1Le présent ouvrage fait suite à un premier volume, L’invention de la gestion des finances publiques, consacré au XIX^e siècle, qui a inauguré la publication des actes du séminaire Histoire de la gestion des finances publiques, lancé en 2005 à l’initiative du Comité pour l’histoire économique et financière de la France¹. Les contributions réunies ici sont le fruit de travaux qui se sont poursuivis de 2006 à 2009, elles ont été resserrées, recentrées et retravaillées², afin de répondre à la problématique retenue pour le séminaire depuis 2005 : s’interroger sur l’éventuelle contradiction entre le droit budgétaire et comptable tel qu’il s’est sédimenté depuis la Restauration et l’émergence d’une nouvelle manière de concevoir la gestion des deniers publics ; repérer les efforts que les acteurs ont déployés, dès le XIX^e siècle³, pour articuler droit et approche gestionnaire⁴ ; traquer les signes de la préoccupation gestionnaire chez les acteurs du « système financier⁵ » et en étudier la diffusion dans l’espace public⁶ ; analyser dans les textes juridiques les tentatives de traduction, d’intégration ou d’hybridation entre le droit budgétaire et comptable et la pensée gestionnaire naissante ; guetter l’apparition de nouveaux outils de gestion publique et en établir la généalogie ou l’inspiration…

2La période couverte par le volume II s’étend de la veille de la guerre de 1914-1918 au milieu des années 1960, avec des incursions comparatives et contemporaines jusqu’à la LOLF (2001), objet d’analyse final et programmé de ce séminaire pluriannuel et transdisciplinaire. Historiens et juristes se partagent ici les contributions, les sociologues et les politistes stricto sensu s’étant momentanément absentés avant de revenir en force pour la période suivante et pour la RCB. Alors que le premier volume avait su dépasser les frontières nationales, on ne compte cette fois-ci qu’une trop rare communication sur l’Allemagne (Flizot). La référence aux pays étrangers (Grande-Bretagne, Allemagne, Italie, États-Unis) est néanmoins présente dans de nombreuses contributions (Descamps, Tallineau, Flizot), traduisant la naissance dans la période considérée d’une science comparée des finances publiques et suggérant l’émergence d’une sphère transnationale d’experts financiers publics…

3Tout en s’attachant à suivre les méandres du processus décisionnel par l’établissement d’une microchronologie politique et administrative, le choix a été fait de mettre en valeur la longue durée, car le processus de réforme du système de gestion des finances publiques s’étire sur plusieurs décennies⁷. De fait, même si la Libération demeure un moment politico-administratif décisif du point de vue des idées gestionnaires et des initiatives institutionnelles, sous l’ébullition réformatrice, nombre des initiatives qui accompagnent le retour au régime républicain de la IV^e République héritent largement des expérimentations de l’entre-deux-guerres, et les fruits de ces novations ne voient véritablement le jour qu’après la Reconstruction. Par-delà la rupture de la seconde guerre mondiale et de l’occupation allemande, la période est donc marquée par d’insistantes continuités dans les questionnements et par une forte homogénéité thématique. Sans prétendre à l’exhaustivité que l’historiographie et l’état actuel de la recherche en histoire des finances publiques ne sauraient permettre d’atteindre, le volume ouvre principalement trois pistes de réflexion, qui coïncident avec trois moments chronologiques bien distincts et qui font l’objet des trois parties successives : le contrôle comme figure dominante de la gestion des finances publiques dans le premier XX^e siècle ; la création après 1945 d’organes administratifs permanents dédiés explicitement à la gestion et l’émergence tâtonnante de novations gestionnaires, de nature à la fois endogène et exogène à l’administration⁸ ; l’inégale intégration de ces innovations dans les textes du droit budgétaire et comptable à la jonction des années 1950 et 1960 et leur incertaine réception par les acteurs du système financier public. Chacune de ces trois séquences permet : 1. de restituer le jeu des acteurs institutionnels du « système financier », pris dans des dynamiques interactives de pouvoir, de concurrence réformatrice, de divergence doctrinale, voire de conflit ; 2. d’étudier la généalogie de nouveaux outils de gestion publique, leur émergence et leur appropriation par les acteurs administratifs, à travers une microsociologie des pratiques administratives, en descendant jusqu’au niveau du bureau, de la circulaire ou du rapport d’enquête ; 3. de repérer par une analyse fine et détaillée des textes constitutionnels, législatifs ou réglementaires les indices ou les symptômes de la poussée gestionnaire.

4Avant de donner un bref aperçu des études proposées, en préalable et en facteur commun pour l’ensemble de la période 1914-1965, il faut souligner le poids déterminant de la contrainte extérieure, aiguillon du changement. D’un côté, la contrainte extérieure oblige les acteurs institutionnels à repenser ou à réorganiser le « système financier », et de l’autre, elle leur sert d’argument pour légitimer les changements qu’ils préconisent en vue de promouvoir un autre modèle de gestion. Il en est ainsi de la guerre de 1914-1918 (Bock, Descamps, Flizot, Chatriot), qui perturbe lourdement les modes de gestion des finances publiques par l’amplification conjoncturelle des dysfonctionnements comptables et budgétaires (multiplication des comptes spéciaux, des pratiques budgétaires non orthodoxes et des irrégularités comptables), met au jour les défaillances structurelles du « système financier » hérité du XIX^e siècle (une comptabilité administrative laissée à l’abandon, des contrôles sur la dépense inexistants, un système financier devenu aveugle à lui-même) et prépare l’incubation de nouvelles idées en matière de gestion. Une décennie plus tard, la crise budgétaire et financière de 1932-1935 impose dans l’urgence aux gouvernants la recherche et l’invention de nouveaux dispositifs budgétaires (les comités de contrôle et d’économies budgétaires, la montée en charge de la direction du Budget, le leadership de la Cour des comptes, la réforme comptable (Descamps, Flizot, Chatriot, Descheemaeker), tandis qu’entre 1940 et 1944, l’organisation du système de gestion des finances publiques connaît un profond – quoique éphémère – remaniement. Quelques années plus tard, ce sont la création du Marché commun en 1957 et l’ouverture à la concurrence de l’économie française qui conduisent à la mise sous pression des services publics français, considérés comme à la traîne de la modernisation et de la « bataille de la productivité ». Enfin, c’est la crise financière, institutionnelle et politique de l’État en 1957-1958 qui déclenche le processus qui mènera jusqu’à la mise en place d’un nouveau régime, la V^e République, et jusqu’à l’adoption d’une nouvelle « constitution financière », attendue depuis près d’un siècle. Plus structurellement, au-delà d’un déficit budgétaire chronique qui s’installe dès 1918, c’est la croissance en longue durée de la dépense publique, liée à la poussée et à la mutation d’un État qui assume désormais un rôle économique, industriel, sanitaire et social, qui oblige ce dernier à modifier les cadres de sa gestion. Dans un contexte d’urgence budgétaire et de croissance des besoins, à rebours de la doctrine d’inspiration libérale qui le sous-tend, le système financier juridique traditionnel, davantage conçu pour limiter la dépense, vérifier sa légalité et assurer sa légitimité démocratique que pour la gérer, se voit sommé de s’adapter et de se moderniser. Du fait de toutes ces contraintes, politiques et économiques, la gestion publique revêt donc une importance centrale dans la période : elle fait l’objet d’un véritable débat entre experts, responsables administratifs et acteurs politiques, mais aussi avec l’opinion publique, et elle occupe une place récurrente dans l’agenda gouvernemental. Enfin, elle donne lieu à plusieurs réalisations, qui dépassent largement le seuil expérimental et sont autant de tentatives de rénovation ou de changement de système.

Le contrôle, figure dominante de la gestion des finances publiques dans l’entre-deux-guerres⁹

5Alors que l’État se découvre au sortir de la guerre de 1914-1918 ruiné financièrement, inadapté dans ses structures et dans ses modes de gestion, désorganisé et « encombré », la réflexion réformiste des responsables du système de gestion des finances publiques emprunte dans l’entre-deux-guerres, deux voies distinctes mais convergentes (Descamps) : d’un côté, le choix d’une politique de finances publiques de rationnement budgétaire (diminuer les flux financiers) ; de l’autre, la rénovation des structures du « système financier » et de ses modes de gestion par la construction d’un système rationalisé de contrôle de la dépense (instituer des points de surveillance et de verrouillage). Dans les deux cas, il s’agit de gérer les finances publiques avec économie (cf. l’analogie avec l’économie domestique), voire à l’économie. Le choix durable de cette politique publique, du début des années vingt à la fin des années cinquante, même si elle s’exprime à travers une terminologie péjorative (doublons, abus, dysfonctionnements, doubles emplois, suppressions, réduction des effectifs, économies), ouvre néanmoins la voie aux premières réflexions sur la mesure et l’appréciation des résultats des administrations.

6L’entre-deux-guerres s’illustre de fait par une série d’innovations en matière de gestion des services publics (Conan, Chatriot, Descamps, Flizot, Descheemaeker) ; l’apparition des budgets annexes, la multiplication des offices puis des sociétés d’économie mixte trouvent à l’origine leur justification dans un argumentaire à caractère gestionnaire (abandon du contrôle a priori pour plus d’efficacité, recherche d’une plus grande flexibilité et liberté pour les rémunérations, les recrutements ou les licenciements, accroissement des capacités d’investissement, d’emprunt ou de capitalisation, adoption d’une comptabilité analytique et patrimoniale pour un meilleur calcul des coûts et du prix de revient, etc.). Dans le sillage de ces nouveaux dispositifs comptables et budgétaires des années 1920, émergent de nouvelles manières de penser la gestion des services publics : la réforme administrative, le « désencombrement » et l’« industrialisation » des services, le souci des coûts et la mesure du « rendement », l’idée d’une « utilité » de la dépense publique…

7Mais en définitive, en dépit de ces germes d’innovations, la figure dominante de la gestion des finances publiques pour tout le premier XX^e siècle demeure la croyance, partagée par la majorité des responsables politiques et budgétaires, selon laquelle la mise en place d’un système rationalisé de contrôles enserrant le processus de la dépense depuis sa prévision et son autorisation jusqu’à son exécution, devrait permettre de maîtriser les dépenses publiques. En arrière-plan domine l’idée qu’un État bien administré, c’est un État où la dépense publique est contrôlée, en amont comme en aval, et dans tous les sens du terme : autorisée et justifiée, tempérée et limitée quantitativement, bref, sous contrôle. Sous la III^e République et pour une bonne part encore sous la IV^e République, gérer, c’est contrôler, et contrôler, c’est gérer. Mieux encore, c’est bien gérer. Le contrôle absorbe donc la gestion. Dans l’entre-deux-guerres, l’expansion du système juridique de contrôle, sa difficultueuse imposition aux acteurs ministériels et parlementaires, son institutionnalisation progressive dans des lois et des règlements, dans des organes à la fois temporaires et permanents, dans des corps de hauts fonctionnaires spécialisés, son extension progressive à l’ensemble de la sphère publique mobilisent toutes les énergies et finissent par monopoliser presque toutes les initiatives gestionnaires, ou à tout le moins, par les subordonner à ce but.

8Le résultat, c’est la construction d’un échafaudage horizontal et pyramidal de contrôles¹⁰, à plusieurs étages, selon un cycle cinquantenaire de réformes et de sous-réformes spécialisées, qui démarre au début du XX^e siècle avec le contrôle des dépenses engagées¹¹, qui déborde la seconde guerre mondiale et jette ses derniers feux entre 1946 et 1953 et s’éteint en 1970-1971 avec le contrôle financier local. Cette poussée du contrôle, persévérante et insistante, s’explique structurellement et politiquement par l’installation définitive, à partir des années 1880, d’un régime démocratique et parlementaire au sein duquel les Chambres veulent assumer la plénitude de leurs pouvoirs budgétaires en prévoyant, en orientant, en décidant, en autorisant et en contrôlant les recettes et les dépenses, ainsi que leur usage. Elle s’explique aussi par le maintien du cadre idéologique hérité du XIX^e siècle, partagé par l’ensemble des acteurs institutionnels, politiques et financiers, qui résiste dans l’entre-deux-guerres malgré le conflit mondial, malgré la crise de 1929 et même dans l’après 1945, celui d’une conception libérale du rôle de l’État, d’un État neutre, cantonné à ses fonctions régaliennes, restreint, raisonnable, économe et surveillé. Elle s’explique surtout par la crise budgétaire et financière des années 1930 : le renforcement des contrôles, c’est en définitive la réponse gestionnaire que les responsables des finances publiques ont conçue et opposée à la dérive des finances publiques. La classique doctrine juridique du contrôle (examen, vérification, approbation ou sanction de l’écart) est alors revisitée, retravaillée, actualisée et mise au service d’une finalité plus large, celle de la maîtrise de la dépense publique et de la réduction du déficit budgétaire.

9Néanmoins, sous l’accroissement quantitatif et qualitatif des contrôles appliqués à la dépense, il se produit une transformation majeure de la notion de contrôle, à savoir la mutation progressive du contrôle juridique de régularité et de conformité à la loi en un contrôle de la gestion des administrations (Descamps, Descheemaeker, Flizot, Kott)¹². Dans la période, on observe donc la coexistence de deux figures du contrôle, celle, traditionnelle et juridique, du contrôle de l’autorisation, du contrôle de régularité des opérations et du contrôle des comptes, et celle, plus moderne et plus gestionnaire, du contrôle de l’action des services et de « l’utilité » de la dépense, théorisée précocement par Gaston Jèze dès les années 1920 (Conan, Flizot, Tallineau). Pour résumer, on pourrait dire qu’on passe du visa a priori du contrôleur des dépenses engagées, instrument de gestion de premier degré, assez fruste, placé en amont, à un outil de gestion, plus élaboré et potentiellement plus interprétatif, placé en aval, le rapport de comptabilité administrative à la Cour des comptes (Descheemaeker, Flizot) ou celui du contrôleur financier sur la gestion des départements ministériels (Kott). Nous formulons alors l’hypothèse que la politique publique des contrôles, mise en place dans l’entre-deux-guerres et poursuivie jusque dans les années 1950, pourrait constituer à la fois une phase hybride où coexistent et se combinent plusieurs manières de penser la gestion publique et l’étape nécessaire permettant de passer du droit à la gestion au sens moderne du terme. De fait, la définition de la gestion héritée du XIX^e siècle comme production d’informations comptables et budgétaires, fiables et claires, se maintient et s’affirme, tout en s’enrichissant d’une nouvelle acception comme connaissance de l’activité des administrations. Dès lors que ce dernier fait est acquis, les acteurs financiers publics, même si les rythmes en sont hétérogènes, sont mûrs pour évoluer progressivement vers une mesure des résultats de l’action administrative et pour poser les jalons tâtonnants et expérimentaux d’un embryonnaire contrôle de l’efficacité.

10Si, dans l’entre-deux-guerres, les deux notions, contrôle et (bonne) gestion, sont en grande partie confondues, il en va bien différemment après 1950. Au cours des années 1950, tout l’effort des réformateurs du système financier consiste précisément à distinguer contrôle et gestion, à dégager cette dernière de sa gangue juridique et à « inventer » des concepts, des principes et des méthodes alternatifs, susceptibles de fonder une science autonome de la gestion publique qui ne se réduise pas au seul contrôle. Le meilleur exemple de cet itinéraire gestionnaire est sans doute Gabriel Ardant, venu de l’Inspection des finances, artisan de la rénovation des contrôles et inventeur des études de coûts et rendements et de la productivité administrative (Descamps).

Les innovations gestionnaires de la période 1945-1967

11Après 1945, même si à la Libération, on assiste au retour en force des réflexes de l’entre-deux-guerres (économies budgétaires et contrôles), se produit le tournant fondamental, celui de la conversion progressive, lente mais décisive des mentalités à l’idée d’un État conducteur de l’économie et de la croissance, moteur de l’investissement et du financement de l’économie, acteur de la transformation sociale. C’est un nouveau paradigme pour l’État, qui se doit de moderniser sa gestion des finances publiques, autant qu’il ambitionne de mener la modernisation de l’économie française. La problématique de la « modernisation » comme discours, idéologie et programme d’action gouvernemental, s’applique dans les mêmes termes à la réforme du « système financier », à l’adoption de nouveaux outils de gestion par l’État et à la rénovation de son organisation budgétaro-comptable. Cette rénovation se fait selon deux voies parallèles, d’inspirations très différentes, complémentaires, mais qui n’auront pas la même postérité ni la même durabilité administrative.

12L’après-guerre voit se construire au ministère des Finances et des Affaires économiques une puissante science économique d’État, fondée sur l’invention de la comptabilité nationale et des budgets économiques, ainsi que sur un important appareil statistique logé à l’Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE). L’expansion du Service des études économiques et financières (SEEF), incarné par son principal responsable, C. Gruson, inspecteur des Finances, manifeste la « conversion » à l’économie de la rue de Rivoli. Sous son impulsion, les outils et les principaux acquis de la macroéconomie sont insérés dans le droit budgétaire à la fin des années 1950 (Tallineau) et connaissent un succès croissant tout au long des années 1960.

13Parallèlement, la gestion des finances publiques se voit rénovée par toute une série d’initiatives et de créations institutionnelles à caractère directement gestionnaire : la Cour des comptes et la réaffirmation de son rôle budgétaire en lien avec les commissions des finances du Parlement (Descamps, Flizot) ; le Comité central pour l’étude des coûts et rendements des services publics (CCECRSP) et les études de coûts et rendements (Descamps, Flizot, Wexteen) ; la création de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) et le contrôle des ordonnateurs (Flizot) ; la commission Jacomet de réforme budgétaire (Tallineau) ; l’Institut technique des administrations publiques (ITAP) et le conseil en gestion des administrations publiques (Wexteen) ; le Commissariat général à la Productivité et la productivité administrative (Descamps) ; la conversion gestionnaire de la direction du Budget (Descamps) ; le contrôle financier rénové des ministères (Kott) ; la tutelle et la (non) gestion des entreprises publiques (Quennouëlle) ; la tentative de rapprochement de la comptabilité publique avec le plan comptable général (Conan, Feller, Masquelier)… Toutes ces expériences ont pour point commun la volonté de dépasser la simple régulation des moyens financiers et de s’attacher à la mesure des résultats de l’action des services publics eux-mêmes.

14Les contributions réunies dans la deuxième partie permettent de prendre connaissance dans le détail de ces initiatives, d’en évaluer le caractère gestionnaire, d’en effectuer la pesée et d’en mesurer l’impact. Discours ou réalité ? Diffusion en surface ou en profondeur ? Échec ou succès ? Effet de mode, gadgétisation ou transformation réelle des cadres de gestion ? Parmi ces innovations gestionnaires, certaines ont un caractère endogène, d’autres un caractère allogène ou exogène, importé des entreprises publiques, des cabinets d’ingénieurs-conseil ou des modèles étatiques étrangers… On assiste ainsi aux premiers transferts et aux premiers effacements de la frontière public/privé. Le système de gestion des finances publiques se révèle poreux, plus plastique que dans l’entre-deux-guerres, laissant passer ici ou là des concepts, des idées, plus rarement des hommes. Ces contagions, ces transferts, ces porosités se jouent essentiellement au sommet de la pyramide administrative, par l’intermédiaire des membres des grands corps qui ont la capacité de sortir de l’administration centrale des Finances et qui ont des horizons et des parcours de carrière beaucoup plus diversifiés que les administrateurs (offices industriels, établissements publics, ministères techniques, entreprises publiques, organismes internationaux, missions internationales de benchmarking). Ils se produisent également à la périphérie, sur les frontières du ministère des Finances et des Affaires économiques, grâce à l’implication de quelques ingénieurs des manufactures de l’État, de quelques contrôleurs des Armées ou de quelques techniciens des statistiques ou de l’organisation du travail revendiquant une expertise « en nouvelles méthodes de gestion ». Cela dit, même si des innovations importantes sont repérables dans les discours, parfois même dans l’intitulé des institutions et des missions, il faut veiller à ne pas donner à ces novations l’importance qu’elles n’ont pas eue à l’échelle de l’État : elles constituent des germes de changement, mais elles restent somme toute assez latérales par rapport au système financier central et ne parviennent pas à emporter l’adhésion de l’ensemble des acteurs financiers publics, pas plus qu’elles n’influencent durablement la gestion des finances publiques et des administrations dans la période.

Métissage et hybridation : rationalité juridique ou rationalité managériale (1956-1962) ?

15Certaines de ces novations gestionnaires ont néanmoins fait l’objet d’importations, de traductions, de transferts dans le droit budgétaire et comptable au cours des années 1950 ; un véritable effort a été fait entre 1953 et 1962 pour mettre à jour les textes législatifs et réglementaires et pour intégrer quelques-unes des avancées gestionnaires de la période. À cet égard, la séquence 1956-1959 constitue un moment juridique, législatif et constitutionnel exceptionnel pour les finances publiques françaises, notamment si l’on mesure le laps de temps séculaire qui sépare le décret de 1862 de l’ordonnance organique de 1959 et si l’on pense aux quarante ans qui vont s’écouler entre 1959 et 2001, date du vote de la LOLF.

16L’ouvrage propose donc une étude minutieuse de l’inscription dans l’ordre juridique d’une partie de ces efforts et de ces nouvelles manières de penser la gestion des administrations, notamment à travers l’examen des articles du décret organique du 26 juin 1956, de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 et du décret du 29 décembre 1962 (Conan, Feller, Kott, Tallineau). Sont retenus et commentés la rénovation des projets de lois de finances et l’introduction d’un rapport économique et d’un rapport financier, l’adoption (timide) d’une présentation fonctionnelle, la rénovation de la nomenclature budgétaire et comptable, l’introduction d’annexes sur les coûts et rendements des services publics, le rapprochement de la comptabilité publique et du plan comptable général…

17Parmi ces trois textes, le décret organique du 19 juin 1956 constitue un exemple particulièrement éclairant de l’hybridation et du dialogue possible entre droit, économie et gestion. Ce texte manifeste un état de la science des finances publiques et de la « législation financière », ainsi qu’un état des expertises mobilisées et disponibles en 1955-1956 ; il porte les marques de la « conversion » du ministère des Finances aux nouvelles sciences de gouvernement que constituent l’économie et ce qui fait figure à l’époque de science de gestion appliquée aux services publics. Effectuant la synthèse des innovations des années 1950 tant du côté de la direction du Budget que du côté du SEEF, de la Comptabilité publique que de l’INSEE, il exprime un consensus entre acteurs administratifs et politiques au sujet du système financier et cristallise un équilibre des pouvoirs exécutif et législatif.

18Pourtant, deux ans à peine après son entrée en vigueur, à l’issue d’une crise politique et institutionnelle sans précédent depuis 1945 et à la faveur d’un changement de république, le décret organique de 1956, pic de la « gestionnarisation » des finances publiques sous la IV^e République, se voit recouvert par un texte alternatif, rendu nécessaire par le changement de Constitution, celui de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959. Or, celle-ci, même si elle consolide quelques acquis des années 1950, se montre nettement moins entreprenante en matière de gestion que le décret, pourtant marqué par la prudence. L’ordonnance de 1959, qui s’inscrit dans un autre contexte politique, institutionnel et constitutionnel que celui du décret de 1956, se situe en réalité dans une autre filiation conceptuelle, fondée sur le droit et sur la réaffirmation du modèle juridique de gestion de l’État (Masquelier, Tallineau, Kott, Conan). Le décret de 1962 sur la comptabilité publique, en dépit de velléités de rapprochement avec la comptabilité des entreprises, campe sur les mêmes positions. Après la séquence 1959-1962, il se produit une sorte de gel ou de cristallisation budgétaro-comptable que ni les trente-quatre propositions de réforme, inventoriées par L. Tallineau¹³, ni la roborative rationalisation des choix budgétaires (RCB), pourtant bien dotée en ressources sociologiques, idéologiques, intellectuelles, techniques… et mathématiques, ne parviendront à ébranler, jusqu’à la LOLF.

Les acteurs du « système financier » : dynamiques institutionnelles, interactions et recompositions

19Déjà évoquées dans le précédent volume sur le XIX^e siècle, certaines institutions du « système financier » sont particulièrement bien couvertes dans ce deuxième volume (Descamps, Flizot, Kott, Descheemaeker, Tallineau, Masquelier) : au premier plan, comme on pouvait s’y attendre, on retrouve la rue de Rivoli et la rue Cambon. L’administration des Finances, fragilisée à la veille de 1914, se trouve fortement ébranlée par le conflit mondial (Bock, Descamps). Mais dès les années 1920, elle entreprend sa propre réorganisation en même temps que celle du « système financier ». La réforme du contrôle des dépenses engagées est acquise en 1922 grâce à la loi Marin ; toutefois, la lenteur de sa mise en place, les résistances qu’elle suscite et surtout l’émergence du problème comptable, qui n’avait pas été anticipé, fragilisent le dispositif ; à la fin des années 1920, les défaillances françaises du système des comptes et de la comptabilité administrative sont identifiées et reconnues publiquement (Descamps, Descheemaeker, Flizot, Tallineau). Dès lors, la réforme comptable devient pour l’ensemble des responsables du système financier une préoccupation centrale, car sans comptabilité claire et fiable, la mise en place d’un contrôle a posteriori de la gestion des administrations est impossible et la maîtrise des dépenses illusoire¹⁴. Les réformes de 1934, 1935 et 1936 trouvent leur origine dans ce constat de cécité et de faillite comptable (Descamps, Descheemaeker, Flizot). Aux côtés d’une direction de la Comptabilité publique en pleine mue, dopée par la crise budgétaire, émerge une puissante direction du Budget, qui invente et expérimente toute la palette des outils de contrôle et de rationnement budgétaire, et qui s’efforce de concentrer entre ses mains la politique budgétaire, la gestion de la fonction publique et la réforme administrative. Sous la IV^e République, en dépit des poussées concurrentes de la direction générale de la Fonction publique, du CCECRSP et du Commissariat général à la Productivité, la direction réussit à conserver ou à récupérer les attributions acquises dans les années 1930, entreprend sa modernisation et se convertit aux « techniques modernes » de gestion (Descamps).

20La Cour des comptes de son côté connaît à partir des années 1920 une véritable effervescence réformiste. Dotée dès 1920 de pseudopodes à caractère plus ou moins permanent (les comités d’économies et de réforme administrative, la Commission des offices, le Comité supérieur de contrôle financier de 1936, le CCECRSP de 1946, la CDBF et la CVCEP de 1948¹⁵), elle cherche à accroître son rôle dans le système de gestion des finances publiques et sait nouer des alliances opportunistes avec la commission des finances du Sénat, avec la rue de Rivoli ou la Présidence du Conseil. Entre 1930 et 1948, prenant le leadership des réformes, la Cour concentre en définitive une bonne part des initiatives et des novations intellectuelles, techniques et institutionnelles en matière de gestion publique (Descamps, Descheemaeker, Chatriot, Flizot) ; las, elle ne conservera pas la même vitalité ni le même enthousiasme gestionnaire sur la fin de la période (Flizot).

21Au second plan mais non sans poids politique, les commissions des finances du Parlement, colonnes du régime parlementaire de la III^e et de la IV^e République, apportent une contribution décisive dans la mise au point des textes budgétaires de la fin des années 1930 (Descamps) et dans celle des années 1950 (Tallineau) ; mais sur la longue durée, c’est sans doute une chronologie du déclin qui se dessine, depuis la procédure des décrets-lois de l’entre-deux-guerres jusqu’à la mise au pas du Parlement par la nouvelle Constitution de la V^e République et par l’ordonnance organique de 1959. On identifie, plus fugitivement évoqués, les services de la Présidence du Conseil, le Conseil d’État, et de façon intermédiée, à travers le prisme de la Cour des comptes, les collectivités locales ou les offices (Flizot, Chatriot). Quelques créations latérales, éphémères « administrations de mission », mais porteuses de novations importantes, focalisent le regard, avant leur absorption administrative, leur dévitalisation ou leur écartement définitif : le Commissariat général à la productivité, le CCECRSP, l’ITAP (Descamps, Flizot, Wexteen)…

22D’autres pôles émergents du système budgétaro-comptable restent dans l’ombre, comme les entreprises publiques, qui pour l’après 1945 auraient mérité un traitement spécifique et de plus amples développements. Certes, P. Masquelier nous donne un aperçu des perturbations occasionnées par la nationalisation des entreprises en matière de comptabilité publique et L. Quennouëlle nous renseigne sur la façon dont la rue de Rivoli conçoit la tutelle et la « gestion » des entreprises nationales ; mais on aurait aimé en savoir plus sur l’existence (ou non) d’innovations, d’interactions, d’échanges ou de transferts entre l’État et les entreprises nationales en matière d’outils gestionnaires, comme ce sera le cas dans les années 1960. On peut sans doute estimer que la problématique du contrôle reste dominante dans cette période¹⁶ et que rien ne se passe de déterminant du point de vue de l’État avant le Rapport Nora (1968), mais cette hypothèse resterait à vérifier du côté de la SNCF, de la RATP, d’Air France ou d’EDF. Par ailleurs, même si S. Kott nous offre un éclairage sur la gestion des départements ministériels (vu de la direction du Budget), il manque également quelques études de cas particulières, quelques monographies de ministères ou d’établissements publics, pour repérer si des outils gestionnaires spécifiques n’auraient pas été développés à un moment ou à un autre en leur sein et éventuellement repris ou étudiés par les autorités budgétaires centrales (cf. les capacités gestionnaires de ministères techniques comme les PTT, les Armées ou les Travaux publics, ministères traditionnellement innovants en matière de gestion) ou si, réciproquement, des méthodes de gestion du système financier central n’auraient pas migré vers des institutions périphériques (grille de la fonction publique, contrôle budgétaire, inspection, etc.)¹⁷.

23De façon générale, le système politico-administratif apparaît comme non stabilisé et traversé de fortes dynamiques internes. Les pôles d’impulsion de la réforme, parfois divergents mais toujours concurrents, connaissent des chronologies différentielles : les commissions des finances du Parlement en lent déclin, le ministère des Finances qui s’impose comme un acteur majeur de la prévision, de la préparation et du contrôle budgétaire, de la réforme administrative et de la gestion de la fonction publique, la lente montée de la Présidence du Conseil, le réveil puis le retrait de la Cour des comptes… À l’intérieur du ministère des Finances ou dans son orbite directe, se redessinent au gré des configurations politico-historiques les territoires de l’Inspection des finances et de la Cour des comptes, complémentaires et rivales, tandis qu’au sein d’un même corps de hauts fonctionnaires financiers, dans une quasi même génération et pour un même domaine d’intervention, se distingue un exceptionnel quatuor de réformateurs du système de gestion des finances publiques : Ardant le gestionnaire (1906-1977), Goetze le pragmatique (1912-2004), Devaux le juriste (1906-1981) et Gruson, l’économiste (1910-2000).

Entre pouvoir et savoir, la construction d’une expertise en finances publiques ?

24Par-delà les frontières institutionnelles, c’est bien une science empirique des finances publiques qui se construit progressivement, depuis le règlement de la guerre de 1914-1918 jusqu’à la mise en place de Bretton-Woods, en passant par la crise budgétaire des années 1930. Restreinte à un très petit milieu d’experts où les hauts fonctionnaires « financiers » côtoient parlementaires, anciens ministres et professeurs de droit mais sont toujours majoritaires, elle s’élabore dans ces enceintes feutrées, étroites et sélectives que sont les commissions de négociations financières internationales ou de réforme administrative interne, les comités d’experts, les sous-commissions de la SDN, les missions d’enquête des corps de contrôle, la Revue de science et de législation financières ou l’Institut de droit comparé de Paris. Là, au gré des négociations et des crises, elle se ramifie et se segmente dans toute une série de spécialités financières (comptabilité, budget, contrôle, réforme administrative, diplomatie financière, monnaie, statistiques, etc.) qui participent de l’extension de cette « culture du chiffre » déjà mise en lumière dans la même période pour les entreprises. Au sein de ces lieux d’expertise, les membres des grands corps, Inspection des finances et Cour des comptes, démontrent leur capacité à accéder à la position de spécialistes, tout en imposant leur statut de « généralistes » des finances publiques et en s’attachant à construire une compétence financière et budgétaire, transversale, interministérielle et potentiellement arbitrale, grâce à la position de « contrôleurs ».

25Cette expertise partagée n’empêche pas l’expression de divergences ou de concurrences doctrinales, corporatives, institutionnelles ou politiques (par exemple, la fixation de la date du début de l’année financière qui a mobilisé plusieurs commissions sur plusieurs années ou la notion de budget). À cet égard, il faut souligner, du point de vue de la doctrine et du magistère, la personnalité exceptionnelle de Gaston Jèze, professeur à la Faculté de droit de Paris, qui enjambe le conflit mondial et surplombe l’entre-deux-guerres (Conan, Tallineau, Descamps), mais n’a après 1945 ni disciple ni successeur de sa stature. De sorte qu’après la seconde guerre mondiale, on assiste à une sorte d’effacement des juristes de finances publiques qui, au sein de leur propre discipline, subissent la concurrence d’autres droits plus structurés et plus prestigieux comme le droit administratif (cf. le rôle du juge et de la jurisprudence) ou le droit constitutionnel et qui affrontent au même moment l’arrivée d’une nouvelle science de gouvernement : l’économie.

26Dans les années 1950 s’impose donc sans partage la prééminence des hauts fonctionnaires des Finances qui monopolisent la réflexion, la prospective, l’enseignement (Sciences Po, ENA), l’expertise, le conseil et la rédaction des textes législatifs et réglementaires dans le domaine des finances publiques (Ardant, Goetze, Devaux, Gruson). Une seule personnalité fait exception à cette règle : Robert Jacomet (1881-1962), contrôleur général des Armées, ancien expert budgétaire à la SDN, qui préside en 1948 la commission de réforme budgétaire, mais termine sa carrière à la veille du décret de 1956.

27À l’intérieur des finances publiques, à la fin de notre période, s’opère la latéralisation, voire la rétrogradation, de la comptabilité dans les préoccupations gestionnaires des administrateurs tout autant que dans celles des juristes. Après 1962, le désintérêt de la doctrine pour la question comptable est flagrant (Conan, Feller), la comptabilité en tant que matière devient le monopole des praticiens et trouve son refuge quasi exclusif à la direction de la Comptabilité publique et à la Cour des comptes (cf. J. Magnet et l’enseignement de la comptabilité publique). Si la comptabilité publique, enjeu majeur dans l’entre-deux-guerres, se voit désormais reléguée à un rang secondaire des finances publiques, on peut dire qu’il en est de même pour la discipline des finances publiques par rapport à la montée de l’économie, nouvelle science gouvernementale qui focalise dans les années 1950 puis 1960 tous les efforts du ministère des Finances (création du SEEF puis de la direction de la Prévision, expansion de l’INSEE, triangulation avec le Plan, etc.). Dans ce contexte, le « système financier » se reconfigure, centré sur une rue de Rivoli enrichie de nouvelles instances d’analyse et de prévision économique et appuyée sur une Inspection des finances expansionniste, tandis que la Cour des comptes connaît un relatif effacement (Flizot). Mais en définitive, on peut dire que dans les deux enceintes, l’approche gestionnaire reste minorée et marginale.

28La construction nationale de cette expertise financière et budgétaire des hauts fonctionnaires dans la première moitié du XX^e siècle se double de l’apparition d’une sphère transnationale de circulation des savoirs et des connaissances en finances publiques, grâce à trois étapes bien identifiées : dès avant 1914 et jusqu’au tournant des années 1920, les pouvoirs publics français investissent dans la connaissance monographique des modèles nationaux de systèmes financiers (Allemagne, Italie, Grande-Bretagne) ; à la fin des années 1920, les échanges internationaux organisés dans le cadre de la SDN permettent l’épanouissement dans les années 1930 d’une science comparée et transnationale des systèmes budgétaires occidentaux ; dans les années 1950, domine l’attraction du modèle de gestion américain et, dans une moindre mesure, du modèle britannique (Tallineau, Descamps, Flizot).

29Au sein de cette sphère des finances publiques, des personnalités dominantes prennent le leadership et se muent en « entrepreneurs de réforme » : pour les hommes politiques, citons Caillaux, Klotz, Auriol ou Bouthillier ; pour les hauts fonctionnaires, Bloch, Courtin, Féret du Longbois, Labeyrie, Drouineau, Jacomet, Ardant, Devaux, Goetze ; pour les universitaires, Jèze, etc. À chacune de ces personnes, au-delà des questions techniques, sont attachés des enjeux politiques déterminants : le partage de l’initiative budgétaire entre l’exécutif et le Parlement ; le budget, acte politique ou document comptable et juridique ; le contrôle juridique des actes administratifs ou le contrôle de l’efficacité de l’action administrative ; la prééminence de l’exécutif ou le rééquilibrage des pouvoirs en faveur du Parlement ; la dévolution du pouvoir aux experts ou aux représentants du peuple ; légalité ou efficacité… Tout au long de la période, certains débats, tâtonnants, restent mal ou non résolus : le contrôle de l’exécution de la dépense, la responsabilité des ordonnateurs et leur contrôle, le statut et le rôle des comptables, l’évaluation de la dépense lors de la loi de règlement, le degré d’hybridation ou de contradiction entre contrôle administratif et contrôle financier, la transformation du contrôle de la gestion en un progressif contrôle de gestion qui pointera son nez dans la période suivante¹⁸…

30En définitive, si l’on se place au milieu des années 1960, après la mise en place de ce qu’il est convenu d’appeler le « bloc constitutionnel » de la V^e République, faut-il conclure au triomphe du droit budgétaire et comptable ? La minoration, voire l’effacement de la problématique gestionnaire peut paraître consommée : déclin de l’ITAP, réorientation du CCECRSP, dissolution du Commissariat général à la Productivité, recul des textes de 1959 par rapport à ceux de 1956, maintien d’une logique budgétaire de moyens aux dépens d’une logique de résultats, persistance de l’absence de moyens techniques et informatiques de gestion, disparition ou latéralisation des services « dédiés » à la gestion des services publics, timidité gestionnaire de la Cour des comptes et des contrôleurs financiers ministériels, abandon par la direction du Budget de ses ambitions d’innovation et d’expérimentation gestionnaire… Cette dissolution de la poussée gestionnaire met en valeur a contrario la puissance persistante du modèle juridique (le droit comme contexture de l’administration et de l’État et comme mode de gestion de l’État), de ses partisans (l’ENA, le Conseil d’État, les facultés de droit, la Cour des comptes, Devaux qui a mis tout son poids de directeur du Budget dans la balance en 1959), de sa résistance aux innovations gestionnaires et aussi sa capacité à les ingérer, même s’il rabote ou dilue les plus hétérodoxes… Un trio symbolique de hauts fonctionnaires pourrait illustrer cette mise en tension du droit et de la gestion : Ardant éliminé en 1959 par le couple Debré/Devaux, ou la gestion terrassée par le droit ! Cette élimination se donne à voir comme le symbole de la concurrence dans l’État des savoirs, des compétences et des disciplines, des corps de hauts fonctionnaires et des experts publics, des modèles de gestion et de gouvernance. Très vite, la fin de la décennie des années 1960 verra se dessiner une autre compétition, cette fois-ci entre l’économie et la gestion !

31Mais en réalité, la question se déplace du côté des acteurs administratifs et de leur capacité (ou non) à recevoir et à s’approprier les novations institutionnelles, juridiques, techniques ou pratiques. Les nouvelles manières de penser la gestion de l’État, quand bien même elles parviennent à investir des positions juridiques (ce qui a été le cas en 1956 par exemple), ne trouvent pas forcément des administrateurs ni même des juristes prêts à les adopter, à les mettre en pratique, à leur donner une actualité ou à les construire en enjeux de gestion publique (Conan, Feller, Masquelier, Tallineau). Dans ce domaine comme dans d’autres, c’est la lenteur des changements, l’inertie des comportements et des « outillages mentaux » qui frappent l’observateur. Ainsi que le décalage de rythme et de temporalité entre le temps des « entrepreneurs de réforme » (assez rapide, si l’on pense aux actions qu’ont pu mener des personnalités comme Caillaux, Labeyrie, Jacomet, Haguenin, Bouthillier, Ardant, Goetze, Devaux), le temps des juristes et de la production de doctrine, le temps plus long de la concertation et de l’établissement du consensus (les comités consultatifs, les commissions de réforme), le temps du politique et de la décision (temps de l’exécutif/temps du Parlement), le temps de l’inscription dans la loi puis dans la circulaire, le temps de l’appropriation des nouveaux outils de gestion par les agents et les services gestionnaires, sans parler du décalage qui peut exister entre l’administration inspectante et l’administration administrante, entre l’administration centrale et les « services extérieurs ».

32La progression de la réforme se fait donc au cours d’un processus d’ajustement itératif, cahotant et non linéaire, par bonds, lorsque sont réunies les conditions d’une configuration politico-financiaro-administrative favorable : 1920-1923, 1934-1936, 1956-1959. En ce qui concerne le système de gestion publique, il n’y a dans la période ni cumulativité, ni linéarité, ni continuité dans la réforme ; le passage du témoin ne se fait pas toujours, pas plus que la transmission d’expérience, d’une génération à l’autre ; il se produit des reculs et, parfois même, l’effacement pur et simple de dispositifs pourtant institués légalement. Jusqu’à ce qu’une nouvelle génération remette l’ouvrage sur le métier, à nouveaux frais¹⁹ !