I. Un xx^e siècle financier ?

2À la lecture de la quinzaine de contributions rassemblées dans les deux volumes, on voit les multiples temporalités et durées séculaires évoquées selon les thèmes financiers abordés. Les auteur(e)s ont cru bon de procéder, soit à une mise en perspective plongeant dans le xix^e siècle (politique commerciale, protection sociale, rémunération des fonctionnaires) ou aux premières années de la Troisième République (interactions finances publiques-économie privée et société, politiques de l’éducation nationale et de la culture), soit d’insister sur les réalités qui (ré)apparaissent à l’aube du siècle (programmation financière et réarmement), soit encore de signaler celles qui ont pour origine la Première Guerre mondiale (dette, inflation).

3Ce second volume conforte des éléments d’explication de l’histoire des finances publiques, exposés dans le précédent tome, qui puisent dans des phénomènes non financiers. Exemple parmi d’autres : le rôle décisif des guerres (mondiales et coloniales) et des dépenses militaires. Par ailleurs, la rupture opérée par les deux guerres mondiales est marquante dans la plupart des contributions. Et ce, même si la période de Vichy s’inscrit pour certains domaines des finances publiques dans la continuité de la Troisième République et même si son héritage n’est pas entièrement renié par la Quatrième République. Cas exemplaire : le système de crédit et la monnaie. Ensuite, les années de la Grande Croissance (à partir de 1945) sont caractérisées par un changement de périmètre de l’État et de sa puissance d’action en matière financière. Enfin, les années de croissance molle et instable (depuis le mitan des années 1970) imposent de multiplier les innovations financières (fiscales et de techniques juridiques en particulier) et les expédients afin de sauver la structure globale de l’édifice construit depuis, au moins, le début du siècle et d’une manière en grande partie empirique. Enfin, le passage des années 1970-1980 constitue un réel tournant pour la politique de la Banque de France et du Trésor, pour les activités de la Caisse des dépôts et consignations, ou encore pour la gestion de la rémunération des fonctionnaires. Il l’est cependant moins pour la politique financière de défense et pour le financement de la protection sociale.

4Les fins du xx^e siècle peuvent apparaître également diverses. Soit, dans le cas des politiques commerciales (Stéphane Becuwe et Bertrand Blancheton, t. 2) et monétaires (Michel Margairaz, t. 2), qu’elles restent tributaires des différents développements de l’intégration européenne du Marché commun à la création de l’euro et du système européen de banques centrales (Gérard Bossuat et Laurent Warlouzet, t. 1). Soit, pour le droit financier (Rémi Pellet, t. 1), la dette (Laure Quennouëlle-Corre, t. 1), la programmation des finances publiques (Fabien Cardoni, t. 1) et le financement de la défense (F. Cardoni, t. 2), qu’elles coïncident durant la seconde moitié de la décennie 2000 (2006 : mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances (Lolf) ; 2007 : abandon « temporaire » du respect du ratio de 60 % du PIB d’endettement public ; 2008 : constitutionnalisation de la programmation financière ; dans un contexte de reprise d’une (forte) croissance des dépenses militaires).

5Par-delà cette diversité relative, les grandes spécificités d’un xx^e siècle financier se dégagent néanmoins. Celles-ci se manifestent de trois manières différentes, mais corrélées.

6D’abord et surtout, le xx^e siècle financier se singularise par une croissance globale spectaculaire des finances publiques – en volume (à prix constants, à grands traits dans la mesure où les données restent fragiles pour les périodes les plus anciennes) et en pourcentages de la richesse nationale – aussi bien du côté des dépenses que des ressources, qu’elles soient prélevées par l’État, par les collectivités locales ou par les organes de protection sociale. Pour les dépenses, les trois phases majeures de croissance quantitative globale, suggérées dans le premier volume par M. Margairaz et confirmées ici par Émilien Ruiz, sont consolidées sur l’ensemble. Les dépenses totales ne dépassent guère – même en tenant compte de l’incertitude des données – 15 % de la production intérieure brute (la PIB à prix constants) des années 1870 à la veille de la Grande Guerre. Elles se situent entre un cinquième et un tiers de la richesse produite entre les deux guerres mondiales. Enfin, elles dépassent 40 % du total dans les années 1950, avant de se stabiliser à environ la moitié du PIB dans la seconde partie des années 1970, amorçant alors toutefois ce qui peut apparaître comme une quatrième phase du fait des transformations structurelles – on y reviendra plus loin – que cette seule continuité quantitative occulte. On retrouve, logiquement, une périodisation proche pour la croissance globale des recettes : 10 % de la PIB avant 1914, entre 12 et 18 % dans l’entre-deux-guerres, et le passage de 30 à 40 % après 1945, avec également une stabilisation relative après 1976, mais – et cela importe – une certaine régression ensuite.

7Deuxième spécificité, l’État financier au xx^e siècle modifie fortement ses frontières : il est plus étendu, plus vaste et plus interventionniste que l’État du xix^e siècle, en raison de sa complexification technique et administrative, des montants à manipuler (en volume comme en pourcentages de la richesse nationale créée), de la diversité croissante des politiques publiques et du nombre accru de groupes (fonctionnaires, retraités, aidés) et d’espaces directement affectés par les finances publiques. Il est également spécifique en raison de l’extension du système de protection sociale, véritable prolongement juridique des finances publiques, comme le précise Rémi Pellet (t. 2). Ajoutons que, à l’instar de l’attitude de la banque d’émission à l’égard de la monnaie, les financiers publics décident au cours du siècle de politiques plus actives, plus volontaristes, ces responsables considérant, par contraste avec les pratiques voulues neutres et passives de leurs prédécesseurs du xix^e siècle, que la politique financière constitue, en particulier à partir de la séquence 1914-1945, une composante majeure des politiques publiques en général, allant jusqu’à la redistribution active de la richesse entre les groupes sociaux, les territoires et les secteurs d’activité.

8Enfin, une fois déterminées les fluctuations de cette croissance quantitative et qualitative de l’État financier, en bonne démarche historienne, on déglobalise le xx^e siècle en changeant d’échelle d’analyse. On constate alors – troisième caractère distinctif – que les quatre périodes dégagées plus haut épousent, en grande partie, les mutations du système financier et monétaire international ainsi que celles de la (ou des) puissance(s) hégémonique(s) qui le domine(nt) : d’abord, le gold standard sous hégémonie de la finance et de la monnaie britanniques avant 1914. Ensuite, le replâtrage instable sous la forme du gold exchange standard entre les deux guerres et la rivalité anglo-américaine non tranchée alors pour s’assurer l’hégémonie. Puis, le système de changes fixes et de coopération dans le système monétaire international issu de la conférence de Bretton Woods (juillet 1944) sous la prééminence affirmée et durable du dollar et de Washington. Enfin, après 1971-1976, une quatrième période d’instabilité monétaire et financière et de changes flottants jusqu’aux ruptures des années 1990, tributaires de la deuxième mondialisation, de la nouvelle économie financiarisée, de la dérégulation dans un monde multipolaire et, à l’échelle de l’Europe, de la création du Marché unique, de la monnaie unique et d’un système européen de banques centrales.

II. Interactions

9Dans les deux tomes de cet État des finances publiques, on a pu constater combien l’histoire des finances publiques contribue en France au xx^e siècle à l’histoire de l’État, qu’il s’agisse de ses structures, de ses pratiques comme des politiques publiques en général. Et, à l’inverse, combien les changements de régime politique dans le siècle peuvent influer sur l’évolution des finances publiques dans ses instruments, ses structures et ses pratiques, sans toutefois que les rythmes soient toujours synchrones entre les deux histoires. Ainsi, a-t-on pu vérifier que l’histoire des finances publiques permet parfois de rendre plus complexe, voire de décaler la chronologie proprement politique de l’histoire de l’État. L’analyse des interactions paraît d’autant plus délicate que l’histoire de l’État mêle des réalités institutionnelles, administratives et politiques aux temporalités elles-mêmes diverses. En outre, l’histoire des finances publiques inclut l’histoire budgétaire de court terme, celle de politiques publiques à temporalités différentes, ainsi que l’histoire d’institutions bien installées, nées parfois bien avant le xx^e siècle, telles que la Banque de France (1800), la Caisse des dépôts et consignations (1816), ou même des directions du ministère des Finances telle que la direction du Mouvement général des fonds (1814), devenue direction du Trésor en 1940, tous administrations et établissements bicentenaires qui traversent les régimes politiques et s’adaptent aux mutations de l’État tout en maintenant de manière peu fluide certaines de leurs structures. D’où des tensions, voire davantage, entre des réalités très conjoncturelles, des chocs tels que les crises ou les guerres, et des inerties communes ou a contrario spécifiques aux deux histoires. Bref, l’histoire financière de l’État n’est pas plus linéaire que l’histoire administrative ou politique de l’État. Elle s’apprécie sur le temps long. Ainsi, l’inertie du poids de la plupart des politiques publiques et des dépenses sociales (avec leurs normes, leurs institutions et leurs objectifs propres) engendre-t-elle une sédimentation de couches financières malaisée à modifier rapidement, où chaque acquis social ou fiscal est difficile à remettre en cause pour des raisons politiques et administratives. En effet, le fonctionnement de l’Administration, notamment financière, repose sur des institutions, des structures, des traditions profondément ancrées et lentes à faire évoluer. Cependant, tout en étant distinctes, avec leurs temporalités et inerties spécifiques, ces deux histoires (financière et de l’État administratif et politique) interagissent, mais pas nécessairement toujours dans le même sens.

10En considérant ces deux histoires en interactions, tentons deux remarques portant sur la totalité du siècle (ses temporalités et sa périodisation), puis des analyses selon les quatre configurations historiques plus précises déjà évoquées.

11À une première échelle, générale sur l’ensemble du xx^e siècle, la procédure et la technique financières publiques définissent des inscriptions multiples dans le temps qui peuvent modifier les horizons de l’État. Ainsi, les lois de finances initiales déterminent-elles le potentiel financier de l’État, ses possibilités d’action à un moment donné. Les lois de règlement, elles, arrêtent les comptes à un instant t. Cette temporalité du présent est complétée par le temps des projections financières à moyen terme : la planification à partir de 1945, qui s’effiloche durablement après 1976, ou encore, ce qui n’est pas équivalent, la programmation, dont a pu mesurer l’histoire très longue. En outre, le temps long du droit financier et des représentations idéologiques et culturelles de l’État modèle, lui aussi, le système financier. Les discordances-concurrences entre ces temporalités, en interactions permanentes, fragilisent fréquemment l’adéquation entre la volonté et les réalisations financières. Enfin, les lois de finances initiales, de règlement et de programmation dessinent une représentation de l’État de la part des responsables administratifs et politiques (de ce qu’il devrait être ou de ce qu’il sera), mais également traduisent une certaine configuration de l’État (de ce qu’il est ou de ce que ces responsables financiers croient qu’il est).

12Deuxième remarque générale, il apparaît de bonne méthode de distinguer les périodes de stabilité de celles d’instabilité respective, qu’elles soient celles des finances publiques ou celles de l’État. L’histoire de l’État sur ce long xx^e siècle est marquée par des chocs et par une chronologie spécifiques, avec d’abord des ruptures majeures (1870-1877 ; 1940 ; 1944 ; 1958), qui se traduisent par des mutations fortes, ne serait-ce que par la formation de quatre régimes politiques successifs. Cette chronologie politique demeure en partie distincte de celle du fait financier. Cependant, est-ce à dire que ces ruptures d’ordre institutionnel trouvent leur origine dans une crise des finances publiques ? Cela a pu être le cas en France lors de la Révolution de 1789 ou en Angleterre lors des révolutions du xvii^e siècle, montrant ainsi le rôle historique des déboires financiers dans l’amorce des révolutions politiques conduisant à l’éclosion des régimes constitutionnels, puis parlementaires. Mais, que ce soit en 1870-1871, en juin-juillet 1940 ou encore en août 1944, on sait que les racines de l’ébranlement du moment débordent alors largement la sphère financière et puisent davantage dans des bouleversements politiques au sens le plus large. Ainsi, deux effondrements militaires et politiques jouent un rôle majeur dans les deux premiers cas ; dans le troisième, la renaissance profonde d’un État démocratisé en 1944 rend compte de la refondation générale d’une République, voulue « démocratique, économique et sociale ». De même, pour la rupture de 1958, si la crise financière de 1957-1958 (avec l’intrusion consécutive et humiliante du Fonds monétaire international) a certes pu jouer, on sait que la guerre d’Algérie et les divisions de quasi-guerre civile qui en ont résulté, jointes à l’instabilité parlementaire et politique de la Quatrième République, ont exercé une pression décisive aboutissant à la chute du régime. Et la dynamique financière qui caractérise l’ensemble des années 1945-1975 englobe l’année 1958. Elle résulte sans conteste d’abord des bénéfices financiers substantiels (côté recettes) de la Grande Croissance et du plein-emploi ainsi que de la poursuite du volontarisme de l’expansion (côté dépenses), ne serait-ce qu’à travers la continuité en matière de politique nucléaire, industrielle ou européenne assurée par le général de Gaulle et ses Gouvernements après 1958, qui implique en particulier de fortes dépenses publiques d’investissement. L’arrivée du gaullisme au pouvoir, soucieux lui aussi de stabilité monétaire et d’équilibre financier, a donné à l’exécutif des moyens accrus et désormais supérieurs à ceux du Parlement ou à ceux des partenaires sociaux pour diriger autant les finances publiques stricto sensu que la protection sociale, confortant ainsi la dynamique antérieure d’expansion qualitative de l’État.

13Par-delà ces remarques générales, déglobalisons cette histoire séculaire et observons désormais dans quels sens différents jouent les interactions entre État et finances publiques dans nos quatre périodes. Dans la période qui précède 1914, amorcée par le triple choc de la révolution du Quatre-Septembre (1870), de la défaite de janvier 1871 et de la Commune (mars-mai 1871), la double stabilisation, celle de la Troisième République – après les soubresauts du boulangisme et de l’Affaire Dreyfus – et celle des finances publiques – assurée d’abord par la stabilité monétaire interne et externe et par l’excédent budgétaire atteint après 1890 et jusqu’en 19141 – se traduit par une indépendance relative entre l’évolution de l’État et celle des finances publiques, qui, on l’a vu, pèsent globalement peu sur l’économie et la société. Ce sont bel et bien « les temps de l’État léger dans une société libérale » (Jean Bouvier).

14Au cours de « la guerre de Trente-et-Un ans (1914-1945) » (Eric Hobsbawm), les responsables de l’État sont conduits, du fait de la conjonction du malheur des temps et de l’instabilité politique consécutive – la séquence guerre-crise-guerre – à gérer différemment les finances publiques. Les deux principaux postes de dépenses, déjà présents avant 1914 mais alors en forte croissance absolue, sont désormais les charges militaires et de la dette qui, si on y ajoute les dépenses multiples en faveur des anciens combattants et des victimes directes et indirectes (Clotilde Druelle-Korn et Philippe Verheyde, t. 1), occupent plus de la moitié du total des dépenses. Le contexte a conduit parallèlement à rationaliser l’appareil financier public, indépendamment de la nature des régimes politiques qui se succèdent entre 1919 et 1945. Et cela de deux manières : d’abord, en augmentant le prélèvement fiscal, à l’aide de deux innovations durables : l’impôt sur le revenu (1914-1917) et la taxe sur le chiffre d’affaires (1920). Ensuite, en renforçant les services et les fonctions du ministère des Finances et de la Banque de France avec, parmi d’autres mesures, la création de la direction du Budget en 1919, la nationalisation de facto de la Banque de France en juillet 1936, et, plus largement, l’instauration, par l’acte dit « loi » du 13 juin 1941, du condominium Trésor-Banque de France assurant la direction du système bancaire et de crédit.

15Après la Seconde Guerre mondiale et pendant la Grande Croissance des années 1950-1960 – troisième période –, ce sont les finances publiques et la monnaie qui se plient aux besoins de la Reconstruction et aux innovations politiques des responsables de l’État convertis aux politiques de croissance et de plein-emploi, même au prix de la dépréciation de la monnaie et des déficits financiers dans la première décennie. Cela se traduit doublement pour les finances publiques : d’abord, de nouveau par un surcroît substantiel de recettes, issu certes des plus-values provenant de la forte croissance continue, mais aussi de la réforme de l’administration fiscale en 1948 et de l’« invention », puis de l’extension de la taxe sur la valeur ajoutée en 1954 et 1968. Mais cela se traduit également par la création de nouvelles institutions, financières et autres, telles que le Commissariat général du Plan, l’Institut national de la statistique et des études économiques, les services de la Comptabilité nationale (Béatrice Touchelay, t. 1), ainsi que par la réforme du système bancaire et monétaire issue de la loi du 2 décembre 1945 qui, outre la nationalisation de droit de la Banque de France et des quatre principaux établissements de crédit, parvient, grâce à la création du Conseil national du crédit et à l’adjonction de nouveaux services et fonctions à la Banque et à celle de nouveaux satellites du Trésor (Service des études économiques et financières, Commission des investissements, Fonds de modernisation et d’équipement, devenu Fonds de développement économique et social…), à fonder une véritable politique administrée du crédit et de l’expansion planifiée.

16Depuis août 1976 et confirmée en juin 1982 – après le bref intermède de 1981-1982 –, la fin de la Grande Croissance et du plein-emploi entraîne la « stagflation ». Cette nouvelle période est caractérisée par des impératifs d’équilibre budgétaire et de stabilité monétaire, maintenus par les exécutifs successifs, de gauche comme de droite. Cependant, les dépenses publiques, désormais largement dominées par les dépenses d’action et de protection sociales, ne parviennent pas à régresser sous les 50 % de PIB et contribuent, faute de recettes suffisantes, à un endettement en forte croissance dès les années 1980. Cela jusqu’au Traité de Maastricht de 1992, qui institutionnalise l’hégémonie politique de l’équilibre financier et fixe les étapes menant à la stabilité monétaire nécessaire à la création de l’euro. C’est bien le double impératif financier et monétaire qui se manifeste comme le signe, l’élément moteur et la résultante d’un véritable revirement idéologique et culturel de la gauche politique, et au-delà comme l’indice d’un renversement hégémonique à l’échelle de toute la société – bien davantage qu’un simple « tournant de la rigueur » – en faveur de politiques publiques que, faute de mieux, on désigne souvent comme néolibérales, suivant une expression plus habile que précise. Cette contre-révolution idéologique, intellectuelle et culturelle se traduit, sur le terrain financier, par quatre orientations nouvelles de politique publique : la « désinflation compétitive », la désindexation des salaires, qualifiée parfois de « dévaluation interne », la stabilisation des « prélèvements obligatoires » à travers la régression relative des recettes fiscales et contributives, et, plus largement, la « politique de l’offre » implicite dès 1982 (et non 1983), puis explicite en 2012, à la suite du rapport de Louis Gallois.

17Plus largement, les finances publiques se présentent, au xx^e siècle particulièrement, comme le produit d’une économie et d’une société lato sensu, mais, en retour, contribuent aussi à les façonner, et, de manière plus large et plus politique, reflètent les dynamiques de compromis sociopolitiques plus vastes. Si les interactions entre le financier, le monétaire, l’administratif, la société et le politique sont extrêmement variées, le périmètre des finances publiques est, quant à lui, poreux et fluctuant.

III. Périmètres

18À la lecture des deux volumes, le périmètre des finances publiques s’avère largement labile, cela de trois manières différentes.

19D’abord, on l’a déjà constaté, il n’existe pas de finances purement publiques, car celles-ci prélèvent des ressources sur l’ensemble de la richesse produite et échangée, et les redistribuent entre les divers acteurs socio-économiques, activités et territoires. Les finances publiques dépendent fortement du secteur privé (du côté des recettes), mais également pèsent sur les finances privées (du côté des dépenses d’aide, de subvention ou de redistribution). Les acteurs privés (des contribuables aux entreprises en passant par les banques) sont diversement mais tous impliqués dans le circuit de redéploiement des fonds qui transitent par l’État, du côté des ressources comme des emplois.

20Ensuite, les rapports de force, les compromis, les échanges de pratiques constituent l’atelier des finances publiques. Si le back-office parlementaire, gouvernemental et administratif des finances publiques (les pratiques et les techniques plus ou moins encadrées de négociations budgétaires ; les fabricants, dans l’ombre, des chiffres des lois de finances et des statistiques2 ; le rôle peu visible des juristes ; les débats en commissions parlementaires) reste peu étudié dans ces deux volumes, les principaux acteurs institutionnels du système financier sont, eux, largement présentés et analysés : la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, le Trésor et, plus largement, le ministère des Finances, les banques privées pour la dette, le Parlement, le Gouvernement et plusieurs administrations (de la Défense, de la Culture (Jean-François Chougnet, t. 1), de l’Éducation nationale (Clémence Cardon-Quint, t. 1), sans oublier les fonctionnaires. Chaque institution agit sur son périmètre des finances publiques.

21Enfin, le droit financier ne se réduit pas à une pure abstraction déshumanisée et, de même, le système de protection sociale repose aussi sur des acteurs aux logiques souvent contradictoires. À cet égard, les dynamiques financières, comme d’autres, ne sont pas désincarnées. On mesure ici combien les finances publiques constituent un système vivant – plutôt qu’un périmètre bien délimité –, largement tributaire des multiples temporalités à l’œuvre chez des acteurs divers aux horizons d’attente différents.

22Si les dimensions politique et sociale des finances publiques apparaissent dans presque tous les chapitres, la dimension culturelle y transparaît également, car les représentations des contemporains quant au rôle de l’État, au travail des fonctionnaires, à la place de la France dans le monde… jouent indéniablement sur la définition des politiques publiques, partant sur leur financement. La dimension symbolique n’est pas non plus ignorée dans ces deux tomes. Les chiffres sacralisés à différentes époques (1 % du budget de l’État pour le ministère de la Culture, 2 % du PIB consacrés aux dépenses de défense, 3 % du PIB de dépenses d’investissements, 3 % du PIB de déficit public, 60 % du PIB de dette autorisés…) sont ici situés historiquement dans leur élaboration, leurs attentes comme dans leur (non-)application. La confiance (La Foi publique) dans la gestion de la Caisse des dépôts et consignations participe de la croyance collective en la solidité-solvabilité de l’État débiteur construite sur la longue durée (depuis 1816). La nucléarisation des forces militaires (qui coûte cher aux forces conventionnelles) relève également, pour une part certaine, du domaine de la foi… en l’efficacité de la dissuasion du faible au fort. La multiplicité des angles d’approche est particulièrement féconde dans le cas de la monnaie. Cette dernière constitue en effet à la fois un instrument et un symbole financiers, et l’objet d’une politique publique en soi. Que ce soit pour la dette, les réparations de guerre, le financement de l’économie ou encore la construction européenne, la monnaie, pas seulement à travers le taux de change, joue souvent un rôle déterminant. La monnaie comme bien commun – à la fois bien public et privé – est coconstruite par des acteurs privés, parapublics et publics. Sa valeur relative aux autres monnaies et surtout sa valeur évolutive dans le temps – la dépréciation monétaire, l’inflation, la « vie chère », le pouvoir d’achat, quelle que soit sa dénomination du moment par les contemporains – sont des sujets du quotidien pour le citoyen, mais aussi pour le ministre, le haut fonctionnaire ou encore le banquier d’affaires. Enfin, bien avant la création de l’euro, la monnaie, et particulièrement sa stabilité, est perçue à l’intérieur comme à l’extérieur comme un symbole de bonne santé économique du pays.

23Outre ces phénomènes de porosité générale sur tout le xx^e siècle, ce volume confirme que l’évolution du fait financier, comme produit et comme facteur, résulte de et contribue à la formation de trois compromis sociopolitiques : le compromis républicain des années 1880 à 1944 (par-delà l’épisode de Vichy), puis l’État social de 1944 à 1976, et enfin un équilibre instable de 1976 à 1999-2002-milieu des années 2000, marqué par des crises périodiques (crise boursière de 1987, crise monétaire spéculative de 1992-1993, récession économique de 1993).

IV. Contradictions fin de siècle

24Le xx^e siècle financier s’achève, comme le xx^e siècle en général, en raison de l’action conjuguée de trois phénomènes globaux, accentués par deux contradictions plus spécifiquement françaises.

25Tout d’abord, l’effondrement du bloc soviétique au début des années 1990 renforce l’idéologie antiétatique. Comme le rappelle Philippe Verheyde dans ce volume, les mutations du système financier amorcées au cœur des années 1970 se sont amplifiées après la fin du « court xx^e siècle » (1914-années 1990), défini par Eric Hobsbawm3. Ainsi, la fin du xx^e siècle financier coïncide-t-elle avec l’apparition d’un nouvel ordre géopolitique mondial, faisant disparaître ainsi un modèle concurrent, qui incitait, bon gré mal gré, les dirigeants des pays capitalistes à une certaine redistribution des richesses, contraignante pour les finances publiques.

26Les phénomènes globaux de la libéralisation de l’État et de la fin du bloc soviétique contribuent à la mondialisation économique et financière, notamment celle des marchés de dette publique. Dans le cas de la France, cette mutation globale est concomitante d’une nouvelle étape de la construction européenne, avec la double création du Marché unique, décidé en 1986, et de l’Union économique et monétaire, avec l’euro mis en circulation en 1999 et 2002, signifiant alors la fin de la souveraineté monétaire et l’empiétement sur la souveraineté financière par la surveillance des finances publiques des États membres.

27Ces mutations globales sont amplifiées par un troisième et double phénomène global : le développement de la nouvelle économie des technologies de l’information et de la communication, particulièrement présente dans la sphère financière comme à chaque révolution technologique, mais, cette fois, assortie de la décarbonation de l’économie, plus ou moins effective mais nécessaire aux fins de limiter les effets du dérèglement climatique de l’Anthropocène, spectaculairement éprouvés lors de la canicule de l’été 2003.

28En parallèle et en lien avec ces phénomènes globaux, il se développe en France depuis les années 1980 une double contradiction financière majeure. D’abord, on constate le télescopage entre une théorie hégémonique mondialement répandue du moins d’État (partant de recettes publiques) et la dynamique proprement française d’un État en croissance financière. Ensuite, au fil des décennies, le hiatus devient flagrant entre les principes économiques et financiers, prônés et mis en œuvre en vue d’une meilleure efficacité de la dépense publique, et leurs résultats effectifs : un État français en crise financière permanente.

29Ainsi, première contradiction, de l’État de la Troisième République, qui n’était déjà plus uniquement État-gendarme, au Léviathan du xxi^e siècle, la sphère publique (et plus spécialement ses dépenses) a crû sans que ni les guerres, ni les récessions, ni les idéologies et pratiques libérales sous leurs différentes formes n’altèrent durablement son envol financier dans sa mesure quantitative. Cela provient notamment – depuis la fin de la Grande Croissance et la crise du milieu des années 1970 – de la pérennisation d’une certaine forme de nouvelle pauvreté sociale structurelle qui, jointe en France à la persistance d’un taux de chômage important, entraîne mécaniquement une hausse des dépenses sociales et de nouveaux dispositifs d’aide, phénomène accru par le vieillissement de la population pesant sur le montant des retraites à reverser et sur l’élévation guère évitable des dépenses de santé.

30Cette dynamique séculaire de l’extension continue des champs d’intervention financière de l’État – et de ses dépenses – se heurte, à partir des années 1980, à de nouveaux principes, partagés par tout l’appareil financier et monétaire, en faveur d’une réduction quantitative de la charge des finances publiques. En conséquence, l’instabilité des finances publiques contemporaines – qui commence après 1974 au regard des déficits publics et de l’envol rapide de la dette dans la décennie 1980 –, si elle est bien la conséquence des dynamiques structurelles évoquées, résulte également de l’hégémonie d’une certaine culture économique et financière à consonance politique, qui se traduit par une volonté affichée de baisse des recettes, qu’elles soient fiscales ou contributives, affirmée en France dès la fin des années 1990 autour du thème de la « cagnotte ». Peu auparavant, les vagues de mesures libéralisant les marchés français de l’argent, lors du Big Bang Bérégovoy-Balladur (1984-1988), traduisent déjà un consensus politique sur le sujet.

31Moins de recettes donc, mais davantage de dépenses tout de même. Ainsi, la libéralisation financière de l’État demeure-t-elle atténuée dans le cas de la France, où, après 1991, quels qu’en soient les dirigeants, la dynamique de redistribution de la Grande Croissance, issue originellement des réformes contenues dans le programme du Conseil national de la Résistance, a mieux résisté que chez la plupart de nos voisins. Durant les dernières décennies du xx^e siècle, le périmètre des finances publiques françaises, particulièrement sociales et locales, continue ainsi de s’accroître, alors que celui de l’État, lui, rétrécit en raison de l’importance financière croissante des acteurs privés, nationaux et non résidents, ainsi que de celle des dynamiques européennes et mondiales. Les capacités d’action de l’État français semblent progressivement se restreindre. Si l’État est aujourd’hui « détricoté », pour reprendre les termes employés par Michel Margairaz et Danielle Tartakowsky4, cela ne se reflète pas néanmoins dans le volume de ses finances, mais davantage dans leur nature – particulièrement la baisse substantielle du financement public direct de l’économie – et dans leur structure. Les finances publiques produisent et reproduisent cet État paradoxal, à la fois plus petit au regard de ses marges de manœuvre et toujours plus grand quant à ses masses financières.

32La seconde contradiction majeure, qui provoque elle aussi la transition d’un siècle financier à l’autre, procède de l’écart entre les remèdes préconisés et les résultats constatés. Tout d’abord, pendant des décennies, les dirigeants du système économique et financier « libéral », en partie globalisé et supranational, rejettent dans leurs principes à la fois l’extension de l’État et l’interventionnisme étatique, aux fins de disposer de marchés des capitaux et du travail supposés « efficients ». Dans ce domaine, les pratiques évoluent depuis la décennie 2000, car, dans les faits, chaque crise économique et financière, puis sociale – celle des subprimes des années 2008-2010, des dettes souveraines ensuite, de la Covid, du choc inflationniste dû à la guerre russo-ukrainienne pour ne citer que les dernières en date – renforce le besoin d’État, parfois exprimé sur la voie publique, et la pression en faveur de nouvelles dépenses publiques. La financiarisation de la dette publique et les critères macro-budgétaires fixés par les membres de l’Union monétaire européenne accroissent, eux aussi, les sources de contradictions : les deux réformes devaient en particulier aider à mieux gérer et réduire la dette et les déficits. Enfin, de la même façon, l’architecture budgétaire de l’État entrée en vigueur en 2006 – la Lolf, qui est bien plus qu’une simple nomenclature, mais plutôt un mode de gouvernement financier – et la constitutionnalisation de la programmation des finances publiques en 2008 avaient pour objectif une meilleure gestion. On sait (en 2024) ce qu’il est advenu en termes de déficit public et de niveau d’endettement, sans même évoquer les résultats pour le moins médiocres des politiques publiques de l’éducation, de la justice et de la santé.