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La France, l’Europe et l’aide au développement. Des traités de Rome à nos jours

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Gérard Bossuat

Conclusion

Laure Quennouëlle-Corre

Texte intégral

  • 1 Gérard Bossuat et Marie-Thérèse Bitsch (dir.), L’Europe unie et l’Afrique. De l’idée d’Eurafrique à (...)

1Évaluer l’influence de la France et celle d’autres États sur la politique européenne en matière d’aide au développement depuis une cinquantaine d’années, tel était l’enjeu de ce colloque qui donne une suite à celui organisé par Gérard Bossuat et Marie-Thérèse Bitsch sur un sujet similaire1. Pari réussi à plusieurs titres, car les avancées de la recherche se sont avérées importantes. Tout d’abord, les trois grandes phases de l’aide européenne ont été expliquées et commentées au gré de l’évolution du contexte mondial et des rapports de force entre États membres et avec les pays bénéficiaires. En second lieu, le poids des hommes et des institutions à l’intérieur de la Commission européenne a été mis au jour par de nombreuses interventions. Enfin, les influences réciproques entre l’aide française et l’aide européenne ont été largement débattues, mettant au jour les ruptures et les continuités existantes sur la moyenne durée.

I. Une chronologie affinée de la politique européenne d’aide au développement

2La périodisation en trois temps qui a rythmé le déroulement du colloque – naissance de l’aide, élargissement puis remise en cause de l’approche européenne – s’est avérée fructueuse car, si elle était assez connue, elle a pu être affinée et relativisée par de nouvelles recherches qui ont donné des points de vue extérieurs à la France ou à la CEE. Dans son introduction, Gérard Bossuat a d’abord rappelé les ambiguïtés des motivations de l’aide au développement qui, sous couvert de considérations humanistes, mêle souvent des arrière-pensées politiques et mercantiles. Après la domination sans partage de la France sur la politique d’aide au développement jusqu’à la moitié des années 1960, l’indépendance des pays africains et l’affirmation progressive de la Commission européenne infléchissent les relations eurafricaines, sans que la prépondérance française soit véritablement discutée (Guia Migani).

3Dans un second temps, l’élargissement de la Communauté, notamment l’entrée de la Grande-Bretagne, entraîne la signature des accords de Lomé I en 1975, qui étendent l’aide européenne aux anciennes colonies britanniques en Afrique subsaharienne, dans les Caraïbes et le Pacifique. L’élargissement marque le début du déclin de l’influence française, contrée par les Britanniques qui remettent en cause l’efficacité de l’aide et le montant des contributions des États membres. Toutefois, sur ce point, Gordon Cumming apporte un éclairage nouveau en analysant précisément l’influence de la position du Royaume-Uni sur les orientations de la Commission européenne – et inversement. Ces influences croisées furent très variables d’une décennie à l’autre, au regard de l’évolution du contexte politique national et international. La période des années 1970 correspond également à la montée en puissance des nouveaux acteurs chez les pays émergents et à la naissance du dialogue Nord-Sud. En prenant en compte le phénomène, la Communauté européenne tente de s’affirmer comme interlocuteur des pays bénéficiaires (Giuliano Garavini). Mais lors de la décennie suivante, la remise en cause du modèle de développement antérieur et la conversion à un ordre néolibéral change la donne. Si les nouveaux paradigmes de l’aide établis par le consensus de Washington (Trésor américain, Banque mondiale et Fonds monétaire international) à la fin des années 1980 sont intégrés par la Commission, ils sont cependant assortis d’une dimension sociale de l’ajustement structurel (Philippe Hugon).

4Enfin, la troisième étape se cristallise autour des accords de Cotonou de 2000 et de la naissance d’un consensus européen en 2005 autour d’une même vision du développement, qui engage aussi les États membres dans leur politique bilatérale (Bernard Petit). Se pose alors la question de l’autonomie de la politique d’aide au développement européenne et de sa vision de long terme, alors qu’elle est devenue un élément de la politique extérieure de l’Union. À côté de cette timide réforme, plusieurs facteurs contribuent à diminuer le poids de l’Union européenne sur la scène internationale : tout d’abord, la création de l’OMC en 1995 et la remise en cause des préférences tarifaires ont modifié l’idée même du développement, en mettant en avant la politique commerciale comme outil du développement (Olivier Cattaneo). En second lieu, le début du XXIe siècle voit apparaître de nouveaux acteurs hors institutions publiques ; c’est d’abord l’irruption de la société civile qui joue un rôle croissant dans les débats publics sur l’aide, mais surtout l’arrivée des entreprises privées avec lesquelles les institutions publiques ont intérêt désormais à coopérer sur le terrain.

II. Des hommes et des institutions

5Dans l’histoire de l’aide européenne au développement, la dimension socio-administrative reflète en grande partie l’évolution des rapports de force avec les pays bénéficiaires et entre les États membres. Car s’il est bien une question centrale qui se pose lorsqu’on étudie les modalités de l’aide au développement à l’échelon européen – montant, critères, choix des pays bénéficiaires, etc. – c’est celle du processus de décision au sein d’un organisme complexe aux arcanes parfois mystérieux pour l’observateur extérieur. Ce livre permet d’identifier et de caractériser l’instance qui, au fil du temps, a élaboré, négocié et mis en œuvre la politique d’aide européenne, la direction générale de la Coopération, puis du Développement – la DG VIII. C’est en son sein que va se forger progressivement un consensus européen sur l’aide au développement, une vision bien différente des positions des États membres. À la différence des représentations des États membres, plutôt défenseurs de leurs intérêts nationaux, la DG VIII va progressivement devenir une entité autonome de référence sur les questions de l’aide. À l’expertise de ses services s’ajoute la capacité de ses fonctionnaires à se détacher de leur nation d’origine, à devenir des Européens, recherchant le consensus certes, mais au service des intérêts des pays bénéficiaires ou de ceux de la Communauté européenne – et non de leur pays. Toutefois, comme dans toute institution administrative, elle devra défendre son territoire, par exemple face à la direction générale Commerce qui finit par récupérer la division Commerce de la DG VIII – et donc la politique commerciale de l’Europe vis-à-vis des pays bénéficiaires de l’aide.

6Au sein de la DG VIII, certaines personnalités ont porté le projet européen de l’aide et différents intervenants ont montré combien ce facteur humain a toujours été primordial. C’est Jacques Ferrandi qui impose au démarrage du Marché commun le modèle administratif colonial français, au nom d’une association imposée par la France lors des négociations du traité de Rome, Véronique Dimier l’a bien rappelé. Lorsque l’ancien administrateur colonial entend élaborer une méthode moins technocratique et plus pragmatique que celle de la Banque mondiale, il prolonge de fait les relations d’interdépendance entre la France et les dirigeants africains, qui manquent singulièrement de transparence. Plus tard, ses successeurs, l’Allemand Dieter Frisch et le Français Bernard Petit, ont l’un et l’autre montré leur capacité à dépasser les clivages nationaux pour élaborer des compromis acceptables par tous. Le poids de leurs convictions et leur personnalité ont indéniablement pesé pour tenter d’infléchir la position européenne, par exemple sur la transparence des relations avec les pays bénéficiaires ou sur la « soutenabilité » politique et sociale de l’ajustement structurel dans les années 1990.

7Enfin, grâce à l’action de certains commissaires européens (Jean-François Deniau, Claude Cheysson, Edgard Pisani), les Français ont exercé un rôle non négligeable à l’échelon politique de la Commission. Si l’influence française a diminué au fil de l’élargissement de la CEE et de la montée en puissance de nouveaux acteurs sur la scène internationale, la France reste l’un des éléments moteur de la mise en œuvre de la politique d’aide. C’est sans doute l’un des éléments de continuité sur le demi-siècle étudié.

III. Aide française, aide européenne, ruptures et continuités

8Au-delà de l’évolution contrastée de l’influence de la Communauté européenne en matière d’aide au développement, on remarquera tout d’abord le maintien constant d’un niveau élevé de l’aide européenne tel que l’a montré François Pacquement dans son analyse quantitative. Au niveau qualitatif et géographique, en revanche, l’aide européenne a suivi des changements d’objectifs depuis son institution : à ses débuts, l’aide est largement sous-tendue par des considérations géopolitiques et des arrière-pensées affairistes. Puis, dans les années 1970, on assiste à la mise en place d’objectifs plus précis liés à la réduction de la pauvreté et à la recherche de l’efficacité de l’aide. Après les accords de Lomé III, une dimension plus politique s’affirme (droits de l’homme, gouvernance) puis émerge la dimension humanitaire et la question qui la sous-tend, celle des flux migratoires. S’y ajoute une critique forte de l’aide liée et de l’absence de cohérence et de coordination des aides nationales et européennes. L’efficacité de l’aide est toujours en débat depuis trente ans. Hormis cela, les progrès en termes d’objectifs sont notables.

9Mais c’est surtout l’interrogation sur l’existence éventuelle d’une pensée, d’une doctrine européenne de l’aide qui interpelle l’historien. L’Europe a-t-elle véritablement existé sur la question de l’aide au développement ? Cette affirmation de l’identité européenne sur la scène internationale se manifeste bien dans les années 1970 avec Lomé I mais elle échoue largement dès les années 1990 en raison de la domination des institutions de Bretton Woods dans la définition des nouveaux paradigmes de l’aide. L’éventuelle spécificité de la position européenne par rapport à celle du FMI et de la Banque mondiale et dans la définition des critères de l’APD mériterait sans doute de plus amples approfondissements.

10Toutefois, les travaux ont montré que la Commission a su parfois influencer la position de ses États membres, comme celle du Royaume-Uni ; elle n’adopte pas la ligne dure britannique sur les réformes économiques et financières de l’ajustement structurel dans les années 1990. Elle a également largement influencé la position française sur les critères d’allocation de l’aide et sur l’action en faveur de l’efficacité de l’aide, comme Corinne Balleix l’a bien montré. À l’inverse, la politiste a relevé la capacité de résistance de la France à l’européanisation de sa politique. Et si le montant de l’aide française transite actuellement pour un quart par l’Europe, la France continue d’agir de manière spécifique – ne serait-ce qu’à travers le maintien de la zone franc, le dynamisme de l’Agence Française de Développement et le maintien de flux d’aide conséquents en direction de l’Afrique subsaharienne. De ce point de vue, des tendances de longue durée sous-tendent l’aide française. Enfin, tout en continuant de privilégier l’aide bilatérale, la France entend peser dans le débat sur l’aide au développement, au sein de l’Union ou des instances internationales dans lesquelles elle a su placer ses experts (Banque mondiale, FMI, OMC).

IV. Vers de nouveaux horizons

11L’avenir a été abordé dans le quatrième temps de ce colloque et les sujets évoqués par les acteurs et bénéficiaires de l’aide méritent d’être relevés. Là encore, s’est manifestée une constante préoccupation de l’efficacité de l’aide (Tertius Zongo), le besoin d’innovation et de coordination entre acteurs internationaux (Omar Kabbaj), mais également la poursuite des partenariats avec les nouveaux pays émergents et entre agences bilatérales (Dov Zerah) et le maintien d’un horizon européen uni (Philippe de Fontaine Vive). Quant à la conditionnalité politique de l’aide, à l’heure où la Chine est devenue un acteur du développement, elle continue de faire débat entre donateurs.

12Somme toute, l’histoire de l’aide au développement reflète l’évolution politique, économique et sociale du monde et contribue à sa compréhension.

Notes

1 Gérard Bossuat et Marie-Thérèse Bitsch (dir.), L’Europe unie et l’Afrique. De l’idée d’Eurafrique à la convention de Lomé I, Bruylant, Bruxelles, 2005.

Auteur

Laure Quennouëlle-Corre est chargée de recherches au CNRS, HDR, rattachée au CRH (Centre de recherches historiques). Elle enseigne l’histoire économique à l’UFR d’Économie de l’université de Paris I Panthéon Sorbonne. Spécialiste d’histoire financière contemporaine, elle travaille plus particulièrement sur les marchés financiers, la régulation financière et le rôle du ministère de l’Économie et des Finances dans la vie économique. Elle co-anime un séminaire sur l’histoire de ce ministère. Elle est diplômée de l’IEP et docteur en histoire.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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