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La France, l’Europe et l’aide au développement. Des traités de Rome à nos jours

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Gérard Bossuat

Introduction

Gérard Bossuat

Texte intégral

1Ce colloque, tenu pour le 70e anniversaire de l’Agence Française de Développement (AFD), met en scène deux acteurs de l’aide au développement : la France et l’Europe, face aux pays aidés du Sud. Il offre aux lecteurs une vision d’ensemble des politiques d’aide publique au développement depuis 1945 jusqu’à nos jours. Il concerne les origines de l’aide, ses formes et ses moyens, et les motivations des politiques d’aide au développement. Un nouvel acteur apparaît, la Communauté européenne, en 1958. Depuis lors, elle ne cesse d’occuper une place spécifique, contestant le rôle traditionnel des États. Concurrence et innovation pour le développement occupent les acteurs nationaux et européens, de fait les mêmes, mais aux intérêts différents.

Origine

2L’aide au développement n’est pas une situation inconnue des Européens qui ont été aidés par le programme américain d’European Recovery, le plan Marshall, entre 1948 et 1951. Une mystique de la modernisation, développée par l’administration Truman, entretenue par l’ambiance keynésienne de l’époque, et soutenue en France par de Gaulle et Monnet, emmenait les Européens vers les Trente Glorieuses. La mystique de la modernisation devait élever le niveau de vie des populations et atteindre celui du « pays du bonheur », les États-Unis. Des résultats très positifs ont été obtenus ; la croissance économique a atteint des chiffres jamais retrouvés depuis lors. Le temps des Trente Glorieuses serait-il à jamais notre paradis perdu ? L’Europe occidentale ou l’Europe des Six et chacune des métropoles dotées de territoires d’outre-mer pouvaient s’inspirer de cette expérience pour assumer le développement des territoires sous-développés. Le plan Marshall fut l’occasion pour l’administration américaine d’exiger le développement des TOM et d’en obtenir libéralement l’accès, non sans tensions avec la France (Maroc, Nouvelle-Calédonie).

3En 1957, les négociateurs du traité CEE admirent la participation des TOM français, belges et néerlandais à la nouvelle Communauté et envisagèrent une possible aide au développement, alors que celle-ci était prise en charge, du côté français au moins, par le plan de modernisation de Jean Monnet et par un instrument, la Caisse centrale de coopération économique (CCCE). Le développement de ces territoires était envisagé sous la forme d’un codéveloppement sans que le budget ni le capital français puissent y suffire.

4La naissance de la CEE provoqua des tensions au sein de l’appareil politique de la IVe République. Certains des acteurs ressentirent comme une intrusion insupportable (Georges Boris contre l’Eurafrique) la participation de la Communauté au développement des TOM. Mais le gouvernement français, dirigé par le socialiste Guy Mollet, fit entrer les TOM français dans le Marché commun : « Les TOM dedans ou rien du tout, pas de Marché commun ! » déclarèrent aussi Gaston Defferre et Jacques Chaban-Delmas. Les Hollandais s’y opposèrent d’abord, refusant d’être « taxés » pour les colonies françaises. D’autres partenaires répugnaient à entrer dans les contentieux coloniaux. Les Allemands demandèrent d’associer à l’œuvre de codéveloppement les pays colonisés eux-mêmes. Ils tentèrent d’acheter leur désengagement en échange du versement d’un capital au profit des TOM, ce qui aurait évité de leur consentir des préférences commerciales. Mais l’enjeu du Marché commun « européen » était si fort que l’Auswärtiges Amt accepta la coopération intereuropéenne en Afrique. L’insertion des TOM fut acquise sur le tard, en février 1957, un mois avant la signature du traité, preuve de l’âpreté de la négociation.

5Pourquoi les Français voulaient-ils les intégrer ? Une note d’une direction du Quai d’Orsay en donne les raisons : « Faire prévaloir des formules qui, répondant à des préoccupations d’ordre politique, ménagent l’avenir sur le plan économique ». L’association des TOM au Marché commun était une façon de gagner à bon compte des alliés dans les relations internationales et de faciliter le désengagement français de l’outre-mer. Elle répondait à la nécessité d’insérer les TOM dans un espace commercial plus large. Plus précisément, la France acceptait de renoncer à ses préférences dans l’Union française contre une participation de ses partenaires aux charges du développement des TOM. Le secrétaire d’État américain, John Foster Dulles, reconnut que le Marché commun contribuait au développement économique des territoires africains sur une base d’égalité et d’intérêt mutuel. Un Fonds européen de développement (FED) fut créé, doté de 581,25 millions de dollars, dont 512 au profit des TOM français en cinq ans. Les contributions française et allemande furent fixées chacune à 200 millions de dollars. Les tarifs douaniers des Six seraient abaissés de 30 % sur les importations en provenance des TOM et ceux des TOM étaient librement fixés par rapport aux Six. La Commission européenne était chargée de la gestion de l’aide au développement et des négociations commerciales internationales. L’affaire du développement économique des pays sous-développés cessait d’être un monopole national.

Les formes et les moyens de l’aide au développement

6Une série d’accords entre la Communauté européenne et les pays du Sud, les ACP, suivit. Neuf FED se succédèrent. L’idée était de prévenir les conflits et d’abandonner les rapports néocoloniaux. L’effort communautaire et les aides nationales bilatérales (0,5 % du PNB) étaient supérieurs à celles des États-Unis (0,18 %) et du Japon (0,32 %). Les deux types d’aide ont fonctionné, même si des concurrences sont apparues entre les financements français et ceux du FED (concurrence concernant le développement des ports de Cotonou et de Lomé, construction de deux cimenteries concurrentes à Malbaza au Niger et Sokoto au Nigeria).

7La BEI, autre institution créée par le traité de Rome, attendue depuis 1949 pour coordonner les investissements privés et corriger les déséquilibres induits par la libération des échanges, prêta à l’intérieur de la Communauté, mais contribua aussi à l’aide au développement. Depuis 1990, elle finance des projets pour le développement économique des pays d’Europe centrale et orientale.

8L’espoir de participer efficacement au développement et à une nouvelle gouvernance des pays du Sud motive les acteurs de l’Union européenne. Bien que critiquée dès sa naissance par des pays européens peu désireux de s’impliquer au Sud, du fait d’une histoire totalement différente vis-à-vis du Sud, cette relation de l’Union européenne avec l’Afrique, les Caraïbes et le Pacifique (ACP) représente un héritage de l’histoire de l’Europe et des pays du Sud. Elle indique quelle voie l’Union a prise en matière de développement. Il faudra cependant mesurer l’efficacité des pratiques européennes et françaises d’aide au développement, comprendre si les acteurs du développement dans les États utilisateurs de l’aide sont impliqués dans les mécanismes du Fonds d’aide et de coopération (FAC), de la CCCE ou du FED car les instruments de l’aide sont tous issus du Nord. Les pratiques de l’aide multilatérale auront-elles été plus productives pour la croissance et le développement humain que les aides bilatérales ? Qui a profité des aides au développement ? Une cohérence est-elle recherchée entre les aides du FED et celles de l’aide bilatérale ?

Les raisons de l’aide au développement

9À travers les discours de certains responsables européens et grâce aux travaux d’universitaires, il semble que la Communauté européenne ait voulu agir en « solidarité » et en « responsabilité » envers les jeunes États indépendants. Le développement, emballé dans l’idéologie tiers-mondiste, pour marquer la distance d’avec le colonialisme et le néocolonialisme, devient la clef de l’action de la Communauté dans les années 1960-1970. Mais jamais elle ne remet en question l’organisation libérale et capitaliste des relations internationales. La Communauté européenne est perçue par les Européens comme une seconde chance donnée à l’Europe de se défaire de son passé colonial de domination sur d’autres cultures. La littérature politique insiste parfois sur l’humiliation à recevoir l’aide, en dépit des bénéfices réels qu’elle assure, et accuse de néocolonialisme la pratique de l’aide. L’insertion des pays en voie de développement dans le système commercial et financier mondial n’est-elle pas une forme d’impérialisme financier tout aussi dangereux que le vieil impérialisme ?

10Ce colloque a deux prima donna, l’Union européenne et la France. Des intervenants compétents se sont chargés d’évoquer le rôle de la Caisse centrale dans l’aide au développement. Mais pourquoi aider ? On se souvient des phrases assassines de Raymond Cartier, chroniqueur à Paris-Match : « La Corrèze avant le Zambèze » concernant les lieux de développement à privilégier. En réponse, les gouvernements français successifs se sont toujours efforcés de justifier l’aide au développement. Les arguments suivants apparaissent régulièrement. Il est difficile de les classer par ordre d’importance. Certains sont mis en avant plus volontiers par les acteurs de l’aide. L’aide n’a de sens que si elle est profitable aux populations, ce qui implique donc une vérification de son emploi et des tensions avec certains gouvernements. Des raisons morales, politiques, philosophiques, sont avancées. L’argument historique compte aussi. Les liens historiques justifient, aux yeux de beaucoup, l’aide apportée par la France. La fin de la colonisation ne signifie pas la fin des relations France-Afrique parce que des liens de toute sorte ont été créés par-delà la situation de domination coloniale. L’aide est une forme de responsabilité de la génération actuelle vis-à-vis des populations colonisées par les générations précédentes. Les partisans de l’aide française au développement argumentent sur le fait qu’elle est raisonnable, car elle peut écarter les risques de chaos. Un argument est durable : celui du développement de la francophonie, au nom de l’accès à la modernité. L’argument de la défense du monde libre a vécu mais il est remplacé par celui de la lutte contre le terrorisme, et pour des valeurs humanistes universelles inscrites dans la charte des Nations unies, partagées, pense-t-on, par les nouveaux pays indépendants et par les élites formées par le système universitaire occidental.

11Résumons les motivations françaises : l’aide est nécessaire pour des raisons humanistes et morales ; elle répond à des intérêts nationaux culturels et économiques. Elle entre dans le dispositif de l’influence française dans les relations internationales. Sur le long terme, elle apparaît comme une ultime adaptation d’un État européen à la recherche de son destin.

12Quel sens donner désormais à l’aide française au développement en 2012 ? Quelle politique les États et la Commission veulent-ils mener pour le développement. L’aide a-t-elle encore un sens dans un espace économique libéralisé où l’initiative privée est prééminente ?

13Les interventions consacrées aux débuts de l’aide européenne au développement (1957-1975), aux élargissements des accords d’aide de la Communauté européenne et aux nouveaux paradigmes de l’aide (1975-1995), à la remise en cause de l’approche européenne du développement (1995-2010) et à l’avenir de l’aide européenne et française contribuent ainsi à présenter sur le temps long le phénomène de l’aide au développement. L’aide au développement manifeste clairement la façon dont nos sociétés conçoivent les relations internationales qui ne sont pas seulement l’expression de rapports de force économiques et d’indifférence humaine. Les budgets des États et de l’Union participent à cette conception des rapports internationaux.

Auteur

Gérard Bossuat est professeur émérite d’histoire contemporaine à l’université de Cergy-Pontoise, chaire Jean Monnet ad personam d’histoire de l’intégration européenne. Il a créé les masters Histoire et gestion du patrimoine culturel (DESS) à Paris I Panthéon-Sorbonne, et Études européennes et relations internationales à l’université de Cergy-Pontoise. Il est membre du comité de rédaction de la Revue de l’histoire de l’intégration européenne et de Matériaux pour l’histoire de notre temps (BDIC), des conseils d’administration de la fondation Jean Monnet pour l’Europe (Lausanne) et de l’association Jean Monnet (Paris), du conseil scientifique de l’Institut Pierre Mendès-France (Paris). Auteur de La France, l’aide américaine et la construction européenne, 1945-1954 (Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1992) et de plusieurs ouvrages ou articles sur la IVe République, la construction européenne et les relations entre les États-Unis et l’Europe, Gérard Bossuat a publié récemment une biographie professionnelle sur Émile Noël, premier secrétaire général de la Commission européenne (Bruylant, De Boeck, 2011). Son dernier livre porte sur La France et la construction de l’unité européenne, de 1919 à nos jours (Armand Colin). Il est membre associé de l’UMR IRICE (Paris I, Paris IV, CNRS).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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