves se situe donc à un moment de basculement entre le XIXe et le XXe siècle, à un moment comme suspendu entre un avant-guerre riche en idées et en projets, mais modeste en réalisations, et un après-guerre marqué par l’urgence, la contrainte budgétaire et les désordres financiers. Au début de cette année 1918, alors que les responsables politiques et administratifs commencent à percevoir l’étendue du choc de la guerre et de ses conséquences sociales, économiques, monétaires, administratives et organisationnelles, ils peuvent encore croire qu’il leur est possible de réfléchir, « en chambre » et « à froid », à la reconstruction rationnelle du système financier, en faisant abstraction de la conjoncture et des contraintes structurelles qui vont peser sur lui. De fait, il est frappant de voir combien dans les débats de la commission est rare toute allusion ou toute référence à la guerre, à la conjoncture économique et financière ou à la situation dans les services administratifs qui étaient pourtant à cette date déjà extrêmement désorganisés. En creux, dans cette distance (délibérée ?) à l’égard de l’actualité, dans cette curieuse absence de connexion au réel, sans doute peut-on lire l’autonomie du champ administratif qui fonctionne en quelque sorte en roue libre, selon ses propres principes et ses propres normes.

  • 8 Louis-Lucien Klotz, né en 1868, député de la Somme à partir de 1898, rejoint en 1914 l’Union républ (...)

5Composée de hauts fonctionnaires et de parlementaires, la commission Selves constitue un lieu intéressant pour dresser l’état du système de gestion des finances publiques en 1918, pour distinguer les doctrines et les positions institutionnelles, pour observer les rapports de force politico-administratifs en présence, pour repérer les filiations avec les héritages du passé et discerner les nouvelles idées qui émergent. Le mandat reçu du ministre par la commission est en effet plus large que celui des précédentes commissions, plus techniques ou plus strictement organisationnelles : la réflexion doit porter sur « les réformes à apporter dans l’organisation du contrôle de l’exécution du budget ». Non soumise à des objectifs d’économies ni à la pression de l’urgence, c’est à la fois une commission de synthèse, qui va récapituler tous les travaux précédents et s’intéresser à la totalité de la chaîne du processus budgétaire, et une commission de réforme, tournée vers l’avenir, explicitement conçue comme telle par un ministre lui-même fortement impliqué dans les questions de finances publiques8.

  • 9 La commission a travaillé pendant quatre mois environ et laissé une documentation conséquente. Le S (...)

6La commission Selves, point de basculement entre deux périodes, constitue une étape de maturation importante pour les acteurs du système de gestion des finances publiques, par l’embrassement qu’elle autorise de la totalité du système financier, par la prise de conscience qu’elle permet des dysfonctionnements, par les rencontres et les échanges qu’elle provoque, par l’inventaire des problèmes et des solutions d’avenir qu’elle propose9. Nous nous intéresserons donc aux analyses produites par cette commission, mais aussi à ses membres et à ses chefs de file : quel diagnostic portent-ils sur le système financier ? Qui sont les principaux acteurs de cette réflexion, quel est leur poids respectif au sein de la commission et qui y prend l’avantage ? Quelles propositions font-ils ? Quelles sources d’inspiration ou quelles références utilisent-ils ? Quelles ont été les suites de ces préconisations ? Notre propos s’organisera autour de deux points successifs :

  1. Les travaux qui ont précédé la commission Selves, 1909-1917.

  2. Les travaux des trois sous-commissions, leurs discussions et leurs préconisations.

I. La maturation de la réflexion sur le contrôle et l’exécution du budget (1909-1917)

  • 10 La commission Selves a elle-même listé les projets d’initiative gouvernementale ou parlementaire co (...)

7La commission Selves s’inscrit en effet dans une série de travaux importants que la guerre a interrompus ou empêchés d’aboutir10. Il faut citer notamment trois commissions ministérielles (1909, 1911 et 1913), ainsi qu’un projet de loi (1914) sur le contrôle financier, qui va devenir la référence incontournable de l’entre-deux-guerres.

A. La commission sur le contrôle administratif de l’exécution du budget (1909)

  • 11 B 33 972, Note sur les travaux de la commission instituée en 1909 pour la réorganisation du contrôl (...)
  • 12 Joseph Caillaux, né en 1863, inspecteur des Finances (1891), député puis sénateur de la Sarthe, pré (...)

8La commission Caillaux11, du nom de son président, ministre des Finances de Clemenceau12, créée par décret le 2 mars 1909, est une commission de hauts fonctionnaires et de techniciens, composée des directeurs de la Comptabilité, des directeurs du Contrôle et des contrôleurs des dépenses engagées des divers ministères techniques ; elle est chargée « d’étudier les modifications à apporter dans la comptabilité des dépenses engagées et toutes autres mesures propres à assurer dans les meilleures conditions le contrôle administratif de l’exécution du budget de l’État ». Cette commission a été formée en réponse à une demande de la commission des Finances du Sénat en juillet 1908, qui voulait qu’on recherche « les mesures propres à réaliser dans les différentes institutions de contrôle la similitude d’organisation et l’unité de méthodes indispensables ». Lors de sa première réunion, le 18 mars 1909, le ministre fixe de façon précise ses objectifs : « fortifier l’action du contrôle des dépenses engagées en établissant sa liaison avec les diverses opérations que comporte un service de dépenses publiques ; fixer avec précision la situation administrative des fonctionnaires chargés d’exercer ce contrôle ».

  • 13 La question comptable n’est pas en tant que telle à l’ordre du jour en 1917 alors qu’elle va deveni (...)

9La commission se penche sur l’engagement de la dépense, dossier qui lui a été assigné de façon prioritaire, puis sur le contrôle de l’exécution du budget pour lequel elle souhaite élaborer un texte réglementaire applicable par toutes les administrations. Enfin, elle met à son programme la révision du décret de 1862 et la mise à jour des règlements comptables propres à chaque ministère. Trois sous-commissions travaillent en parallèle. La première sous-commission, qui est la plus importante, se voit chargée du contrôle des dépenses engagées ; elle tient onze séances de travail : définition de l’engagement de dépenses ; organisation dans les administrations ; fonction des contrôleurs auprès des ministres ; sanctions des observations formulées ; relations des contrôleurs entre eux et avec le ministre. Elle rédige un projet de texte en dix-huit articles, qui, du fait de l’interruption de ses travaux, n’a pas le temps d’être approuvé. La deuxième sous-commission qui a tenu six séances de travail est chargée du contrôle de l’exécution du budget : contrôle inopiné, sédentaire, centralisé, avantages et inconvénients ; renforcement du contrôle administratif dans les ministères. Là encore, un texte en sept articles est rédigé, mais non discuté. Quant à la troisième sous-commission chargée de la révision des règlements de comptabilité, elle ne semble avoir tenu qu’une première et seule séance, sans produire ni rapport ni texte13.

  • 14 SAEF, B 13 383, circulaire du ministre des Finances, 1er mars 1912 sur l’application de la loi.
  • 15 S. Kott, op. cit., p. 164.

10Les travaux de la commission Caillaux ont servi directement à la rédaction des articles de la loi du 13 juillet 1911 sur le contrôle financier votée deux ans plus tard14 : les articles 147, 148, 149 sont les fruits des travaux de la première sous-commission et les articles 150 et 151 de la seconde sous-commission. La loi définit et renforce les pouvoirs des contrôleurs des dépenses engagées (critères d’appréciation de la régularité des propositions d’engagement, imposition d’un visa préalable sur la proposition d’engagement, extension du champ des avis du contrôleur à tout document exigeant le contreseing du ministre des Finances, institution d’« un contrôle des dépenses à engager15 »). L’article 150 prévoit la création d’une commission administrative chargée d’organiser les corps de contrôle dans les ministères qui n’en possèdent pas. Quant à l’article 151, il institue un rapport annuel des contrôleurs des dépenses engagées. Le décret du 31 août 1911, pris par Klotz, vient compléter ces dispositions en créant la commission des contrôleurs des dépenses engagées qui tient des réunions trimestrielles sous la présidence du ministre des Finances, tandis qu’un décret du 6 octobre 1912 institue une commission rattachée au ministre des Finances chargée de suivre les rapports annuels présentés par les corps de contrôle en exécution de l’article 151 de la loi du 15 juillet 1911. Enfin, signe de l’importance accordée aux nouveaux contrôleurs, pendant la période de juin 1911 à janvier 1912, date à laquelle Caillaux est ministre des Finances puis président du Conseil et Klotz ministre des Finances, intervient une vague importante de nominations, renforçant la présence des inspecteurs des Finances dans le nouveau corps.

  • 16 Le dispositif n’a pas les résultats escomptés et en 1924 le dispositif sera abrogé, remplacé par un (...)

11Pour compléter le dispositif du côté de la Cour des comptes, les décrets du 13 mars et du 31 août 1911 instituent au ministère des Finances une commission des référés, chargée de centraliser la correspondance entre la Cour et les ministres tenus de faire parvenir leurs réponses aux observations de la Cour dans un délai de quatre mois. L’objectif est d’épauler la trop faible autorité de la Cour des comptes par celle du ministère des Finances16.

B. La commission Bloch de 1911

  • 17 Composition (décret du 13 novembre, JO du 17 novembre 1912, p. 9718) : Bloch, directeur général de (...)
  • 18 B 33 972, Note du procureur général à la Cour des comptes, 14 mars 1914.
  • 19 Les ministères bénéficiant de corps de contrôle sont les suivants : le ministère des Finances (Insp (...)
  • 20 Le projet est sanctionné par le décret du 7 mai 1918.
  • 21 La commission n’a traité ni du ministère des Affaires étrangères ni du ministère des PTT.

12La commission « en vue d’organiser le contrôle de l’exécution du budget prévu par l’article 150 de la loi du 13 juillet 1911 » est créée le 13 novembre 1911 par Klotz, successeur de Caillaux aux Finances, ce dernier accédant à la Présidence du Conseil. Présidée par Maurice Bloch, procureur général près la Cour des comptes, composée à nouveau uniquement de hauts fonctionnaires17, la commission poursuit ses travaux durant trois ans ; elle n’élabore pas de réflexion générale mais travaille sur l’organisation du contrôle financier, département ministériel par département ministériel18 ; elle se consacre surtout à l’élaboration de projets de règlements d’administration publique (RAP) pour les ministères qui ne possèdent pas de corps de contrôle19 : la Justice (14 mars 1914), l’Instruction publique et les Beaux-Arts (3 mai 1915), le Commerce et l’Industrie (date inconnue), les Travaux publics (24 juin 191420). En 1917, les projets de RAP sont en cours d’examen au Conseil d’État qui attend pour se prononcer de disposer de la totalité des textes ministériels21.

  • 22 B 33 316. Dans les années 1920, la commission Bloch se concentre sur les Travaux publics, l’Instruc (...)

13La commission prévoit que le contrôle de l’exécution du budget, distinct du contrôle des dépenses engagées, sera confié sous la forme d’un Comité de contrôle à l’Inspection générale des finances et aux inspections techniques de chaque département, pour l’administration centrale comme pour les services extérieurs, et dans le cas où aucun corps de contrôle financier n’existe, à l’Inspection des finances. La guerre interrompt à l’été 1914 les travaux de la commission, mais celle-ci reprend ses activités à partir du 23 octobre 191922.

C. La commission Stourm sur les mesures à prendre pour le vote du budget à sa date normale (1913)

  • 23 René Stourm, né en 1837, fils de sénateur, entre dans l’administration des Finances en 1856 ; inspe (...)
  • 24 Laurent, premier président de la Cour des comptes, Courtin, président de chambre, Privat-Deschanel, (...)
  • 25 Paul Cauwès, professeur d’économie politique à la Faculté de droit de Paris, est le fondateur avec (...)
  • 26 En 1913, Gaston Jèze, né en 1869, est déjà un expert reconnu des pouvoirs publics. Professeur à la (...)
  • 27 CHAN, 317 AP 43. Liste des rapports préparatoires : 1. Rapport Courtin sur les mesures réglementair (...)
  • 28 G. Jèze, Rapport général, Journal officiel, Annexe, 27 novembre 1917, p. 279-290. Le rapport compor (...)
  • 29 Réduction du nombre de chapitres et regroupement des services, ouverture des commissions des financ (...)

14Brève incise dans le cycle de réflexion et de réforme concernant le contrôle financier, créée également par Klotz, ministre des Finances de Briand, le 29 janvier 1913, la commission Stourm se consacre à un sujet connexe : le vote du budget et la procédure budgétaire. La préoccupation du Gouvernement est de réduire les délais de préparation et de discussion du budget, de lutter contre les douzièmes provisoires et de trouver le moyen de parvenir à voter le budget avant le 31 décembre. Présidée par Stourm, ancien inspecteur des Finances et secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques23, la commission est composée uniquement de hauts fonctionnaires24, à l’exception de deux professeurs de droit, Paul Cauwès25 et Gaston Jèze26. La commission tient 15 séances et produit quatre rapports particuliers sur le budget27. Le rapport général, rédigé par Jèze et remis le 9 mars 1914, n’est publié au Journal officiel que trois ans plus tard, le 27 novembre 191728. Du fait des divergences qui opposent Jèze aux autres membres de la commission sur le changement de date de l’année financière, le rapport se contente d’une série de préconisations générales concernant le contrôle financier parlementaire et la rationalisation de la procédure budgétaire29.

D. Le projet Caillaux (1914)

  • 30 N° 3379, 10e législature, en trois articles. Pour le détail, voir infra.

15Aboutissement de sa réflexion sur le contrôle de l’exécution du budget, une lettre du 13 janvier 1914 de Caillaux, ministre des Finances de Doumergue, adressée au président de la commission du Budget, fait état de nouvelles propositions en ce qui concerne le budget de l’exercice 191430 ; il propose de renforcer le contrôle des dépenses engagées en soumettant tous les projets de lois et toutes les demandes de crédit, y compris le projet de budget, au contrôleur des dépenses engagées. Cette lettre se transforme en projet de loi portant organisation du contrôle de l’exécution du budget, déposé le 15 janvier 1914 sur le bureau des Chambres (n° 3390). Le projet est voté par la Chambre des députés le 31 mars 1914 et transmis au Sénat où il ne sera jamais examiné, en dépit d’une reprise du projet par Noulens, ministre des Finances de Viviani le 9 juillet 1914 (n° 313).

  • 31 Voir aussi la proposition de loi du député Pradon, 17 mai 1888, n° 2686, Journal officiel du 24 jui (...)
  • 32 B 33 972, Note sur l’organisation actuelle du contrôle…, op. cit., p. 25.
  • 33 Quelques semaines plus tard, le député Tissier, qui estime que le ministère des Finances s’ingère p (...)

16Couronnement de cinq années de travaux depuis 1909, le projet de loi Caillaux du 15 janvier 1914 établit un contrôle permanent des actes financiers des administrations, investit de ce soin des agents indépendants, les contrôleurs, et en soumet les résultats au Parlement par le truchement de la Cour des comptes. Il propose de soumettre au contreseing du ministère des Finances tous les décrets, décisions et arrêtés ayant pour effet de créer des charges permanentes pour l’État. En ce qui concerne le nouveau corps de contrôle31, le projet prévoit que les contrôleurs vérifieront dans le détail les opérations de recettes effectuées par les administrations centrales, qu’ils surveilleront les lois, décrets et ordonnances, qu’ils signaleront les erreurs, fautes et abus dans le maniement des deniers publics et qu’ils proposeront les sanctions à prendre contre les administrateurs, ainsi que toute mesure de réforme tendant à perfectionner le fonctionnement des administrations ou à procurer des ressources. Il est également prévu que les rapports des contrôleurs des dépenses engagées et des corps de contrôle, après avoir été discutés dans un Comité ministériel ad hoc, seront envoyés au ministère des Finances et à la Cour, ainsi que les rapports d’ensemble annuels, conformément à l’article 151 de la loi du 13 juillet 1911. Pour la discussion des infractions, une section spéciale de contrôle budgétaire sera instituée à la Cour des comptes, qui instruira la totalité des rapports et signalera dans un rapport particulier adressé au président de la République tous les faits susceptibles de porter préjudice aux finances de l’État. Selon les hauts fonctionnaires de l’époque, « le projet de loi de 1914 tendait donc à faire de la Cour des comptes un organe de la centralisation à l’égard des administrations, un organe d’information à l’égard des Chambres ; on estimait ainsi que la haute juridiction, en coordonnant les résultats d’un contrôle administratif étendu et en les portant rapidement à la connaissance du Parlement, devait mettre les représentants de la Nation en mesure d’exercer les sanctions nécessaires sans les retards qui amoindrissent leur portée32 ». Dans l’économie du projet, toutes les instances de contrôle, qu’il s’agisse du ministère des Finances ou de la Cour des comptes, voient leurs pouvoirs augmenter, au détriment des ministères « dépensiers33 » ; le Parlement reste cependant à l’arrière-plan, et c’est à la Cour des comptes que Caillaux offre un nouveau rôle au sein du système financier : le contrôle supérieur de la gestion des administrations. La guerre suspend les travaux.

E. Les avancées du contrôle parlementaire pendant la guerre

  • 34 De nombreuses propositions de loi, de résolutions, de rapports ou de questions écrites manifestent (...)

17Pendant la guerre, les commissions des finances reprennent l’initiative et réclament un renforcement du contrôle parlementaire sur la dépense publique34. C’est ainsi que la loi du 15 juillet 1914, qui autorise l’engagement de dépenses extraordinaires destinées à pourvoir aux besoins de la Défense nationale, charge des sous-commissions des commissions des finances de suivre et contrôler de façon permanente l’emploi des crédits affectés à la Défense nationale. Un peu plus tard, à l’initiative du député Grodet, l’article 12 de la loi du 31 mars 1917 prescrit la communication des rapports des contrôleurs des dépenses engagées et des corps de contrôle sur l’exécution du budget de leur ministère aux commissions des finances (mais pas à la Cour des comptes). Enfin, aux termes de l’article 7 de la loi du 30 juin 1917 pris à l’initiative du sénateur Milliès-Lacroix, les rapporteurs des commissions des finances sont chargés de contrôler de façon permanente les crédits inscrits aux budgets des différents ministères ; tous les renseignements d’ordre budgétaire doivent leur être fournis et un état des travaux en cours ainsi que de la situation des crédits doit leur être communiqué le 1er octobre de chaque année. Mais ces mesures restent parcellaires et surtout inefficaces face à la montée inexorable des dépenses de guerre et face à la multiplication d’opérations comptables et budgétaires hétérodoxes.

II. La création de la commission Selves de 1917-1918 : une commission de synthèse ou une commission prospective ?

18C’est dans ce contexte de resserrement du contrôle parlementaire que le 18 octobre 1917, Klotz, ministre des Finances de Clemenceau, reprenant à son tour après Caillaux le dossier du contrôle financier, décide de créer une grande commission de réforme sur la question de l’exécution du budget.

A. La composition de la commission Selves

  • 35 Justin de Selves, né en 1848, avocat, préfet dans plusieurs départements entre 1880 à 1890, directe (...)
  • 36 Gaston Thomson, né en 1848, proche de Gambetta, député de Constantine à partir de 1877, membre de l (...)
  • 37 Alexandre Bérard, né en 1859, député de l’Ain à partir de 1893, sénateur à partir de 1908 jusqu’en  (...)
  • 38 Paul Boivin-Champeaux, né en 1864, sénateur du Calvados de 1907 à 1921.
  • 39 Henry Chéron, né en 1867, député à partir de 1906, sénateur à partir de 1913 ; sous-secrétaire d’Ét (...)
  • 40 Maurice Couyba, né en 1866, député puis sénateur de la Haute-Saône de 1897 à 1920, ministre du Comm (...)
  • 41 Louis Perchot, né en 1867, sénateur des Basses-Alpes de 1912 à 1921.
  • 42 Charles Riou, né en 1840, sénateur du Morbihan de 1900 à 1920.
  • 43 Vincent Auriol, né en 1884, député socialiste de Muret en Haute-Garonne à partir de 1914, futur min (...)
  • 44 Emmanuel Brousse, né en 1866, député radical des Pyrénées-Orientales de 1906 à 1924, montre un gran (...)
  • 45 Émile Bender, né en 1871, député d’Odenas dans le département du Rhône à partir de 1914.
  • 46 René Besnard, né en 1879, député d’Indre-et-Loire de 1906 à 1919, ministre du Travail en 1913.
  • 47 Joseph Denais, né en 1877, député de la Seine de 1911 à 1917.
  • 48 Louis Dubois, né en 1859, député membre de la Fédération républicaine, futur ministre des Postes et (...)
  • 49 Édouard Eymond, né en 1859, député de Gironde à partir de 1912.
  • 50 Abel Gardey, né en 1882, député radical du Gers de 1914 à 1919 ; futur ministre des Finances en 193 (...)
  • 51 Adolphe Landry, né en 1874, économiste, député de Corse à partir de 1910, Union républicaine radica (...)
  • 52 Marcel Sembat, né en 1862, député socialiste de la Seine à partir de 1893 ; ministre des Travaux pu (...)
  • 53 Eugène Treignier, né en 1853, député de la Creuse de 1906 à 1919, président de la commission des co (...)

19La commission, rattachée au ministre des Finances, est pléthorique (une cinquantaine de membres), mais, pour la première fois depuis dix ans sur un tel sujet, elle comporte 19 parlementaires. Présidée par un sénateur, J. de Selves35, et vice-présidée par un député, G. Thomson36, elle compte sept sénateurs et douze députés : Bérard37, Boivin-Champeaux38, Chéron39, Couyba40, Perchot41, Riou42, Auriol43, Brousse44, Bender45, Besnard46, Denais47, Dubois48, Eymond49, Gardey50, Landry51, Sembat52, Treignier53.

  • 54 François-Auguste Arnauné, né en 1855, est entré en qualité de commis à l’administration centrale de (...)
  • 55 Maurice Bloch, né en 1861, inspecteur des Finances (1890), est directeur général des Contributions (...)
  • 56 Alexandre Célier, né en 1881, inspecteur des Finances (1908), au cabinet du ministre des Finances e (...)
  • 57 Auguste Chauvy, né en 1871, attaché au secrétariat du Parquet à la Cour des comptes de 1896 à 1898, (...)
  • 58 Louis Courtin, né en 1858, polytechnicien (1878), inspecteur des Finances (1888), chef adjoint au c (...)
  • 59 Gaston Delaire, né en 1846, conseiller maître le 8 décembre 1903. Membre du Comité du centenaire de (...)
  • 60 Antoine Fravaton, né en 1850, surnuméraire de l’administration de l’Enregistrement en 1869, engagé (...)
  • 61 Eugène Féret du Longbois, né en 1860, polytechnicien, surnuméraire puis rédacteur à l’administratio (...)
  • 62 Jean Maret, né en 1863, inspecteur des Finances (1892), mobilisé en 1914-1917, chef de service par (...)
  • 63 Henri de Mouÿ né en 1855, auditeur au Conseil d’État en 1879 ; président de la section des finances (...)
  • 64 Georges Payelle, né en 1859, avocat à la Cour d’appel de la Paris, chef de cabinet du ministre des (...)
  • 65 Lucien Petit, né en 1873, polytechnicien (1893), inspecteur des Finances (1899).
  • 66 Henri Pignerol, né en 1878, polytechnicien (1898), inspecteur des Finances (1907), membre du cabine (...)
  • 67 Georges Privat-Deschanel, né en 1868, polytechnicien (1887), inspecteur des Finances (1893), ancien (...)
  • 68 Pierre Le Boucq de Ternas, né en 1866, inspecteur des Finances (1895), chargé du Service de l’Inspe (...)
  • 69 Max Daniel, né le 17 février 1876 à Paris, auditeur à la Cour des comptes (1907). Conseiller référe (...)
  • 70 Georges Jouasset, né en 1888, inspecteur des Finances (1916), chargé de mission au Mouvement généra (...)

20Les hauts fonctionnaires sont néanmoins majoritaires (26) et représentent l’ensemble des acteurs du système financier : Adam (inspecteur général des Colonies, contrôleur des dépenses engagées), Arnauné (conseiller maître à la Cour des comptes54), d’Alombert (contrôleur général de l’Armée, directeur du Contrôle au ministère de la Guerre), Bloch (procureur général à la Cour des comptes55), Celier (sous-directeur au ministère des Finances56), Chauvy (sous-directeur à la direction de la Comptabilité publique57), Courtin58 (président de chambre à la Cour des comptes), Delaire (conseiller maître à la Cour des comptes59), Desforges (directeur de la Comptabilité générale à la Marine), Épinay (inspecteur des Finances, contrôleur des dépenses engagées aux Chemins de fer), Fravaton (conseiller maître à la Cour des comptes60), Féret du Longbois61 (conseiller maître à la Cour des comptes), Maret (chef de service de l’Inspection des finances62), Mauclère (contrôleur général de l’Armement, directeur des Poudres), de Mouÿ (président de section au Conseil d’État63), Ogier (directeur du Contrôle et de la Comptabilité au ministère de l’Intérieur), Pasquet (directeur du Personnel, secrétaire général du ministère des PTT), Payelle64 (premier président de la Cour des comptes), Petit (inspecteur des Finances65), Pignerol (inspecteur des Finances, contrôleur des dépenses engagées66), Privat-Deschanel (directeur de la Comptabilité publique au ministère des Finances67), Serres (contrôleur général, directeur du Contrôle au ministère de la Marine), Le Boucq de Ternas (inspecteur des Finances, adjoint au chef de service de l’Inspection68), Cordonnier (chef adjoint du cabinet du ministre), Daniel (conseiller référendaire à la Cour des comptes69), Jouasset (inspecteur des Finances70).

  • 71 Pignerol est pour le ministère des Finances l’expert du contrôle des dépenses engagées.
  • 72 Parmi les hauts fonctionnaires des Finances, cinq sont polytechniciens.
  • 73 Paul Delombre, né en 1848, avocat républicain, député d’Allos de 1899 à 1906 dans le département de (...)
  • 74 Joseph Reinach, proche de Gambetta, député des Basses-Alpes de 1889 à 1914, défenseur de Dreyfus. P (...)
  • 75 André Liesse, né en 1854, journaliste, économiste et chroniqueur. Élu à l’Académie des sciences mor (...)
  • 76 Peu de temps après sa nomination, Stourm meurt brutalement le 23 décembre 1917, quelques jours aprè (...)

21Parmi les hauts fonctionnaires, on compte 18 membres des corps de contrôle dont huit magistrats de la Cour des comptes, quatre inspecteurs des Finances dans les cadres, trois contrôleurs généraux exerçant des fonctions de direction, trois contrôleurs des dépenses engagées (deux inspecteurs des Finances71 et un inspecteur général des Colonies), neuf directeurs ou sous-directeurs d’administrations centrales en activité (directions de la Comptabilité ou du Contrôle), un conseiller d’État. Parmi les hauts fonctionnaires, ceux des Finances forment un bloc majoritaire et homogène72, mais ce sont les magistrats de la Cour des comptes qui vont se révéler au fil des séances les plus assidus. À ces hauts fonctionnaires s’ajoutent cinq personnalités : l’ancien ministre du Commerce Delombre73, l’ancien député Reinach74, Jèze, professeur à la Faculté de droit de Paris, Liesse, membre de l’Institut75 et Stourm, ancien inspecteur des Finances, secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques76.

  • 77 Projet de loi Noulens du 9 juillet 1914 portant organisation du Contrôle de l’exécution du budget ( (...)
  • 78 Proposition de loi du 13 mars 1914 sur le contrôle administratif des départements ministériels (n°  (...)
  • 79 Proposition de loi ayant pour objet de reconnaître aux membres du Parlement le droit permanent d’en (...)
  • 80 Projet de résolution n° 1558 concernant la nomination de commissions permanentes de contrôle dans l (...)
  • 81 Proposition du 24 juin 1916 ayant pour objet la nomination d’une commission de 22 membres chargée d (...)
  • 82 Quelques propositions de Marin dans le domaine des finances publiques : projet de résolution tendan (...)

22La tonalité parlementaire est clairement radicale et radicale-socialiste ; deux ombres politiques tutélaires flottent sur la commission, celle de Gambetta pour les plus parlementaires plus âgés, celle de Caillaux pour les plus jeunes, notamment sur les hauts fonctionnaires qui ont été membres de son cabinet aux Finances (Privat-Deschanel, Chauvy, Pignerol) ou ont été ses directeurs rue de Rivoli (Bloch, Arnauné, Féret du Longbois). Fravaton et Célier sont quant à eux des « anciens » du cabinet de Klotz. Plusieurs parlementaires ont eu des responsabilités ministérielles dans le domaine des Postes et des Télégraphes ou du Commerce et de l’Industrie. On remarque parmi les parlementaires de « grands » absents : Caillaux lui-même, auteur du projet de loi de 1914 poursuivi à partir de 1917 pour « intelligences avec l’ennemi » ; Noulens, ancien ministre des Finances dans le cabinet Viviani de l’été 1914, successeur et relais de Caillaux sur son projet de loi77 ; des députés tels que Louis Tissier78, Aristide Jobert79, Adrien Veber80 ou Albert Grodet81 qui ont tous déposé dans les années antérieures des résolutions ou des propositions de loi sur le contrôle, et surtout Louis Marin, bien connu dès avant la guerre pour son intérêt pour les questions financières et budgétaires et futur auteur en 1918 du projet de réforme sur le contrôle des dépenses engagées82, qui appartiennent à l’opposition.

  • 83 Les magistrats de la Cour sont les plus nombreux et les plus actifs au sein des deux sous-commissio (...)

23La commission, conformément à la volonté de Klotz, réunit donc dans un équilibre en apparence balancé des députés, des sénateurs, des anciens ministres, des universitaires, des experts, des responsables gestionnaires et des contrôleurs. Mais au fil des séances, du fait de la faible participation des parlementaires et de la quasi-absence des directeurs d’administrations centrales, la commission Selves se réduit le plus souvent à une commission de hauts fonctionnaires des Finances, voire à une commission de membres des corps de contrôle, dans laquelle les représentants de la Cour des comptes l’emportent numériquement et qualitativement83. Parmi eux, un certain nombre a déjà siégé au sein de la commission Caillaux de 1909, de la commission Bloch de 1911 ou de la commission Stourm de 1913-1914 sur le vote du budget. On notera également l’extrême imbrication des statuts, des corps et des fonctions : les membres de la Cour des comptes sont quasiment tous d’anciens inspecteurs des Finances qui ont assumé des responsabilités de directeurs au ministère des Finances (Comptabilité publique, Contrôle des administrations financières, Régies financières, Personnel, Mouvement général des fonds) ; les inspecteurs des Finances ont aussi exercé les fonctions de contrôleurs des dépenses engagées, tandis que les contrôleurs généraux des Armées exercent des fonctions de directeurs, etc. À l’exception des parlementaires de droite exclus politiquement, la commission concentre la quasi-totalité des experts en finances publiques existant à Paris, et l’on ne peut qu’être frappé par l’étroitesse et la consanguinité de ce tout petit milieu de praticiens et de penseurs des finances publiques.

B. Klotz et la séance plénière d’ouverture le 8 décembre 1917

  • 84 Klotz est un spécialiste des finances publiques et manifeste une grande continuité de vues (loi du (...)

24Quelles sont la philosophie et les missions assignées par le ministre à la commission de réforme ? Selon Klotz84, il n’y a pas de devoir plus démocratique que de suivre et contrôler l’emploi de l’impôt une fois qu’il a été consenti et voté par le peuple, c’est un acquis de la Révolution : « Le besoin de clarté est l’honneur des démocraties ». Ce devoir est accru dès lors que le conflit demande des efforts et des sacrifices supplémentaires à la Nation. Outre cette conviction républicaine, Klotz a le désir de reprendre le fil des travaux laissés en suspens en 1914 et d’en hâter l’application. Il s’agit de reprendre ce qui a déjà été formulé et d’apporter les « améliorations nouvelles qui s’imposeront », car « une œuvre considérable reste à édifier ». La commission ne répond donc pas dans son esprit à une contrainte « conjoncturelle », mais à une problématique structurelle : « Les réformes à réaliser devront avoir un caractère permanent » et ne seront « nullement des mesures exceptionnelles limitées à la durée des hostilités ». Il faut donner des bases nouvelles au système de gestion des finances publiques.

25Le contrôle parlementaire est aux yeux de Klotz le plus important : « Il est le couronnement de tout l’édifice du contrôle : le Parlement qui vote les crédits doit apprécier souverainement l’emploi qui en est fait ». Ce contrôle, qui s’appuie sur les deux autres contrôles administratif et judiciaire, manque selon le ministre de moyens d’investigation et il est trop tardif pour permettre d’identifier les véritables responsabilités. Le contrôle administratif qui a connu de récentes avancées depuis la loi du 13 juillet 1911 sur le contrôle des dépenses engagées et le contrôle judiciaire présentent encore de « graves lacunes » ; il faut y remédier par une réforme des corps de contrôle (cf. commission de 1911) et par celle de la Cour des comptes, qui ne doit plus voir ses attributions réduites au jugement des comptes mais au contraire étendues aux actes des ordonnateurs (cf. le projet Caillaux de 1914). Les priorités assignées à la commission par Klotz sont donc l’amélioration du contrôle budgétaire sous toutes ses formes en lui donnant les pouvoirs et les moyens qui lui manquent et le renforcement de chacun des modes de contrôle en établissant entre eux la liaison indispensable. L’ambition du ministre, c’est « l’institution d’un système efficace de contrôle des dépenses publiques ».

  • 85 Cette dernière sous-commission est composée de Selves, Sembat, Treignier, Thomson et des rapporteur (...)
  • 86 B 33 972, Note sur le contrôle de l’exécution du budget et les principales réformes en cours ou en (...)
  • 87 Une liste de 19 projets, documents, projets de loi, propositions de lois, rapports, lettres, questi (...)
  • 88 La proposition de Jèze de faire en sorte que tous les documents de travail de chaque sous-commissio (...)

26Dès la séance d’ouverture, il est décidé de scinder la commission en quatre sous-commissions : contrôle administratif, contrôle judiciaire, contrôle parlementaire, coordination des travaux et révision des conclusions85. Le président de Selves définit les méthodes de travail : la direction de la Comptabilité publique devra sous huit jours dresser l’état des lieux en 1917, rédiger des notes de synthèse et établir l’historique du dossier86 ; devront être listés et distribués à chaque membre de la commission tous les projets de loi concernant l’exécution du Budget, qu’ils soient d’initiative gouvernementale ou parlementaire87. Chaque sous-commission devra par ailleurs dresser sa liste des questions à étudier et délimiter le champ de ses réflexions88. Les travaux s’interrompent à la fin du printemps 1918, sans qu’aucune explication ait pu être donnée à cette interruption, et à des dates différentes selon les trois sous-commissions. Nous n’avons pas retrouvé trace d’un quelconque rapport de synthèse de la part de la quatrième sous-commission « Coordination et conclusions ». Cette commission de synthèse, dirigée par les parlementaires, s’est-elle seulement jamais réunie ? Les trois sous-commissions ont une physionomie politico-administrative bien différente et nous nous appesantirons sur chacune d’entre elles.

III. La sous-commission du Contrôle administratif

A. Sa composition

  • 89 Le président est Sembat, les vice-présidents Boivin-Champeaux et Landry ; les autres membres sont P (...)

27Cette sous-commission, qui est la plus importante numériquement (24 membres dont sept parlementaires89), est celle qui, assez logiquement, compte le plus de hauts fonctionnaires (15). On dénombre trois administrateurs, onze membres des corps de contrôle, trois inspecteurs des Finances dans les cadres, trois contrôleurs des dépenses engagées, quatre membres de la Cour des comptes, un contrôleur général des Armées, deux spécialistes des finances publiques, Jèze et Liesse, un représentant du cabinet de Klotz. C’est celle où la participation parlementaire est la plus faible ; dès la première séance, Sembat et Boivin-Champeaux ne viennent plus, seul Landry, vice-président, se montre assidu, mais dans les débats, la contribution des parlementaires est quasi inexistante. Courtin, président de chambre à la Cour, va devenir le principal animateur de cette sous-commission : c’est lui qui y fait la quasi-totalité des exposés, qui rédige la plupart des rapports et qui établit les conclusions, de sorte que nous parlerons désormais de la sous-commission Courtin. Elle est aussi la sous-commission qui embrasse le champ le plus large et qui fait le plus grand nombre de propositions innovantes : la réforme de l’administration centrale des Finances et celle des administrations centrales des ministères techniques, la réforme du contrôle de la préparation et de l’exécution du budget, la réforme de la Cour des comptes et celle de la comptabilité et des nomenclatures.

B. Méthodes de travail et conclusions

28La sous-commission Courtin commence par un état des lieux, en établissant le bilan écrit des travaux de la commission Caillaux de 1909, de la commission Bloch de 1911 et de l’application du décret de 1893 sur le contrôle des dépenses engagées. Afin de gagner du temps, Bloch propose d’adopter la méthode de l’exposé oral, selon le schéma suivant : un premier volet décrivant l’existant (fonctionnement et lacunes), un second volet concernant les améliorations ou les réformes à apporter. L’exposé est discuté en séance puis fait l’objet de conclusions écrites.

  • 90 Courtin est professeur à l’École libre des sciences politiques depuis plus de vingt ans. Voici la l (...)
  • 91 Trois autres experts apportent des éclairages complémentaires : Chauvy, inspecteur des Finances et (...)
  • 92 Adam propose que soit adopté le système du Contrôle général de la Guerre, de la Marine ou des Colon (...)
  • 93 PV de la 4e séance, 2 janvier 1918, p. 12.

29Courtin prend la direction des séances. Assisté de Petit, inspecteur des Finances, il ne fait pas moins de dix exposés oraux, tous retranscrits dans les procès-verbaux, de cinq à dix pages dactylographiées90, où chaque exposé est à lui tout seul un véritable cours de finances publiques91. Selon Courtin, le contrôle de la dépense doit être conçu comme un processus financier dynamique, comportant cinq phases successives : engagement de la dépense, exécution du service, liquidation, ordonnancement, paiement92, auquel doit s’ajouter dorénavant le contrôle des recettes. À chaque étape du processus, il souhaite que le ministère des Finances obtienne un « droit de regard et parfois même un droit de veto » et qu’il puisse « exercer un contrôle sur ses collègues » en matière de dépenses93.

  • 94 À l’appui des conclusions viennent des documents annexes (résolutions, notes techniques ou explicat (...)

30La sous-commission tient douze séances du 8 décembre 1917 au 27 mai 1918, pour lesquelles Courtin propose et rédige chacune des conclusions94. À la fin des travaux, un document récapitulatif est rédigé, intitulé : Les textes adoptés ou retenus en vue de la Révision : I. Principes généraux, II. Contrôle de la préparation du budget ; III. Application du contrôle de l’engagement des dépenses aux projets de loi ; IV. Contrôles des engagements des dépenses ; V. Corps de contrôle ; VI. Contrôle des paiements ; VII. Contrôle des comptes spéciaux ; VII. bis Contrôle des budgets communaux et départementaux ; IX. Responsabilité des administrateurs. Les questions qui ont donné lieu aux débats les plus animés et les plus riches portent sur le contrôle de la préparation du budget dans les ministères et au ministère des Finances (sujet non prévu à l’origine), sur le contrôle des recettes et sur la responsabilité des ordonnateurs. Nous donnerons ici un résumé des principales conclusions de la sous-commission Courtin, en les commentant brièvement.

1. Principes généraux

  • 95 Jèze, lors de la 7e séance, recommande que les hauts fonctionnaires qui ont des responsabilités fin (...)
  • 96 Cf. les réflexions menées à la même époque par le conseiller d’État Chardon sur l’organisation de l (...)

31Dans un préambule, la sous-commission réaffirme son intérêt pour la réforme de l’État et notamment pour l’amélioration du recrutement des chefs de service95. Elle rappelle la nécessité d’entretenir la moralité, la discipline et le sens du devoir chez les fonctionnaires, incite à engager une réflexion spécifique sur les chefs96, fait l’éloge du mérite et de la prise de responsabilités tout en rappelant le bien-fondé de la discipline hiérarchique et des sanctions. Elle appelle pour terminer à la vigilance vis-à-vis de l’esprit de contrôle et de ses abus, afin que soit préservée la liberté de l’exécutif ministériel.

2. Contrôle de la préparation du budget

  • 97 L’organisation des services comptables et du contrôle des dépenses engagées dans les départements m (...)
  • 98 Dès 1888, les Finances ont essayé d’obtenir que les directeurs de la Comptabilité des ministères te (...)
  • 99 Au même moment, l’article 57 du projet de loi portant fixation du budget ordinaire des services civ (...)

32La sous-commission réclame le retour aux sains principes de l’unité budgétaire. Elle propose la création dans chaque ministère d’un Comité spécial budgétaire consultatif composé des représentants des services techniques et de représentants du ministre des Finances, appelé à donner son avis sur toutes les questions d’ordre financier et budgétaire, notamment sur le projet de budget. Elle propose le renforcement du rôle du directeur du Budget et de la Comptabilité dans chaque ministère technique ; ce dernier serait chargé de centraliser les demandes de crédits des services, de préparer le budget et de le soumettre au Comité spécial budgétaire97 ; il serait nommé par décret soumis au contreseing du ministre des Finances98. Ses observations ainsi que celles du Comité spécial seraient transmises au ministre des Finances99. La sous-commission Courtin préconise aussi le renforcement et l’élargissement du rôle du contrôleur des dépenses engagées : celui-ci siégerait au Comité consultatif spécial de son ministère ainsi qu’au Comité central du ministère des Finances ; il serait chargé de centraliser les propositions budgétaires, de vérifier leur mise en forme et de formuler un avis sur le projet de budget ainsi que sur toutes les mesures susceptibles d’accroître les charges de l’État. Elle propose enfin la création, auprès du ministre des Finances, sous la présidence du directeur général de la Comptabilité publique, d’un comité central budgétaire consultatif, composé des représentants du ministre des Finances, des présidents de chaque comité budgétaire ministériel, des directeurs de la Comptabilité chargés du Budget et des contrôleurs des dépenses engagées ; ce comité central serait appelé à délibérer sur le budget général avant de le transmettre au ministre des Finances (de même pour les demandes de crédits supplémentaires et extraordinaires).

  • 100 Courtin rejette l’intervention de la Cour des comptes dans l’administration directe et dans le cont (...)
  • 101 « Un tel organisme est nécessaire pour donner une garantie au Parlement qui, lorsqu’il est appelé à (...)
  • 102 La commission Courtin, chargée de la réorganisation de l’administration centrale des Finances, se r (...)

33C’est Chauvy, sous-directeur à la Comptabilité publique, qui dès la 3e séance met en exergue les défaillances de la préparation du budget et affirme que le contrôle de la préparation du budget devrait être dans les mêmes mains que le contrôle de son exécution. Lui emboîtant le pas, soutenu par Bloch et Petit, Courtin propose alors trois dispositifs possibles afin de renforcer les pouvoirs du ministère des Finances en matière de préparation et d’exécution du budget, sans sacrifier l’« intérêt technique » des ministères dépensiers : soit la création d’un conseiller financier, représentant le ministère des Finances auprès du ministre dépensier, qui serait chargé de défendre les intérêts du Trésor, de contrôler la préparation du budget et de suivre son exécution ; soit la mise en place d’un binôme conseiller financier/conseiller technique auprès du ministre dépensier ; soit la création d’un comité spécial budgétaire consultatif auprès du ministre dépensier100. C’est cette dernière solution que la sous-commission adopte finalement. Pour conclure, Courtin développe l’idée, émise par Chauvy, d’une direction du Budget indépendante aux Finances, à qui serait confiée la charge du contrôle de la préparation centralisée du budget101. Si cette proposition, soutenue par Bloch et Jèze, n’est pas reprise dans les propositions conclusives, c’est que son importance est jugée telle qu’elle fait l’objet d’une commission de réforme spécifique, mise en place par Klotz le 13 mars 1918 et placée sous la présidence de Courtin102.

3. Application du contrôle de l’engagement des dépenses aux projets de loi

34Les projets de loi d’initiative gouvernementale et les propositions de loi d’initiative parlementaire devront suivre la procédure adoptée pour les lois de finances, à savoir leur soumission au contrôle des dépenses engagées.

4. Contrôle des engagements de dépenses103

  • 103 Courtin, qui reçoit le soutien de Bloch et de Petit, fait un exposé important sur l’application du (...)
  • 104 Courtin ne distingue pas de seuil financier pour l’examen de projets ministériels par le contrôleur (...)
  • 105 L’instauration du visa préalable et obligatoire sur toute proposition d’engagement de dépense sera (...)
  • 106 Pignerol, quant à lui, suggère la fusion du service de l’ordonnancement avec le contrôle des dépens (...)

35Le comité budgétaire consultatif spécial ministériel devra donner son avis sur les dépenses que le contrôleur des dépenses engagées aura refusé de viser ; en cas de difficulté, il en sera référé au contrôleur des dépenses engagées au ministère des Finances qui lui-même pourra appeler le Conseil des ministres à statuer. Tout projet ministériel susceptible d’entraîner directement ou indirectement des dépenses nouvelles104 devra être soumis à un examen préalable du représentant du ministre des Finances et obtenir l’avis de ce dernier105. Pour les autorisations d’engagements de dépenses, il devra être élaboré une réglementation générale, assortie des écritures ad hoc, valable pour tous les ministères mais qui pourra le cas échéant être spécialisée selon les besoins particuliers des services. Selon Courtin, le contrôle de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses devrait incomber également aux corps de contrôle106, ce qui pose le problème des nomenclatures et de leur harmonisation.

5. Corps de contrôle

  • 107 Courtin fait l’exposé sur le contrôle de l’exécution des services (service fait, contrôle des résul (...)

36Il s’agit d’appliquer l’article 150 de la loi de finances du 13 juillet 1911 concernant la création de corps de contrôle financier dans les ministères qui en sont dépourvus. Les rapports d’ensemble des corps de contrôle devront être systématiquement communiqués à la Cour des comptes et les rapports particuliers seront tenus à sa disposition107. Toute latitude sera donnée aux corps de contrôle d’enquêter sur tous les sujets qui leur sembleraient utiles, hors exécution du budget.

6. Contrôle des paiements108

  • 108 Courtin fait l’exposé sur le contrôle des paiements. Selon lui, les nomenclatures sont d’une très g (...)
  • 109 Courtin, ancien directeur de la Comptabilité publique, soutenu par Bloch et Arnauné, s’insurge cont (...)

37La sous-commission insiste sur la nécessité d’une révision complète des nomenclatures pour assurer l’efficacité du contrôle sur pièces. Elle réaffirme la nécessité de lutter contre les infractions à l’unité budgétaire et contre la création d’organismes autonomes (les offices) ou de budgets spéciaux. Elle demande le rétablissement du contrôle mensuel par la direction de la Comptabilité publique sur les documents produits par les comptables et leur vérification mensuelle dans les écritures centrales109.

7. Contrôle des comptes spéciaux

  • 110 Cf. la note sur le contrôle des comptes spéciaux de Pignerol (avril 1918), sur leur nécessaire soum (...)

38La sous-commission demande que les comptes spéciaux soient soumis au contrôle des corps de contrôle tel que cela a été prévu par l’article 150 de la loi du 13 juillet 1911 et que les résultats de ces contrôles soient communiqués sans délai au ministre des Finances110.

8. Contrôle des budgets communaux et départementaux

  • 111 La sous-commission se montre fort prudente à l’égard des prérogatives du ministère de l’Intérieur, (...)
  • 112 PV de la 12e séance. Courtin fait l’exposé sur le contrôle des budgets départementaux et communaux, (...)

39La sous-commission souhaite renforcer, en accord avec le ministère de l’Intérieur, le contrôle du ministère des Finances sur les budgets communaux et départementaux111 ; elle suggère de créer un rouage administratif supplémentaire où le ministère des Finances serait représenté et chargé de contrôler les divers services d’assistance départementaux112.

9. Responsabilité des administrateurs

  • 113 Sur le modèle de ce qui avait été prévu lors du projet de statut des fonctionnaires de 1910, à savo (...)
  • 114 Cf. les propositions alternatives de Drouineau, inspecteur des Finances et ancien contrôleur des dé (...)

40Sur la forte insistance de Jèze et en dépit des réticences de Courtin, la sous-commission propose la création d’un comité consultatif spécial, logé auprès du ministre des Finances et composé de membres des grands corps de l’État113, qui serait chargé d’éclairer le ministre en matière d’exécution du budget et de le renseigner sur les irrégularités commises par les agents de l’État, devant lequel comparaîtrait tout fonctionnaire fautif en matière de certification de dépenses, ou d’évaluation, ou de défaillance en matière de recettes. Les propositions de comparution seraient établies par les représentants des corps de contrôle, communiquées d’office au ministre des Finances et mentionnées dans les rapports annuels114.

  • 115 La sous-commission du contrôle administratif a une divergence sur ce point avec la sous-commission (...)

41Ce comité consultatif spécial qui semble préfigurer une cour de discipline financière siégerait comme lui au ministère des Finances115.

  • 116 Courtin fait l’exposé sur la responsabilité pécuniaire des administrateurs, dans lequel il rappelle (...)
  • 117 Jèze dénonce ce renoncement et fait un exposé sur la faute administrative et sa réparation, en pren (...)
  • 118 L’un des rares points de référence communs reste le projet Caillaux du 15 janvier 1914 qui donne mi (...)
  • 119 PV de la 3e séance, 12 janvier 1918. Courtin fait l’exposé sur les principes du contrôle administra (...)
  • 120 PV de la 4e séance, exposé de Chauvy sur le contrôle des produits divers à caractère non fiscal. Se (...)

42Nulle part n’est abordée la question de l’articulation de ce contrôle des ordonnateurs avec le pouvoir juridictionnel de la Cour des comptes sur les comptables. La question des sanctions, qui oppose un Courtin très dubitatif116 et un Jèze convaincu117, n’est pas résolue ; seule la lecture des procès-verbaux permet de saisir la vivacité des débats et les divergences en présence118. Enfin, le contrôle des recettes, qui a donné lieu à des échanges également animés, ne fait l’objet d’aucune conclusion119, sauf en ce qui concerne les comptes spéciaux120. Là encore, les points de vue sont inconciliables entre Jèze et les représentants du ministère des Finances et de la Cour.

43Au sein de la sous-commission se dessinent au fur et à mesure, sous l’influence de Courtin, un consensus et une alliance entre les Finances et la Cour des comptes pour accroître les pouvoirs et les attributions de ce ministère en matière de préparation, de contrôle et d’exécution du budget. L’enjeu est considérable : est-il souhaitable et faisable d’accorder une primauté au ministre des Finances et de rompre ainsi la tradition républicaine qui assure l’égalité et la collégialité aux membres du Gouvernement ? Outre le renforcement du contrôle des dépenses engagées dans les ministères techniques, outre le renforcement du contrôle de la préparation du budget, c’est bien au ministère des Finances que la sous-commission veut confier un rôle décisif dans la centralisation et la coordination des contrôles par la création d’organes supérieurs rattachés au ministre des Finances. De ce point de vue, l’économie du projet n’est pas du tout la même que celle du projet Caillaux qui faisait de la Cour des comptes le centre et le sommet des contrôles administratifs, comptables et financiers. Les contrepoids aux propositions de Courtin sont faibles, les autres directeurs des ministères se taisent ou sont absents et, de façon générale, la discussion laisse peu de place à la critique contre les Finances. Seul, Jèze ose remettre en cause le droit de transaction du ministère des Finances et réclamer un contrôle rapproché dans le temps de la Cour sur les recettes fiscales et non fiscales. Les parlementaires quant à eux se signalent par la faiblesse de leurs propositions ; est-ce par manque de pugnacité, par désintérêt, par incompétence ou par convergence avec les hauts fonctionnaires des Finances ? Dans tous les cas, Jèze est le seul à plaider pour le renforcement du contrôle des ordonnateurs. Courtin, polytechnicien, inspecteur des Finances, ancien directeur du ministère des Finances, président de chambre à la Cour, homme d’autorité et d’influence, apparaît comme le principal architecte de ce dispositif de renforcement des pouvoirs de la rue de Rivoli. Son programme est ambitieux, il embrasse la réforme du ministère des Finances (l’éclosion d’une fonction budgétaire autonome, le renforcement du contrôle centralisé de la dépense et de la gestion), la réforme interne des ministères techniques (Services de comptabilité, Budget, contrôle des dépenses engagées), la réforme de la comptabilité de l’État, la réforme des corps de contrôle et de la Cour des comptes, plus modestement celle du contrôle des collectivités locales et des recettes. Bénéficiant de la liberté de parole et de l’indépendance attachées à la Cour, il ne craint pas de demander l’accroissement des pouvoirs du ministère des Finances, voire sa préséance sur ses collègues de gouvernement.

IV. La sous-commission du Contrôle judiciaire (juridictionnel)

A. Composition, méthodes de travail et objectifs

  • 121 Le président est le député radical-socialiste Treignier ; les autres membres sont Bérard, Riou, Eym (...)

44La sous-commission compte quinze membres121, sept parlementaires (ou anciens parlementaires), quatre magistrats de la Cour des comptes, un conseiller d’État, deux administrateurs, un inspecteur des Finances. Elle est la sous-commission la moins nombreuse, au point qu’il faudrait davantage parler de groupe de travail que de sous-commission. La participation des parlementaires est des plus réduites voire nulle, à l’exception de celle de l’ancien député Delombre qui vient quatre fois. Les magistrats de la Cour des comptes du coup y sont majoritaires et, pour certaines séances, ils se retrouvent entre eux, à quatre ou cinq, pour réfléchir à la réforme de leur propre maison. Les réunions se tiennent d’ailleurs rue Cambon. Le président Payelle, désigné comme vice-président de la sous-commission, joue avec sérieux son rôle d’introducteur et de conducteur des débats, le procureur général Bloch intervient fréquemment, mais très vite, c’est Féret du Longbois qui prend l’ascendant.

  • 122 Une réunion est annoncée pour le 21 mars et on trouve une note de Petit sur le contrôle judiciaire (...)
  • 123 La documentation rassemblée par la sous-commission comporte une note anonyme « sur l’organisation e (...)
  • 124 PV de la 2e séance, 9 janvier 1918.

45Les procès-verbaux correspondent aux six premières séances de travail, du 8 décembre au 14 mars 1918122. Aucun document de synthèse n’a été retrouvé, ni relevé de conclusions ni rapport général123. L’objectif assigné par le ministre est de « fortifier le contrôle judiciaire » en donnant à la Cour « des moyens nouveaux et des pouvoirs plus étendus, notamment en ce qui concerne la gestion des ordonnateurs sur laquelle elle n’a pas un droit de regard suffisant124 ». Payelle fixe l’ordre des travaux : vérifier les conditions dans lesquelles s’effectuent la vérification et le jugement des comptes ; examiner les conditions dans lesquelles sont préparés les documents rendus publics par la Cour auprès du Parlement ; examiner les lacunes à combler dans ses attributions de juridiction et de contrôle et rechercher les remèdes à ces lacunes. Payelle propose enfin quelques grandes réflexions sur lesquelles il souhaiterait que la sous-commission réfléchisse et se prononce :

    • 125 V. de Marcé est chargé d’un rapport sur le contrôle préventif de la Cour sur les dépenses en Italie (...)

    L’étude du contrôle des recettes et du contrôle des dépenses réalisés par l’administration (engagement, exécution, liquidation, ordonnancement, paiement, contrôle a posteriori et contrôle préventif). La Cour des comptes française peut-elle, sur le modèle italien, s’ingérer directement dans le contrôle administratif125 ?

  1. L’étude des documents comptables. Quelle est la valeur des pièces comptables ? Permettent-elles d’atteindre la réalité de la gestion administrative ? Les nomenclatures sont-elles ajustées à l’action administrative et permettent-elles d’atteindre la réalité des actes administratifs, alors qu’elles sont trop souvent défectueuses ou lacunaires, notamment aux Armées ? Pour Payelle, appuyé par Féret du Longbois, un important travail doit être entrepris, notamment pour l’amélioration de la nomenclature budgétaire et pour les services qui sont apparus pendant la guerre.

    • 126 Cette idée avancée par Bloch était également présente dans le projet Caillaux ainsi que dans le rap (...)

    « Le vif du sujet » selon Payelle : le contrôle des ordonnateurs. La Cour a à sa disposition quatre moyens principaux : le contrôle sur pièces, les référés, les déclarations générales et le rapport public. Mais elle ne dispose que d’une information lacunaire de la part des ministères. Comme l’a déjà souligné le projet de loi Caillaux en 1914, l’efficacité du contrôle de la Cour des comptes exige davantage de moyens, et notamment que lui soient envoyés les rapports des corps de contrôle des ministères et en particulier ceux de l’Inspection générale des finances et des contrôleurs des dépenses engagées. Réciproquement, les contrôleurs des dépenses engagées et les corps de contrôle devraient avoir connaissance des référés de la Cour des comptes. Il s’agit donc d’instaurer une coopération dans les deux sens entre la Cour, l’Inspection des Finances et les corps de contrôle. Il faut aussi que la Cour puisse convoquer devant elle les contrôleurs pour une discussion contradictoire126, ajoutant ainsi une procédure orale à la procédure écrite traditionnelle. Pour le contrôle des ordonnateurs, tout en se référant au projet Caillaux, Payelle, prudent, ne mentionne pas la création d’un nouvel organisme, il préfère avant toute chose resserrer les liens entre la Cour et le Parlement, notamment par le biais du rapport annuel qu’il souhaiterait rendre le plus public possible. Il élude la question des sanctions, qu’il laisse à la sous-commission du Contrôle parlementaire. Le but de ces réformes est d’éclairer plus vite et mieux le Parlement et de lui donner les moyens de définir les véritables responsabilités.

  • 127 Seul, ce dossier a laissé des archives complètes.

46Enfin, au cœur de la réflexion, souligne Payelle, se trouve la question de la comptabilité, ou plus exactement des comptabilités (matières, comptabilité d’ordre ou en deniers, départementales et communales) et des budgets (annexes ou généraux). Finalement, le programme de travail suivant est adopté : le contrôle des recettes127 ; le contrôle de la dépense ; le contrôle des ordonnateurs.

B. Débats et résultats

  • 128 PV de la 5e séance, 7 mars 1918.
  • 129 PV de la 3e séance du 7 février 1918.
  • 130 Cf. le contrôle de la légalité des taxes municipales qui sera soumis au contrôle de la Cour des com (...)
  • 131 PV de la 5e séance, 7 mars 1918.

47Au cours des débats, Féret du Longbois, appuyé par Bloch et Delaire, mène le jeu et tient, toutes proportions gardées, un rôle similaire à celui de Courtin au sein de la sous-commission de contrôle administratif. C’est lui qui rédige les conclusions sur les nomenclatures et les pièces justificatives128, c’est lui qui fait le rapport sur le contrôle des recettes129 ; il revendique à cette occasion pour la Cour non seulement le contrôle de la légalité sur les recettes et sur les perceptions130, mais aussi le contrôle de l’assiette des impôts et leur recouvrement, ainsi que le contrôle des produits divers du Budget et des recettes non fiscales. Il réaffirme avec force la nécessité d’un contrôle administratif sur tout service liquidateur de recettes soumis au contrôle de la Cour des comptes et rappelle l’obligation de produire les pièces justificatives nécessaires à la vérification des droits constatés. Il demande l’interdiction de modifier ou d’édicter des nomenclatures de pièces justificatives sans avis conforme de la Cour et réclame la participation de la Cour à l’élaboration de nouvelles nomenclatures de recettes131.

  • 132 PV de la 4e séance, 28 février 1918. Payelle, Bloch, Delaire et Petit appuient fortement la résolut (...)
  • 133 PV de la 3e séance, 7 février 1918 et annexe.
  • 134 Il y a donc une divergence entre la sous-commission du Contrôle judiciaire qui préconise que la res (...)
  • 135 PV de la 6e séance, 14 mars 1918. Le scepticisme des magistrats à l’égard de la responsabilité pécu (...)

48Se plaçant explicitement sous le patronage du projet de loi Caillaux de janvier 1914, Féret du Longbois propose l’organisation d’une meilleure liaison et d’une meilleure coopération entre les différents contrôles, entre la Cour et l’Inspection des finances, et demande l’extension des pouvoirs de la Cour en matière d’information (droit d’initiative pour provoquer une instruction, droit d’enquête auprès des ordonnateurs et au sein des administrations). Enfin, il redit tout le prix qu’il attache à la communication systématique des rapports d’ensemble établis par les corps de contrôle et par les contrôleurs des dépenses engagées à la Cour des comptes, à l’instar de ce qui se fait désormais pour les commissions financières du Parlement depuis la loi du 31 mars 1917132. En revanche, comme le président Courtin, il se montre très réservé à l’égard d’une section du contrôle budgétaire ou d’un nouvel organisme pour les administrateurs coupables d’irrégularités ou de fautes de gestion ; il considère cette innovation comme « non acceptable », car elle met en place « une sorte de Cour des comptes dans la Cour des comptes dont elle sape l’organisation à sa base même133 ». Il suggère que, pour la responsabilité des ordonnateurs, la Cour intervienne dans des formes analogues à celles présidant à la rédaction du rapport annuel134. La question des sanctions des administrateurs fautifs, administratives ou pécuniaires, est mise en débat sans qu’aucune réponse y soit apportée, la sous-commission s’en tenant finalement au statu quo135. Dans le cas d’infraction constatées, un comité spécial, placé à la tête de chaque ministère, instruirait les affaires et ce ne serait qu’à l’issue de cet examen que les conclusions seraient envoyées à la Cour et au ministre des Finances.

  • 136 PV de la 6e séance, 14 mars 1918.
  • 137 Le décret du 13 mars 1924, complété par le décret du 5 décembre 1929, imposera à l’administration d (...)

49Dans les débats revient plusieurs fois la question de la publicité du rapport public136 : les membres de la sous-commission, notamment Delombre, se plaignent qu’il demeure introuvable dans le commerce et même à l’Imprimerie nationale. Féret du Longbois rappelle que c’est par mesure d’économies, et sur demande de la Chambre que les distributions du rapport public ont été restreintes : 200 au Sénat au lieu de 550 ; 250 à la Chambre au lieu de 640 ; 45 au Conseil d’État au lieu de 65 ; 160 à la Cour des comptes ; 10 à la Comptabilité publique ; 36 aux autres services du ministère des Finances ; 50 aux Archives et 95 aux autres ministères, soit 846 rapports distribués gratuitement. Aucune résolution n’est adoptée à ce sujet137.

  • 138 Voir la note anonyme de 25 pages sur l’organisation actuelle du Contrôle de l’exécution du Budget : (...)
  • 139 Petit, inspecteur des Finances, se situe dans la filiation du projet Caillaux : il veut faire de la (...)

50Les débats de la sous-commission du Contrôle judiciaire, réduite le plus souvent à un entre soi de magistrats, permettent de mesurer l’état d’esprit réformateur de la Cour des comptes et son degré d’offensivité. La Cour, notamment sous l’impulsion de Féret du Longbois, semble prête en 1918 à envisager une extension de ses attributions en direction du contrôle des recettes, dont le ministère des Finances à l’époque a le monopole exclusif138 ; elle manifeste ainsi qu’elle a pris acte de la rénovation du système fiscal français depuis la mise en place de l’impôt sur le revenu et qu’elle a conscience qu’il lui faudrait y jouer un rôle accru dans l’avenir. Elle se montre également preneuse d’une information élargie sur la gestion des administrations grâce à une meilleure liaison avec les corps de contrôle et l’Inspection des finances139. En revanche, elle se montre très prudente à l’égard du renforcement de ses pouvoirs en matière de contrôle des ordonnateurs et des administrateurs, et très hésitante en ce qui concerne une éventuelle évolution vers un contrôle a priori, sur le modèle italien. Enfin, elle écarte la question du contrôle des comptes des communes, à l’époque jugés par les conseils de préfecture, que l’ancien député Delombre aurait voulu soumettre à la Cour. En 1918, la Cour émerge avec lenteur et prudence du long immobilisme institutionnel dans lequel elle a été plongée depuis son impériale création. Invoquant la tradition et l’orthodoxie, elle ne manque pas d’opposer une certaine inertie, voire une certaine résistance aux innovations institutionnelles proposées, mais sous l’impulsion de ses représentants les plus hardis, elle esquisse une mise en mouvement qui portera ses fruits dans l’entre-deux-guerres.

V. La sous-commission du Contrôle parlementaire

A. Composition

  • 140 Le président est le député Thomson ; les autres membres sont Chéron, Couyba, Auriol, Brousse, Denai (...)
  • 141 Privat-Deschanel, directeur de la Comptabilité publique, n’a participé à aucune séance, et Mauclère (...)

51La sous-commission compte quatorze membres140 : sept parlementaires et un ancien ministre, deux directeurs généraux141, un responsable du Contrôle, un conseiller maître, deux inspecteurs des Finances, un professeur de droit, Jèze. C’est la seule sous-commission où, sur le papier, les parlementaires sont majoritaires et c’est la seule commission à laquelle les parlementaires prennent véritablement une part active : Thomson, le président, Reinach, vice-président, Delombre et, dans une moindre mesure, Chéron et Denais. Jèze en revanche est le membre le plus assidu et ne manque aucune séance. La sous-commission fonctionne en réalité avec un très petit nombre de participants, trois personnes pour certaines séances, cinq ou six la plupart du temps. Là encore, il s’agit davantage d’un groupe de travail que d’une commission. En cours de route, la sous-commission se renforce de la présence de conseillers maîtres, notamment de Féret du Longbois qui, de fait, se trouve la seule personne à avoir eu une part active dans les trois sous-commissions.

  • 142 Jèze a rédigé dans le cadre de la commission Stourm, outre le rapport général, trois autres rapport (...)
  • 143 G. Jèze, Rapport Sommaire sur les mesures propres à assurer le vote du Budget à sa date normale, Pa (...)
  • 144 G. Jéze, Note sur la procédure du vote des crédits (estimates) par la Chambre des communes en Angle (...)

52Cette fois-ci, c’est Jèze qui prend la direction des débats et des travaux. Rappelons que Jèze a été membre de la commission de 1911 sur le contrôle financier et qu’il a été rapporteur général de la commission Stourm instituée au ministère des Finances par Klotz en 1913 pour examiner les mesures propres à assurer le vote du budget à une date normale142. Son rapport général vient tout juste d’être publié au Journal officiel le 27 novembre 1917 quand se constitue la commission Selves. Cette dernière, quatre ans après la commission Stourm, est donc pour lui une belle occasion de remettre l’ouvrage sur le métier. De fait, en tant que rapporteur de la sous-commission, Jèze joue un rôle moteur ; c’est lui qui détermine l’ordre du jour et le programme de travail, c’est lui qui fournit tous les textes de discussion, c’est lui qui fait tous les exposés introductifs et qui rédige le texte des résolutions143 ; c’est lui qui fait les exposés de droit comparé concernant les exemples étrangers144. En apparence, c’est la sous-commission la moins innovante, car elle reprend un grand nombre de points mis en débat lors de la commission Stourm, mais elle franchit cependant une étape décisive en proposant une liste de mesures concrètes de réforme, notamment sur le calendrier de la procédure budgétaire et sur l’encadrement du travail parlementaire.

B. Programme de travail

  • 145 Tous les procès-verbaux des séances ont été conservés, sauf pour la 11e séance, fixée au 25 mars 19 (...)
  • 146 Depuis l’installation de la République en 1876, le droit du Sénat d’augmenter les dépenses est cont (...)
  • 147 Reinach est le principal représentant de cette manière de voir ; comme Thomson, il invoque la pensé (...)

53Les travaux de la sous-commission se déroulent du 8 décembre 1917 au 9 mars 1918 sur dix séances145. L’établissement du programme de travail donne lieu à un débat préalable intéressant : s’affrontent d’un côté une approche politique, avec la réaffirmation des « grands principes républicains », la délimitation des pouvoirs budgétaires du Sénat et de la Chambre146, la mise en cause de l’initiative parlementaire en matière d’ouverture de crédits147 et, de l’autre, une approche technicienne, plus concrète et plus pratique, portant sur la contexture du budget, les nomenclatures, les crédits additionnels, etc. Jèze, quant à lui, veut écarter les sujets déjà traités par la commission de 1913-1914, pour lesquels certaines propositions ont été faites, par exemple le changement de date de l’année financière, et il veut essayer d’avancer sur de nouveaux points. C’est à lui que la sous-commission confie l’organisation des travaux.

  • 148 PV, 2e séance, 15 décembre 1917, p. 3.

54Jèze commence par un exposé sur le contrôle parlementaire : « En matière budgétaire, le rôle du Parlement n’est pas d’exercer un contrôle technique, mais d’examiner les besoins des services publics, de surveiller l’exécution des volontés du Parlement et de s’attacher aux méthodes de gestion des crédits par les administrations148 ». Il propose ensuite d’étudier les trois phases du contrôle parlementaire, « le contrôle avant le vote du budget, le contrôle en cours d’exécution du budget, le contrôle après l’exécution du budget, c’est-à-dire sur les comptes ». Cette approche inclut en amont l’étude des pouvoirs de la commission du Budget (l’exemple anglais d’une commission spéciale des Comptes peut-il inspirer les réformateurs français ?) et en aval, celle de la commission des comptes définitifs.

  • 149 La sous-commission adopte une attitude prudente à l’égard de la commission du Budget, mais elle aim (...)

55Descendant dans le détail, il établit la liste des questions qui lui semblent prioritaires : 1. La forme du document budgétaire et sa nomenclature ; 2. Les comptes spéciaux qui échappent à tout contrôle ; 3. L’initiative parlementaire ; 4. Les crédits additionnels et la nécessité de créer des recettes corrélatives ; 5. Les crédits d’engagement des programmes de dépenses et des « réformes réalisées par étapes » (les futures lois de programmation) ; 6. La suppression des douzièmes provisoires ; 7. La composition de la commission du Budget et de la commission des finances ; 8. Les pouvoirs des commissions financières et de leurs rapporteurs (études préparatoires ou délégation de la Chambre149 ?) ; 9. Le vote public ou secret des dépenses ; 10. Les crédits-matière. On le voit, les préoccupations de Jèze sont essentiellement budgétaires.

  • 150 Jèze, qui essuie un nouveau revers sur la question du changement de date de l’année financière, se (...)

56À cette liste, Chéron demande qu’on ajoute le contrôle des budgets départementaux et communaux. En face de Jèze, Thomson, Reinach et Delombre jouent un rôle majeur et lui portent la contradiction ; à partir de la 6e séance, Féret du Lonbois renforce la composante administrative de la sous-commission et prête main-forte sur bon nombre de sujets à Jèze150. À cet égard, c’est sans doute la sous-commission la plus équilibrée, dans la mesure où les contributions proviennent des trois composantes de la commission, parlementaire, universitaire et administrative, mais c’est aussi celle où les divergences politiques sont les plus importantes.

C. Les résultats

57La totalité des discussions tourne autour de la procédure budgétaire et du vote du budget qui, depuis le début de la guerre, n’est plus assuré dans les formes réglementaires. Mais les membres sont tout à fait conscients que le conflit n’a fait qu’aggraver des désordres financiers qui préexistaient de façon chronique, voire structurelle, à la guerre : budgets annexes, comptes spéciaux, crédits additionnels supplémentaires et extraordinaires, fonds de concours, dépassements de crédits, douzièmes provisoires… Chacun des membres est pénétré de la nécessité de rétablir le vote régulier du budget, mais des tensions sont perceptibles entre les défenseurs des libertés parlementaires et les partisans de leur limitation.

1. La révision de la nomenclature budgétaire

  • 151 PV de la 3e séance du 22 décembre 1917.
  • 152 Avant la guerre de 1870, il y avait environ 300 chapitres ; à la veille de 1914, ils dépassent selo (...)
  • 153 Jèze met à part le cas particulier des crédits d’armement qui ont besoin d’être étalés sur plusieur (...)

58C’est Jèze qui fait le premier exposé, reprenant les principes qu’il a déjà eu l’occasion de développer au sein de la commission Stourm151. Selon Jèze, il est urgent de réduire le nombre des chapitres du budget152, et ce pour quatre raisons principales : par souci d’économies, par souci de rationalisation, pour empêcher le législatif de se substituer à l’exécutif et d’augmenter de façon électoraliste les crédits et pour empêcher les services d’épuiser artificiellement les crédits ouverts153. Il recommande d’établir une plus grande homogénéité des chapitres et de les libeller de façon claire. Enfin, il serait nécessaire d’adopter une nomenclature uniforme pour tous les ministères et de la stabiliser d’une année sur l’autre, de façon à établir des comparaisons entre le présent et le passé et entre chapitres. Delombre défend le principe inverse, à savoir l’augmentation du nombre de chapitres, qu’il souhaite mieux libellés et mieux surveillés par un contrôle des dépenses engagées renforcé. On retrouve là le tropisme constant du Parlement qui cherche par la multiplication du nombre de chapitres à appliquer le principe de spécialité des crédits et à étendre son contrôle sur l’exécutif ministériel. Au final, la sous-commission adopte quatre préconisations : assurer une meilleure homogénéité des chapitres, fixer de meilleurs libellés et établir une nomenclature uniformisée en élaborant une table de concordance avec les anciens budgets anciens (travail à confier à une commission spécialisée de techniciens) ; interdire toute modification de nomenclature, sauf par une loi spéciale votée en dehors de la discussion budgétaire.

2. La date de point de départ de l’exercice budgétaire154

  • 154 Cette question occupe trois séances (16 janvier 1918, 2 février 1919 et 9 février 1918). Le 16 janv (...)
  • 155 Une nouvelle proposition de loi déposée à la Chambre par Bon et Jobert vient de remettre le sujet s (...)
  • 156 Le calendrier proposé par Reinach est le suivant : présentation du budget avant le 20 janvier, tran (...)
  • 157 En définitive, le repoussement de la date d’ouverture de l’année financière sera voté par la loi du (...)
  • 158 Cette confusion des pouvoirs est une des hantises de Jèze.

59C’est une question prioritaire pour Reinach155, qui se réfère à Gambetta et aux débuts constitutionnels de la IIIRépublique, mais le député se montre sceptique sur l’efficacité du changement de date et préférerait adopter des moyens plus radicaux : pénalités financières, appels à l’opinion publique, promulgation du budget au 31 décembre même si son examen n’est pas achevé comme en Angleterre156. Sur ce sujet, Jèze avoue lui aussi hésiter, mais il considère que l’expérience mérite d’être tentée ; il expose à nouveau les expériences étrangères de l’Angleterre et des États allemands (choix de la date du 1er avril), de l’Italie et des États-Unis (1er juillet) et propose de suivre le modèle italien. Il dénonce enfin les résistances de l’Administration, qu’il attribue à un refus de voir les vacances d’été raccourcies. Les parlementaires de la sous-commission s’insurgent et s’opposent catégoriquement au changement de date : selon eux, tout changement provoquera troubles et désordres dans l’organisation comptable ; la cause des retards du vote du budget doit être recherchée selon eux dans la dérive des « mœurs parlementaires ». Ils préconisent à leur tour la réforme des méthodes de travail parlementaires, l’adoption d’une « discipline » politique, l’instauration de délais contraignants pour chaque étape de la procédure d’examen… Isolé, Jèze renonce une fois de plus au changement de date157 ; il expose alors d’autres voies « propres à assurer le vote du budget à sa date normale » telles que la méthode britannique qui consiste à limiter les débats budgétaires (« clôture par compartiments », absence de commission du budget) ou la méthode américaine qui restreint les temps de parole des orateurs, méthodes qui ont le mérite à ses yeux de ne pas laisser le législatif se substituer à l’exécutif158.

3. Délais de la procédure budgétaire et règlements parlementaires159

  • 159 PV des 6e, 7e et 8e séances.

60Féret du Longbois qui rejoint la sous-commission à partir de la 6e séance vient appuyer les efforts de Jèze. Il demande très fermement une loi budgétaire fixant des délais et des dates butoirs pour présenter le projet de budget au Parlement et les rapports des commissions financières : il propose que le dépôt du budget par le Gouvernement soit réalisé deux mois après le vote du projet de loi de finances précédent et au plus tard au 1er mars ; la distribution des rapports de la commission du budget s’effectuerait deux mois après le dépôt du budget et au plus tard le 1er mai, l’idéal étant que la Chambre vote le projet avant sa séparation à la veille de l’été.

61Jèze s’en prend ensuite aux mauvaises pratiques de la commission du budget qui fait double emploi avec le Gouvernement et empiète sur les pouvoirs de l’exécutif. Une plus grande modestie, des rapports financiers plus courts, l’abrégement des discussions, la limitation du temps de parole, le renforcement du rôle du président de la commission du Budget, gardien du règlement, permettraient de raccourcir les délais d’examen du budget. Son ultime proposition consistant à n’examiner les départements ministériels que tous les quatre ans est rejetée catégoriquement ; en revanche, les participants tombent d’accord pour proposer que la commission du budget puisse déterminer elle-même chaque année les services à examiner.

  • 160 Au même moment, proposition de résolution de Breton, député, tendant à délimiter les discussions bu (...)
  • 161 Cf. l’article 60 du règlement de la Chambre des députés, adopté en 1911 et appliqué une seule fois (...)
  • 162 Cf. le vote par la Chambre des députés le 8 novembre 1911 d’une règle interdisant les interpellatio (...)

62Ensuite, la sous-commission liste et examine les moyens envisageables pour contraindre le Parlement à réduire son temps d’examen et de discussion et vote une série de résolutions160 : n’introduire dans la loi de finances que des dispositions visant directement les recettes et les dépenses ; bloquer la discussion du budget sur un nombre de jours de semaine précis et déterminés, sur le modèle anglais ; limiter le nombre des orateurs (cf. la mise en œuvre d’une discipline des partis161) ; concentrer les interpellations sur un seul jour de la semaine ; supprimer les débats pour les chapitres pour lesquels aucune modification n’est demandée ; adopter le système anglais de la clôture ; discuter sans interruption tous les chapitres de dépenses d’un même ministère ainsi que les dispositions législatives qui s’y rattachent, exception faite des chapitres relatifs à l’équilibre budgétaire et aux subventions des budgets annexes ; interdire les motions et les projets de résolution pendant la discussion du budget (préconisée par la commission Stourm162) ; interdire les amendements tendant à une augmentation ou à une diminution purement indicative de crédits…

4. Vote

  • 163 PV de la 9e séance, 8 mars 1918. Selon Jèze et Féret du Longbois, « les dépenses constituent la seu (...)
  • 164 PV de la 9e séance 8 mars 1918, p. 4-5.

63Sur le maintien du vote des recettes après le vote des dépenses163 et sur le maintien du vote public (et non secret)164, la sous-commission se prononce à l’unanimité.

5. Composition des commissions des finances

  • 165 Ibid., p. 5-6. C’était déjà une des préconisations de la commission Stourm. Jèze souligne que la dr (...)

64En revanche, la sous-commission exclut l’élection proportionnelle des membres de la commission des finances du Sénat, proposée par Jèze afin d’associer la totalité du corps politique au vote du budget et d’empêcher les manœuvres d’obstruction de l’opposition. L’idée consiste à aligner la commission des Finances du Sénat sur le modèle de la commission du Budget qui comporte une représentation proportionnelle des partis politiques et admet la représentation de la minorité parlementaire165. Jèze, invoquant le modèle anglais, affronte sur ce point les sénateurs qui ne veulent se voir dicter aucune mesure concernant le fonctionnement de leur propre institution. Les conclusions de la sous-commission sur la première partie du programme de travail sont rassemblées dans le Rapport sommaire sur les mesures propres à assurer le vote du budget à sa date normale, rédigé le 8 mars 1918 par Jèze. C’est le seul document de synthèse que l’on possède de cette sous-commission, il s’inscrit dans l’étroite filiation de la commission Stourm de 1913 mais vise à proposer non pas des réformes politiques et constitutionnelles pour lesquelles la sous-commission ne s’estime pas légitime, mais des mesures techniques « plus modestes, mais dont l’efficacité […] a paru probable ».

6. Unité budgétaire

65La 10e séance inaugure le 2 mars 1918 un nouveau chapitre du programme de travail consacré à l’unité budgétaire et au nécessaire respect de cette règle. Jèze et Féret du Longbois se livrent à une typologie fine et détaillée des comptes spéciaux du Trésor et des causes qui ont conduit à leur apparition, ainsi qu’à celle des budgets extraordinaires, des budgets spéciaux et des budgets autonomes des services industriels de l’État. La guerre est désignée comme la grande démultiplicatrice de ces mauvaises pratiques et la sous-commission est unanime pour dénoncer ce « morcellement du budget » et pour recommander le retour à l’unité budgétaire. Alors que la discussion commence seulement, le 20 mars 1918, sans qu’aucune raison n’en soit à ce jour connue, les procès-verbaux de la sous-commission s’interrompent.

  • 166 Procès-verbal de la 1re, de la 5e et de la 9e séance.
  • 167 PV de la 9e séance. « Le président estime que les résolutions qui ont été adoptées sont bonnes dans (...)

66En s’attaquant à la procédure et au calendrier budgétaire, la sous-commission du Contrôle parlementaire n’est pas la moins ambitieuse ; elle est en tout cas la plus politique et les parlementaires de la sous-commission qui y participent ne s’y sont pas trompés. Ce qui est en jeu en arrière-plan, c’est la répartition des pouvoirs budgétaires entre l’exécutif et le législatif, la contestable et contestée substitution de l’un par l’autre, le tropisme d’ingérence de la commission du Budget, la répartition inégale des pouvoirs budgétaires entre la Chambre et le Sénat et, enfin, la mise en question du droit d’initiative financière des Chambres166. Or, la sous-commission n’a pas de mandat pour proposer des réformes constitutionnelles, de sorte que ses membres décident prudemment de ne proposer que des mesures techniques et organisationnelles concernant le travail parlementaire. Il n’en reste pas moins que toutes les mesures préconisées vont dans le sens d’une limitation, d’un encadrement du travail et des pouvoirs parlementaires167. Par rapport à la commission Stourm, la sous-commission enregistre quelques avancées, notamment sous l’autorité de Féret du Longbois, en proposant la fixation concrète d’un calendrier budgétaire et en énumérant un ensemble de résolutions destinées à discipliner et encadrer le travail budgétaire des deux Chambres. Le fait que des parlementaires se soient associés à ces résolutions est un progrès par rapport à la commission Stourm qui n’était composée que d’experts techniques, mais leur petit nombre et leurs divisions ne les autorisent guère à de grandes audaces.

  • 168 PV de la 4e et de la 8e séance.
  • 169 Ce débat, qui porte la marque du marquis d’Audiffret, organisateur du « système financier » françai (...)
  • 170 PV de la 7e séance. « Le président souhaiterait que l’exposé de ce qui se passe à l’étranger figurâ (...)

67Au sein de cette sous-commission, Jèze joue un rôle majeur, même s’il se trouve souvent mis en minorité, et il a maintes fois l’occasion d’exposer sa doctrine budgétaire : « le budget n’est pas seulement un acte financier, mais c’est un acte politique » ; il « est l’exécution d’un programme politique168 ».Il souligne qu’à l’occasion de son contrôle, le Parlement doit évaluer et critiquer le fonctionnement des services : « il est légitime que la discussion d’un crédit budgétaire fournisse l’occasion de critiquer le fonctionnement du service public pour lequel le crédit est demandé ; la conclusion normale de la discussion qui s’engage à ce sujet est le vote, la diminution ou le refus du crédit ». À cette conception politique du budget s’oppose celle de Delombre, qui définit le budget comme « un état de prévisions financières ». Un débat promis à une longue postérité au XXe siècle169… Le grand modèle de Jèze pour le travail parlementaire reste le modèle anglo-saxon, il y puise de nombreuses références afin d’étayer son propos, et ce d’autant plus que les parlementaires français semblent reconnaître au modèle britannique une préséance d’antériorité et d’ancienneté en même temps qu’un brevet de démocratie170. Jèze trouve dans cette sous-commission une belle opportunité pour exposer dans une enceinte « autorisée » ses idées et tenter de faire évoluer les esprits. Enfin, quels qu’aient été ses résultats, à l’échelle de l’entre-deux-guerres, cette sous-commission constitue un des rares groupes de travail (le seul à notre connaissance) à avoir mis à plat la procédure budgétaire et à y avoir réfléchi de façon approfondie.

Conclusion

68Quelles ont été les suites de la commission Selves ? Rarement citée dans les années 1920 (aucun rapport général n’a été publié), elle fait partie de ces commissions qui semblent n’avoir laissé de traces qu’archivistiques. Pour le bonheur des historiens. Pourtant, par l’ampleur de ses travaux qui couvrent l’ensemble du système de gestion des finances publiques, la commission Selves est une commission matrice pour la maturation et l’incubation d’idées qui vont circuler tout au long de l’entre-deux-guerres et qui, pour beaucoup, aboutiront sous la pression de la contrainte extérieure et de la crise budgétaire et politique des années 1930. À très court terme, la scission de la direction générale de la Comptabilité publique et la création d’une direction du Budget autonome en 1919 au ministère des Finances par Klotz en sont des fruits directs ; au tout début des années 1920, plusieurs projets de réforme à la Cour des comptes reprennent les pistes ouvertes par le projet de loi Caillaux et par la commission Selves, tandis que certaines des réflexions des hauts fonctionnaires de la sous-commission Courtin trouvent un aboutissement dans la loi Marin de 1922 sur le contrôle des dépenses engagées… À moyen terme, les années 1930 verront retravaillées et concrétisées des propositions explorées par la commission Selves : la réforme de la comptabilité publique et des nomenclatures en 1930-1934, l’instauration d’un contrôle financier local en 1930-1936, la création des Comités ministériels de contrôle financier en 1935, la réforme de la Cour des comptes en 1936 et la création d’un Comité supérieur de contrôle financier… D’une décennie à l’autre, il y a eu diffusion par capillarité des idées et des propositions ; la transmission et la maturation des projets se sont faites par l’intermédiaire d’institutions dotées d’une forte mémoire administrative (la Cour des comptes) ou d’une belle continuité politique (la commission des Finances du Sénat avec Caillaux ou Chéron), ainsi que par des personnages clés tels que Caillaux pour le monde politique ou Bloch pour la haute administration. Ce phénomène a été facilité par l’étroitesse du milieu des experts en matière de finances publiques.

  • 171 Les directeurs d’administrations centrales, débordés, ne participent pas en personne à la commissio (...)
  • 172 Elle résiste néanmoins avec succès à la communication de ses rapports particuliers à la Cour des co (...)
  • 173 Ce sont en réalité les mêmes personnes, mais à des âges différents de leur carrière.
  • 174 Cette compréhension réciproque de l’intérêt commun et des intérêts de chacune des parties contraste (...)

69De fait, le milieu des « techniciens » en finances publiques est en 1918 extraordinairement étroit, homogène, consanguin pourrait-on dire, constitué d’un tout petit nombre de ministres experts, d’une poignée de parlementaires, d’un ou deux professeurs de droit et d’une dizaine de hauts fonctionnaires qui se répartissent les postes de responsabilité au ministère des Finances, à la Cour des comptes et au contrôle des dépenses engagées. Il est d’ailleurs difficile de faire un sort distinct aux inspecteurs des Finances, aux directeurs, aux magistrats de la Cour et aux contrôleurs des dépenses engagées, car compte tenu de l’étroitesse du recrutement, du petit nombre de postes concernés et du déroulement des carrières, la plupart de ces hauts fonctionnaires cumulent au cours de leur parcours plusieurs de ces qualités ou fonctions. Le seul sang neuf provient des ministères techniques, à savoir, d’un côté, du ministère du Commerce, de l’Industrie ou des Postes et Télégraphes, et de l’autre du Contrôle général de la Guerre et de la Marine. Mais les représentants de ces ministères ne jouent qu’un rôle tout à fait mineur dans les études produites et dans les discussions. À l’opposé, grâce à leur ancienneté, leur expérience, leur parcours varié, leur position au sein du système financier et à la tête des commissions de réforme (les magistrats de la Cour sont vice-présidents ou rapporteurs), et grâce au temps dont ils disposent171, les membres de la Cour des comptes jouent un rôle majeur dans les débats : Payelle, Courtin, Bloch, Féret du Longbois mènent la réflexion, proposent des solutions et font pression sur les parlementaires. L’Inspection des finances en tant que corps de contrôle apparaît plus effacée, mais, forte de son expérience au contrôle des dépenses engagées, se voit confier les tâches d’étude et d’appui (Petit, Pignerol)172. Il n’en reste pas moins qu’une alliance objective se noue entre la Cour des comptes et l’Inspection des finances173, en vue d’augmenter dans un même mouvement les pouvoirs et les attributions du ministère des Finances et ceux de la Cour des comptes174. La marque et l’influence de Caillaux restent fortes et l’impulsion de Klotz décisive. On notera pour terminer que nombre de ces hauts fonctionnaires ne joueront pas de rôle opérationnel dans la réforme du système de gestion des finances publiques au-delà de 1921, à l’exception notable de Bloch, soit en raison de leur âge et de leur départ en retraite, soit du fait d’un changement de fonctions, soit d’un décès prématuré. En revanche, le magistère de Jèze s’étendra sur tout l’entre-deux-guerres, même si le professeur ne sera plus associé directement aux commissions de réforme des années 1930.

70S’élabore au sein de ce petit milieu d’experts, tout au long de ces séances de travail, un véritable corps de doctrines en finances publiques, dans le domaine du budget, des recettes, de la comptabilité et du contrôle ; les hauts fonctionnaires budgétaires apportent là une contribution notable à la nouvelle discipline des finances publiques en cours de constitution depuis la fin du XIXe siècle. De ce processus d’élaboration, Courtin est un des représentants les plus éloquents et son principal interlocuteur est Jèze, avec qui il a des échanges nourris et argumentés, même si, dans une claire dissymétrie, l’autorité ultime revient bien souvent au haut fonctionnaire. Soulignons aussi l’existence de Victor de Marcé, spécialiste de la comptabilité publique et du commentaire du décret de 1862, qui va devenir dans les années 1920 le spécialiste de droit comparé en matière de systèmes de contrôle étrangers. Ces experts issus des principales institutions financières détiennent des positions d’autorité à l’École libre des sciences politiques et à l’Institut. À la Faculté de droit de Paris et à la tête de la Revue de science et de législation financière, Jèze, expert reconnu des pouvoirs publics, a conquis et dispose d’un espace pour développer ses analyses et les pousser en avant ; il est le grand pourvoyeur d’études et d’analyses sur les modèles étrangers, auprès desquels les réformateurs puisent l’inspiration pour réfléchir, amender ou perfectionner le système de gestion publique français. Le benchmarking est donc largement pratiqué à l’époque, tant pour renouveler le stock d’idées que pour légitimer certains changements ou au contraire pour valoriser les valeurs françaises. Dans la commission, deux modèles sont très présents, d’un côté le modèle anglais et ses pratiques parlementaires rigoureuses et encadrées, de l’autre, le modèle italien dans lequel la Cour des comptes joue un rôle non seulement juridictionnel, mais gestionnaire.

  • 175 Ni Caillaux ni Marin ne siègent dans la commission.

71Paradoxalement, alors que les parlementaires étaient invités par Klotz à présider la commission et à jouer un rôle décisif dans les trois sous-commissions, c’est de leur côté que le bilan apparaît le plus modeste. Concentrés (cantonnés ?) dans la seule sous-commission du contrôle parlementaire, minoritaires et absentéistes, privés de ténor politique ou d’expert de premier plan175, divisés, ils se laissent dominer par les stratégies offensives des hauts fonctionnaires ou par les analyses de Jèze, et se replient sur une défense du parlementarisme budgétaire. Les résolutions ou les propositions de réforme formulées (imposées ?) par Jèze et Féret du Longbois ne seront guère suivies d’effet dans les années 1920 et ne connaîtront un début de réalisation que dans les années 1930, dans un contexte de crise budgétaire et politique aiguë, grâce aux décrets-lois.

  • 176 C’est au cours des travaux de la commission Courtin de 1918 que les responsables budgétaires et com (...)

72La commission Selves, libre de toute préoccupation d’économies budgétaires, n’a pas encore pris la mesure du désastre comptable et financier engendré par quatre années de conflit ou, du moins, elle n’a pas pour mission de le résoudre176 ; écartant les préoccupations conjoncturelles, elle met au cœur de ses priorités prospectives la question structurelle du contrôle de la dépense. Présidée par des parlementaires, elle essaie de penser la rénovation du système de gestion des finances publiques dans le cadre démocratique et parlementaire du régime républicain : comment permettre au Parlement de contrôler plus efficacement l’emploi des crédits votés, en instaurant plus de transparence, plus de sincérité et plus de clarté dans le contrôle de la préparation et de l’exécution du budget ? Mais, dominée par les hauts fonctionnaires « budgétaires », en l’absence d’un leadership politico-parlementaire, elle ne peut se prononcer en définitive qu’en faveur du renforcement des pouvoirs de contrôle du ministère des Finances. En dépit d’un contexte propice (la guerre et ses dérapages financiers), l’occasion de basculer du côté du contrôle parlementaire est manquée… Il n’en reste pas moins que la commission Selves, première commission tripartite du XXe siècle (hauts fonctionnaires, parlementaires et universitaires), est l’une des rares commissions sous la IIIe République à avoir eu conjointement une réflexion technique sur la réorganisation du système des finances publiques et une réflexion critique sur la répartition du pouvoir budgétaire entre l’exécutif et le Parlement. Focalisée sur la question de l’information budgétaire et de sa clarté, elle ne se pose pas encore la question du rendement et de l’utilité de la dépense, thèmes que les années 1920 et 1930 se chargeront bien vite de mettre à l’ordre du jour.

Notes

1 Voici le bilan que trace René Stourm du système de contrôle des finances publiques en France : « Absence de contrôle vis-à-vis des ordonnateurs, contrôle administratif partiel sur les subordonnés seulement ; contrôle judiciaire totalement absent », in Le budget, 1896, p. 564, cité par Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d’une fonction, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, p. 105.

2 Cette poussée continue en faveur du contrôle est à mettre principalement à l’actif des commissions des finances. C’est d’abord sur le contrôle des dépenses engagées que celles-ci se mobilisent : en 1890, l’article 59 de la loi de finances du 26 décembre prévoit la tenue d’une comptabilité des dépenses engagées ; en 1893, le décret du 14 mars installe un contrôleur des dépenses engagées dans chaque ministère. Grâce à l’article 78 de la loi de finances du 30 mars 1902, ce dernier est désormais nommé conjointement par le ministre des Finances et le ministre intéressé, et le décret de nomination est contresigné par les deux ministres (loi de finances du 31 mars 1903). Parmi les parlementaires les plus impliqués dans les questions de contrôle et plus généralement dans les questions de gestion des finances publiques, entre 1880 et 1918, on peut citer : Faure, Brisson, Pradon, Proust, Gotteron, Bozérian, Doumer, Gérard, Cazeneuve, Leroy-Beaulieu, Milliès-Lacroix, Bérenger, Reinach, Brousse, Noulens, Caillaux, Dausset, Grodet, Bokanowski, Tissier, Jobert, Revault, Veber, Marin…

3 Parmi les ministres des Finances les plus impliqués avant 1914, citons Rouvier, Caillaux, Klotz…

4 La préoccupation du contrôle ne disparaît pas totalement dans l’après-1945, elle subsiste dans les années 1950 (cf. la réforme du contrôle financier et la réforme du contrôle d’État sur les entreprises publiques dans les années 1950, et celle du contrôle financier local en 1970-1971), mais elle perd le caractère stratégique et prioritaire qu’elle avait dans la période précédente tout en suscitant des perfectionnements constants.

5 Sur la généalogie des lois, règlements et pratiques du contrôle avant 1914, S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées..., op. cit.

6 C’est à l’occasion de la commission Courtin (1918) et de la commission qui étudie « les conditions du règlement de l’exercice 1914 » que les responsables des finances publiques prennent conscience de l’immensité et de la gravité des désordres engendrés par la gestion d’une économie de guerre : nouvelles pratiques comptables, vacances des postes comptables, comptabilités non tenues, dépassements de crédits, irrégularités, comptes d’attente, comptes spéciaux en tout genre et en tous sens, création d’Offices, etc.

7 Cf. C.-G. d’Audiffret (marquis), Le système financier en France, Paris, 1863, 6 volumes.

8 Louis-Lucien Klotz, né en 1868, député de la Somme à partir de 1898, rejoint en 1914 l’Union républicaine radicale et socialiste. Il est cinq fois ministre des Finances entre 1911 et 1913, il est également le ministre de la fin de la guerre et du retour à la paix dans le gouvernement de Clemenceau (novembre 1917-mars 1920). Il a écrit ses souvenirs en 1924, De la guerre à la paix. Il est connu pour avoir exigé de l’Allemagne des réparations, mais il a également une œuvre importante dans le domaine des finances publiques ; ministre des Finances de Caillaux puis de Poincaré, du 27 juin 1911 au 21 janvier 1913, il s’intéresse de près aux questions de contrôle.

9 La commission a travaillé pendant quatre mois environ et laissé une documentation conséquente. Le SAEF conserve sous la cote B 33 972 les procès-verbaux des trois sous-commissions, ainsi qu’une documentation annexe qui permet d’étudier les méthodes de travail de la commission.

10 La commission Selves a elle-même listé les projets d’initiative gouvernementale ou parlementaire concernant le contrôle budgétaire déposés entre 1903 et 1916 et en a dénombré 19.

11 B 33 972, Note sur les travaux de la commission instituée en 1909 pour la réorganisation du contrôle administratif de l’exécution du Budget, 31 décembre 1917.

12 Joseph Caillaux, né en 1863, inspecteur des Finances (1891), député puis sénateur de la Sarthe, président du parti radical à partir de 1912, ministre des Finances de 1898 à 1902, puis de 1906 à 1909, président du Conseil en 1911-1912, ministre des Finances en 1913-1914, a à son actif une œuvre considérable en matière de finances publiques. Il est passé à la postérité pour sa réforme de l’impôt sur le revenu votée in extremis en 1914, mais son tropisme réformateur ne s’est pas limité à la fiscalité : il s’est appliqué à l’ensemble du système financier. De 1909 à 1914, il s’attaque résolument au contrôle de la gestion des administrations. Il agit de concert avec Klotz, ministre des Finances, avec lequel il partage le poste de ministre des Finances entre 1909 et 1917.

13 La question comptable n’est pas en tant que telle à l’ordre du jour en 1917 alors qu’elle va devenir centrale à la fin des années 1920 ; il faut attendre la prise de conscience de l’état de délabrement dans lequel se trouve le système comptable après la guerre pour que la réforme de la comptabilité publique soit mise à l’agenda politique.

14 SAEF, B 13 383, circulaire du ministre des Finances, 1er mars 1912 sur l’application de la loi.

15 S. Kott, op. cit., p. 164.

16 Le dispositif n’a pas les résultats escomptés et en 1924 le dispositif sera abrogé, remplacé par une réforme du rapport public.

17 Composition (décret du 13 novembre, JO du 17 novembre 1912, p. 9718) : Bloch, directeur général de la CP, Delamotte, directeur de la comptabilité aux Affaires étrangères, Célier, sous-directeur à la CP, Corréard, chef de service de l’Inspection des finances, Fabry, inspecteur des Finances, Féret du Longbois, directeur du contrôle des administrations financières, Bolley, directeur au ministère du Commerce.

18 B 33 972, Note du procureur général à la Cour des comptes, 14 mars 1914.

19 Les ministères bénéficiant de corps de contrôle sont les suivants : le ministère des Finances (Inspection générale des finances réorganisée le 20 mai 1831 et le 26 juillet 1907) ; le ministère des Colonies (inspection générale créée le 20 juillet 1887) ; le ministère de l’Intérieur (inspection générale réorganisée le 20 décembre 1907) ; le ministère des Armées (contrôle général institué par la loi du 16 mars 1882) ; le ministère de la Marine (contrôle général organisé par la loi du 2 mars 1902).

20 Le projet est sanctionné par le décret du 7 mai 1918.

21 La commission n’a traité ni du ministère des Affaires étrangères ni du ministère des PTT.

22 B 33 316. Dans les années 1920, la commission Bloch se concentre sur les Travaux publics, l’Instruction publique, les Régions libérées, la Marine marchande, les Anciens Combattants, l’Agriculture, les Offices dépendant de ces départements ministériels… Les travaux avancent extrêmement lentement, en raison des résistances, des marchandages et des manœuvres dilatoires opposées par les ministères à la nomination d’inspecteurs des Finances à la tête de ces Comités ; pour certains ministères, les discussions ont duré jusqu’en 1933, voire en 1935.

23 René Stourm, né en 1837, fils de sénateur, entre dans l’administration des Finances en 1856 ; inspecteur des finances en 1863, il est chef de cabinet du ministre des Finances Magne de 1867 à 1870, puis administrateur des Contributions indirectes à partir de 1874. Mis en disponibilité par les Républicains en 1879, il se consacre à la publication des Finances de l’Ancien Régime et de la Révolution (1882). En 1885, l’École libre des sciences politiques lui offre la chaire d’économie politique de Leroy-Beaulieu qu’il occupe jusqu’en 1896, date à laquelle il rejoint l’École pratique des hautes études à la chaire d’économie politique, statistiques, finances, succédant ainsi à L. Say. Membre de l’Institut depuis 1896, il est nommé en 1913 secrétaire perpétuel de l’Académie des sciences morales et politiques et meurt brutalement le 23 décembre 1917. Il a publié son cours à l’École libre des sciences politiques sur Le Budget, qui a connu 7 éditions entre 1889 et 1913 et qui est devenu un classique des finances publiques.

24 Laurent, premier président de la Cour des comptes, Courtin, président de chambre, Privat-Deschanel, procureur général à la Cour des comptes, Bloch, directeur général de la Comptabilité publique, Féret du Longbois, directeur du Contrôle des administrations financières, et Celier, sous-directeur à la direction générale de la Comptabilité publique.

25 Paul Cauwès, professeur d’économie politique à la Faculté de droit de Paris, est le fondateur avec Charles Gide de la Revue d’économie politique en 1887.

26 En 1913, Gaston Jèze, né en 1869, est déjà un expert reconnu des pouvoirs publics. Professeur à la Faculté de droit de Paris depuis 1909, il est considéré comme l’un des fondateurs de la discipline des finances publiques en France, reconnue officiellement par l’Université en 1899. Dès 1896, il publie avec Marcel Boucard, maître des requêtes au Conseil d’État, un premier manuel, les Éléments de la science des finances et de la législation financière française. En 1903, il fonde la Revue de science et de législation financière et en 1910, il publie son Traité de science des finances. Le budget : théorie générale, les pouvoirs du Gouvernement et des chambres législatives en matière de dépenses et de recettes publiques, qu’il remaniera plusieurs fois dans le cadre de ses cours de finances publiques à la Faculté de droit de Paris dans les années 1920 et 1930.

27 CHAN, 317 AP 43. Liste des rapports préparatoires : 1. Rapport Courtin sur les mesures réglementaires susceptibles d’accélérer la discussion du Budget ; 2. Rapport Laurent-Cauwès sur la composition et le fonctionnement des commissions financières du Parlement ; 3. Rapport Privat-Deschanel sur la modification de la date d’ouverture de l’année financière ; 4. Rapport Jèze sur le Budget, qui recouvre lui-même trois contributions distinctes, la première sur le maintien en vigueur du budget précédent, sur le vote du budget par acomptes et sur la régularisation des douzièmes provisoires ; la deuxième sur la division du budget en lois distinctes en vue d’accélérer la discussion et le vote du budget ; la troisième sur la réduction du nombre de chapitres de dépenses comme moyen d’accélérer le vote du budget

28 G. Jèze, Rapport général, Journal officiel, Annexe, 27 novembre 1917, p. 279-290. Le rapport comporte des développements importants sur les exemples étrangers, qui annoncent les études de droit comparé dont Jèze se fera une spécialité, tant dans la Revue de science et de législation financières qu’au sein de l’Institut de droit comparé créé en 1935 à la Faculté de droit de Paris. Il comporte également une étude historique récapitulative sur le Budget français, de 1896 à 1913.

29 Réduction du nombre de chapitres et regroupement des services, ouverture des commissions des finances aux minorités politiques, spécialisation de sous-commissions par ministères, restriction du pouvoir d’initiative des commissions des finances, refus des adjonctions budgétaires, limitation de la durée de discussion (sans interruption), réglementation des douzièmes provisoires.

30 N° 3379, 10e législature, en trois articles. Pour le détail, voir infra.

31 Voir aussi la proposition de loi du député Pradon, 17 mai 1888, n° 2686, Journal officiel du 24 juillet 1888, Annexe, p. 665 sqq., reproduite in S. Kott, op. cit., p. 449-450.

32 B 33 972, Note sur l’organisation actuelle du contrôle…, op. cit., p. 25.

33 Quelques semaines plus tard, le député Tissier, qui estime que le ministère des Finances s’ingère par trop dans les comptes des ministères dépensiers, fait une proposition de loi le 19 mai 1903 tendant à la mise en place d’un service de contrôle administratif global, incluant le contrôle des dépenses engagées, le contrôle économique et le contrôle de gestion. Les fonctionnaires de ce service seraient recrutés par concours, au sein du personnel des ministères et leurs rapports seraient directement transmis au Parlement. Dans ce dispositif, la Cour des comptes et le ministère des Finances seraient tous deux court-circuités, les contrôleurs communiquant directement avec les parlementaires. Voir S. Kott, op. cit., p. 137.

34 De nombreuses propositions de loi, de résolutions, de rapports ou de questions écrites manifestent la volonté des parlementaires de renforcer le contrôle de l’exécutif. Voir, par exemple, le 20 mai 1915 et le 19 novembre 1915, les deux propositions de Jobert (n° 933 et n° 1468) ayant pour objet de reconnaître aux membres du Parlement un droit permanent d’enquête sur les services de la nation et de contrôle des dépenses publiques (séance du 1er juillet 1915), la proposition Veber (n° 1558) sur la nomination de commissions permanentes de contrôle dans les ministères (n° 1558), la proposition Grodet du 24 juin 1916 sur la nomination d’une commission de 22 membres chargés d’examiner les propositions et projets de loi en général, toutes les questions se rapportant à l’organisation du contrôle de l’exécution du budget de l’État et à l’emploi des deniers publics (n° 2249) ou la question écrite de Louis Marin sur le contrôle parlementaire de l’exécution du budget et de l’utilisation des crédits…

35 Justin de Selves, né en 1848, avocat, préfet dans plusieurs départements entre 1880 à 1890, directeur général des Postes et Télégraphes de 1890 à 1896, préfet de la Seine de 1896 à 1991, sénateur du Tarn-et-Garonne de 1909 à 1927 ; ministre des Affaires étrangères de J. Caillaux en 1911-1912.

36 Gaston Thomson, né en 1848, proche de Gambetta, député de Constantine à partir de 1877, membre de la Gauche républicaine et de l’Alliance démocratique ; ministre de la Marine dans les cabinets Clemenceau et Rouvier, intéressé par les questions de contrôle.

37 Alexandre Bérard, né en 1859, député de l’Ain à partir de 1893, sénateur à partir de 1908 jusqu’en 1923, appartient à la Gauche démocratique, puis à la Gauche radicale et enfin à l’Union démocratique à partir de 1902 ; il est sous-secrétaire d’État aux Postes et Télégraphes de 1902 à 1907.

38 Paul Boivin-Champeaux, né en 1864, sénateur du Calvados de 1907 à 1921.

39 Henry Chéron, né en 1867, député à partir de 1906, sénateur à partir de 1913 ; sous-secrétaire d’État à la Guerre en 1906, sous-secrétaire d’État à la Marine en 1910, ministre du Travail en 1913, futur ministre des Finances de 1928 à 1930.

40 Maurice Couyba, né en 1866, député puis sénateur de la Haute-Saône de 1897 à 1920, ministre du Commerce et de l’Industrie en 1911-1912 dans le cabinet Caillaux, et du Travail en 1913.

41 Louis Perchot, né en 1867, sénateur des Basses-Alpes de 1912 à 1921.

42 Charles Riou, né en 1840, sénateur du Morbihan de 1900 à 1920.

43 Vincent Auriol, né en 1884, député socialiste de Muret en Haute-Garonne à partir de 1914, futur ministre des Finances de Léon Blum en 1936.

44 Emmanuel Brousse, né en 1866, député radical des Pyrénées-Orientales de 1906 à 1924, montre un grand intérêt pour les questions de budget et de contrôle des finances publiques ; il a été le rapporteur général de la commission des comptes définitifs. Le 12 juillet 1907, Brousse fait un rapport général sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 1907 et développe différents aspects du contrôle parlementaire. Lors de la discussion de la loi de finances de 1913, E. Brousse et J. Reinach déposent des amendements tendant à faire reconnaître par la loi le droit pour les commissions financières de la Chambre et du Sénat d’obtenir communication des rapports de contrôle et des suites données aux observations et propositions formulées dans ces rapports, à l’exception des parties pouvant renfermer des renseignements concernant le secret de la Défense nationale. Les amendements sont disjoints et les rapports de contrôle conservent pour quelque temps encore leur caractère confidentiel. Jusqu’en 1917 où les commissions financières obtiennent la communication des rapports de contrôle. Le 19 mars 1914, Brousse pose une question (n° 5287) sur les suites données par le ministère des Finances aux observations formulées par la commission des comptes définitifs sur l’exécution des budgets de 1910 et 1911, et fait un rapport sur les articles de la loi de finances de l’exercice 1914 concernant le renforcement du contrôle des dépenses engagées (n° 3379).

45 Émile Bender, né en 1871, député d’Odenas dans le département du Rhône à partir de 1914.

46 René Besnard, né en 1879, député d’Indre-et-Loire de 1906 à 1919, ministre du Travail en 1913.

47 Joseph Denais, né en 1877, député de la Seine de 1911 à 1917.

48 Louis Dubois, né en 1859, député membre de la Fédération républicaine, futur ministre des Postes et Télégraphes dans le second gouvernement Clemenceau (1919).

49 Édouard Eymond, né en 1859, député de Gironde à partir de 1912.

50 Abel Gardey, né en 1882, député radical du Gers de 1914 à 1919 ; futur ministre des Finances en 1933.

51 Adolphe Landry, né en 1874, économiste, député de Corse à partir de 1910, Union républicaine radicale et radicale-socialiste.

52 Marcel Sembat, né en 1862, député socialiste de la Seine à partir de 1893 ; ministre des Travaux publics de 1914 à 1916.

53 Eugène Treignier, né en 1853, député de la Creuse de 1906 à 1919, président de la commission des comptes définitifs et des économies ; il obtient en 1916 contre l’avis de Ribot, ministre des Finances, des pouvoirs d’enquête parlementaires et suit de près les budgets de la Guerre, des Travaux publics et des chemins de fer.

54 François-Auguste Arnauné, né en 1855, est entré en qualité de commis à l’administration centrale des Douanes où il a grimpé tous les échelons jusqu’à celui, en 1890, de chef de bureau, en alternance avec divers postes en cabinet ministériel. Directeur du Contrôle des administrations financières et de l’Ordonnancement le 14 mai 1895, directeur du Personnel et Matériel le 11 novembre 1898, caissier payeur central le 9 janvier 1900, directeur de l’administration des Monnaies et Médailles le 9 février 1900. Nommé conseiller maître le 19 juillet 1907, il assure par intérim la direction de l’administration des Monnaies et Médailles du 3 août 1914 au 8 octobre 1914. Il est le chef du cabinet du ministre des Finances Ribot le 29 août 1914, puis son directeur de cabinet quand ce dernier cumule la Présidence du Conseil et les Affaires étrangères du 21 mars 1917 au 12 septembre 1917. Il est nommé président de chambre à la Cour le 27 février 1923.

55 Maurice Bloch, né en 1861, inspecteur des Finances (1890), est directeur général des Contributions directes de 1908 à 1912, puis directeur général de la Comptabilité publique de 1912 à 1913. Il est procureur général près la Cour des comptes de 1913 à 1932. Il préside ou participe à de nombreuses commissions, parmi lesquelles celle de 1909, celle de 1911, celle de 1913 décrites plus haut ; il est à nouveau membre de la commission pour l’étude du changement de point de départ de l’année financière en 1919. Il préside le Comité supérieur d’enquête sur les économies institué en 1920 auprès du ministère des Finances. Il est nommé premier président en 1933 et meurt la même année.

56 Alexandre Célier, né en 1881, inspecteur des Finances (1908), au cabinet du ministre des Finances en 1912 (Klotz), sous-directeur de la Comptabilité publique de 1911 à 1917, chef de cabinet du ministre des Finances en 1917 (Klotz) et directeur du Mouvement général des fonds en 1918-1921.

57 Auguste Chauvy, né en 1871, attaché au secrétariat du Parquet à la Cour des comptes de 1896 à 1898, inspecteur des Finances (1900), contrôleur des dépenses engagées au ministère du Commerce, Industrie, Travaux publics, Travail et prévoyance sociale de 1907 à 1909 ; chef de cabinet du ministre des Finances en 1909 (Caillaux) ; démissionnaire en 1913 ; mobilisé en 1914-1918 ; chef du Service financier du ravitaillement en 1917 ; sous-directeur de la Comptabilité publique par intérim en 1917 et directeur de la Comptabilité publique en 1919. À partir de 1920, il rejoint le monde des affaires.

58 Louis Courtin, né en 1858, polytechnicien (1878), inspecteur des Finances (1888), chef adjoint au cabinet du ministre des Finances en 1894 et en 1896, directeur du Personnel au ministère des Finances en 1898, directeur de la Dette inscrite en 1898, directeur du Contrôle des administrations financières et de l’Ordonnancement en 1899, directeur général des Contributions indirectes en 1900, président de la première chambre à la Cour des comptes en 1903. Professeur à l’École libre des sciences politiques à partir de 1894.

59 Gaston Delaire, né en 1846, conseiller maître le 8 décembre 1903. Membre du Comité du centenaire de la Cour et du Comité de jurisprudence.

60 Antoine Fravaton, né en 1850, surnuméraire de l’administration de l’Enregistrement en 1869, engagé militaire pendant la guerre de 1870, secrétaire à l’Enregistrement en 1870, receveur le 6 août 1872, conservateur des Hypothèques de première classe à Rambouillet le 9 juin 1897 puis à Versailles. Chef du cabinet du ministre des Finances Klotz en 1910. Directeur du Personnel et du Matériel au ministère des Finances en 1912. Conseiller maître en 1913.

61 Eugène Féret du Longbois, né en 1860, polytechnicien, surnuméraire puis rédacteur à l’administration centrale des Finances ; directeur adjoint de la Comptabilité publique en 1908, directeur du Contrôle des administrations financières et de l’Ordonnancement, contrôleur des dépenses engagées du ministère des Finances en 1912, directeur du Mouvement général des fonds en 1913 et conseiller maître en 1917. Il est le président en 1919 de la commission de simplification des services de l’administration centrale du ministère des Finances. Il est membre de la commission d’étude du point de départ de l’année financière en 1919 et membre en 1920 du Comité supérieur d’enquête.

62 Jean Maret, né en 1863, inspecteur des Finances (1892), mobilisé en 1914-1917, chef de service par intérim de l’Inspection de 1917 à 1919.

63 Henri de Mouÿ né en 1855, auditeur au Conseil d’État en 1879 ; président de la section des finances à partir de janvier 1915.

64 Georges Payelle, né en 1859, avocat à la Cour d’appel de la Paris, chef de cabinet du ministre des Finances en 1894 (R. Poincaré), directeur du Personnel et du Matériel au ministère des Finances en 1894, caissier payeur central du Trésor public en 1895, directeur général des Contributions directes en 1900, procureur général près la Cour des comptes en 1908, premier président de la Cour des comptes en 1912.

65 Lucien Petit, né en 1873, polytechnicien (1893), inspecteur des Finances (1899).

66 Henri Pignerol, né en 1878, polytechnicien (1898), inspecteur des Finances (1907), membre du cabinet du ministre du Finances en 1909 (J. Caillaux), contrôleur des dépenses engagées au ministère du Commerce, PTT, Travaux publics et Transports de 1911 à 1917 ; contrôleur des dépenses engagées du ministère du Blocus et des Régions libérées en 1918 ; directeur du Contrôle des administrations financières, du Budget et de la Comptabilité dans le même ministère de 1918 à 1923. Directeur des Services financiers de la Ville de Paris en 1923.

67 Georges Privat-Deschanel, né en 1868, polytechnicien (1887), inspecteur des Finances (1893), ancien chef de cabinet de J. Caillaux, ministre des Finances en 1899, directeur du Personnel et du Matériel au ministère des Finances de 1900 à 1902, directeur de la Dette inscrite de 1902 à 1905 et du Contrôle des régies en 1905, directeur des Manufactures de l’État de 1905 à 1907 ; directeur de la Comptabilité publique de 1907 à 1912 et à nouveau de 1913 à 1919, en même temps qu’il est secrétaire général du ministère des Finances. procureur général de la Cour en 1912-1913 ; il prend sa retraite en 1920. Il est membre de la commission Stourm chargée d’étudier les mesures pour le vote du Budget à sa date normale en 1913 et de la commission de Selves en 1917-1918.

68 Pierre Le Boucq de Ternas, né en 1866, inspecteur des Finances (1895), chargé du Service de l’Inspection générale des finances en 1909-1910 et de 1914 à 1919, maître de conférence à l’École libre des sciences politiques.

69 Max Daniel, né le 17 février 1876 à Paris, auditeur à la Cour des comptes (1907). Conseiller référendaire le 26 février 1911. Chef de cabinet du sous-secrétaire d’État des Finances Émile Métin en 1917.

70 Georges Jouasset, né en 1888, inspecteur des Finances (1916), chargé de mission au Mouvement général des fonds en 1914, à la direction de la Comptabilité publique de 1915 à 1919, sous-directeur puis directeur de la Comptabilité publique en 1920.

71 Pignerol est pour le ministère des Finances l’expert du contrôle des dépenses engagées.

72 Parmi les hauts fonctionnaires des Finances, cinq sont polytechniciens.

73 Paul Delombre, né en 1848, avocat républicain, député d’Allos de 1899 à 1906 dans le département des Basses-Alpes, artisan du centenaire de 1889 et de l’Exposition universelle de 1900 ; ministre du Commerce et de l’Industrie dans le quatrième cabinet Dupuy du 1er novembre 1898 au 18 février 1899, ancien président de la commission du Budget, spécialiste du contrôle des dépenses engagées et des problèmes comptables.

74 Joseph Reinach, proche de Gambetta, député des Basses-Alpes de 1889 à 1914, défenseur de Dreyfus. Pendant toute la guerre, il écrit sous le pseudonyme de Polybe (Les commentaires de Polybe) ainsi qu’une histoire au quotidien de la guerre et des soldats. Il s’intéresse à partir de 1911 au contrôle des finances publiques (cf. son discours le 11 avril 1911, lors du rapport général de la commission du Budget de la Chambre). Il dépose avec P. Leroy-Beaulieu le 7 juillet 1911 une proposition de loi tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses (n° 1140). Dans ce projet, les contrôleurs des dépenses engagées devront être choisis parmi des agents des Finances ; toute mesure tendant à augmenter directement ou indirectement les charges de l’État devra être soumise au visa du contrôleur ; toute mesure ayant donné lieu à un refus de visa sera soumise au Conseil des ministres et présentée au visa de la Cour des comptes ; en cas de refus de la Cour des comptes, celle-ci pourra se voir imposer l’enregistrement sur requête du président du Conseil et du ministre des Finances. Le 12 juillet 1911, Brousse fait le rapport général sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de l’exercice 1907 (Considérations sur le contrôle en général et notamment sur le contrôle parlementaire, n° 1226). Deux ans plus tard, lors de la discussion de la loi de finances de 1913, Brousse et Reinach déposent trois amendements tendant à faire reconnaître par la loi le droit pour les commissions des finances de la Chambre et du Sénat d’obtenir communication des rapports de contrôle et des suites données aux observations et propositions formulées dans ces rapports, à l’exception des parties pouvant renfermer des renseignements concernant le secret de la Défense nationale. Ces amendements sont disjoints. Par la loi du 31 mars 1917, les commissions des finances obtiennent la communication des rapports des corps de contrôle.

75 André Liesse, né en 1854, journaliste, économiste et chroniqueur. Élu à l’Académie des sciences morales et politiques en 1912, section Économie politique, statistiques et finances. Il écrit régulièrement des chroniques de finances publiques et d’économie dans la Revue de science et de législation financière dans les années 1925-1930.

76 Peu de temps après sa nomination, Stourm meurt brutalement le 23 décembre 1917, quelques jours après le décès de l’un de ses fils sur le front.

77 Projet de loi Noulens du 9 juillet 1914 portant organisation du Contrôle de l’exécution du budget (n° 313).

78 Proposition de loi du 13 mars 1914 sur le contrôle administratif des départements ministériels (n° 3686).

79 Proposition de loi ayant pour objet de reconnaître aux membres du Parlement le droit permanent d’enquête sur les services de la nation et de contrôle des dépenses publiques (séance du 20 mai 1915, n° 933) ; proposition de résolution ayant pour objet d’assurer le contrôle efficace de toutes les dépenses publiques (séance du 19 novembre, n° 1468).

80 Projet de résolution n° 1558 concernant la nomination de commissions permanentes de contrôle dans les ministères, séance du 10 décembre 1915, reprise de la proposition du 18 mars 1907, n° 861.

81 Proposition du 24 juin 1916 ayant pour objet la nomination d’une commission de 22 membres chargée d’examiner les propositions et projets de loi et en général toutes les questions se rapportant à l’organisation du contrôle de l’exécution du budget et à l’emploi des deniers publics (n° 2249).

82 Quelques propositions de Marin dans le domaine des finances publiques : projet de résolution tendant à modifier le point de départ de l’exercice financier lors de la séance du 20 décembre 1898 (n° 563), reprise lors de la séance du 4 avril 1911 (n° 916), reprise en proposition de loi lors de la séance du 17 mars 1911 (n° 837) puis à nouveau lors de la séance du 5 décembre 1917 (n° 4015) ; proposition de loi le 12 juillet 1912 sur la clarté, la sincérité et l’unité des écritures budgétaires ; question écrite n° 111, 1917 sur le contrôle parlementaire de l’exécution du budget et de l’utilisation des crédits ; projet de loi du 28 novembre 1921, Annexe, n° 3419, Annexe, p. 3429. Voir aussi CHAN, 317 AP 43 et 46.

83 Les magistrats de la Cour sont les plus nombreux et les plus actifs au sein des deux sous-commissions du contrôle judiciaire et du contrôle parlementaire. La participation des directeurs et des administrateurs du ministère des Finances remonte un peu au sein de la sous-commission du contrôle administratif.

84 Klotz est un spécialiste des finances publiques et manifeste une grande continuité de vues (loi du 13 juillet 1911 sur le CDE, création d’une commission des Référés en 1911, création d’une commission permanente auprès du ministre des Finances chargée de suivre les rapports annuels des corps de contrôle en 1912, loi du 31 mars 1917 sur la communication des rapports des contrôleurs des dépenses engagées et des corps de contrôle sur l’exécution du budget aux commissions financières des deux chambres). Dernière pièce à l’édifice, le 17 mars 1918, il crée une commission sur la réforme de l’administration centrale des Finances et c’est lui qui fera voter l’érection d’une direction du Budget autonome au ministère des Finances (loi du 20 octobre 1919). cf. N. Carré de Malberg, « La naissance de la direction du Budget et d’un contrôle financier et les grandes étapes d’un développement contrasté, 1919-1940 », in La direction du Budget entre doctrines et réalités, 1919-1944, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2001, p. 65-104.

85 Cette dernière sous-commission est composée de Selves, Sembat, Treignier, Thomson et des rapporteurs de chaque sous-commission.

86 B 33 972, Note sur le contrôle de l’exécution du budget et les principales réformes en cours ou en projet, et Note sur le contrôle de l’exécution pendant la guerre et son amélioration.

87 Une liste de 19 projets, documents, projets de loi, propositions de lois, rapports, lettres, questions écrites ayant trait au contrôle budgétaire entre 1903 et 1917 est établie.

88 La proposition de Jèze de faire en sorte que tous les documents de travail de chaque sous-commission soient communiqués aux autres sous-commissions n’est pas acceptée ; en revanche, le principe de la communication à tous les membres des propositions définitives l’est, ainsi que celui de la communication des procès-verbaux des séances.

89 Le président est Sembat, les vice-présidents Boivin-Champeaux et Landry ; les autres membres sont Perchot, Bender, Besnard, Dubois, Adam, Arnauné, Chauvy, Courtin, Bloch, Épinay, Jèze, Liesse, Maret, Ogier, Pasquet, Petit, Pignerol, Serres, Le Boucq de Ternas, Cordonnier et Daniel (secrétaire).

90 Courtin est professeur à l’École libre des sciences politiques depuis plus de vingt ans. Voici la liste de ses exposés : le contrôle administratif ; le contrôle des recettes fiscales et non fiscales ; le contrôle administratif des dépenses ; le contrôle de l’engagement des dépenses ; le contrôle de l’exécution du service ; l’application du contrôle des engagements de dépenses aux crédits d’engagement délégués ; le contrôle de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses ; le contrôle des paiements ; le contrôle des budgets départementaux et communaux ; la responsabilité des administrateurs.

91 Trois autres experts apportent des éclairages complémentaires : Chauvy, inspecteur des Finances et sous-directeur à la Comptabilité publique, sur le contrôle des recettes non fiscales ; Pignerol, inspecteur des Finances et contrôleur des dépenses engagées, sur les comptes spéciaux ; Jèze, sur la responsabilité pécuniaire des administrateurs et sur les exemples étrangers d’institutions judiciaires jugeant la responsabilité des ordonnateurs.

92 Adam propose que soit adopté le système du Contrôle général de la Guerre, de la Marine ou des Colonies, qui concentre entre ses mains les différentes formes de contrôle. Bloch explique pourquoi la duplication de ce modèle est impossible, en particulier aux Finances : il faudrait un contrôleur auprès de chaque agent de recette, ce qui entraînerait le doublement des cadres actuels.

93 PV de la 4e séance, 2 janvier 1918, p. 12.

94 À l’appui des conclusions viennent des documents annexes (résolutions, notes techniques ou explicatives) sur des sujets précis tels que les comptes spéciaux, le renforcement du contrôle des dépenses engagées, le contrôle de la trésorerie en Grande-Bretagne, le renforcement du rôle du ministère des Finances dans la préparation du budget ou le renforcement des directions de la Comptabilité dans les ministères techniques.

95 Jèze, lors de la 7e séance, recommande que les hauts fonctionnaires qui ont des responsabilités financières (marchés, adjudications) acquièrent « des compétences choisies dans le monde du commerce et de l’industrie ».

96 Cf. les réflexions menées à la même époque par le conseiller d’État Chardon sur l’organisation de la République publiées entre 1904 et 1911, réunies dans un ouvrage Les deux forces, le nombre, l’élite, Paris, 1921. Henri Chardon, né en 1861, entré au Conseil d’État en 1885, a partagé la première partie de sa carrière entre des postes en cabinet ministériel ou en administration et des présidences de commissions. Entre 1916 et 1919, il est directeur du Personnel et de la Comptabilité au ministère des Travaux publics.

97 L’organisation des services comptables et du contrôle des dépenses engagées dans les départements ministériels est un sujet débattu depuis la fin du XIXe siècle par les Finances, le Parlement et les ministères dépensiers. Cf. la proposition de loi du député Pradon du 17 mai 1888, n° 2686, Journal officiel du 24 juillet 1888, Annexe, p. 665 sqq., reproduite in S. Kott, op. cit., p. 449-450. Deux ans plus tard, la loi de 1890 instaure une comptabilité des dépenses engagées dans les ministères, mais sans préciser l’articulation entre contrôle des dépenses engagées et comptabilité. En 1900, hormis le cas particulier du ministère de la Guerre, la dualité des deux services reste la règle commune et le Rapport Brunnet en date du 27 octobre 1900 évaluant les premiers résultats de l’application de la loi de 1890 sur le contrôle des dépenses engagées ne préconise pas du tout leur fusion, mais le maintien de leur séparation. En revanche, dès 1903, les parlementaires ont l’idée de réunir les deux fonctions (cf. la proposition de loi du 19 mai 1903 in S. Kott, op. cit, p. 129-137). Dans le cadre de la commission Selves, Courtin, adoptant le même point de vue, propose à son tour de réunir Comptabilité et contrôle des dépenses engagées, avec la nomination d’un représentant du ministre des Finances à la tête de cette nouvelle entité et l’extension des attributions du contrôleur des dépenses engagées à toutes les phases du contrôle du budget (préparation, engagement, exécution). Pignerol présente un projet d’avis dans le même sens à la 5e séance (cf. sa Note au sujet des réformes à apporter aux attributions actuelles des agents chargés du contrôle des dépenses engagées, 18 janvier 1918). Cette proposition de fusion est catégoriquement refusée par les membres de la Cour des comptes au nom de la séparation des rôles et des fonctions : le directeur de la Comptabilité ne doit pas être un représentant du ministre des Finances et le contrôleur des dépenses engagées ne saurait être juge et partie. La loi Marin de 1922 réunira dans un même service comptabilité et contrôle des dépenses engagées, mais les deux fonctions de directeur de la Comptabilité et de contrôleur resteront distinctes.

98 Dès 1888, les Finances ont essayé d’obtenir que les directeurs de la Comptabilité des ministères techniques soient nommés par le ministre des Finances, sans succès, compte tenu de la résistance des ministères dépensiers. En 1890, les députés Proust et Gotteron reprennent le dossier (séance du 10 mai 1890, Annexe, n° 549, p. 704, art. 1) mais n’obtiennent aucune avancée. En 1912, la commission du Budget essuie un nouvel échec, ainsi que Marin en 1918 (projet de loi du 28 novembre 1921, Annexe, n° 3419). Voir S. Kott, op. cit., p. 171-173 et p. 450 et p. 469. Consciente des résistances administratives et politiques, la sous-commission Courtin propose ici un compromis : le directeur de la Comptabilité serait nommé par le ministre « dépensier », mais sa nomination serait munie du contreseing du ministre des Finances. C’est ce qui a été fait en 1902 pour les contrôleurs des dépenses engagées (loi de finances du 30 mars 1902, article 78). La loi Marin de 1922 placera les contrôleurs des dépenses engagées sous la seule autorité du ministère des Finances ; ils devront être issus de l’administration des Finances et ne pourront exercer d’autres fonctions en dehors de leur service de contrôle.

99 Au même moment, l’article 57 du projet de loi portant fixation du budget ordinaire des services civils déposé à la Chambre le 13 novembre 1917 (n° 3941) demande à ce que les directeurs de la Comptabilité soient nommés par décret contresigné par le ministre des Finances et que les propositions budgétaires établies par les services soient centralisées par le directeur de la Comptabilité, qui les soumettra à l’approbation du ministre assorties de son avis et observations, en même temps qu’elles seront communiquées au ministre des Finances.

100 Courtin rejette l’intervention de la Cour des comptes dans l’administration directe et dans le contrôle administratif, inspirée de l’exemple italien (PV de la 6e séance) et préfère celle d’un comité à caractère collégial. L’idée sera reprise, sous une forme plus coercitive en 1935.

101 « Un tel organisme est nécessaire pour donner une garantie au Parlement qui, lorsqu’il est appelé à voter le budget, doit avoir l’assurance que les évaluations qui lui sont présentées sont sincères, conformes aux textes organiques et qu’elles ont été rigoureusement établies » ; « cet organisme est également nécessaire au ministre des Finances qui, responsable de l’équilibre budgétaire et du crédit du pays, doit, comme le Parlement lui-même, avoir l’assurance que les évaluations sont la traduction financière rigoureuse et vraie des lois organiques, et doit avoir l’assurance qu’on ne l’amène pas à demander au contribuable un nouveau sacrifice injustifié ». Cet organisme devra être en mesure de se prononcer sur deux points : « la judicieuse répartition en chapitres des crédits et, pour chaque chapitre, l’exacte évaluation des charges ». Cet organisme « doit être un organisme dépendant de l’administration et en particulier du ministre des Finances » et doté d’une forme réglementaire et non pas « rudimentaire » comme aujourd’hui au sein de la direction de la Comptabilité publique (PV de la 5e séance, 4 février 1918, p. 7-10).

102 La commission Courtin, chargée de la réorganisation de l’administration centrale des Finances, se réunit du 26 avril 1918 au 7 août 1918 (B 59 119) ; actualisant une ancienne proposition de l’inspecteur des Finances Drouineau en mai 1914, elle conclut à l’urgence de créer une direction du Budget autonome.

103 Courtin, qui reçoit le soutien de Bloch et de Petit, fait un exposé important sur l’application du contrôle des engagements de dépenses aux crédits d’engagements délégués et sur la nécessité pour les ordonnateurs secondaires de tenir une comptabilité des dépenses engagées. La sous-commission conclut à l’urgence d’une réglementation générale concernant les délégations de crédits d’engagements et à la nécessaire soumission des crédits délégués au contrôle des engagements de dépenses. On notera que les préconisations sur le contrôle local des dépenses engagées et le contrôle des ordonnateurs secondaires, pourtant âprement discutées en séance, n’apparaissent pas dans les conclusions finales de la sous-commission.

104 Courtin ne distingue pas de seuil financier pour l’examen de projets ministériels par le contrôleur, Petit, lui, évoque l’idée d’un montant de dépenses au-dessous duquel le projet ne serait pas examiné par le contrôleur.

105 L’instauration du visa préalable et obligatoire sur toute proposition d’engagement de dépense sera définitivement réalisée par la loi Marin de 1922.

106 Pignerol, quant à lui, suggère la fusion du service de l’ordonnancement avec le contrôle des dépenses engagées ; cette solution devient impossible dès lors que la sous-commission choisit le principe de la séparation de la direction de la Comptabilité et du contrôle des dépenses engagées.

107 Courtin fait l’exposé sur le contrôle de l’exécution des services (service fait, contrôle des résultats, efficacité, zèle des agents). Il hésite à rendre publics tous les rapports des corps de contrôle et à les communiquer aux chambres ; en revanche, reprenant certaines des dispositions du projet de loi Caillaux de 1914, il réclame qu’ils soient envoyés systématiquement à la Cour des comptes, qui à son tour déciderait d’y donner suite soit par référés soit par le biais du rapport public, la Cour devenant l’organe de centralisation de tous les rapports de contrôle. En commission, le chef de service de l’Inspection s’oppose catégoriquement à la communication systématique des rapports particuliers des inspecteurs des Finances et réaffirme leur confidentialité.

108 Courtin fait l’exposé sur le contrôle des paiements. Selon lui, les nomenclatures sont d’une très grande importance et répondent à une nécessité de bonne gestion ; ce sont sur elles que repose « l’efficacité du contrôle sur pièces ». Lorsqu’elles ne sont pas de bonne qualité, l’administration risque de rencontrer ou de susciter une paperasserie outrancière, l’irréalité, l’insincérité, la non-transparence… Une révision générale s’impose donc, avec « des vues générales et un principe directeur », qui devra être confiée à une commission spéciale.

109 Courtin, ancien directeur de la Comptabilité publique, soutenu par Bloch et Arnauné, s’insurge contre la suppression des écritures mensuelles de la Comptabilité publique au profit d’écritures finales en fin d’année. Selon lui, cette mesure imposée par le Parlement au ministère des Finances, pour des raisons d’économies budgétaires et de réduction de personnel, est une réforme dangereuse, car elle a supprimé des garanties indispensables et provoqué « un relâchement qui est devenu général ». Il préconise de rétablir de toute urgence les écritures mensuelles, avant qu’un grand désordre ne s’installe dans la tenue des comptabilités, dans la gestion des balances et dans la surveillance des comptables. Après la rationalisation des nomenclatures, c’est la seconde préconisation qui a directement trait aux questions comptables. La réorganisation de la comptabilité publique sera dans les années 1930 au cœur des préoccupations des responsables des finances publiques (1930-1936).

110 Cf. la note sur le contrôle des comptes spéciaux de Pignerol (avril 1918), sur leur nécessaire soumission aux corps de contrôle (loi du 13 juillet 1911) et sur la nécessaire transmission des rapports de ces derniers au ministre des Finances.

111 La sous-commission se montre fort prudente à l’égard des prérogatives du ministère de l’Intérieur, toujours très susceptible sur la tutelle des collectivités locales ; elle n’avance que très précautionneusement sur la voie d’un contrôle des dépenses engagées local. Aucune conclusion officielle n’est reprise sur ce sujet, en dépit d’une séance ambitieuse menée par Courtin. Il faudra attendre 1930 pour que le principe d’un contrôle des dépenses engagées local soit reconnu par la loi et six années de plus pour que les pouvoirs publics élaborent un premier dispositif qui ne sera d’ailleurs appliqué que de façon tronquée.

112 PV de la 12e séance. Courtin fait l’exposé sur le contrôle des budgets départementaux et communaux, qui échappent, au niveau des dépenses comme des recettes, au contrôle des Finances.

113 Sur le modèle de ce qui avait été prévu lors du projet de statut des fonctionnaires de 1910, à savoir un comité composé de représentants du Conseil d’État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes. Cf. le projet de résolution rédigé par Petit en faveur de la création d’un conseil de discipline financière, composé de membres de grands corps, 10 juin 1918.

114 Cf. les propositions alternatives de Drouineau, inspecteur des Finances et ancien contrôleur des dépenses engagées sur le contrôle des dépenses publiques, 19 décembre 1917.

115 La sous-commission du contrôle administratif a une divergence sur ce point avec la sous-commission du Contrôle judiciaire ; cette dernière logerait le comité spécial de discipline à la Cour des comptes plutôt qu’au ministère des Finances.

116 Courtin fait l’exposé sur la responsabilité pécuniaire des administrateurs, dans lequel il rappelle les objections faites à cette responsabilité et les difficultés pour appliquer la moindre sanction. Il conclut à l’impossibilité de trouver un système probant. La loi Marin, très ambitieuse sur ce point, échouera également à mettre en place un système crédible et applicable. L’ouvrage sera remis sur le métier en 1936 et sous Vichy, sans succès ; il faut attendre 1948 et la Cour de discipline budgétaire et financière pour qu’une nouvelle tentative soit faite de façon plus durable, mais pas forcément plus convaincante.

117 Jèze dénonce ce renoncement et fait un exposé sur la faute administrative et sa réparation, en prenant des exemples historiques et des exemples à l’étranger, aux États-Unis, en Italie et en Grande-Bretagne. Il propose de distinguer faute lourde et faute légère de service, de permettre aux agents de « protester » et d’attribuer à la Cour des comptes la compétence de statuer sur les fautes des administrateurs et de les juger. Les divergences entre Jèze et les membres de la Cour des comptes présents sont extrêmement fortes. La sous-commission se prononce par le vote contre la responsabilité pécuniaire des administrateurs, Jèze reste isolé.

118 L’un des rares points de référence communs reste le projet Caillaux du 15 janvier 1914 qui donne mission à la Cour des comptes de signaler au Parlement les errements relevés par les corps de contrôle. C’est l’un des points de repli possibles pour l’ensemble des réformateurs.

119 PV de la 3e séance, 12 janvier 1918. Courtin fait l’exposé sur les principes du contrôle administratif en général, puis sur le contrôle des recettes fiscales qui ne relève que de l’administration des Finances, cette dernière ayant seule la charge de la vérification des droits. À l’administration des Finances, Courtin, ancien directeur du Contrôle des administrations financières et des Contributions indirectes, adresse un satisfecit appuyé, au grand dam de Jèze. Ce dernier, qui est la seule personnalité de la sous-commission n’appartenant pas à la haute fonction publique financière, se montre beaucoup plus critique ; il remet en cause le droit de transaction ou de remise du ministère des Finances, qui occasionne de nombreux abus, et propose plusieurs mesures : instaurer la responsabilité pécuniaire des administrateurs, sur le modèle anglais et italien ; créer un contrôle administratif sur les recettes qui saisirait immédiatement le Parlement des irrégularités constatées et étendre sur elles le contrôle de la Cour qui s’exerce trop tard et avec trop de mansuétude. Ces propositions soulèvent instantanément des objections de la part des membres de la Cour, qui protestent contre la mise en cause des administrateurs et des ministres. Et puis, souligne Bloch après Courtin, comment mettre un agent de contrôle derrière chaque agent de recettes ? Le contrôle des recettes fiscales n’est donc pas retenu dans les conclusions. La sous-commission du Contrôle judiciaire se montrera, elle, plus offensive, réclamant le contrôle des recettes fiscales et non fiscales.

120 PV de la 4e séance, exposé de Chauvy sur le contrôle des produits divers à caractère non fiscal. Selon lui, des recettes non fiscales échappent au contrôle des Finances, notamment dans les budgets annexes ou dans les comptes spéciaux, et il convient d’instaurer sur ces recettes le contrôle du ministre des Finances. Il demande à ce que le contrôle de ces recettes soit organisé dans les ministères sur le même modèle que le contrôle des dépenses engagées et qu’il soit placé entre les mains de représentants du ministère des Finances (décrets contresignés par les Finances ; avis préalable et contrôle d’exécution placé sous la direction du contrôle des dépenses engagées ; soumission au contrôle de l’Inspection des finances). Il est décidé de confier une enquête à ce sujet aux contrôleurs des dépenses engagées.

121 Le président est le député radical-socialiste Treignier ; les autres membres sont Bérard, Riou, Eymond, Gardey, Bloch, procureur général, Célier, inspecteur des Finances et sous-directeur à la direction de la Comptabilité publique, Delaire, conseiller maître, Delombre, ancien président de la commission du Budget, Desforges, directeur de la Comptabilité générale à la Marine, Féret du Longbois, conseiller maître, de Mouÿ, président de Section au Conseil d’État, Payelle, premier président à la Cour, Petit, inspecteur des Finances, Cordonnier, chef adjoint de cabinet du ministre des Finances, secrétaire. Jèze ne participe pas à cette sous-commission.

122 Une réunion est annoncée pour le 21 mars et on trouve une note de Petit sur le contrôle judiciaire datée de mai 1914…

123 La documentation rassemblée par la sous-commission comporte une note anonyme « sur l’organisation et les attributions actuelles de la Cour des comptes en France », une note sur le renforcement du contrôle de l’emploi des deniers publics par Petit, inspecteur des Finances, et un volumineux rapport de droit comparé sur « le contrôle des Finances à l’étranger, Allemagne, Angleterre, Russie, Italie » de V. de Marcé, mars 1918, 57 p. Victor de Marcé, né en 1864, conseiller référendaire, est l’auteur d’un Traité de la Comptabilité publique paru en 1905. Il entame une série d’articles de droit comparé, le premier en 1892 sur « La Cour des comptes et la comptabilité publique en Belgique », puis en 1900 sur « Le contrôle de l’exécution du Budget en Angleterre » dans la Revue politique et parlementaire. Il prépare dès les années 1910 un grand Traité du Contrôle des finances publiques en France et à l’étranger et en publie une première partie en 1919 sur La Cour des comptes en Italie et en Allemagne (Picard, 1919 et Alcan, 1920).

124 PV de la 2e séance, 9 janvier 1918.

125 V. de Marcé est chargé d’un rapport sur le contrôle préventif de la Cour sur les dépenses en Italie, mais nulle trace n’en a été trouvée.

126 Cette idée avancée par Bloch était également présente dans le projet Caillaux ainsi que dans le rapport de Brousse sur la proposition de loi de 1914 attribuant une voix délibérative aux commissaires du Gouvernement et contrôleurs appelés devant la Chambre du Conseil.

127 Seul, ce dossier a laissé des archives complètes.

128 PV de la 5e séance, 7 mars 1918.

129 PV de la 3e séance du 7 février 1918.

130 Cf. le contrôle de la légalité des taxes municipales qui sera soumis au contrôle de la Cour des comptes en 1935 (décret-loi du 30 octobre). La sous-commission judiciaire est d’accord sur ce point avec la sous-commission du contrôle administratif.

131 PV de la 5e séance, 7 mars 1918.

132 PV de la 4e séance, 28 février 1918. Payelle, Bloch, Delaire et Petit appuient fortement la résolution de demander la communication obligatoire et systématique des rapports des corps de contrôle à la Cour des comptes et ils insistent dans l’autre sens sur la communication des référés de la Cour des comptes à l’Inspection des finances. Idem avec le Conseil d’État. La question de la communication des rapports particuliers de l’Inspection des finances n’est pas soulevée ; seuls semblent concernés les rapports d’ensemble annuels. Petit, dans sa note sur le contrôle de l’emploi des deniers publics, insiste sur la coordination à mettre en place entre la Cour des comptes, les corps de contrôle, les contrôleurs des dépenses engagées, la commission des Référés instituée en 1911 et la commission chargée de suivre les rapports annuels des corps de contrôle (1912). La loi du 10 août 1922 sur le contrôle des dépenses engagées prévoira la transmission du rapport d’ensemble annuel des contrôleurs au ministre concerné, au ministre des Finances, aux commissions financières des deux chambres et à la Cour des comptes, mais pas ceux de l’Inspection.

133 PV de la 3e séance, 7 février 1918 et annexe.

134 Il y a donc une divergence entre la sous-commission du Contrôle judiciaire qui préconise que la responsabilité des ordonnateurs soit mise en cause et établie par la Cour des comptes puis pointée dans le rapport public, et la sous-commission du contrôle administratif qui, sur l’insistance de Jèze, a proposé de créer un comité spécial auprès du ministère des Finances.

135 PV de la 6e séance, 14 mars 1918. Le scepticisme des magistrats à l’égard de la responsabilité pécuniaire des administrateurs s’exprime à nouveau fortement.

136 PV de la 6e séance, 14 mars 1918.

137 Le décret du 13 mars 1924, complété par le décret du 5 décembre 1929, imposera à l’administration des Finances un délai de 7 mois à compter de la publication du rapport public pour réunir et publier les éclaircissements fournis par les différents services en réponse aux observations de la Cour. Ce qui aura pour principal effet de rallonger encore les délais de publication du rapport public. Il faut attendre la loi du 12 mars 1936, article 18, et le décret-loi du 2 mai 1938 pour voir le rapport public distribué aux chambres et publié au Journal officiel en même temps qu’il est remis au président de la République.

138 Voir la note anonyme de 25 pages sur l’organisation actuelle du Contrôle de l’exécution du Budget : seul le ministère des Finances, constate l’auteur, a un contrôle sur les recettes (agents supérieurs du Trésor, inspecteurs des Régies financières et inspecteurs des Finances).

139 Petit, inspecteur des Finances, se situe dans la filiation du projet Caillaux : il veut faire de la Cour le lieu de centralisation de tous les rapports de contrôle financier. La position du chef de service de l’Inspection est en revanche beaucoup plus réservée.

140 Le président est le député Thomson ; les autres membres sont Chéron, Couyba, Auriol, Brousse, Denais, d’Alombert, Delombre, Fravaton, Jèze, Mauclère, Privat-Deschanel, Reinach, Stourm, Jouasset (secrétaire).

141 Privat-Deschanel, directeur de la Comptabilité publique, n’a participé à aucune séance, et Mauclère, directeur des Poudres, disparaît dès la 4e séance.

142 Jèze a rédigé dans le cadre de la commission Stourm, outre le rapport général, trois autres rapports, l’un sur le vote du budget, le deuxième sur les douzièmes provisoires et le troisième sur la division du budget en plusieurs lois et sur la réduction du nombre de chapitres. Les trois rapports sont distribués aux membres de la commission. Les propositions de Jèze, faute de consensus, sont demeurées très générales : en finir avec les retards apportés au vote du budget, qui portent atteinte au caractère démocratique du régime ; réformer les mœurs parlementaires ; rendre « coûteuse » et impopulaire la procédure des douzièmes provisoires…

143 G. Jèze, Rapport Sommaire sur les mesures propres à assurer le vote du Budget à sa date normale, Paris, le 8 mars 1918, 11 p.

144 G. Jéze, Note sur la procédure du vote des crédits (estimates) par la Chambre des communes en Angleterre, 28 janvier 1918, 6 p.

145 Tous les procès-verbaux des séances ont été conservés, sauf pour la 11e séance, fixée au 25 mars 1918, qui devait être consacrée aux comptes spéciaux. On ignore s’il y a eu d’autres séances.

146 Depuis l’installation de la République en 1876, le droit du Sénat d’augmenter les dépenses est contesté par la Chambre des députés ; ce flou constitutionnel est lié à la naissance « par défaut » du régime républicain en 1876. À partir de 1879, les rapports entre les deux chambres se normalisent, la Chambre des députés conserve la préséance sur le Sénat, mais accepte ponctuellement des amendements budgétaires de la part de la Chambre haute.

147 Reinach est le principal représentant de cette manière de voir ; comme Thomson, il invoque la pensée de Gambetta ; il réclame notamment la suppression des pouvoirs budgétaires du Sénat au profit d’un simple contrôle et la suppression du pouvoir d’initiative du Parlement en matière de dépenses. Chéron, en revanche, défend les droits du Sénat.

148 PV, 2e séance, 15 décembre 1917, p. 3.

149 La sous-commission adopte une attitude prudente à l’égard de la commission du Budget, mais elle aimerait bien revenir sur certains des acquis des commissions.

150 Jèze, qui essuie un nouveau revers sur la question du changement de date de l’année financière, se voit éclipsé progressivement par Féret du Longbois.

151 PV de la 3e séance du 22 décembre 1917.

152 Avant la guerre de 1870, il y avait environ 300 chapitres ; à la veille de 1914, ils dépassent selon Jèze 1 500 chapitres… Ce travail de rationalisation sera effectué en 1930 !

153 Jèze met à part le cas particulier des crédits d’armement qui ont besoin d’être étalés sur plusieurs exercices et qu’il ne faut pas perdre d’une année sur l’autre.

154 Cette question occupe trois séances (16 janvier 1918, 2 février 1919 et 9 février 1918). Le 16 janvier, seules trois personnes sont présentes : Reinach, Jèze, Delombre.

155 Une nouvelle proposition de loi déposée à la Chambre par Bon et Jobert vient de remettre le sujet sous les feux de l’actualité.

156 Le calendrier proposé par Reinach est le suivant : présentation du budget avant le 20 janvier, transmission en l’état au Sénat au plus tard au 31 octobre, et promulgation le 31 décembre dans l’état où il a été présenté par le Gouvernement même si son examen par le Sénat n’est pas achevé. Reinach se prononce pour la prééminence de la Chambre en matière budgétaire, conformément à la doctrine radicale. Ses propositions sont rejetées comme contraires aux libertés parlementaires.

157 En définitive, le repoussement de la date d’ouverture de l’année financière sera voté par la loi du 27 décembre 1929, mais la réforme sera finalement rapportée le 31 mars 1932.

158 Cette confusion des pouvoirs est une des hantises de Jèze.

159 PV des 6e, 7e et 8e séances.

160 Au même moment, proposition de résolution de Breton, député, tendant à délimiter les discussions budgétaires, n° 1205.

161 Cf. l’article 60 du règlement de la Chambre des députés, adopté en 1911 et appliqué une seule fois en 1913, qui limite, lorsque le budget est discuté en commission générale, le temps de parole des orateurs à 15 minutes.

162 Cf. le vote par la Chambre des députés le 8 novembre 1911 d’une règle interdisant les interpellations pendant la discussion du budget.

163 PV de la 9e séance, 8 mars 1918. Selon Jèze et Féret du Longbois, « les dépenses constituent la seule légitimation de l’impôt » ; c’est un principe républicain et démocratique, instauré par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Delombre approuve : « Dans une démocratie, l’impôt ne peut être autre chose que la contrepartie des dépenses d’intérêt général, ces dernières doivent être arrêtées en premier lieu », p. 2-4.

164 PV de la 9e séance 8 mars 1918, p. 4-5.

165 Ibid., p. 5-6. C’était déjà une des préconisations de la commission Stourm. Jèze souligne que la droite a toujours été exclue de la commission des finances du Sénat.

166 Procès-verbal de la 1re, de la 5e et de la 9e séance.

167 PV de la 9e séance. « Le président estime que les résolutions qui ont été adoptées sont bonnes dans l’ensemble, tout en faisant quelques réserves sur une tendance un peu trop marquée à la limitation des droits du Parlement ».

168 PV de la 4e et de la 8e séance.

169 Ce débat, qui porte la marque du marquis d’Audiffret, organisateur du « système financier » français au XIXe siècle, opposera plus tard deux directeurs du Budget successifs de la IVe République, Goetze et Devaux ; le premier, principal artisan du décret organique de juin 1956, parle du budget comme d’un « acte » politique, tandis que le second, principal auteur de l’ordonnance organique de janvier 1959, parle du budget comme d’un « ensemble de comptes »…

170 PV de la 7e séance. « Le président souhaiterait que l’exposé de ce qui se passe à l’étranger figurât à l’appui des travaux de la sous-commission et fût mis sous les yeux du Parlement : si celui-ci voyait qu’en Angleterre, vieux pays parlementaire, on n’accepte pas un rouage qui est considéré chez nous comme indispensable, qu’aux États-Unis, des limitations rigoureuses ont été imposées à la liberté de discourir, cela constituerait une indication très heureuse ».

171 Les directeurs d’administrations centrales, débordés, ne participent pas en personne à la commission, notamment ceux des Finances ; au mieux, ils y envoient leurs adjoints. La réforme appartient à ceux qui ont le temps d’y réfléchir, les corps de contrôle.

172 Elle résiste néanmoins avec succès à la communication de ses rapports particuliers à la Cour des comptes.

173 Ce sont en réalité les mêmes personnes, mais à des âges différents de leur carrière.

174 Cette compréhension réciproque de l’intérêt commun et des intérêts de chacune des parties contraste avec ce qui se passera dans les années 1930 où les projets de Labeyrie à la Cour des comptes rencontreront la résistance du ministère des Finances et où la réforme de 1936 sous le Front populaire viendra étendre le rôle de la Cour des comptes aux dépens du ministère des Finances.

175 Ni Caillaux ni Marin ne siègent dans la commission.

176 C’est au cours des travaux de la commission Courtin de 1918 que les responsables budgétaires et comptables prennent la mesure du bouleversement suscité par la guerre (cf. B 59119, exposé introductif de Privat-Deschanel, 26 avril 1918, p. 2-4).

Auteur

Normalienne et agrégée d’histoire, Florence Descamps est maître de conférences en histoire à l’École pratique des hautes études (EPHE). Elle y anime un double séminaire sur la création et l’utilisation des témoignages oraux en histoire contemporaine et sur l’histoire du ministère des Finances au XXsiècle. Elle participe depuis 2005 au groupe de pilotage du séminaire Histoire de la gestion des finances publiques XIXe-XXe siècles et a codirigé la publication du premier volume des actes L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit comptable et budgétaire au XIXe siècle (1815-1914). Elle a publié de nombreux articles sur le ministère des Finances au XXe siècle et sur la réforme de l’État. Dernièrement, elle a publié « La RCB 1966-1971 : une première expérience managériale au ministère des Finances ? », in E. Godelier, M. Le Roux, G. Garel, A. David et E. Briot (dir.), Pensée et pratiques du management en France. Inventaire et perspectives 19e-20e siècles, 2011, consultable en ligne sur http://mtpf.mlab-innovation.net/fr/sommaire/chapitre-2/la-rcb-1966-1971-une-première-expérience-managériale-au-ministère-des-finances.html?PHPSESSID=6a35f3663f90efc5f44bf6a739069703 ; « Les inspecteurs des Finances et la réforme de la gestion publique au XXe siècle », in F. Cardoni, N. Carré de Malberg et M. Margairaz (dir.), Dictionnaire historique des inspecteurs des Finances 1801-2009, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France/IGPDE, 2012, p. 141-150 et « Les techniciens des Impôts et la naissance d’une expertise fiscalo‑financière : L’État moderne 1928-1939 », in F. Monnier et J.-M. Leniaud (dir.), Experts et décisions, Paris/Genève, Droz, 2013, p 47-57.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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