1Régulièrement, la presse économique ou financière focalise l’attention sur les inspecteurs des Finances qui sont à la tête de la direction du Trésor ou des banques, le plus souvent pour s’alarmer d’une « cooptation » néfaste, alerter sur « l’hémorragie du Trésor », dénoncer « un mythe ébranlé », annoncer « la chute du mythe » ou diagnostiquer « le nouveau pouvoir avec compétences partagées² ». Mais quand certains cherchent, au-delà du constat, à comprendre l’origine et les effets de la domination de la puissante direction du Trésor, les approximations s’accumulent pour le premier xx^e siècle. Surtout, la permanence des profils et des carrières des hommes qui la dirigent ainsi que l’évolution de ses attributions et les cycles du pantouflage sur plus d’un siècle sont ignorés, conduisant à des interprétations et explications myopes, accidentelles, avec des formules comme « crise sans précédent » ou « depuis la Seconde Guerre mondiale » ou encore « les fonctionnaires du trésor filent de plus en plus dans les banques et les entreprises privées³ ». Or l’histoire longue permet de comprendre la permanence de la suprématie de cette direction, la continuité de son recrutement et l’évolution cyclique des débouchés de ses dirigeants.

2Les historiens de l’économie, depuis quelque temps, ont bien répondu à la question : comment le Mouvement général des fonds (MGF), devenu Trésor depuis 1940, et ses relais ont-ils financé, au cours du xix^e et du xx^e siècle, les charges de l’État et quelles en furent les conséquences pour l’économie et la société française⁴ ? Mais il reste à compléter, en amont, l’analyse des attributions et des acteurs principaux du MGF-Trésor sur la longue durée. Déjà en 1955, Pierre Lalumière, dans son chapitre sur l’Inspection et les directions du ministère des Finances, avait consacré quelques pages à celle du MGF-Trésor, montré que les inspecteurs, malgré les oppositions rencontrées, avaient progressivement réussi à s’assurer du quasi-monopole de sa direction et il a bien souligné la constitution d’équipes successives⁵. Notre démarche prosopographique permet d’aller au-delà des seuls directeurs, considère les individus comme une partie d’un tout doté de certains caractères communs et spécifiques et autorise quelques réponses à des questions simples qui éclairent le premier demi-siècle : Qui sont les dirigeants du MGF-Trésor ? Quels caractères spécifiques ont-ils en commun ? Pourquoi et comment les choisit-on ? À quels besoins répondent-ils ? Quelles relations entretiennent-ils avec l’exécutif d’une part, les banquiers d’autre part ?

3Partant de nos travaux sur les 355 inspecteurs des Finances actifs jusqu’en 1979, des 40 promotions de 1878 à 1939, nous soutenons volontiers la thèse que l’existence d’un personnel spécifique (48 inspecteurs des Finances au Mouvement général des fonds puis Trésor et Finex) à la tête de la direction depuis le début du siècle a constitué un facteur déterminant de l’influence et de l’autorité de cette direction au sein de l’exécutif et de la Place, quels qu’aient été les régimes, les majorités ou les choix de politique économique et financière. Encore faut-il démontrer sur quoi reposait – et repose encore – cette spécificité. Celle-ci, en effet, tient moins à leur profil social, à une doctrine commune ou pensée unique volontiers mises en avant par les détracteurs de la direction et de l’Inspection, qu’au processus de leur carrière et à leur position transversale au cœur d’un réseau politique, administratif, économique du secteur public et privé. En effet, chez la plupart des dirigeants du Trésor, au moins depuis la Première Guerre mondiale, on retrouve à la fois l’appartenance à l’Inspection des finances, des nominations précoces et une rotation rapide dans les emplois occupés, le prestige de la direction, la mise en place de filières professionnelles pour y accéder, le parrainage administratif et politique, et enfin les débouchés dans les banques publiques ou privées, selon des flux dépendant à la fois de la loi du marché de l’emploi et donc de la conjoncture économique, de l’esprit de corps et du patronage politique pour ne pas dire du clientélisme.

4L’ensemble de ces caractères a contribué à donner à la direction du Trésor, et donc au ministre des Finances, les moyens, en compétences et réseaux d’influence, d’exercer des attributions sans cesse élargies et un rôle majeur auprès des autres acteurs de la politique monétaire, financière et économique. Les processus d’accès et de sortie de la direction du Trésor ne datent donc pas d’aujourd’hui ni des années 1980 ni de l’après-1945, mais commencent à la fin du xix^e siècle en raison des responsabilités financières de l’État – dette publique et emprunts des grandes compagnies des chemins de fer⁶ – et surtout s’installent après 1918.

5La permanence de ces processus sur la longue durée ne peut se comprendre qu’en prenant en compte les besoins ainsi satisfaits : ceux de l’Inspection et de ses membres, certes, du système bancaire bien sûr⁷, mais aussi ceux du ministère des Finances. Rappelons que la suprématie de ce dernier au sein du gouvernement – dont « ce potentat […] devrait être l’âme », selon Piétri (1906), député de Corse, ministre du Budget en 1931, dans son ouvrage célèbre Le Financier – ne peut s’appuyer sur aucun texte constitutionnel, « erreur évidente de conception ». Si le ministre parvient à assumer sa tâche écrasante, « la vérité, c’est qu’à l’ombre du ministre […] besogne un grand financier anonyme, le ministère ». La suprématie du ministre des Finances repose, en effet, d’une part sur l’autorité de ses hauts fonctionnaires – et donc sur leur recrutement et les carrières offertes –, d’autre part sur le développement des attributions des directions les plus puissantes, notamment la direction du Mouvement général des fonds, devenue direction du Trésor en 1940, attributions dont il n’est pas inutile de retracer l’évolution.

I. De la direction du Mouvement général des fonds à la direction du Trésor : attributions et effectifs

6Pour le xix^e siècle, Pierre-François Pinaud rappelle à juste titre :

« C’est elle qui, entre autres attributions, veille à faire face aux exigences de numéraire pouvant naître sur un quelconque point du territoire. Elle traite toutes les questions relatives aux fonds de l’État. La direction du MGF étudie les meilleures conditions dans lesquelles les emprunts d’État peuvent être réalisés ».

7Et sur les directeurs, il ajoute : « bien que grands commis de l’État, leurs attributions s’apparentent à celles des banquiers⁸ ».

8Après 1918, la direction du Mouvement général des fonds voit cette fonction d’intermédiaire entre banques et État s’alourdir. François Bloch-Lainé (1936) et Pierre de Vogüé, qui retracent à grand trait l’évolution des tâches du Trésor, mettent avec raison l’accent sur le changement de nature intervenu après la guerre de 1914 à la suite de l’augmentation de la masse des dépenses et du déficit chronique du Budget⁹. Ce développement des tâches justifie la proposition d’Edgar Allix, en 1921, de donner aux deux directeurs les plus importants, celui du Budget et du Contrôle financier d’une part, et celui du MGF d’autre part, le titre de directeur général, qui « ne soulignerait pas seulement l’importance toute particulière des fonctions que remplissent ces deux directions au sein du ministère des Finances. Elle contribuerait, dans l’intérêt bien entendu des affaires publiques, à accroître leur autorité et leur prestige vis-à-vis des autres départements ministériels ou des milieux financiers avec lesquels elles sont appelées à être en rapport constant¹⁰ ». Comme le disait Wilfrid Baumgartner (1925) dans son cours de finances publiques aux Sciences-Po en 1932, la trésorerie, « service qui gère le Trésor », « grand réservoir des ressources non pas théoriques mais matérielles », « qui procède à l’ajustement des recettes aux dépenses », est conduite à « s’occuper du marché monétaire, à contrôler le marché financier, à diriger les émissions et la gestion de la dette publique, à suivre les problèmes monétaires et les relations financières internationales¹¹ ».

9Dans les années trente, la crise, les besoins d’intervention et de réglementation qu’elle suscite, les dévaluations et les dépenses sociales renforcent cette double mission. Mais il faut noter une différence notable entre les deux décennies. Alors que « l’école du Trésor » avait, dans les années vingt et en liaison avec la Banque de France, été le foyer d’une réflexion novatrice sur les moyens et les objectifs de la politique monétaire de dévaluation, cette direction, dans les années trente, s’enlise dans des solutions archaïques pour répondre à la crise, et s’aligne sur l’orthodoxie de la direction du Budget pour défendre la politique de déflation, aggravant la situation¹². Après le Front populaire, Jacques Rueff (1923), son directeur entre 1937 et 1939, rappelle avec raison :

« À cette époque [1938], il n’y avait pas de ministère de l’Économie nationale et les fonctions du ministère de l’Économie nationale étaient remplies, toutes proportions gardées, par la direction du Mouvement général des fonds […] Elle était l’instrument de la volonté d’intervention profonde. Le directeur du Mouvement des fonds, à ce moment-là […], avait une grande autorité et une grande liberté à l’égard des ministres des Finances successifs. […] Il y avait deux grandes directions au ministère des Finances : la direction du Mouvement général des fonds et la direction du Budget. Le directeur du Mouvement des fonds contribuait très largement par ses avis à l’élaboration de la politique financière du gouvernement […] S’il se trompait dans ses prévisions, c’était l’existence même de l’État qui était en cause¹³ ».

10Sous l’Occupation, en août 1940, le nouveau ministre Y. Bouthillier (1927), ancien directeur du Budget, réorganise le ministère des Finances, crée deux secrétaires généraux, l’un pour les Finances, l’autre pour les Affaires économiques. Non content d’établir un intermédiaire (jusqu’en 1943) entre lui et les directions, il procède à une diminutio capitis de la direction du MGF. Celle-ci prend le nom de direction du Trésor, perd les Finances extérieures, érigées en direction, absorbe l’ancienne direction de la Comptabilité publique (CP), et donc est réduite à l’administration du Trésor interne. La tâche du Trésor (outre les attributions de gestion de la CP) est alors, selon les propos de son directeur Jacques Brunet (1924), « d’assurer l’approvisionnement des services publics de façon que le Trésor soit toujours en mesure de payer¹⁴ », ajustement opéré au sein de la politique dite du « circuit ». En effet, aux dépenses des services publics s’ajoutent de nouvelles missions dues au nouveau régime et à l’Occupation : la couverture des charges exceptionnelles issues des conditions de l’armistice, auxquelles il faut faire face par l’émission (et la conversion) d’emprunts à court et long terme, à faible taux d’intérêt et par l’appel aux avances de la Banque de France. Ses missions ne s’arrêtent pas là, comme le rappelait Jacques Brunet en 1941 au sujet de la sous-direction des affaires financières :

« Cette sous-direction, dans laquelle entrent toutes les questions qui touchent à un titre quelconque au marché financier, se trouve, du fait des circonstances, extrêmement chargée. La réorganisation et la surveillance de la Bourse, l’application de la loi sur les banques, des lois relatives à la forme et à la négociation des actions, à la réparation des dommages causés par la guerre figurent notamment parmi les affaires soumises à ce service¹⁵. »

11Le service des réquisitions allemandes lui est rattaché. Mais Claire Andrieu fait remarquer qu’absorbée par ses fonctions de comptable et de trésorerie, elle n’est plus une force de proposition (elle est restée à l’écart de la loi bancaire) et n’a plus les moyens de diriger l’économie qui fonctionne, essentiellement, pour l’Allemagne¹⁶. De 1943 à 1945, la direction, rendant son autonomie à la CP, retrouve son unité d’antan avec les Finances extérieures dont le champ d’action est très réduit, mais, dès 1945 et jusqu’en 1965, ces dernières lui échappent de nouveau.

12Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les nationalisations du crédit et des assurances, l’assèchement du marché des capitaux et le contrôle des changes ajoutent de nouvelles attributions tandis que l’inflation et l’économie d’endettement dans laquelle s’installe l’économie française renforcent la prééminence du Trésor, véritable « tour de contrôle des finances publiques », selon le mot de Maurice Lauré (1945 S) qui note alors : « La notion d’équilibre de la trésorerie a pris le pas sur la notion de l’équilibre budgétaire¹⁷. » L’autorité du Trésor s’exerce en outre par l’intermédiaire de la Commission des investissements. Mais la différence avec l’avant-1945 ne tient pas seulement aux tâches nouvelles, elle tient aussi à la nouvelle volonté, à partir de 1948 – reconnue en 1976 par son nouveau directeur, François Bloch-Lainé, dans Profession : fonctionnaire –, de « jouer un rôle délibérément positif dans la modernisation et l’équipement ». Mutation profonde, tardive et pragmatique rendue possible, comme l’a bien démontré Michel Margairaz, « par la stabilité socioprofessionnelle des responsables et la continuité institutionnelle ». Dans les années soixante et soixante-dix, en dépit de l’apparition du pouvoir élyséen et de ses conseillers, du développement du cabinet des Finances, comme de l’émergence de nouvelles institutions transversales (le Plan et surtout le SGCI, Secrétariat général du Comité interministériel sur les questions de coopération économique européenne), l’autorité et l’influence de la direction ne diminuent pas. On peut avoir une idée du sentiment de puissance qu’éprouve un directeur du Trésor en entendant ce discours de Jacques Brunet à la séance du 29 juin 1967 du conseil général de la Banque de France, à l’occasion du départ de Pérouse (1945 S), directeur du Trésor et à ce titre censeur de la Banque de France, comme directeur général de la Caisse des dépôts et consignations :

« Je me rappelle le moment où Monsieur Bloch-Lainé était en partance pour la Caisse des dépôts et consignations et où il éprouvait un sentiment que je connaissais bien et que Monsieur Pérouse éprouvera sûrement, une certaine nostalgie au moment où l’on abandonne le cœur du Ministère des finances que représente la direction du Trésor et je me souviens de l’impression de malaise que l’on ressent en pareille circonstance. On se demande si on sera aussi complètement utilisé qu’on le souhaite. Je lui dirai très sincèrement et très simplement que je sais qu’il aura un moment pénible à passer et que cette sorte de désintoxication nécessaire lui sera comme elle l’a été pour nous tous, difficile. Il est évident que l’on ne s’éloigne plus maintenant beaucoup du Ministère des Finances c’est-à-dire des centres nerveux de l’activité économique et financière quand on va à la Caisse des dépôts et consignation¹⁸. »

13Il faut attendre les années quatre-vingt-dix pour lire des commentaires alarmistes sur le « déclin » de cette direction, comme le fait Jean-Pierre Séréni dans un article titré « Une forteresse menacée », paru dans L’Expansion du 21 avril 1994. Ce dernier note qu’avec l’intégration économique et monétaire européenne, les hommes du Trésor sont devenus victimes de concurrents et cite le SGCI avec ses 140 administrateurs de rang A, qui « a ravi au Trésor le traitement des affaires européennes », ou la Banque de France puis la BCE en matière monétaire. En 1998, la réforme de la direction du Trésor de Dominique Strauss-Kahn, au-delà des questions de personne, tire les leçons de cette nouvelle répartition des tâches et renforce ses moyens d’intervention dans le domaine du financement de l’économie et du contrôle de ses participations¹⁹. En 2004, après deux ans de rapprochement, le Trésor, la DREE et la direction de la Prévision fusionnent sous l’appellation de DGTPE, Direction générale du Trésor et de la politique économique, dirigée par un inspecteur des Finances, Xavier Musca. Composée de cinq directions et de deux agences, cette nouvelle direction générale, qui devient l’une des plus grandes concentrations de matière grise selon l’un des siens²⁰, a permis des économies de fonctionnement et plus de cohérence notamment lors des réunions internationales. Mieux armée pour proposer au ministre puis exécuter les mesures de politique économique et financière, elle conserve ses deux missions essentielles depuis un siècle de banquier de l’État et de cogestionnaire de la monnaie.

14Parallèlement à cette évolution, l’organigramme de la direction s’est étoffé et son personnel dirigeant s’est accru progressivement : ainsi, on passe de 2 bureaux et 15 cadres en 1915, à 3 bureaux et 24 cadres en 1928, 5 bureaux et 28 cadres en 1938, 8 bureaux en 1945 (alors que les Finances extérieures lui échappent) et… à 50 cadres pour 24 bureaux en 1994²¹. Force est de constater que la définition de Séréni, dans L’Expansion du 21 avril 1994 – « cette P.M.E. dynamique d’un peu plus de 50 jeunes cadres – 3 chefs de service, 9 sous-directeurs, 24 chefs de bureau et leurs adjoints, le reste n’a pas voix au chapitre » –, était encore plus vraie du MGF dans l’entre-deux-guerres. Si les effectifs avaient crû en fonction du nombre des bureaux, ceux-là auraient dû atteindre plus de cent personnes. Or on en a la moitié en 1994. L’élargissement des compétences ne s’est donc pas fait vers les activités de gestion ou de contrôle, exigeant des effectifs nombreux, mais vers des activités de conception et de tutelle, exigeant la qualité plus que la quantité.

15Depuis les années vingt, la maîtrise des effectifs des cadres s’est accompagnée de l’augmentation des emplois d’état-major : sous-directeurs et directeurs adjoints, par nécessité de service mais également par besoin d’offrir des carrières accélérées aux nouvelles recrues. Lorsque, en février 1934, le ministre Germain-Martin demande aux Chambres, dans l’article 43 du projet de budget, de transformer un emploi de sous-directeur au MGF en un emploi de directeur adjoint (ce qui lui est refusé provisoirement) afin que le bénéficiaire « tire de son grade une autorité aussi grande que possible », il prend acte de la dualité des responsabilités de la direction. Il s’agit de confier sous l’autorité du directeur « à deux fonctionnaires de grade identique ces deux départements égaux en importance », celui des opérations intérieures de trésorerie (Baumgartner) et celui des relations financières internationales (Rueff)²². Compte tenu de la rivalité notoire des deux hommes, il s’agit aussi de satisfaire les ambitions de Baumgartner et d’éviter de le placer sous l’autorité nominale de son « camarade » Rueff. La gestion des hauts de carrières de ses directeurs n’a jamais cessé d’être le souci constant du ministre des Finances, particulièrement au MGF-Trésor, garantissant en amont le recrutement des meilleurs hauts fonctionnaires et tout particulièrement des inspecteurs des Finances.

II. Le poids permanent de l’Inspection

16Depuis le xix^e siècle, l’Inspection domine la direction du MGF et réciproquement puisque, de toutes les directions du ministère des Finances – et surtout depuis la scission de la direction générale de la CP en 1919 –, elle est la plus prisée des inspecteurs : 16,5 % des prises d’emploi de 1878-1940 contre 12 % pour la CP. Majoritaire pour les emplois de sous-directeurs ou directeurs adjoints, l’Inspection détient un quasi-monopole des fonctions de directeurs et a davantage profité de l’augmentation des postes dirigeants.

17Pour le xix^e siècle, Pinaud rappelle que 15 des 25 directeurs de 1814 à 1914, soit 60 %, en sont issus et précise que, dès cette époque, « le fait d’appartenir au ministère pendant de longues années et d’y progresser n’est pas le seul critère pour accéder au bureau directorial. Le passage par l’Inspection est le plus sûr garant d’accession à un poste de directeur au ministère²³ ». Depuis 1900, hormis deux cas dans les années 1901-1907 (Bénac et Guernaut), deux cas dans les années 1921-1929 (de Moüy et Moret) et trois cas dans les années 1980-1990 (Camdessus, Lebègue et Noyer), ce sont toujours des inspecteurs des Finances qui ont été appelés à diriger le Trésor : soit 26 sur 34 de 1898 à 1994 (76,47 %), de Aubert de Trégomain (1881) à Noyer. L’hégémonie de l’Inspection sur les emplois de directeurs est même devenue monopole de 1929 à 1981 (exception faite de Sadrin, en 1952, aux Finances extérieures, alors détachées du Trésor).

18Pour expliquer cette domination des inspecteurs au xix^e siècle, Pinaud évoque leurs compétences et leur expérience préalable dans les cadres de l’Inspection : « ès qualités, ils [les inspecteurs] avaient à surveiller les trésoriers-payeurs généraux, comptables supérieurs des deniers publics, ce qui faisaient d’eux des directeurs avertis ». Jugement qui n’était pas partagé par tout le monde à l’époque, comme en témoigne, par exemple, cet avertissement des députés Proust et Gotteron, dans l’exposé des motifs de leur proposition de loi à la séance du 10 mai 1890, hostiles à l’idée de confier la direction de la Comptabilité des différents ministères aux inspecteurs : « Certes, l’Inspection des Finances est un corps admirable mais il n’est tel qu’à condition qu’on ne le sorte pas de sa sphère. Excellents pour la critique, les inspecteurs des Finances ne sont pas organisateurs²⁴. »

19L’hypothèse de cette formation au contrôle des comptables supérieurs comme préalable pour bien diriger le Mouvement des fonds paraît bien fragile et, en tout état de cause, peu pertinente pour le xx^e siècle. Nos inspecteurs-directeurs n’ont en effet guère effectué de vérifications des TPG au préalable car les inspecteurs du MGF ont quitté la tournée très rapidement et le contrôle des TPG est réservé à des inspecteurs confirmés. Conscient de la fragilité de son interprétation, Pinaud suggère d’ailleurs une autre raison :

« Peut-être faut-il voir là une sorte de “mainmise” ou “de chasse gardée” pour l’Inspection des Finances, car, à de rares exceptions faites, on note qu’un inspecteur des Finances succède à un autre. Rarement une direction du ministère n’a fait autant l’effet d’être une annexe de ce corps prestigieux. »

20Ce propos pour le xix^e se révèle encore plus vrai pour le xx^e, en dépit de la législation qui a tenté de préserver, à partir du décret du 1^er décembre 1900, les intérêts des rédacteurs, nos administrateurs civils, en établissant pour l’accès aux emplois de sous-directeurs des quotas pour les grands corps. On ne trouve, par exemple, qu’un seul rédacteur dans l’état-major du Mouvement général des fonds en 1937 et toujours un seul en 1945. Par ailleurs, les directeurs échappent à ces règles puisqu’ils sont nommés discrétionnairement par le ministre. Il faut trouver ailleurs que dans les textes ou dans leur métier d’origine les explications de cette domination accrue, après 1918, de l’Inspection. Du Buit (1913), ancien directeur de cabinet de Poincaré, répondant en décembre 1980 à notre questionnaire, nous offre une hypothèse plus pertinente fondée sur un cursus honorum, spécialisé dans les questions internationales :

« Depuis 1918, les considérations internationales prennent le dessus : or les inspecteurs des Finances, du fait même qu’ils n’ont pas l’œil fixé sur une technique spécialisée […] et que professionnellement ils sont voués à traiter des affaires très diverses […], sont tous préparés à regarder de très vastes horizons […]. Au ministère des Finances, il faut dès 1919 créer au Mouvement des fonds des sections particulières qui suivront chacune en son domaine les questions étrangères : Allemagne, Amérique, Europe centrale. Et ce n’est pas l’administration qui pourra y fournir. »

21Cette présence à la tête de la direction d’inspecteurs des Finances a perduré dans les années cinquante et soixante, comme l’a montré dans sa thèse L. Quennouëlle-Corre, et a nourri l’image d’une direction peuplée d’hommes dont « l’intelligence et la compétence le disputent au dynamisme et à la modernité » enracinant « la croyance en une puissance mythique du Trésor²⁵ ». Mais n’oublions pas que la direction, dominée, certes, par l’Inspection, est depuis toujours composée en majorité de fonctionnaires aux compétences techniques reconnues et aux carrières plus traditionnelles et moins brillantes : rédacteurs hier, administrateurs civils aujourd’hui. En dépit d’une culture commune, il existe deux pouvoirs au sein de la direction, comme l’a bien perçu et démontré L. Quennouëlle-Corre : pouvoir d’experts participant à la décision dans l’entourage du directeur, où l’on trouve essentiellement des inspecteurs ; pouvoir éclaté des bureaux où les inspecteurs sont plus rares. Pourtant, la stratégie de placement par les directeurs, « qui favorise et le prestige de l’institution et son efficacité » et que L. Quennouëlle-Corre analyse pour l’après-guerre, n’apparaît pas dans l’entre-deux-guerres. À cette époque, c’est d’abord sur le réseau de l’Inspection et sur le patronage du ministre que les inspecteurs-trésoriens comptent pour quitter la direction. Après la guerre, la création de l’ENA, une stabilité plus grande des directeurs et un secteur public élargi expliquent que « l’esprit de direction » puisse devenir aussi efficace que « l’esprit de corps », au bénéfice d’un plus grand nombre de trésoriens, inspecteurs ou non.

III. Des nominations précoces et une rotation rapide

22La jeunesse de l’état-major du MGF-Trésor est une autre permanence dans le temps. Elle accrédite paradoxalement sa réputation d’hypercompétence. Avoir de l’avance est toujours considéré comme une preuve d’excellence. Cette jeunesse n’est pas l’apanage de cette direction ; en réalité, elle concerne toutes les directions tenues par un inspecteur des Finances, mais elle y est plus marquée. La jeunesse des directeurs des administrations centrales est en effet une tradition ancienne : 46 ans et 8 mois en moyenne dans l’administration, fait remarquer, pour le xix^e siècle, P.-F. Pinaud (pour le ministère des Finances : 45 ans et 9 mois en moyenne) ; mais au MGF, on est encore plus jeune : 10 directeurs n’ont pas 45 ans et 4 n’ont pas 40 ans avant 1914. Sur les 20 inspecteurs directeurs du MGF-Trésor-Finex entrés entre 1878 et 1939, 16 ont moins de 40 ans à leur nomination et 4 moins de 35 ans, les deux plus jeunes étant Baumgartner (1925) et Couve de Murville (1930), nommés tous deux à 33 ans. Cette jeunesse des directeurs entraîne celle des sous-directeurs, mais les chefs de bureau issus du concours de rédacteurs se retrouvent, eux, plus âgés que leurs supérieurs hiérarchiques. Par exemple, en 1937, les deux sous-directeurs, Saltes (1930) et Couve de Murville, sont nés en 1906 et 1907 mais R. Jacquet, rédacteur, chef du bureau des affaires générales et du marché financier, est né en 1896 et a donc dix ans de plus.

23La jeunesse à l’entrée à la direction s’accentue au fil des ans : avant 1914, l’âge moyen du premier emploi des inspecteurs au MGF est de 35 ans, 31 ans pour les années vingt et 29 ans pour les années trente. C’est dire que leur expérience professionnelle préalable est brève et que ces premiers emplois au Trésor ne sont qu’une étape. Cette particularité de la jeunesse des inspecteurs trésoriens du ministère des Finances n’a pas échappé à la presse satirique de l’époque. Sans parler de la célèbre caricature de Baumgartner en 1930, présenté par Sennep sous la forme d’un nourrisson en pleurs lorsqu’il est nommé sous-directeur à 28 ans, on peut citer Fantasio du 1^er février 1927 qui, dans la rubrique « La Potinière », raconte la méprise de Chéron, président de la Commission des finances du Sénat, venu apporter à Poincaré des rapports sur des projets de loi. Introduit dans un bureau « où travaillait un adolescent tiré à quatre épingles qu’il supposa vaguement attaché au cabinet [de Poincaré] » puis voyant « le jouvenceau » commencer à sabrer un rapport, il s’exclama : « Vous avez un fameux toupet, mon garçon ! » Il fallut que Poincaré vienne lui présenter Jacques Barnaud (1920), sous-directeur du Mouvement des fonds. Et le journal conclut : « La France a en effet à la tête d’un de ses services essentiels un jeune homme de 28 ans, qui en paraît 23 et dont la puissance de travail et la compétence font l’admiration des aînés qui lui sont subordonnés. » En réalité, Barnaud est né le 24 février 1893, il a donc bientôt 34 ans en 1927 ; ancien élève de l’X, il a combattu brillamment quatre ans dans l’artillerie mais il est vrai qu’il n’a alors que cinq ans d’ancienneté à l’Inspection.

24Non seulement ils sont jeunes mais, en outre, ils ne restent pas très longtemps en place. La mobilité des emplois de directeurs est impressionnante avant 1940 et le phénomène est ancien. Au xix^e siècle, la durée moyenne de leurs fonctions est de quatre ans mais cette moyenne masque une rotation plus rapide avec la III^e République : aucun n’est resté plus de trois ans – sauf Liron d’Airoles (1864), six ans de 1885 à 1891 – et la durée moyenne y est inférieure à celle des autres administrations²⁶. Cette mobilité ne concerne pas les seuls directeurs. Pour les 48 inspecteurs entrés au MGF de 1919 à 1942, la durée moyenne, calculée en mois, de leur emploi est de 40,5 dans les années vingt, 38,5 dans les années trente. Cette mobilité s’accentue avec la montée dans la hiérarchie. De 41,9 mois pour les chargés de mission et sous-directeurs, elle passe à 31 mois pour les directeurs, soit moins de trois ans. À partir de 1940, on passe à des « mandats » de cinq à huit ans. Mais cette période est aussi celle de la scission avec les Finances extérieures et, par conséquent, les enjeux et les rivalités de carrière sont atténués. Le retour des alternances politiques fortes des années 1980 entraîne de nouveau, mais à un moindre degré, une mobilité plus forte.

25Cette mobilité, pour ne pas dire instabilité, qui touche toutes les directions prestigieuses des Finances sous la III^e République, est dénoncée très tôt par les observateurs. Émile Labeyrie, procureur général de la Cour des comptes²⁷, dans son rapport de 1933, en voit la cause dans l’insuffisance des traitements des rédacteurs, sous-chefs et chefs de bureau qui émigrent trop tôt pour les emplois mieux rémunérés de comptables, laissant le champ libre aux inspecteurs : « La concurrence pour les grands emplois de direction dans l’administration des Finances se trouve ensuite très réduite grâce à des exodes nombreux, les jeunes et brillants inspecteurs des Finances s’en saisissent aisément. » Si l’on peut rester sceptique devant l’explication, on n’en doit pas moins retenir les conséquences qu’il dénonce :

« Il n’est certes pas mauvais qu’un sang ardent et nouveau s’infuse dans les vieux organismes, mais à condition qu’ils y restent. Or, accédant jeunes aux postes les plus élevés de l’État, ils consentent malaisément à ce que le rythme accéléré de leur course se ralentisse et presque aussitôt nommés, avant même d’avoir pu connaître le service qu’ils dirigent, ils sont prêts à abandonner les hautes fonctions publiques pour les emplois beaucoup plus largement rémunérés des grandes sociétés financières où on est heureux d’accueillir de jeunes hommes de valeur sélectionnés par les sévères concours de l’État et possédant une expérience précieuse des hommes et des choses de l’administration²⁸. »

26Outre l’appel impatient et irrésistible des banques dans les années vingt, d’autres causes peuvent être avancées : l’usure rapide d’emplois exigeants, d’autres promotions administratives alléchantes, la position stratégique et donc politique du ministre dans des gouvernements aux majorités instables.

27La mobilité de ces jeunes hauts fonctionnaires oblige à renoncer au concept de renouvellement de génération apportant un regard neuf et des changements de comportement puisque la rotation touche des hommes qui sont à la fois jeunes et proches en âge, comme le montre la succession des inspecteurs-directeurs entre 1935 et 1952. Non seulement il n’y a pas de renouvellement de générations, mais il peut arriver qu’un plus ancien succède à un plus jeune à la tête du MGF : en 1930, Escallier (1909) a onze ans de plus que son prédécesseur Farnier (1919) ; en 1936, Rueff a six ans de plus que Baumgartner. A contrario, on constate que les trois seuls écarts d’âge notables en 1947, en 1972 et en 1984 sont justement trois moments de changements profonds dans la politique économique. Mieux vaut donc, pour l’histoire du Trésor, insister sur l’absence de renouvellement de générations de ses dirigeants et s’interroger sur les conséquences d’un renouvellement des directeurs, par capillarité en quelque sorte, et d’une succession d’équipes relativement proches en âge. Les sociologues insistent souvent en effet sur les effets modernisateurs des confrontations de générations différenciées, propices à l’émergence d’idées neuves ou, du moins, d’une réelle alternance. Il semble au contraire pour les années trente, qu’il faille raisonner en termes de transition douce entre classes d’âge proches : facteur d’adaptation continue plus que de résistance aux innovations ou de conversion brutale dès lors que la conjoncture ne change pas radicalement²⁹.

IV. Un profil socioculturel de bons élèves issus des classes moyennes autant que de la bonne bourgeoisie

28On a beaucoup glosé, avant et après l’ENA, sur le monopole de la grande bourgeoisie sur l’Inspection et donc sur le MGF à l’époque des anciens concours. Après tout, Baumgartner, fils de grand médecin parisien et gendre de l’industriel Mercier, n’a-t-il pas été remercié en 1936, à la demande des syndicats, pour cette raison ? En comparant l’origine sociale des inspecteurs, des inspecteurs trésoriens et des inspecteurs directeurs du Trésor³⁰, on ne trouve pas dans l’origine socioculturelle de facteur favorable à l’entrée au Trésor (exception faite de la résidence parisienne des parents) et, en passant, on tord une fois encore le cou à l’idée fausse d’une « Inspection-des-Finances-issue-de-la-grande-bourgeoisie-parisienne ».

29Le parisianisme de naissance n’est pas déterminant sauf peut-être pour les directeurs. En revanche, il convient de noter l’avantage d’avoir des parents habitant Paris au cours des années d’études supérieures, ce qui permet une meilleure insertion sociale dans les bourgeoisies de la capitale et une meilleure information sur les voies à suivre pour une carrière intéressante.

30Les écarts sociaux à la naissance sont un peu surprenants : une légère majorité d’inspecteurs-trésoriens est bien issue des classes supérieures mais les directeurs-inspecteurs sont, eux, issus de la moyenne bourgeoisie ; la petite bourgeoisie est même surreprésentée chez eux. Corrélativement, les plus favorisés socialement ne semblent pas en avoir tiré avantage pour devenir directeurs. On retrouve la même importance relative de la moyenne bourgeoisie si l’on tient compte de la promotion sociale des parents au cours de l’enfance et l’adolescence.

31Le tableau des origines professionnelles ne révèle aucun caractère discriminant entre inspecteurs et trésoriens. Il nous rappelle que l’élite de l’administration des Finances est issue, pour près de la moitié, de la fonction publique sans que l’on puisse en conclure qu’il y a là une condition plus favorable pour entrer au Trésor. Faute d’étude comparative avec les rédacteurs puis administrateurs civils du Trésor, on est conduit à rester très prudent sur le poids du milieu d’origine sur la carrière au MGF-Trésor.

32Leur formation supérieure dépend des diplômes exigés pour le concours, l’admissibilité à l’X ou la licence en droit depuis 1842, en lettres ou en sciences depuis 1896. Ces conditions de candidature établissent théoriquement une barrière de niveau avec les rédacteurs, pour qui le seul baccalauréat suffit jusqu’en 1940, mais dans les faits, l’inflation de diplômes au cours du demi-siècle est la règle pour tous (exception faite des années d’immédiate après-guerre) et rares sont les rédacteurs qui ne sont pas munis d’une licence (voire d’un doctorat), avant même qu’elle ne devienne obligatoire. Mais dans le même temps, les inspecteurs des Finances, aussi, ont cumulé les diplômes.

33On ne note pas de variable vraiment discriminante dans la formation intellectuelle des trésoriens par rapport aux autres inspecteurs, sauf leur diplôme de Sciences-Po, plus fréquent chez les trésoriens. La formation dominante reste le droit mais les docteurs sont minoritaires. La pratique des langues n’est pas un critère de sélection et la connaissance de l’anglais, nullement un préalable pour faire carrière au Trésor, même si après 1918 l’anglais progresse. Ainsi J. Brunet peut-il encore ignorer l’anglais en 1940-1946 mais ses successeurs seront tous anglophones, notamment aux Finex. À cette formation universitaire s’ajoute, pour tous, la préparation en « écurie » à la rédaction de la dissertation du « premier jour » et à l’acquisition des connaissances administratives et fiscales, organisée par l’Inspection et effectuée par les reçus des années précédentes.

V. Des excellences pour une direction prestigieuse

34La seule différence notable, dans ce cursus scolaire, entre inspecteurs et trésoriens est celle qui distingue les très bons élèves des bons.

35Les majors de l’Inspection sortent plus vite de la « tournée » de vérification et le service de l’Inspection s’emploie à les mettre en priorité à la disposition des administrations, comme le laisse entendre cette note du 25 novembre 1937 du chef du Service, Poisson (1904), au directeur du Budget, Jardel³¹ :

« J’ai l’honneur d’informer Monsieur Jardel qu’il est d’un usage constant et parfaitement justifié d’ailleurs que ce soit dans les têtes de promotion que soient choisis les inspecteurs des Finances détachés dans les différentes directions de l’Administration centrale. »

36Le Mouvement général des fonds, voie royale, est l’ambition des meilleurs candidats au concours, qu’ils l’aient prouvé au concours ou pendant leurs études supérieures, contribuant à la réputation et à l’autorité de cette direction.

37Si, dans les témoignages, il est rare d’entendre que le choix de l’Inspection a pu être motivé par une carrière au Trésor³² – comme a pu nous l’écrire spontanément Bizard (1942) : « Quand on entre à l’Inspection on se dit que le débouché royal est le Trésor. » –, il est en revanche plus fréquent de les entendre espérer faire une carrière financière internationale qui passe généralement par la direction du Mouvement des fonds. Lavarène (1935) se souvient :

« J’étais intéressé par la vie à l’étranger. Je me rappelle que l’année où on se présentait, on était reçu par le chef du service de l’Inspection et je me rappelle que le chef de Service de cette époque m’avait dit : “Qu’est-ce qui vous intéresserait si vous êtes reçu ?” Et je lui avais répondu : “Ce serait d’être attaché financier à l’étranger”, et je l’ai été³³. »

38Si certains ont une vocation pour les finances extérieures, tous, ne parviennent pas à la réaliser, comme on l’a vu avec Davost (1939) :

« À ce moment-là, j’avais l’idée très précise d’être à la direction des finances extérieures ou, à la rigueur, d’être attaché financier. J’avais cette idée-là dès le début. Après avoir fait des choses à l’étranger au début, je n’ai pas réussi à poursuivre. J’ai été remis dans un trou noir³⁴. »

39Il impute cet échec relatif à son manque d’adresse pour manœuvrer et à son manque de relations. Polytechnicien, reçu 7^e sur 10 à sa deuxième tentative, il a été prisonnier jusqu’en 1941, a réussi à « sortir » brièvement en 1944 à la Production industrielle, s’est réengagé en 1944-1945 puis est parti à l’étranger aux Affaires allemandes et autrichiennes. Bref, il est, après la guerre, à l’opposé du parcours des trésoriens.

40Très vite, la plupart des jeunes inspecteurs perçoivent bien la hiérarchie des emplois au sein du ministère des Finances et le classement opéré par Caillaux (1888) était répété de promotion en promotion. Jacques Brunet, directeur du Trésor de 1940 à 1946, se souvient que « Joseph Caillaux classait les gens de l’Inspection, probablement, dans l’administration en disant : “Il y a les administratifs et les financiers”, sans aucune considération pour les administratifs. Il considérait que les gens qui faisaient un métier intéressant, qui étaient capable de le faire, étaient les financiers³⁵. »

41Henri Culmann (1931), dans sa réponse manuscrite à notre questionnaire, précise que les directions contribuent bien aux clivages au sein du corps : « Au cours des carrières un clivage technique très important se superpose aux clivages préexistants ; dans l’ordre décroissant un inspecteur est un monétaire, un budgétaire, un fiscaliste, un comptable ou un généraliste³⁶. »

42Rappelons ce que Barnaud écrit à sa mère le 24 avril 1923 : « Vois-tu, je serais à ce fameux cabinet, dans ce milieu un peu enfiévré, que je serais toujours à imaginer autre chose, le Mouvement des fonds ou le paradis³⁷. » À l’intérêt et à la responsabilité de la tâche s’ajoutaient les perspectives de débouchés dans les affaires, nous le verrons. Ainsi le cercle vertueux du prestige et du recrutement fonctionne-t-il depuis plus d’un siècle.

VI. La mise en place d’une filière professionnelle MGF-Trésor

43Pour les inspecteurs du MGF, un nouveau parcours professionnel se met en place à partir de 1914, celui de chargé de mission, après trois voire quatre ans de tournée, parfois plus tôt si c’est seulement les mois d’hiver, mis à la disposition par le Service auprès du directeur. Ces missions pendant l’hiver existaient déjà pour les cabinets, pour l’étranger ou pour la direction générale de la Comptabilité publique, mais les premiers chargés de mission au MGF apparaissent pendant la guerre : Formery (1912), Jahan (1914), Jouasset (1914), Donati (1917). Ces chargés de mission, qui restent rémunérés par le Service, ont le mérite de ne pas augmenter les effectifs budgétaires de la direction, de les mettre en pole position pour les initier aux problèmes monétaires et financiers, aux négociations internationales et y être détachés.

44Mais jusqu’en 1936, les directeurs inspecteurs du Trésor n’ont pas nécessairement exercé de responsabilités au préalable dans cette direction. Sur 14 directeurs inspecteurs avant 1936, 9 n’y avaient jamais travaillé. À cette époque, la critique ancienne et fréquente de parachutage aux emplois de directeur était encore pertinente. Déjà, en 1906, Demartial, dans son ouvrage sur Le Personnel des ministères, déplorait :

« Actuellement, les directeurs de ministère sont pris le plus souvent en dehors des chefs de bureau. Quand le gouvernement prend les chefs d’un personnel en dehors de ses rangs, de deux choses l’une : ou ce personnel est à la hauteur de sa tâche et c’est lui faire injure imméritée, ou il est incapable et c’est que le gouvernement le recrute mal³⁸. »

45À partir de 1935, tous les directeurs (sauf Brunet, en 1940, qui vient de la CP mais le MGF a perdu les Finances extérieures et intégré la CP) seront des anciens du MGF. L’expérience professionnelle devient indispensable.

46Au sein du MGF, c’est la sous-direction des affaires internationales qui est la plus prestigieuse et prometteuse. À partir de 1936, tous les directeurs (sauf Brunet en 1940) seront passés par la filière de la sous-direction des affaires internationales. Filière internationale ne veut pas dire séjours à l’étranger. Même si 15 inspecteurs trésoriens sur 48 sont passés par les agences financières, ces emplois d’attachés financiers ne sont pas des marchepieds pour une fonction de sous-direction ou de direction. La professionnalisation tient aux nouvelles attributions, apparues après 1918, qui ne consistent plus seulement à négocier les emprunts étrangers sur la place de Paris, comme au temps des monnaies stables, mais aussi et surtout à négocier des accords internationaux au temps des changes fluctuants et des dettes de guerre.

47Sur ce terrain, dans la première moitié du xx^e siècle, la concurrence avec le Quai d’Orsay s’est manifestée lors de la création des agences financières à l’étranger, qui échappent à l’autorité des ambassadeurs pour dépendre directement du ministre des Finances³⁹. Le bon mot d’Alphand (1930) sur le Quai d’Orsay, « bocal à cornichons », ne doit pas induire en erreur, comme l’explique D. Leca (1932) : « Ce que nous affections de snober vis-à-vis du Quai, c’est seulement le snobisme de ses hommes. Mais l’exercice des fonctions diplomatiques nous fascine. La politique extérieure d’un peuple compte mille fois plus que sa politique intérieure⁴⁰. »

48L’autorité du Trésor, son pouvoir, vient en grande partie de sa compétence dans ce domaine, d’autant que ses interlocuteurs ne sont pas des ministres dépensiers ni des industriels, comme pour la direction du Budget, mais des chefs d’État et des financiers internationaux. Dès lors et jusqu’à nos jours (exception faite des parenthèses 1940-1943 et 1945-1965), le choix d’un directeur pour le ministre est limité : non seulement il prend un inspecteur, mais un inspecteur ayant travaillé dans la direction et aux affaires internationales.

VII. La filière cabinet : des « trésoriens politisés » ?

49Il faut entendre par là, une fois encore, non une adhésion partisane ni même idéologique avec les options du ministre, mais un phénomène de clientélisme, de patronage ministériel et de confiance partagée pour des fonctions d’autorité. On peut, en effet, appliquer aux emplois discrétionnaires de la III^e République ce que J.-L. Bodiguel et J.-L. Quermonne ont dit des directeurs d’administrations centrales de la V^e République : « Malgré les dires des intéressés, leurs fonctions sont autant politiques que techniques⁴¹. » Cette proximité du politique, qui nous semble relever davantage du clientélisme que de l’engagement idéologique, apparaît clairement dans l’étude des carrières des trésoriens, qu’il s’agisse du passage préalable par le cabinet, des circonstances de la nomination ou du départ, quoi que certains témoins aient pu dire⁴² et quel que soit leur sentiment de supériorité vis-à-vis du personnel politique de la III^e République, que nous avons pu constater.

50Le cabinet peut donner l’occasion aux inspecteurs de se faire connaître, de démontrer leur compétence et leur loyauté. Sur 48 inspecteurs trésoriens, 27 sont passés par un cabinet, soit 56,2 %, et pour les directeurs, 13 sur 20, soit 65 %. C’est plus que la moyenne⁴³. Mais si le cabinet est un atout, il n’est pas une nécessité⁴⁴. Ni Barnaud, ni Rueff, ni Couve de Murville, ni Guindey (1932), ni Schweitzer (1936), ni Pérouse n’ont eu besoin de faire du cabinet.

51Le premier inspecteur à devenir directeur du MGF après passage par un cabinet est Luquet (1898) en 1911, un fidèle de Rouvier. L’itinéraire de A. Célier (1906), directeur du MGF en 1917, est un bon exemple de l’importance du cabinet pour nouer des relations avec un monde qui est étranger à l’origine et démontrer ses compétences⁴⁵. Issu de la petite noblesse provinciale mais fils d’avocat parisien catholique, de droite, reçu 1^er en 1906, il effectue sa première sortie de l’Inspection au cabinet du ministre radical-socialiste Klotz, le 1^er juillet 1911. Ce dernier le nomme, un mois avant son départ, sous-directeur à la CP, alors la plus prestigieuse direction générale, pour s’occuper du budget ; il a 30 ans. Le 30 mars 1917, le ministre des Finances, Joseph Thierry, l’appelle comme chef de cabinet. À son retour aux Finances, quelques mois plus tard, Klotz le nomme directeur du MGF ; il a 36 ans. C’est assurément un haut fonctionnaire brillant et fidèle que Klotz choisit là. Mais Célier n’a alors aucune expérience de la trésorerie ni du marché financier, encore moins des problèmes monétaires. Il quittera, volontairement, le MGF pour le CNEP en janvier 1921, à la suite, selon son fils, de désaccords sur la politique monétaire avec le nouveau ministre François-Marsal. Selon son fils, Célier était hostile à la politique de laxisme des dépenses, lui qui était « très monétariste », pour qui « la vie économique exige une neutralité absolue de la monnaie » et la dévaluation « tentation politique plutôt qu’un remède économique⁴⁶ ». Les relations entre le directeur et le ministre sont ainsi rapportées par Denoix (1906), à l’époque directeur du Budget, dans ses Souvenirs : « François-Marsal supportait, sans paraître les remarquer, les sarcasmes à peine voilés que ne lui ménageait guère Célier, lequel avait un peu trop gardé l’esprit premier de sa promotion et supportait difficilement d’être le second de quelqu’un⁴⁷. »

52Plus que de politisation, il faut donc parler, comme pour les cabinets, en période d’alternance douce, de clientélisme ou de patronage politique. L’exemple, en 1935, de la succession de Boisanger (1920) et de la nomination de Baumgartner par Germain-Martin ne se fait pas sur la maîtrise des finances internationales, qui est l’apanage de l’autre directeur adjoint, Rueff, ni sur une étiquette politique, Baumgartner ayant été le chef de cabinet de Paul Reynaud, adversaire de Germain-Martin en 1935. Le choix, comme l’a bien démontré Olivier Feiertag dans sa thèse, repose sur le réseau de relations politico-financières que Baumgartner a su faire jouer en sa faveur et sur son amitié, entretenue depuis plusieurs années, avec Germain-Martin⁴⁸. L’exemple extrême de clientélisme est d’ailleurs celui de Boisanger, éternel chef de cabinet de Georges Bonnet (six fois au cabinet, dont deux fois comme chargé de mission), quel que soit le portefeuille ministériel de ce dernier, promu pour son confort directeur de la Dette inscrite en 1933 et catapulté par Piétri, proche de Bonnet, directeur du MGF de février 1934 à janvier 1935, avant d’être « placardisé » directeur général des Contributions indirectes quelque temps. Au retour de Bonnet aux affaires, en 1937, il est nommé deuxième sous-gouverneur de la Banque de France puis premier sous-gouverneur. Ce patronage politique est si habituel que la presse ne s’en étonne guère, tout juste si elle ironise. Le numéro de Commentaires du 25 juillet 1937 résume ainsi la carrière de Boisanger, juste nommé sous-gouverneur de la Banque de France :

« On ne reprochera pas à M. de Boisanger de marquer le pas lorsque son “patron” est au gouvernement. Se souvient-on que, naguère, M. Bonnet fit de lui coup sur coup son chef de cabinet, le directeur de la Dette inscrite, puis le directeur du Mouvement général des Fonds ? Cette fois, en l’espace de trois semaines, M. de Boisanger (qu’on avait exilé entre-temps à la Direction des contributions indirectes) est devenu derechef directeur du Cabinet de M. Bonnet, conseiller d’État en service extraordinaire puis sous-gouverneur de la Banque de France. Jusqu’où ne montera-t-il pas⁴⁹ ? »

53Si le cabinet est un moyen d’entrer à la direction du Mouvement des fonds à un poste dirigeant, inversement, l’appartenance à la direction du Mouvement des fonds n’est généralement pas une étape vers le cabinet qui, à cette époque, ne fait pas écran. Exceptionnellement, un jeune inspecteur trésorien peut devenir directeur de cabinet, comme le furent Baumgartner en 1930 ou Bloch-Lainé en 1947. Depuis la V^e République, il en va autrement et le Trésor, comme les autres directions, envoie un de ses représentants au cabinet, mais très rarement comme directeur⁵⁰.

54Lorsque l’alternance est plus tranchée, la fidélité idéologique ou partisane devient plus nécessaire et les « mouvements », qui ont toujours existé, sont plus visibles, moins bien acceptés par le corps et mal vécus par les victimes. Ce fut vrai, comme on l’a vu, des nominations, par exemple, de Saltes et Tron (1930), qui furent nommés sous-directeurs du MGF après être passés au cabinet de Vincent Auriol, ou de Oudiette (1931), chef adjoint de cabinet de Bouthillier en juin-septembre 1940 puis sous-directeur au Trésor et directeur adjoint chargé des finances extérieures en mars 1943, ou encore de Bloch-Lainé, chef adjoint de cabinet de Mönick (1920) puis Lepercq, puis sous-directeur au Trésor, puis chef de cabinet de Schuman, puis directeur en 1947⁵¹. Les départs résultent clairement de la méfiance ministérielle. Baumgartner en fera les frais en 1936 avec Auriol, ou encore Bloch-Lainé et Guindey en 1952 avec Pinay. Les années 1940 à 1946 ont, bien entendu, accéléré la noria. Si l’on prend les 20 inspecteurs trésoriens en fonction début juillet 1940, 7 seulement sont encore en fonction au Trésor Finex en décembre 1946⁵².

55Les inspecteurs des Finances ne sont pas, bien entendu, les seuls dirigeants du MGF à subir les conséquences des changements de ministre. On sait que l’arrivée du Cartel et surtout du Front populaire a entraîné des « mouvements » aux Finances⁵³. Sur le départ de de Moüy (C.C.) en 1924, demandé par le nouveau ministre Clémentel, Jean du Buit a tenu à témoigner en 1981 :

« Fonctionnaire d’une valeur exceptionnelle Pierre de Moüy, auditeur à la Cour des Comptes […], devait devenir peu après sous-directeur du Mouvement des fonds et dix-huit mois plus tard directeur. Il occupait cet emploi de premier rang durant le très difficile ministère Poincaré-Lasteyrie, de 1922 à 1924. Il en fut renvoyé “par avancement” à la direction générale des Douanes, par Clémentel, ministre du cabinet Herriot (1924-1925), pour qu’il ne fût pas le témoin des “réformes” que le Cartel envisageait et que de tristes événements ne lui permirent pas de réaliser. Ce congédiement de de Moüy fut une perte pour l’État ; j’ai tenu à le dire⁵⁴. »

56La dépendance des trésoriens et, plus largement, des très hauts fonctionnaires des Finances aux effets de l’alternance, et aux majorités politiques changeantes, est donc un phénomène ancien et permanent que certaines longévités exceptionnelles, comme celle de Schweitzer, resté huit ans directeur, de 1952 à 1960, à travers des majorités et des régimes différents, ont pu occulter. Et l’indépendance que peut avoir un directeur du MGF a un prix : la démission, choisie ou subie. Rueff a raconté, dans un colloque en 1976, comment, en 1937, sommé par Auriol de préparer sa démission, il a heureusement vu son ministre démissionner avant lui⁵⁵. À cet égard, l’assurance de placards dorés, plus ou moins provisoires, dans l’administration ou le secteur public, ou de débouchés prometteurs dans les affaires est une force pour les dirigeants de cette direction, plus que pour d’autres inspecteurs ou hauts fonctionnaires.

57Lorsque Laurent Mauduit s’alarme de « l’hémorragie du Trésor », dans Le Monde du 19 décembre 1997, il oublie l’histoire longue de cette direction où les carrières sont caractérisées par la mobilité dans les emplois et les conditions politiques des nominations et des départs. De ces caractères permanents, les inspecteurs trésoriens ont d’ailleurs toujours eu conscience, même si « chasse aux sorcières » s’appelait « mouvement » au temps des alternances douces.

VIII. La voie d’accès à la direction des banques

58Le passage aux affaires privées n’est pas une exclusivité des trésoriens et touche l’ensemble des inspecteurs selon un rythme imposé, d’abord, par l’offre des entreprises, des banques surtout, et, secondairement, par le contexte politique. Ainsi, les démissionnaires de l’Inspection passent en valeur absolue de 30 individus en 1918, soit 20 % des actifs, à 63 individus en 1935, soit près de 30 %, pour reculer significativement à 49 individus en 1941, soit 23 % des actifs. Si l’on songe que les démissions sont précédées d’une disponibilité de un à trois ans, le rétrécissement des débouchés dans les affaires commence avec l’arrivée de la crise en France au début des années 1930⁵⁶.

59Mais le passage aux affaires sert plus particulièrement les trésoriens. Pas plus au xx^e qu’au xix^e siècle, le Trésor n’est une fin de carrière. C’est un passage, un tremplin, une voie royale pour les banques et institutions financières, « gare de triage pour les élites économiques », selon Yves Mamou⁵⁷. Saltes n’hésite pas à expliquer que « le prestige du Mouvement des fonds tient aux plus grandes facilités de pantouflage dans les banques […]. C’est pour cela d’ailleurs que la direction du Mouvement des fonds était très prisée, parce qu’on en sortait. Les banques recrutaient⁵⁸. »

60Déjà au xix^e siècle, la fonction de directeur du MGF était une étape dans une carrière qui se prolongeait, à terme ou dans l’immédiat, dans les banques publiques ou privées. Selon l’étude de P.‑F. Pinaud, 14 directeurs sur 25 sont entrés dans une banque : 7 à la Banque de France, 1 à la Caisse des dépôts, 1 au Crédit foncier, 5 dans une banque privée⁵⁹.

61La première moitié du xx^e siècle prolonge et accentue cette tradition ; sur les 48 inspecteurs trésoriens, 26 passeront dans une banque privée, soit 55 %, et 40 dans une banque publique, privée ou mixte, soit 83 %. À titre de comparaison, sur 355 inspecteurs des promotions 1878 à 1939, 161, soit 45 %, passeront, à un moment ou à un autre, dans une banque au sens large, dont 105 dans une banque privée, soit 30 %. Le MGF n’est pas la seule filière mais c’est assurément la plus sûre. C’est dire l’intensité des relations humaines et professionnelles entre Trésor et établissements bancaires.

62Le pantouflage des inspecteurs trésoriens dans les banques, notamment privées, s’intensifie dans les années vingt comme pour les autres inspecteurs, comme nous le verrons dans le chapitre sur le pantouflage ci-dessous. Le mouvement se ralentit à partir du milieu des années 1930 en raison de la crise économique qui touche le secteur bancaire et freine les recrutements, puis se renforce après la Seconde Guerre mondiale, avec les nationalisations des banques et assurances surtout, nationalisations dont Roger Goetze (1937) fait remarquer, dans ses Entretiens, qu’elles n’ont pas changé grand-chose à la politique de recrutement des banques, même si celles-ci ont dû se plier davantage aux désirs du ministre cherchant un point de chute pour ses hauts fonctionnaires : « Ils [au Crédit Lyonnais] n’aimaient pas qu’on leur colle quelqu’un, n’ayant pas pris conscience qu’en 1945, ils étaient nationalisés⁶⁰. » Maurice Lorain (1921), faisant retour sur son passé à la Société générale dans Le Livre du centenaire, souligne que la rupture législative de 1945 n’a pas profondément modifié les relations entre l’État et la Banque, « soucieuse depuis longtemps de l’intérêt général ». De cette connivence entre MGF et banques, exigée par la nature des problèmes financiers qu’ils doivent traiter ensemble, Barnaud, à l’époque, témoigne dans une lettre écrite à sa mère, le 29 juillet 1925, lors d’une mission à Londres pour le règlement des dettes de guerre :

« La préparation de cette négociation que je suis seul à bien connaître m’a demandé beaucoup d’efforts et de préoccupation d’esprit. […] Nous sommes trois, Thion de La Chaume [1900], directeur général de la Banque d’Indochine, Moreau-Néret [1919, il est alors sous-directeur du MGF] et moi. Nous nous entendons bien, mais moins bien avec nos adversaires. »

63Lorain ne s’en cache pas, qui se souvient des années 1927-1928 où il allait tous les samedis voir le directeur du MGF en compagnie de H. Ardant (1918), secrétaire général de la Société générale, notamment lors des opérations financières réalisées en 1925, 1932, 1936 pour le compte du Trésor public, et soulignant la part fournie par la Société générale dans la mise en œuvre de techniques nouvelles. Évoquant ses rendez-vous en 1927-1928 avec Clément Moret, directeur du MGF, pour préparer la stabilisation du franc Poincaré, il constate que « ces entretiens n’étaient pas très différents des conversations que j’ai actuellement avec le directeur du Trésor⁶¹ ». Maxime-Robert (1927), chargé de la trésorerie, en 1935, à la sous-direction du MGF, se souvient :

« À ce moment-là, les rapports entre le ministère des Finances et la Place étaient des rapports extrêmement confiants. Cela tenait à beaucoup de raisons. Cela tenait surtout à une chose : la majorité des banquiers était des camarades de l’Inspection. Au Crédit Lyonnais c’était Moreau-Néret, à la Générale c’était Ardant et Lorain, au Comptoir d’Escompte c’était A. Célier, à la BNCI je ne me souviens plus qui il y avait ; c’était des rapports extrêmement confiants. Il n’était pas question de se tirer dans les jambes⁶². »

64Mais si c’est un atout pour tous les partenaires tant qu’il s’agit de lancer ou d’autoriser des emprunts, de financer les investissements ou de réglementer l’activité bancaire, que se passe-t-il lorsque les relations personnelles sont insuffisantes pour régler des intérêts devenus divergents, par exemple lorsque les alternances politiques conduisent au pouvoir des ministres qui demandent à leur directeur du Mouvement des fonds d’exécuter une politique contraire aux vues de leurs « camarades » banquiers ? Les archives et souvenirs des inspecteurs ne sont pas bavards sur le sujet. Contentons-nous de citer ce qu’écrit Du Moulin de Labarthète (1925) à sa femme le 3 septembre 1932 alors qu’il est directeur général de la Banque d’Afrique occidentale :

« Violente engueulade ce matin avec Baum à qui j’ai refusé de prendre 2 millions et demi de bons du Trésor. Je ne suis pas chargé de faire vivre les gouvernements pauvres. Cela se terminera un jour ou l’autre par un déjeuner “affectueux” rue de l’Annonciation⁶³. »

65L. Quennouëlle-Corre, pour les années cinquante et soixante, a cherché à mesurer les effets pour les deux partenaires (banques publiques comprises) de ce pantouflage des trésoriens essentiellement inspecteurs. Sa conclusion est nuancée car si elle voit bien les banques recruter des dirigeants issus de l’Inspection, qui connaissent bien le fonctionnement du ministère et de la direction en particulier, les personnes et les arguments idoines, elle a plus de mal à déceler l’intérêt pour la direction de ces recrutements, sauf celui d’entretenir son prestige et son pouvoir de nomination nécessaire à la gestion de ses ressources humaines dirigeantes. Comme pour l’entre-deux-guerres, la logique de fonction l’emporte et interdit de parler d’osmose en dépit de ce pantouflage, d’autant que le système bancaire est toujours cloisonné, « qu’il est difficile à appréhender de manière globale » et que les trésoriens devenus banquiers s’adaptent bien à la culture libérale (s’ils n’en sont pas déjà nourris) de leur famille d’accueil et deviennent vite critiques envers leur ancienne administration⁶⁴. On peut citer l’exemple du comportement de J. Georges-Picot (1925), président de la Compagnie financière de Suez dans les années soixante, même s’il vient de la direction du Budget et non du Trésor, dont les Souvenirs ont été finement analysés par Hubert Bonin. Ce dernier note que, nulle part, Georges-Picot n’évoque des négociations avec des cabinets ministériels ou des directions de ministère et que le redéploiement de la Compagnie s’est fait, volontairement, en dehors de toute ingérence de l’État⁶⁵. Mais on y reviendra.

66En définitive, ce qui frappe sur la longue durée, c’est la permanence du recrutement des inspecteurs à la tête de la direction du Trésor et des profils de carrière de ses dirigeants. Cette permanence, indifférente à la relève des générations, à la création de l’ENA, à la nature des responsabilités élargies, aux politiques contradictoires, libérales ou interventionnistes, et aux succès ou échecs, ne peut être imputée au hasard. Elle se nourrit de la volonté d’hommes attachés collectivement à leurs prérogatives, à leurs ambitions, à leurs intérêts, à leur conviction d’être les meilleurs serviteurs de l’intérêt général. Elle se nourrit tout autant des besoins de tous les ministres des Finances, dont l’autorité, au sein de l’exécutif, dépend largement de l’image de compétence de ses grands serviteurs, quelle qu’en ait été la réalité objective. Elle se nourrit enfin de la concurrence entre les banques qui ont assuré leur développement avec ce haut personnel déjà trié sur le volet mais qui doit encore faire ses preuves, car rarement parachuté au sommet, connaissant les responsables des finances publiques et privées, apte à éviter de trop coûteuses guerres fratricides grâce à la « camaraderie » de corps et surtout de carrière. Il n’y a là aucun complot d’une quelconque mafia mais la défense d’intérêts convergents de collectivités différentes. On ne peut s’empêcher de penser que la permanence de ce recrutement au Trésor et des profils de carrières (qui suivent fidèlement le marché de l’emploi) correspond bien à la continuité de leur mission traditionnelle et essentielle, au-delà des bouleversements qu’ils ont su digérer : obtenir les ressources nécessaires aux dépenses de l’État et à ses interventions dans l’économie et, pour cela, défendre le crédit public et donc la monnaie. Or la force de la direction du Trésor est liée, au-delà de ses attributions, à cette double relation qu’elle seule maîtrise avec le politique d’une part, et avec la Place de l’autre.

67Que la consanguinité des dirigeants du Trésor et des banques puisse entraîner un manque de vigilance, peut-être, mais les crises bancaires des années trente, quatre-vingt-dix ou encore plus récentes ont bien d’autres causes et touchent tous les pays.

68Depuis un siècle, cette collusion très française entre monde politique, administratif et financier, incarnée par les carrières des inspecteurs dirigeants du Trésor, a conduit la politique économique à être le résultat d’un arbitrage, de fait, d’un très petit groupe d’hommes dont l’autorité et l’influence dépassent de loin leurs attributions réglementaires et s’imposent parfois même aux ministres. On pourrait alors soutenir que le meilleur garant de la primauté du ministre des Finances sur son administration serait, paradoxalement, de perdre la maîtrise de la nomination des dirigeants du Trésor, à l’exemple des Permanent Secretaries anglais, et que le meilleur garant de l’indépendance du Trésor vis-à-vis des banques serait de corseter le pantouflage dans des conditions très strictes. Mais alors, comment mesurer le prix à payer en terme de qualité de recrutement et de compréhension réciproque indispensable ?