Table des matières
Lucile Tallineau
Préface- I. LES CONDITIONS DE FORMATION DU CONTRÔLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE.
- LA PREMIÈRE CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : L’IDENTIFICATION DU DÉCIDEUR
- LA SECONDE CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : LA CRÉATION D’UN OUTIL PERMETTANT L’AUTHENTIFICATION DE LA DÉCISION FINANCIÈRE
- LA TROISIÈME CONDITION NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE : LA CIRCULATION D’UNE INFORMATION FIABLE
- II. UN CONTRÔLE EN MOUVEMENT.
- LA DÉFINITION DU CONTRÔLE FINANCIER
- L’ÉTUDE DU CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL RÉVÈLE DE PROFONDES MUTATIONS
Première partie. La difficile création du contrôle des dépenses engagées
Les acteurs du contrôle financier
- I. LES MOTIFS DU CONTRÔLE FINANCIER.
- A. LES MOTIFS INSTITUTIONNELS DU CONTRÔLE FINANCIER PARLEMENTAIRE
- 1. La prépondérance du Parlement en matière budgétaire.
- a. Le schéma hérité de la Révolution : le Parlement vote l’impôt et la dépense publique.
- b. Le corollaire nécessaire à l’initiative budgétaire est son contrôle.
- 2. Le dogme de l’équilibre budgétaire.
- a. L’émergence du principe.
- b. Les conséquences politiques du principe d’équilibre budgétaire.
- B. LES MOTIFS MATÉRIELS
- 1. La responsabilité financière de l’administration.
- a. Un principe : la responsabilité des ordonnateurs.
- b. L’irresponsabilité de fait.
- 2. La dénonciation de la toute-puissance des bureaux.
- a. Une volonté délibérée d’indépendance financière.
- b. La technicité des dossiers.
- II. LES CONTRAINTES PESANT SUR LE CONTRÔLE FINANCIER PARLEMENTAIRE.
- A. LES DIFFÉRENTS ASPECTS DU CONTRÔLE FINANCIER EXERCÉ PAR LE PARLEMENT
- 1. L’influence du contexte institutionnel sur la notion de contrôle financier.
- a. La monarchie parlementaire et l’émergence du concept de contrôle financier.
- b. Le développement du contrôle financier hors du parlementarisme.
- 2. Le Parlement, contrôleur financier ?
- a. Le contrôle des dépenses par le Parlement : le vote du budget.
- b. Le contrôle de l’exécution de la dépense par le Parlement.
- B. LES REVENDICATIONS PARLEMENTAIRES
- 1. Prendre les bureaux d’assaut.
- a. Les propositions de loi.
- b. Les critiques opposées à ces propositions.
- 2. Soumettre les bureaux à l’autorité de la Chambre.
- a. La proposition de loi Pradon : une philosophie générale constante, un angle d’approche novateur.
- b. Les réponses apportées par le projet Pradon aux difficultés posées par la réforme du contrôle administratif.
- Conclusion.
- I. LE RÔLE DU MINISTÈRE DES FINANCES.
- A. LE GARDIEN DE L’ÉQUILIBRE
- 1. Le ministre des Finances coordonne la politique financière.
- a. Préparer le budget.
- b. Ne pas porter atteinte à l’autonomie des ministres dépensiers.
- 2. Le ministre des Finances vérifie, sous sa responsabilité, l’exécution des dépenses.
- a. Le ministre des Finances et l’exécution de la dépense.
- b. La responsabilité du ministre des Finances.
- B. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DU MINISTÈRE DES FINANCES PESANT SUR LA DÉPENSE
- 1. Les possibilités du Trésor.
- a. La distribution mensuelle des fonds.
- b. La signification du visa du ministre des Finances.
- 2. Le circuit comptable.
- a. Gérer la transmission de l’information.
- b. Générer de l’information et prévoir les dépenses.
- II. QUELLE PLACE POUR LE MINISTRE DES FINANCES.
- A. LA TECHNIQUE FINANCIÈRE PERMET LARGEMENT D’ÉCHAPPER AU CONTRÔLE
- 1. Les crédits additionnels.
- a. Une procédure nécessaire.
- b. Les garanties entourant ces mécanismes d’adaptation.
- 2. Les adaptations à la loi de budget.
- a. Le poids des crédits additionnels.
- b. Les dérives de la pratique financière.
- B. L’INEFFICACITÉ DES TEXTES COMMANDE UNE RÉFORME
- 1. Des outils mal utilisés.
- a. Des dispositions normatives inappliquées.
- b. Des dispositions inapplicables.
- 2. Le remède nécessaire.
- a. Le contrôle préalable des engagements.
- b. La solution adoptée.
- Conclusion.
La maturation du contrôle financier
- I. LA COMPTABILITÉ DES DÉPENSES ENGAGÉES.
- A. UN SCHÉMA INTELLIGENT QUI MET EN EXERGUE LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR
- 1. Une comptabilité pour informer.
- a. Informer l’ordonnateur.
- b. Informer le Parlement.
- 2. La tenue de la comptabilité des dépenses engagées.
- a. La résistance des ministères dépensiers.
- b. Une mise en place difficile.
- B. L’ÉCHEC DE LA COMPTABILITÉ DES DÉPENSES ENGAGÉES
- 1. La mise en place du contrôle des dépenses engagées.
- a. La dualité originelle des contrôles.
- b. La réunion des deux tâches.
- 2. L’inefficacité relative du contrôle des dépenses engagées.
- a. L’échec du contrôle, une analyse radicale.
- b. Une analyse divergente des résultats du contrôle des dépenses engagées.
- II. LE CONTRÔLE DES DÉPENSES À ENGAGER.
- A. PREMIER IMPÉRATIF : CONTRÔLER LA RÉGULARITÉ DES ENGAGEMENTS
- 1. La prise de conscience de l’importance de l’engagement.
- a. L’émergence de la notion d’engagement.
- b. La nécessité de contrôler les engagements.
- 2. La définition de la « régularité budgétaire » d’un engagement.
- a. Les critères classiques de la régularité d’un engagement.
- b. L’extension du concept de régularité : vers une régularité respectueuse du cadre financier.
- B. DEUXIÈME IMPÉRATIF : ÉTABLIR L’EFFICACITÉ DU CONTRÔLE
- 1. Le mode d’expression du contrôle préalable des propositions d’engagements : le visa.
- a. Le visa préalable et obligatoire : instrument de négociation.
- b. L’extension du champ du visa préalable.
- 2. Les limites institutionnelles du visa.
- a. L’ordonnateur peut passer outre le refus de visa du contrôleur.
- b. Le gouvernement a voulu ménager les dépensiers.
- Conclusion.
- I. ASSURER L’INDÉPENDANCE DU CONTRÔLEUR DES DÉPENSES ENGAGÉES.
- A. METTRE LE CONTRÔLEUR À L’ABRI DES BUREAUX DÉPENSIERS
- 1. Un contrôle exercé par le ministère dépensier.
- a. Les critères qui ont poussé à la création d’un « endo-contrôle ».
- b. Le ministère des Finances tente de rallier le contrôle à sa cause.
- 2. La rupture du lien hiérarchique au ministre dépensier.
- a. Le Parlement veut assurer l’indépendance du contrôleur.
- b. L’application difficile de la réforme du processus de nomination.
- B. CONFIER LE CONTRÔLE À LA SAGESSE DES FINANCES POUR LE PRÉMUNIR CONTRE LA FAIBLESSE DES MINISTRES DÉPENSIERS
- 1. Le recrutement des contrôleurs des dépenses engagées à partir de 1911.
- a. Des agents des Finances.
- b. Les problèmes posés par ce recrutement.
- 2. Les motifs de ce changement.
- a. Renforcer l’autorité morale des contrôleurs.
- b. Accorder aux contrôleurs l’indépendance nécessaire à l’efficacité de leur fonction.
- II. DONNER AU CONTRÔLEUR DES DÉPENSES ENGAGÉES LES MOYENS D’EXERCER SA MISSION.
- A. LE VISA DE L’ORDONNANCE DE DÉPENSE ET DE DÉLÉGATIONS
- 1. Le but du visa des ordonnances de dépenses.
- a. Valider le visa de l’engagement.
- b. Valider les conditions d’exécution des propositions d’engagements.
- 2. Les irrégularités constatées.
- a. Les ordonnances de dépenses sont visées par les contrôleurs.
- b. Conséquences du visa avec observation.
- B. LA RESPONSABILITÉ DE L’ORDONNATEUR VIENT APPUYER SA PLACE DE PIVOT DE LA DÉPENSE
- 1. La responsabilité approximative de l’ordonnateur.
- a. Une responsabilité pécuniaire et pénale.
- b. Des sanctions difficiles à mettre en œuvre.
- 2. La responsabilité politique.
- a. La responsabilité politique se substitue à l’absence de responsabilité personnelle.
- b. La responsabilité politique n’est pas efficace.
- Conclusion.
Deuxième partie. Du contrôle des engagements de dépenses au contrôle financier
Les fonctions de conseil et d’information
- I. LE CONTRÔLE EXERCÉ AU CŒUR DU MINISTÈRE DÉPENSIER.
- A. COMPTABILISER LES ENGAGEMENTS DE DÉPENSES
- 1. Prémunir contre les dépassements de crédits.
- a. La comptabilité des propositions d’engagements de dépenses.
- b. Les répercussions de la comptabilité des dépenses engagées.
- 2. L’expression du contrôle : le visa sur les propositions d’engagements de dépenses.
- a. Le caractère dissuasif du visa.
- b. La nature juridique du visa du contrôleur des dépenses engagées.
- B. RÉDIGER DES SYNTHÈSES
- 1. Les avis.
- a. L’avis sur les mesures soumises au contreseing du ministre des Finances.
- b. Les avis sur les propositions budgétaires et les demandes de crédits additionnels.
- 2. Les rapports et études de fin d’exercice.
- a. Le rapport de fin d’exercice.
- b. Des études thématiques.
- II. L’EXPERT FINANCIER À LA DISPOSITION DES SERVICES DU MINISTÈRE CONTRÔLÉ.
- A. LE CONSEILLER DU DÉPENSIER
- 1. Celui qui aplanit les difficultés.
- a. L’instructeur pédagogue.
- b. Un allié compréhensif.
- 2. Un diplomate.
- a. La place ambiguë du contrôleur vis-à-vis des services contrôlés.
- b. Un poste difficile à pourvoir.
- B. LES INCIDENCES DE LA « COADMINISTRATION » SUR LA RESPONSABILITÉ
- 1. Le visa préalable et la responsabilité de l’ordonnateur.
- a. Le visa permet d’isoler les responsabilités éventuelles.
- b. Le visa permet d’atténuer la responsabilité de l’ordonnateur.
- 2. Le visa préalable et la responsabilité du contrôleur financier.
- a. Les causes de responsabilité du contrôleur financier.
- b. Conséquences de la « responsabilisation » du contrôleur financier.
- Conclusion.
- I. INFORMER LE PARLEMENT.
- A. LES DESTINATAIRES DE L’INFORMATION FINANCIÈRE
- 1. Le Parlement et l’information financière.
- a. Le Parlement est le destinataire de l’information générée par le Contrôle financier.
- b. Le rapport est un enjeu.
- 2. La Cour des comptes et l’information financière.
- a. Le Contrôle financier : une source d’information supplémentaire.
- b. La Cour n’accepte pas forcément de renseigner le Contrôle financier.
- B. UNE SOURCE D’INFORMATION MAL UTILISÉE
- 1. Un Parlement qui délaisse ses fonctions de contrôle.
- a. Un constat brutal.
- b. L’ignorance des parlementaires quant à l’existence du Contrôle financier central.
- 2. Le contrôle des finances : une fonction ardue.
- a. Des pouvoirs difficiles à mettre en œuvre.
- b. Une source d’information douteuse.
- II. INFORMER LE MINISTÈRE DES FINANCES.
- A. INFORMER POUR AGIR
- 1. Un agent d’information de la direction du Budget.
- a. Une direction qui vit de l’information.
- b. La vocation des informations transmises à la direction du Budget.
- 2. Un agent de renseignement.
- a. Au-delà de la source d’information.
- b. Un auxiliaire dans la recherche de solutions financières.
- B. DEUX APPROCHES D’UNE MÊME RÉALITÉ
- 1. Le Contrôle financier et la direction du Budget : deux conceptions du temps.
- a. La valeur du temps.
- b. La lente résorption des reports de crédits.
- 2. La direction du Budget et les contrôleurs financiers : des relations variables.
- a. Les récriminations adressées par les contrôleurs à la direction du Budget.
- b. Les facteurs de mésentente entre la direction et ses contrôleurs.
- Conclusion.
Les nouvelles missions du contrôle financier
- I. VERS UN CONTRÔLE LOCAL DES DÉPENSES ENGAGÉES.
- A. VERS UN CONTRÔLE DES ORDONNATEURS SECONDAIRES
- 1. La naissance du contrôle des ordonnateurs secondaires.
- a. La délégation des crédits nécessite-t-elle un contrôle particulier ?
- b. La nécessité d’un contrôle plus poussé.
- 2. La première tentative de contrôle local des dépenses engagées.
- a. La mise en place de la comptabilité locale des dépenses engagées.
- b. Le contrôle des dépenses des ordonnateurs secondaires.
- B. L’INADAPTATION DU CONTRÔLE LOCAL DES DÉPENSES ENGAGÉES DE 1936
- 1. L’échec de la réforme de 1936.
- a. Une réforme sans moyens.
- b. Une réforme condamnée.
- 2. Les nouvelles interrogations.
- a. Revenir sur la déconcentration financière.
- b. Une attitude ambiguë des administrations centrales.
- II. DE LA DÉCONCENTRATION DU CONTRÔLE FINANCIER AU CONTRÔLE FINANCIER DÉCONCENTRÉ.
- A. LA DÉCONCENTRATION DU CONTRÔLE FINANCIER
- 1. Un mouvement d’accompagnement de la déconcentration de l’État.
- a. Un rôle d’impulsion dans le mouvement de déconcentration.
- b. Ne pas entraver les dépenses de l’État.
- 2. Un contrôle financier local mal situé au sein du processus de dépense publique.
- a. La confusion des personnes génère un contrôle préalable subsidiaire.
- b. Les reproches adressés au contrôle financier local.
- B.LE CONTRÔLE FINANCIER DE 1996 SE VEUT UN CONTRÔLE FINANCIER DÉCONCENTRÉ
- 1. Des solutions pratiques aux problèmes de contrôle local.
- a. Le contrôle au niveau régional.
- b. Le renforcement du contrôle.
- 2. Une réforme utile en d’autres endroits.
- a. Une opportunité pour le ministère des Finances.
- b. Les relations entre le ministère des Finances et les ministères dépensiers.
- Conclusion.
- I. LES INTERVENTIONS SUR LA DÉPENSE PUBLIQUE
- A. LE CONTRÔLE DE L’OPPORTUNITÉ DES DÉPENSES
- 1. Le contrôle de l’opportunité : mythe ou réalité.
- a. L’absence de contrôle de l’opportunité.
- b. Un contrôle réel.
- 2. Les significations de ce contrôle.
- a. L’opportunité des propositions d’engagements de dépenses.
- b. Les champs d’intervention du contrôle de l’opportunité.
- B. LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE
- 1. Les régulations budgétaires en action.
- a. La régulation économique.
- b. Les régulations politiques.
- 2. La régulation budgétaire en question.
- a. Le Parlement et la régulation.
- b. Le gouvernement et la régulation.
- II. LE CONTRÔLE DE LA GESTION DES MINISTÈRES
- A. LA MISE EN PLACE DU CONTRÔLE DE GESTION
- 1. La technique comme outil.
- a. La technique financière.
- b. La technique au bénéfice du ministère des Finances.
- 2. La gestion comme objectif.
- a. Le principe de la cogestion de la dépense publique en question.
- b. La cogestion en action.
- B. LA RECHERCHE DE LA PERFORMANCE
- 1. Un renouveau conceptuel : l’évaluation.
- a. L’évaluation imposée aux administrations.
- b. Le contrôle de l’évaluation imaginé par le ministère des Finances.
- 2. La contractualisation de la dépense publique.
- a. Redéfinir le cadre de l’exécution budgétaire.
- b. Adapter la contractualisation aux nouveaux impératifs.
- Conclusion.
- LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UN CENTENAIRE
- LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UNE OPÉRATION QUI FONCTIONNE
- LES CRITIQUES AU CONTRÔLE FINANCIER
- LE CONTRÔLE FINANCIER CENTRAL : UN EXEMPLE ?
- Les perspectives du contrôle financier central.
- LE CONTRÔLE FINANCIER LOCAL COMME PERSPECTIVE ?
- LE CONTRÔLE DE LA GESTION, SOURCE DE MODERNISATION DU CONTRÔLE FINANCIER ?
- L’ABANDON DU CONTRÔLE DE LA RÉGULARITÉ DE LA DÉPENSE ?
- ANNEXE 1. Notes du contrôleur financier près le ministère de l’Équipement, du Transport et du Logement
- ANNEXE 2. Extrait de la comptabilité des dépenses engagées du ministère de la Jeunesse et des Sports, 1998, selon l’application SYGMA dépense ordinaire
- ANNEXE 3. Formulaire« proposition » d’engagement de dépense et formulaire « ordonnance de paiement »
- ANNEXE 4. Textes relatifs au contrôle financier
- - Décret du 1er décembre 1861 (N˚ 9717) : (Bull 121, VIIe série, n˚ 1310, page 774)
- - Proposition de loi Rivière et Roche, le 18 novembre 1882 (J.O. Chambre des députés 28 novembre 1882, Annexe n˚ 1393, page 2438) :
- - Proposition de loi Pradon, le 17 mai 1888, (A.N., J.O. Chambre des députés, Annexe n˚ 2686, page 665) :
- - Séance du 10 mai 1890 : Proposition Proust et Gotteron, J.O. Chambres des députés 1890, Annexe n˚ 549, page 704 :
- - Loi de finances pour 1891 du 26 décembre 1890 :
- -Avril 1891 : projet de décret du ministère des finances.
- - Décret du 14 mars 1893 : (J.O. du 15 mars 1893).
- - 14 mai 1895 : Proposition de résolution Bozérian
- - Projet de décret de 1900 : source B 13383
- - Premier projet de règlement sur le contrôle des dépenses engagées. (Comité d’étude institué par le premier président de la Cour des comptes 1900) source B13383.
- - Second projet de règlement sur le contrôle de l’ordonnancement (comité d’étude institué par le premier président de la Cour des comptes 1900) source B13383.
- - Proposition de loi 19 mai 1903 ayant pour objet d’organiser le contrôle préventif des engagements de dépenses (J.O., documents parlementaires, Chambre, Annexe 916, pages 491 et suivantes) :
- - 7 juillet 1911 : Proposition Leroy-Beaulieu tendant à organiser le contrôle préventif des dépenses. (J.O. Chambres des députés 1911, Annexe n˚ 1140 page 1506)
- - Loi de finances du 13 juillet 1911 : (J.O. 14 juillet 1911, pages 5690 et suivantes)
- - Décret du 2 juillet 1912 :
- - Décret du 6 octobre 1912 :
- - 25 mars 1920 : Proposition Georges Gérald (Documents parlementaires 1920 page 593, J.O. Chambre des députés 1920, Annexe n˚ 620) :
- - Loi du 30 avril 1921 portant fixation du budget général de l’exercice 1921 (J.O. du 1er mai 1921) :
- - Projet de Loi « Marin » du 28 novembre 1921 : (J.O. Documents parlementaires, 1921, page 4329, annexe n˚ 3419) ou (J.O. débats parlementaires 25 novembre 1921, page 4279).
- - Loi du 10 août 1922 relative à l’organisation du contrôle des dépenses engagées. (J.O. 14 août 1922) :
- - Décret du 3 octobre 1922 (en fait daté du 30 septembre 1922) : instituant une commission permanente du contrôle des dépenses engagées.
- - Décret du 15 juin 1923 portant règlement d’administration publique sur la comptabilité des dépenses engagées (J.O. 16 juin 1923)
- - Décret du 1er septembre 1936, J.O. du 8 septembre 1936 :
- - Décret du 1er septembre 1936 : règles relatives à la tenue de la comptabilité administrative des services locaux de contrôle des dépenses engagées.
- - Décret n˚ 56-81 du 23 janvier 1956 portant règlement d’administration publique relatif au statut particulier des contrôleurs financiers (J.O. 24 janvier 1956, page 826) :
- Chapitre Ier. – Dispositions générales
- Chapitre II. – Recrutement.
- - Décret n˚ 70-1049 du 13 novembre 1970 (J.O. 15 novembre 1970, page 10531) : Relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l’État effectuées au plan local.
- - Décret n˚ 96-629 du 16 juillet 1996
- -Arrêté du 29 juillet 1996. Définissant les modalités du contrôle financier déconcentré en application du décret n˚ 96-629 du 16 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré.
Sources et bibliographie
Archives orales du comité pour l’histoire économique et financière de la France