Mal payés puisque trop nombreux ? Jalons pour une histoire des traitements dans la fonction publique
p. 119-145
Texte intégral
1Dans le florilège des idées reçues sur la fonction publique, la rémunération de ses agents occupe une place de choix. Comme leur nombre, les traitements des fonctionnaires font moins l’objet de travaux de sciences sociales que de déclarations à l’emporte-pièce et de polémiques politiques. On retrouve ici l’idée d’un « non-objet historique » que Pierre Rosanvallon utilisait pour souligner le faible nombre de recherches consacrées à l’histoire contemporaine de l’État à la veille des renouvellements opérés à partir des années 1990-20001. Dans le cas des rémunérations, c’est d’autant plus paradoxal que, dans la période qui a précédé son « retour » dans l’historiographie du contemporain, l’État avait été surtout abordé sous l’angle des finances publiques, avec les travaux menés par Jean Bouvier2, Louis Fontvieille3 ou encore Christine André et Robert Delorme4 dans les années 1970‑1980.
2Les jeux de balancier historiographique entre l’attention au politique et les approches quantitatives expliquent probablement le faible intérêt des historiens pour les traitements en longue durée5. Mais force est de constater que les autres disciplines ne se sont pas beaucoup plus intéressées à cet objet, de telle sorte que nous ne disposons pas vraiment, à ce jour, de la matière nécessaire à la rédaction d’une synthèse solide sur l’histoire contemporaine des traitements dans la fonction publique. Le terrain n’est pas pour autant totalement vierge de travaux d’ensemble sur plusieurs moments du long xxe siècle. Deux économistes ont ainsi publié, respectivement en 1933 et 1957, des ouvrages qui n’ont, depuis, pas trouvé d’équivalent. Le premier fut François Perroux, qui publia une étude sur Les traitements des fonctionnaires en France du début du siècle aux années 19306. Le second fut André Tiano qui, deux décennies plus tard, mena des recherches sur Les traitements des fonctionnaires et leur détermination des années 1930 aux années 19507. En outre, nous disposons, pour les dernières décennies du xxe siècle, d’un dense chapitre écrit par un politiste. Philippe Bezes a en effet étudié les politiques de « rationalisation salariale dans l’administration française » des années 1960 au début des années 20008.
3Partant de là, l’objet de cette contribution ne peut être que modeste : il s’agit de poser quelques jalons, nécessairement partiels et heureusement discutables, d’une histoire longue des traitements dans la fonction publique. À partir des données disponibles, quelques ordres de grandeur sont proposés pour la question des dépenses de personnel (I), puis pour celle du pouvoir d’achat des agents (II). Ce chapitre s’achève sur une proposition de périodisation de l’histoire des traitements au cours de ce qu’on peut définir comme un long xxe siècle (III).
I. Une approximation de l’évolution des dépenses de personnel depuis 1870
4S’intéresser à l’histoire des rémunérations dans la fonction publique en longue durée, c’est faire face à un premier obstacle maintes fois constaté tout au long du xxe siècle : nous ne disposons à ce jour d’aucune série longue exploitable en l’état.
A. Une difficile objectivation statistique
5Dès 1914, le directeur de la Statistique générale de la France notait qu’il n’était pas possible de trouver « quelque part, dans la comptabilité publique, le total des sommes payées aux fonctionnaires de l’État à différentes époques ». Pour Lucien March, il fallait alors se contenter de « considérer séparément les traitements successifs de certaines catégories d’agents ou de fonctions » et tenter de « dégager des constatations partielles une impression générale9 ». Deux décennies plus tard, Perroux introduisait son étude des traitements par le constat sans équivoque d’une « information statistique » relative à la fonction publique « indigne d’un grand État10 ». Un nouveau saut d’un peu plus d’une vingtaine d’années permet de relever que Tiano constatait l’existence de « plusieurs [statistiques] qui apparemment ne sont pas concordantes », et regrettait l’absence d’une série « douée d’une certaine homogénéité, sur l’évolution des dépenses de personnel de l’État11 ». Dans sa contribution à un fameux numéro de la revue Esprit consacré à l’administration en 1970, Yves Roulet pouvait encore regretter que « le mystère, véritable ou entretenu, qui entoure les rémunérations versées par l’État à ses agents, empêche toute analyse sérieuse12 ».
6Cette situation perdure. Aucun fichier permettant de retracer l’évolution de la valeur du point d’indice depuis son instauration n’est, par exemple, disponible dans les « séries longues » de la direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP) ; séries qui, sauf exceptions remontant aux années 1970, ne vont jamais beaucoup plus loin que les années 1990-200013. De même, sur le site de l’Insee, les « séries longues dans la fonction publique » concernant les rémunérations se limitent aux années 2011-202114. En somme, au moment où ces lignes sont écrites, une recherche visant à collecter et analyser, en longue durée, l’ensemble des informations chiffrées relatives aux traitements des fonctionnaires, reste à entreprendre.
7La disponibilité des données n’est, toutefois, pas le seul obstacle à l’objectivation des dynamiques de l’évolution des rémunérations dans la fonction publique. S’y ajoutent en effet des questions de périmètre et de focale. Cela renvoie au flou qui entoure la définition même des « fonctionnaires », compliquant toute mesure les concernant15, auquel s’ajoute l’ambivalence des questions relatives aux rémunérations. En abordant la question des traitements, vise-t-on à mesurer l’évolution des dépenses qu’ils représentent pour l’employeur, ou des recettes auxquels ils correspondent pour les employés ? Dans le premier cas, il s’agit de mesurer un coût, qui invite à de nombreux choix : en valeur nominale ? en proportion des dépenses publiques totales ? en proportion de la valeur du PIB ? en comptabilisant les pensions de retraite ? les prestations sociales ? Dans le second, il s’agit de mesurer un gain, voire un pouvoir d’achat : à partir de la valeur du point d’indice ? du salaire moyen ? en rémunération brute ou nette ? etc. Bien entendu, toutes ces alternatives redoublent les difficultés lorsqu’il s’agit de les aborder sur une durée suffisamment longue pour que les conventions statistiques, les cadrages juridiques comme les règles budgétaires n’aient pas été les mêmes sur l’ensemble de la période. Que dire, dès lors, des comparaisons avec le secteur privé16 ou des comparaisons internationales ? Face à ces difficultés, on comprend que la question n’ait pas encore trouvé son historienne ou son historien. Elles ne sont toutefois pas insurmontables, et ce terrain gagnerait beaucoup à une approche mêlant quantifications, histoires des instruments de mesure et analyse des politiques menées17.
B. Une approche par le volume des dépenses
8La mise en regard de données disponibles, même si elles ne sont pas toujours comparables, permet de fournir quelques ordres de grandeurs de l’évolution des dépenses de personnel. Une lecture précise des dynamiques d’évolution des dépenses publiques gagnerait à prendre aussi en considération des dépenses de personnel de ce qui est devenu, entre 1984 et 1986, la fonction publique territoriale18 et la fonction publique hospitalière19. En l’état actuel des travaux sur lesquels il est possible de s’appuyer en longue durée, il n’est toutefois possible de proposer qu’une approximation limitée à la fonction publique de l’État.
9Les deux graphiques suivants (graphiques 1 et 2) offrent une représentation fondée sur des travaux de recherche et sur des données administratives plus récentes.
Graphique 1. Évaluations des dépenses de personnel de l’État 1870‑2020

(Millions de francs constants, base 1938 sauf Fontvieille base 1930‑1939, échelle logarithmique base 10)
N. B. : Pour ne pas alourdir le propos et les légendes, le détail des sources et des légendes de l’ensemble des graphiques de cette contribution se trouve en annexe infra.
10Le graphique 1 propose une première approximation de l’évolution des dépenses de personnel de l’État depuis 1870 jusqu’en 2020. Que tirer d’une telle représentation ? C’est bien entendu une tendance longue à la croissance qui ressort le plus. Si le xxe siècle fut celui d’une « explosion administrative20 », on peut constater ici que pour les dépenses de personnel, la plus forte secousse s’étend entre les années 1940 et les années 1980. On retrouve ainsi dans le graphique 1 une illustration complémentaire de la « valse à trois temps » décrite par Michel Margairaz pour les évolutions d’ensemble des dépenses publiques21. Logiquement, cette dynamique est très proche de ce qu’il est possible d’observer pour l’évolution des effectifs, les dépenses de personnel suivant ainsi l’extension progressive des attributions de l’État22. La prise en charge directe des services publics étant limitée au xixe siècle et dans les premières décennies du xxe siècle23, la croissance n’est pas pour autant négligeable dans les années 1880-1910, car il s’agit du temps de l’étatisation de la question scolaire24 qui se traduisit, notamment, par la fonctionnarisation des institutrices et instituteurs. De la conversion à l’économie25 jusqu’aux premières prises en considération étatiques des questions environnementales26, les dépenses de personnel suivent ensuite le mouvement de la « grande croissance trentenaire » au cours desquelles les finances publiques furent « hissées au rang de pilier majeur de l’État social27 ».
C. Une approche par le poids des dépenses dans le budget
11Le ralentissement du troisième temps, amorcé dans les années 1970-1980 gagne, pour sa part, à être confronté à une autre façon d’observer l’évolution des dépenses de personnel de l’État : celle de la part qu’elles représentent dans l’ensemble du budget. En effet, le ralentissement qu’il est possible d’observer dans le graphique 1 correspond à une période au cours de laquelle la volonté politique de maîtrise des dépenses de personnel étatique a conduit à un ralentissement de la croissance des effectifs28. Or, comme en témoigne le graphique 2, cela n’a pas pour autant signifié une baisse de la part des dépenses de personnel dans le budget de l’État, bien au contraire.
12Si l’observation fine de certaines périodes permet de relever des moments de diminution, particulièrement au cours de la décennie 1980 sur laquelle nous reviendrons plus loin, c’est bien la tendance globale à l’accroissement du poids des dépenses de personnel au cours des quarante dernières années qui ressort du graphique 2. Elle donne ainsi à voir ce qu’Alexandre Siné a appelé la « grande pétrification », fruit de la place de plus en plus forte « des charges de rémunération et du service de la dette » dans le budget d’un État ainsi devenu « employeur-débiteur ». En somme, le poids des dépenses de personnel est croissant, principalement du fait d’une réduction des dépenses d’intervention économique et des investissements publics29.
Graphique 2. Évaluations de la part des dépenses de personnel dans les dépenses de l’État 1870‑2020

(En pourcentages des dépenses de personnel (définitions variables) dans le budget de l’État)
Sources : voir en annexe de cette contribution.
II. Une approximation de l’évolution du pouvoir d’achat des agents depuis 1870
13S’il est difficile de mesurer précisément l’évolution du volume des dépenses de personnel, celle du pouvoir d’achat des agents de la fonction publique l’est encore plus. Non seulement du fait des lacunes considérables des données accessibles, mais aussi en raison de la structure des traitements et de ses transformations au fil du long xxe siècle.
A. La composition complexe de la rémunération des fonctionnaires
14Aujourd’hui, la rémunération des agents de la fonction publique est composée de plusieurs éléments. Le « traitement de base » est fondé sur un calcul prenant en considération le corps, le grade et l’échelon occupé. Prenons l’exemple de l’enseignement secondaire. Une personne peut être membre du corps des certifiés ou du corps des agrégés. À l’intérieur de ces corps, elle peut occuper le grade « classe normale », « hors classe » ou « classe exceptionnelle ». Le corps dépend du concours obtenu (Capes ou agrégation), le changement de grade dépend de procédures de promotions qui n’ont rien d’automatique ; tandis que le changement d’échelon dépend de l’ancienneté. Chaque échelon, dans chaque grade, au sein de chaque corps correspond à un niveau de rémunération précis que l’on nomme « traitement indiciaire ». Celui-ci est le fruit d’un calcul fondé sur la valeur du point d’indice, commun à toutes les personnes employées dans la fonction publique. S’y ajoute une « indemnité de résidence », selon la commune d’affectation, ainsi qu’un « supplément familial de traitement », pour toutes les personnes ayant au moins un enfant à charge, et variant selon la composition du foyer30.
15Cet ensemble correspond au « traitement de base », auquel s’ajoute ensuite un « régime indemnitaire » plus individualisé, composé de primes et indemnités diverses dépendant des fonctions occupées et du « mérite » des personnes concernées31. Or, comme on le verra plus loin, on trouve l’origine de ce système dans la première véritable tentative de mise en ordre et d’uniformisation des conditions de rémunération dans la fonction publique : la grille indiciaire de 194832. Son absence pour les décennies antérieures empêche logiquement toute tentative de reconstitution de plus longue durée du traitement indiciaire. Si l’on fait souvent porter l’attention sur la valeur du point d’indice, c’est non seulement parce qu’il est le principal déterminant de la rémunération des agents, mais aussi parce qu’il est, en quelque sorte, leur seul point commun. Néanmoins, ce faisant, on met de côté d’autres déterminants : les primes, qui n’entrent pas dans le calcul des pensions, et les passages d’échelon à l’ancienneté, qui entraînent mécaniquement une progression salariale.
16Bien entendu, le choix de focale n’est pas neutre et dépend largement des objectifs politiques et syndicaux qui président aux quantifications et à leur publicisation. Dès lors, certaines évaluations – tant du fait des données disponibles que pour limiter les biais d’une concentration sur la seule valeur du point ou encore pour mieux prendre en considération la diversité des évolutions selon le niveau hiérarchique par exemple – proposent plutôt des séries relatives à certaines professions ou tente de construire un « salaire moyen ».
B. Une première lecture globalisante de longue durée
17Le parti pris adopté dans le graphique 3 est d’agréger une représentation d’évolutions fondées sur ces différentes grandeurs (valeur du point d’indice, salaire moyen…) pour identifier, en première approximation, les tendances d’ensemble qui pourrait s’en dégager. Nous observons des variations annuelles globales de pouvoir d’achat : cela implique ici de mettre de côté les inégalités selon les fonctions, catégories, ministères, sexes33, etc. qui, en dépit de leur intérêt, dépasseraient le cadre de cette contribution.
18Une telle représentation permet d’observer une relative stabilité des années 1870 à la veille de la Première Guerre mondiale, suivie d’une séquence « guerre-crise-guerre34 » durant laquelle les chutes importantes de pouvoir d’achat pendant les périodes de conflits et de récession furent suivies de hausses importantes. Les « Trente Glorieuses » correspondent ensuite à une tendance globale à la hausse du pouvoir d’achat, suivie d’une stabilisation à partir des années 1980, où les périodes de baisse semblent dominer. En somme, une lecture en termes de pouvoir d’achat semble corrélée aux lectures de l’évolution des dépenses en volume et en proportion du budget de l’État. Pour autant, il est indispensable de ne pas s’arrêter à une telle approche : instructive, elle reste un peu trop globalisante et simplificatrice.
C. Réduire la focale pour mieux saisir les conflits de mesure
19En réduisant l’amplitude chronologique, on peut observer ces évolutions de façon plus précise pour tenter de comprendre les désaccords relatifs à l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires.
20En effet, alors que le ministre de la Transformation et de la Fonction publiques considérait en 2023 avoir fait des « annonces significatives » en matière d’augmentation de rémunération, après avoir procédé à « la plus forte augmentation du point d’indice depuis trente-sept ans35 », les syndicats de la fonction publique se mobilisaient en mars 2024 pour obtenir de réelles augmentations de rémunération, considérant que les efforts gouvernementaux ne suffisaient pas à compenser l’inflation36. Or il ne s’agit pas ici uniquement d’un désaccord classique sur le niveau idéal des rémunérations entre un employeur cherchant à limiter ses dépenses salariales et des employés revendiquant une augmentation. Comme le graphique 4 permet de le constater, dans le cas des traitements dans la fonction publique, ce désaccord relève aussi du choix de l’indicateur retenu pour mesurer le pouvoir d’achat37. Si l’on se concentre sur le cœur historique de la rémunération, le point d’indice, entre 1996 et 2023, le pouvoir d’achat a bel et bien décliné de façon presque continue avec une chute de près de 23 %. Cependant, le salaire moyen net réel dans la fonction publique de l’État augmentait d’environ 7,5 % entre 1996 et 2021.
21Le graphique 4 montre aussi qu’une différenciation des politiques de rémunération dans la fonction publique créée des inégalités de gain de pouvoir d’achat. En effet, tandis que le salaire réel des cadres non enseignants de l’État augmentait de près de 10 %, ceux des professeurs des écoles et des professeurs certifiés diminuaient de 1 % et 10 %38.
Graphique 3. Évaluations des variations annuelles de pouvoir d’achat dans la fonction publique 1870‑1950

(En pourcentages de variation par rapport à l’année N‑1)
Sources : voir en annexe de cette contribution.
Graphique 3 bis. Évaluations des variations annuelles de pouvoir d’achat dans la fonction publique 1950‑2020

(En pourcentages de variation par rapport à l’année N‑1)
Sources : voir en annexe de cette contribution.
Graphique 4. Évolution comparée de la valeur du point d’indice et de salaires moyens dans la fonction publique de l’État 1996‑2023

(En indice base 1996 = 100 sur les euros constants)
Sources : voir en annexe de cette contribution.
22Cela révèle une transformation profonde des conditions de rémunération des agents de la fonction publique depuis les années 1990. La progression de pouvoir d’achat ne repose plus sur la revalorisation du point d’indice commun à tous les agents mais, outre les évolutions de carrière, sur des mesures catégorielles et, de plus en plus, sur les primes39. Or cette évolution témoigne elle aussi des choix politiques, orientés en priorité vers la maîtrise des dépenses. Gouverner les rémunérations des fonctionnaires par les primes contribue à une économie immédiate en limitant le nombre de bénéficiaires d’augmentation. En outre, comme l’indiquait le Conseil d’orientation des retraites en 2023, les primes n’étant pas prises en considération dans le calcul des pensions, l’accroissement de leur poids dans la rémunération entraîne une diminution du niveau des pensions de retraite versées par l’État40.
III. Une histoire politique en quatre temps
23La tension entre niveau des dépenses publiques et pouvoir d’achat des agents constitue une constante de l’histoire politique des traitements. C’est pourquoi les discours politiques sur les rémunérations des agents de la fonction publique font presque toujours le lien avec leur nombre : les fonctionnaires sont mal rémunérés car trop nombreux ; pour mieux les payer, il faut réduire les effectifs ! L’histoire des rémunérations n’est pas pour autant celle d’un statu quo. Sur le long xxe siècle, on peut distinguer au moins quatre périodes au cours desquelles cette tension séculaire a fait l’objet de tentatives différentes de résolution.
24La première, jusqu’en 1914, est celle des constats qui se suffisent à eux‑mêmes. Le premier conflit mondial change la donne et ouvre un deuxième temps qui ne s’achève qu’avec la Seconde Guerre mondiale, caractérisé par une inflation galopante combattue en ordre dispersé. La Libération amorce une ère de plusieurs décennies de défense et d’augmentation du pouvoir d’achat, qui s’achève à la fin des années 1970. Nous sommes, depuis lors, dans une période principalement caractérisée par la modération salariale au nom de la maîtrise des dépenses de personnel.
A. Constater et dénoncer, sans agir (avant 1914)
25Du milieu du xixe siècle jusqu’à la veille du premier conflit mondial, les observateurs constataient que les fonctionnaires étaient mal payés. En 1845, le préfet Alexandre-François Vivien avait décrit une situation qui perdura plusieurs décennies. Il fustigeait ainsi des échelles de traitements qui n’étaient pas toujours en accord avec la position hiérarchique, le « fonctionnaire [étant] quelquefois obligé de sacrifier son émolument à son avancement ». Il dénonçait des inégalités entre « situations de la même importance », les « administrations financières » étant bien mieux rémunérées que les carrières « savantes ou lettrées », dans lesquelles il incluait magistrats, universitaires ou ingénieurs des Ponts et Chaussées. Plus généralement, Vivien considérait qu’un « trop grand nombre de traitements [étaient] trop faibles ». Pour lui, la solution excluait « l’énorme fardeau d’une augmentation générale » et impliquait la réduction du « nombre des fonctionnaires », qui permettrait « d’établir une juste et suffisante rémunération de tous les emplois sans grever l’État41 ». Un demi-siècle plus tard, la situation était similaire : le chef de la Statistique générale de la France évaluait la proportion d’agents rémunérés moins de 2 000 francs annuels à près de 85 % et moins de 1 000 francs à près de 34 %42. Pour nous faire une idée de la modicité de tels traitements, notons qu’en 1886 les députés considéraient que 1 500 francs annuels permettaient tout juste de « pourvoir aux besoins journaliers de l’existence43 ». Pour Victor Turquan, la solution était simple : « réduire le nombre des employés, exiger d’eux plus de travail, et mieux les payer44. »
26Aucun effort en la matière ne fut toutefois entrepris. En 1913, Alexandre Lefas pouvait encore affirmer que « les charges budgétaires » résultaient « de la grande quantité des fonctionnaires rémunérés par de faibles traitements » dont le nombre était tel qu’il transformait « la plus légère amélioration de traitement en un chiffre total formidable », de telle sorte que « le fonctionnaire français [était] trop peu payé ». Le député d’Ille-et-Vilaine, membre du groupe républicain progressiste (centre droit), égrenait ensuite de multiples citations de parlementaires et de ministres ayant dressé le même constat au cours des années précédentes45.
B. Courir après l’inflation 1914‑1944
27C’est avec la Première Guerre mondiale qu’un changement intervint. L’inflation massive conduisit à l’adoption de mesures temporaires dont l’objectif était de limiter l’effondrement du pouvoir d’achat des traitements les plus faibles. Une indemnité de « vie chère » pour les fonctionnaires subalternes fut mise en place en avril 1914, remplacée trois ans plus tard par des « suppléments temporaires de traitement » majorés, pour les agents mariés, d’une « indemnité de cherté de la vie », qui dépendait du nombre d’enfants. Dès la fin des hostilités, la nécessité d’une réforme d’ensemble fut mise à l’ordre du jour, tant pour faire face à une inflation galopante qu’aux inégalités catégorielles46. Mais, dans le même temps, la croissance considérable des effectifs, illustration d’une explosion d’étatisme rapidement documentée par les contemporains47, conduisit à une volonté parlementaire unanime de réduction des effectifs. Dans les années 1920, les propositions de revalorisation furent systématiquement conditionnées à des économies budgétaires et à des réductions d’effectifs. Si des efforts incontestables furent entrepris, l’inflation fit que l’essentiel des mesures (révisions des échelles de traitements, revalorisations, pérennisation des indemnités pour charge de famille…) n’eut pour effet que de limiter l’effondrement du pouvoir d’achat48.
28La décennie suivante vit quasiment disparaître cet objectif car, face à la crise, la plupart des Gouvernements choisirent de mener des politiques de « déflation administrative » couplant réduction d’effectifs et baisse des traitements49. Charles Maurras pouvait ainsi écrire en 1941 que, à la veille d’une Révolution nationale qu’il accueillait avec grande satisfaction, « une poussière de fonctionnaires follement jaloux de leurs “droits” imaginaires, composait à l’État le plus triste des maîtres. Un État miteux et gâteux les payait mal, les récompensait tout de travers et ne les associait qu’à la misère et à la veulerie de son propre destin50. » L’État français n’ira pas pour autant jusqu’à réformer l’ensemble : comme dans les années 1920, les créations ou des revalorisations d’indemnités temporaires dominèrent51. Vichy avait pourtant planché sur une transformation d’ampleur, un statut des fonctionnaires intégrant une rupture dans le mode de fixation des rémunérations : le « traitement familial ». Il faisait du traitement de base celui d’un fonctionnaire père de deux enfants et appliquait majorations ou diminutions aux agents avec plus ou moins d’enfants. S’il s’agissait ainsi de « faire de la production d’enfants pour la Patrie une partie intégrante du service que le fonctionnaire devait au pays », les obstacles à son application – en particulier les réticences du ministère des Finances qui considérait que son coût était imprévisible – firent qu’il mourut « sans avoir vécu ailleurs que sur le papier52 ». Le constat désormais séculaire de fonctionnaires trop faiblement rémunérés perdurait donc sous Vichy. En 1942, un quotidien collaborationniste résumait ainsi la situation : les fonctionnaires étaient « mal payés, mal nourris, mal logés, mal servis » et « en outre, extrêmement mal commandés53 ».
C. Accroître le pouvoir d’achat 1945‑1978
29La question des traitements fut remise à l’ordre du jour dès janvier 1945. Leur multiplication par trois, qualifiée par Tiano de « palliatif […] illusoire » compte tenu de l’inflation, tenta de limiter la chute du pouvoir d’achat des agents. Mais, à la différence des décennies précédentes, la revalorisation fut rapidement associée, non seulement à la réduction des effectifs, mais aussi à la mise en ordre des modalités de rémunération. Les très nombreuses « échelles de traitements » des décennies précédentes (plus de 480 après la Grande Guerre, réduites à 150 en 1930, puis à 60 en 1943) se traduisaient par de fortes variations d’un ministère à l’autre et servaient surtout de base de calcul pour les compléments. Ce système fut remplacé par un classement commun à l’ensemble de la fonction publique. En effet, la refondation des années 1945-1948 passa non seulement par la création d’une direction de la Fonction publique et d’une École nationale d’administration (1945), l’adoption du statut général des fonctionnaires (1946), mais aussi par la conception d’une grille indiciaire qui leur soit commune (1948), dont le « trait caractéristique » fut d’établir « une corrélation entre le traitement de base de tous les agents et le traitement de base minimum (à l’indice 100)54 ».
30Pour les contemporains, les objectifs ne furent pas pleinement remplis, Roger Grégoire jugeant, dès 1954, que la remise en ordre était « un échec ». Le directeur de la Fonction publique, tout en reconnaissant « l’effort de justice et de clarté » que représentait la réforme à laquelle il avait grandement contribué, considérait que le reclassement avait échoué tant pour la revalorisation que pour la rationalisation. La situation financière et le contexte inflationniste conduisirent en effet les pouvoirs publics à chercher « tous les moyens d’échapper » à une « automaticité des indices », coûteuse dès lors que toute augmentation devait désormais s’appliquer à tous les agents et retraités de l’État. La volonté initiale de supprimer les multiples indemnités et suppléments temporaires fut donc oubliée : d’abord, parce que les Gouvernements souhaitaient satisfaire aux « revendications des catégories les moins favorisées » ; ensuite, parce que les organisations syndicales furent ainsi poussées à tenter « d’obtenir par d’autres voies une amélioration de [la] situation relative » d’autres catégories. La « véritable course aux indemnités » qui en résulta conduisit à la réinstauration de différentiations selon les administrations mettant à mal la volonté d’unification du système55.
31Dans ce contexte, la politique de réduction drastique des effectifs jusqu’en 1949 fut unanimement présentée, de Maurice Thorez à Charles de Gaulle, comme une façon de mieux rémunérer les fonctionnaires sans compromettre le redressement financier56. Or, en dépit de réels efforts d’augmentation des salaires nominaux, en 1949 le pouvoir d’achat des fonctionnaires était encore inférieur, de 50 % à 60 % selon les catégories, à ce qu’il était dix ans plus tôt57. Le constat que dressait Tiano pour 1956 n’était pas plus positif : les rémunérations réelles restaient inférieures de 20 % à 30 % à leur niveau de 1935-1936. L’économiste soulignait que seuls les « petits fonctionnaires » avaient vu leur situation s’améliorer par rapport à 1914, tandis que les « fonctionnaires supérieurs » avaient vu leur situation « se détériorer de façon considérable58 ».
32La rupture avec les décennies précédentes est toutefois importante. Au-delà des démarrages difficiles de l’après-guerre, principalement liés à l’inflation mais aussi à la désorganisation et aux désaccords syndicaux59, jusqu’aux années 1980 la préservation du pouvoir d’achat des fonctionnaires fut un objectif politique presque continu. En effet, le système mis en place à partir de 1946-1948 instaurait aussi la figure du « fonctionnaire-citoyen », partie prenante du dialogue social au sein de l’Administration60. Au fil des années 1960-1970, la politique salariale de la fonction publique devint le fruit de négociations avec les organisations syndicales. Chaque année, une discussion salariale devait mener à un accord qui, notamment, prenait en considération l’inflation. Contrairement au salaire minimum interprofessionnel garanti (Smig), puis au salaire minimum interprofessionnel de croissance (Smic)61, aucune indexation légale de l’évolution des traitements sur celle des prix ne fut mise en place. Elle exista toutefois de facto à partir de 1968, par des réajustements de la valeur du point d’indice en cours ou fin d’année, à partir de la constatation de la hausse des prix durant la période précédente62. La valeur réelle du point d’indice augmenta de plus de 30 % entre 1962 et 1980 : comme on peut le voir sur le graphique 3, les années 1960-1980 correspondent à une période d’évaluations à la hausse du pouvoir d’achat nettement plus nombreuses que les évaluations à la baisse. Le constat s’inverse dans les quatre décennies suivantes.
D. Maîtriser les dépenses de personnel (depuis 1978)
33Pratiqué depuis plus d’une décennie, le dialogue social en matière de rémunération fut formellement inscrit dans la loi amorçant la refonte du statut en 1983. L’article 8, en vertu duquel « le droit syndical » était « garanti », disposait par ailleurs que « les organisations syndicales de fonctionnaires [avaient] qualité pour conduire au niveau national avec le Gouvernement des négociations préalables à la détermination de l’évolution des rémunérations et pour débattre avec les autorités chargées de la gestion, aux différents niveaux, des questions relatives aux conditions et à l’organisation du travail63 ». Mais la rupture avec la politique suivie jusque-là était déjà consommée : la préservation et l’augmentation du pouvoir d’achat laissaient la place à la modération salariale.
34Ce fut le fruit d’une politique conjoncturelle qui devint rapidement une nouvelle doctrine salariale. Face à la dégradation de la situation économique et à la volonté de contrôler l’inflation, les Gouvernements commencèrent, dès 1978, à s’en tenir à « une stratégie de strict maintien de pouvoir d’achat », avant d’entreprendre, à partir de 1982, une « politique délibérée de réduction du poids de la masse salariale dans le PIB » qui, pour ce qui concerne l’État, conduisit à une compression très nette et à un retour, en 1992, au niveau de 1974. Mais si cette politique commença par un blocage provisoire des prix et des salaires en juin 1982, c’est dans un changement plus structurel du mode de calcul des dépenses de personnel et d’évaluation du pouvoir d’achat que se trouva le cœur de sa réussite à plus long terme : le Gouvernement raisonnait désormais en « masse salariale » plutôt qu’en « point d’indice64 ». Tout en suivant le mouvement commun des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) faisant de la « limitation de la croissance des dépenses en personnel » un objectif « prioritaire » des années 1980-1990, la France affirmait vouloir maintenir le « pouvoir d’achat moyen65 ». Les mesures générales étaient de plus en plus limitées, à la faveur de mesures catégorielles, principalement en faveur du maintien ou du rattrapage du pouvoir d’achat des rémunérations les plus basses. En outre, l’indexation des rémunérations sur l’inflation fut abandonnée en quelques années, ne laissant finalement que très peu de marges de négociation aux organisations syndicales66.
35Comme Philippe Bezes l’a bien montré67, l’instrument au cœur de cette politique, le « raisonnement en masse salariale » (RMS), avait été conçu dès les années 1960. Il s’agissait en effet d’une conséquence directe de la politique favorable au pouvoir d’achat des fonctionnaires dans la séquence précédente. La direction du Budget s’inquiéta vite des effets d’entraînement de mesures générales et catégorielles qui conduisaient à des hausses de dépenses supérieures à ses prévisions. Elle chercha à « mieux prévoir la totalité des effets budgétaires des augmentations salariales dans la fonction publique ». C’est ainsi que fut progressivement pensé un mode de calcul incluant non seulement les décisions générales, mais aussi les effets du GVT – les promotions et avancements individuels (« glissement »), les progressions de carrière à l’ancienneté (« vieillesse ») et les montées en compétences (« technicité ») – tout en tenant compte des recrutements, des départs en retraite et des mesures catégorielles. Or, dans le contexte des politiques de modération salariale mises en œuvre à partir de la fin des années 1970, le RMS devint un instrument de contrôle « discret » des progressions de pouvoir d’achat. En effet, la mise en avant des augmentations mécaniques liées au GVT permettaient de limiter au maximum les augmentations du point d’indice.
36L’appel à réduire les effectifs pour mieux les payer n’a pas disparu au cours de cette période68. Mais en dépit de suppressions d’emplois et des appels au « dégraissage », venus tant de la droite que de la gauche dès les années 199069, c’est surtout au milieu des années 2000 que le mantra fut replacé au cœur des politiques de la fonction publique. L’énergique réduction des effectifs de l’État des années 2007-2012, appliquée sous les auspices de la révision générale des politiques publiques, était le fruit d’une promesse de la campagne présidentielle de Nicolas Sarkozy : « Je veux un État où les fonctionnaires seront moins nombreux et mieux payés70. » Or, à partir de 2010, alors que les réductions d’effectifs battaient leur plein, le Gouvernement Fillon décida d’un gel du point d’indice, qui fut prolongé jusqu’en 2016, puis de nouveau de 2017 à 2022. Quelle que soit la couleur politique du Gouvernement au pouvoir depuis la fin des années 1970, la maîtrise des dépenses de personnel a systématiquement pris le pas sur le maintien du pouvoir d’achat71. Cette logique a atteint son apogée au cours des dix dernières années. Entre 2011 et 2021, le nombre (- 0,5 %) et la proportion (de 75 à 71 %) des fonctionnaires ont diminué au sein de la fonction publique, à la faveur du renforcement du nombre (+ 34 %) et de la part (de 16,5 à 21,5 %) des contractuels72. Dans le même temps, comme on peut le constater dans le graphique 4, de nombreux agents ont vu leur pouvoir d’achat diminuer, tandis que la valeur réelle du point d’indice s’effondrait. Depuis une dizaine d’années, les fonctionnaires ont donc finalement tendance à être moins nombreux et moins bien payés…
Pour ne pas conclure…
37Telle qu’elle a été esquissée ici, l’histoire longue des traitements dans la fonction publique résulte de multiples tensions qui sont autant de reflets des intérêts divergents des acteurs et actrices impliqués dans l’élaboration, la négociation, la mise en œuvre et le bénéfice (ou le préjudice) des politiques de rémunérations. C’est ce qui fait la richesse d’un tel objet de recherche. S’intéresser aux traitements des fonctionnaires, c’est faire une histoire où les approches économiques et financières, mais aussi politiques, culturelles et sociales sont inextricablement liées.
38Cette contribution, qui se donnait pour objectif de poser quelques jalons pour une histoire qui reste à écrire, aura rempli son objectif si elle incite à de nouvelles recherches. Ce chapitre est en effet très loin d’avoir épuisé les pistes stimulantes que la question des rémunérations ouvre aux historiennes et historiens. Elles vont bien au-delà des dépenses de personnel et du pouvoir d’achat des agents, que l’exploitation systématique des données budgétaires, des statistiques de l’Insee ainsi que des rapports annuels de la DGAFP permettraient d’affiner et de préciser. Les possibilités sont vastes : depuis les négociations salariales, fenêtre sur une histoire du dialogue social dans la fonction publique ; jusqu’aux comparaisons public-privée, qui invitent à analyser les circulations comme les représentations ; en passant par les processus de stratification sociale internes à la fonction publique, point d’entrée d’une histoire des inégalités salariales dans le secteur public (entre femmes et hommes, entre versants, entre corps techniques et administratifs, entre titulaires et contractuels, etc.) ; sans oublier la question de la composition des rémunérations, avec une histoire des indemnités, des primes… mais aussi des prestations sociales et des cotisations, autant de focales originales pour aborder une histoire de l’État social en France.
Annexe
Sources et légendes des graphiques
(voir également la bibliographie sélective en fin d’ouvrage)
Graphique 1
– André et Delorme [1872-1980] : « Dépenses de personnel de l’État » dans « Annexe V. Les tableaux annuels », dans Christine André et Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France 1870-1980, Paris, Le Seuil, 1983, p. 730-743. Passage des francs courants en francs 1938 à partir des données de « Annexe III. Indices de prix, de population, indicateurs d’activité économique », p. 720.
– DGAFP (a1) et DGAFP (a2) [1981-2005] : (1) « Dépenses de personnel » et (2) « Dépenses de personnel + Pensions », « Figure 6.1-1 : Détail de l’ensemble des dépenses de personnel de l’État (titre II) », Fichier FT6.1-SL_Depenses_de_personnel_FP.xlsx, dans DGAFP, Études et statistiques, Séries longues, Le portail de la fonction publique, 19 octobre 2021. URL : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/ArchivePortailFP/www.fonction-publique.gouv.fr/series-longues.html ; passage des euros courants en francs 1938 avec les données du « Convertisseur franc-euro. Pouvoir d’achat de l’euro et du franc (1901-2023) », Insee, 24 avril 2022. URL : https://www.insee.fr/fr/information/2417794.
– DGAFP (b1) et DGAFP (b2) [2008-2020] : (1) « Frais de personnel » et (2) « Dépenses induites par la fonction publique » d’après les rapports annuels de la DGAFP : « Tableau 56. Principales composantes des dépenses induites par la fonction publique dans le budget général » de 1981 à 1984, p. 169 du rapport 1984 ; « Tableau 130. Évolution des principales composantes des dépenses induites par la fonction publique de l’État » de 1988 à 1994, p. 316 dans le rapport 1994-1995 ; « Tableau 7-1. Les dépenses induites de 1999 à 2005 », p. 183 du rapport 2005-2006. Passage des francs courants en francs 1938 à partir des données de « Tableau F-1. Les indices de prix à la consommation, 1890-1998, colonne (6) », dans les annexes en ligne de Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998, Paris, Grasset, 2001 [rééd. Pluriel 2006, Grasset 2014]. URL : http://piketty.pse.ens.fr/fr/articles-de-presse/56 et avec les données du « Convertisseur franc-euro. Pouvoir d’achat de l’euro et du franc (1901-2023) », Insee, 24 avril 2022. URL : https://www.insee.fr/fr/information/2417794.
– Fontvieille [1870-1939] : « Salaires civils et militaires en francs constants 1930-1939 » dans « Tableau XXIII. Les salaires (pondérations par les prix de gros) », dans Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français 1815-1969, Paris, Ismea, 1976, p. 1837-1840.
– Tiano (a) et (b) [1913-1948 et 1928-1938] : (a) : « Traitements d’activité des personnels de l’État (1) » et (b) : « Traitements d’activité des personnels de l’État (2) » dans « Tableau n° 3. Évaluation corrigée des traitements et salaires versés aux agents des services publics », dans André Tiano, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1957, Paris, Génin, 1957, p. 468. Passage des francs courants en francs 1938 à partir des données du « Tableau F-1. Les indices de prix à la consommation, 1890-1998, colonne (6) », dans les annexes en ligne de Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998, Paris, Grasset, 2001 [rééd. Pluriel 2006, Grasset 2014]. URL : http://piketty.pse.ens.fr/fr/articles-de-presse/56.
Graphique 2
– André et Delorme (a) et André et Delorme (b) [1872-1980] : (a) : « Part des dépenses civiles et militaires de l’État » et (b) : « Part des dépenses civiles de l’État » dans « Annexe IV. Les tableaux de synthèse », dans Christine André et Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France 1870-1980, Paris, Le Seuil, 1983, p. 728.
– Bezes [1978-2002] : « Proportions des dépenses de personnel dans le budget de l’État » citées par Philippe Bezes, « Rationalisation salariale dans l’administration française : un instrument discret », dans Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 71‑122.
– DGAFP (a1) et DGAFP (a2) [1981-1984] : (a1) : « Part des frais de personnel » et (a2) : « Part des dépenses induites par la fonction publique » dans le tableau 52 « Poids relatifs des dépenses induites par la fonction publique dans le budget de l’État » de 1981 à 1984, p. 165 du rapport annuel DGAFP de 1984.
– DGAFP (b) [2008-2020] : « Part des dépenses induites par la fonction publique dans les dépenses de l’État pour 2008-2020 », « Figure 6.1-1. Détail de l’ensemble des dépenses de personnel de l’État (titre II) », Fichier FT6.1-SL_Depenses_de_personnel_FP.xlsx, dans DGAFP, Études et statistiques, Séries longues, Le portail de la fonction publique, 19 octobre 2021. URL : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/ArchivePortailFP/www.fonction-publique.gouv.fr/series-longues.html.
– DGAFP (c) [1990-2004] : « Part des dépenses induites dans le budget de l’État de 1990 à 2004 », graphique et chiffres cités p. 18 dans Ministère de la Fonction publique, Les propositions de mesure en matière salariale, janvier 2006, 24 p.
Graphiques 3 et 3 bis
– DGAFP (a) à (c) [1971-2020 ; 2011-2020 ; 2011-2020] : données tirées des fichiers diffusés dans DGAFP, Études et statistiques, Séries longues, Le portail de la fonction publique, 19 octobre 2021. URL : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/ArchivePortailFP/www.fonction-publique.gouv.fr/series-longues.html. (a) : « Valeur de l’indice 100 », Fichier FT6.2-SL_Traitement_indiciaire.xlsx ; (b et c) : « Salaire moyen en euros constants », Fichier FT6.3-SL_Remunerations_trois_versants.xlsx ; (b1) : « Salaire moyen net FPE (ministères et établissements publics) » ; (b2) : « Salaire moyen net FPT » ; (b3) : « Salaire moyen net FPH » ; (c1) : « RMPP nette FPE (ministères et établissements publics) » ; (c2) : « RMPP nette FPT » ; (c3) : « RMPP nette FPH ».
– Fontvieille [1871-1939] : « Pouvoir d’achat du salaire moyen civil » dans tableau XXV dans Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français 1815-1969, Paris, Ismea, 1976, p. 1842-1844.
– Insee (a) [1996-2021 ; 1998-2021 ; 2008-2021] : « Séries longues sur les salaires dans le secteur privé et dans la fonction publique ». URL : https://www.insee.fr/fr/statistiques/7681207?sommaire=7681290 ; (a1) : « FPE » ; (a2) : « FPT » ; (a3) : « FPH ».
– Insee (b et c) [1963-1970] : « Pourvoir d’achat des traitements de la fonction publique depuis 1962 ». URL : https://www.bnsp.insee.fr/ark:/12148/bpt6k9616455r/f57.item ; (b) : « Ensemble des traitements » ; (c) : « Pouvoir des traitements de fonctionnaires à Paris et en province depuis 1962 » ; (c1) : « Paris – classés à l’indice 300 » ; (c2) : « Paris – classés à l’indice 185 » ; (c3) : « Province (ville moyenne) – classés 300 » ; (c4) : « Province (zone d’abattement max) – classés 185 ».
– IPP [1961-1970] : Institut des politiques publiques. Barèmes IPP, Marché du travail, Rémunération dans la fonction publique. Valeur du point d’indice exprimé en euros : https://www.ipp.eu/baremes-ipp/marche-du-travail/remuneration_dans_fonction_publique/indicefp/.
– Tiano (a) à (e) [1935-1947/49] : « Indice réel (base 1938 = 100) d’un agent célibataire en région parisienne » dans annexe XV, dans André Tiano, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1957, Paris, Génin, 1957, p. 512. (a) : « Classé à l’indice 100 » ; (b) : « Classé à l’indice 30 » ; (c) : « Classé à l’indice 185 » ; (d) : « Classé à l’indice 300 » ; (e) : « Classé à l’indice 500 » ; (f) : « Classé à l’indice 800 ».
– Piketty (a) à (g) [1912-1957/60/66] : « Tableau E-4. Rémunérations annuelles de quelques emplois dans la fonction publique (1911-1966) », dans les annexes en ligne de Thomas Piketty, Les hauts revenus en France au xxe siècle. Inégalités et redistributions 1901-1998, Paris, Grasset, 2001 [rééd. Pluriel 2006, Grasset 2014]. URL : http://piketty.pse.ens.fr/fr/articles-de-presse/56. (a) : « Facteur rural (début) » ; (b) : « Facteur Paris (début) » ; (c) : « Facteur Paris (maximum) » ; (d) : « Instituteur (maximum) » ; (e) : « Professeur de faculté (fin de carrière) » ; (f) : « Rédacteur 2e classe. Secrétaire d’adm. Attaché d’adm. » ; (g) : « Chef de bureau. Administrateur civil (maximum) ».
– Rouban (a) [2001-2006] : « Variations de la valeur du point (1) et de la RMPP (2) » citées dans Luc Rouban, La fonction publique, Paris, La Découverte, coll. « Repères », 2009.
Graphique 4
– DGAFP, Valeur annuelle moyenne du point d’indice [1996-2020] : données tirées des fichiers diffusés dans DGAFP, Études et statistiques, Séries longues, Le portail de la fonction publique, 19 octobre 2021. URL : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/ArchivePortailFP/www.fonction-publique.gouv.fr/series-longues.html.
– Hédé, Salaire réel net moyen – Cadre FPE non enseignants [1996‑2014] ; certifiés [1996-2019] ; salariés [1996-2018] ; professeurs des écoles [1996‑2019] : données tirées de Kevin Hédé, « 10 points sur les salaires enseignants », Le Grand Continent, 14 juin 2022 : https://legrandcontinent.eu/fr/2022/06/14/10-points-sur-les-salaires-enseignants, fichier « data-zGYVZ.csv ».
– Insee, Salaire net annuel moyen dans la FPE [1996-2020] : « Séries longues sur les salaires dans le secteur privé et dans la fonction publique ». URL : https://www.insee.fr/fr/statistiques/7681207?sommaire=7681290.
– IPP, Valeur maximale du point d’indice [1996-2023] : Institut des politiques publiques. Barèmes IPP, Marché du travail, Rémunération dans la fonction publique. Valeur du point d’indice exprimé en euros : https://www.ipp.eu/baremes-ipp/marche-du-travail/remuneration_dans_fonction_publique/indicefp.
Notes de bas de page
1Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 1990, p. 9 ; Alain Chatriot, « The Political History of Administration: Forms of the State in France in the Nineteenth and Twentieth centuries », The Tocqueville Review/La revue Tocqueville, 2012, vol. 33, n° 2, p. 19‑42.
2Jean Bouvier, « Histoire financière et problèmes d’analyse des dépenses publiques », Annales. Économies, sociétés, civilisations, 1978, vol. 33, n° 2, p. 207‑215.
3Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français 1815-1969, Paris, Ismea, 1976.
4Christine André et Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France 1870-1980, Paris, Le Seuil, 1983.
5À ce propos, je me permets de renvoyer à Émilien Ruiz, « Faire l’histoire des États en comptant leurs fonctionnaires », Histoire & mesure, 2020, XXXV, n° 2, p. 3‑18.
6François Perroux, Les traitements des fonctionnaires en France, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1933.
7André Tiano, Les traitements des fonctionnaires et leur détermination 1930-1957, Paris, M.-Th. Génin, 1957.
8Philippe Bezes, « Rationalisation salariale dans l’administration française : un instrument discret », dans Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 71‑122.
9Lucien March, « Contribution à la statistique des fonctionnaires (suite et fin) », Revue générale d’administration, juin 1914, p. 129.
10F. Perroux, op. cit., p. XIII.
11A. Tiano, op. cit., p. 11.
12Yves Roulet, « La rémunération du fonctionnaire », Esprit, 1970, nouvelle série, n° 1, p. 92.
13Ministère de la Transformation et de la Fonction publiques, « Séries longues », Le portail de la fonction publique, 19 octobre 2021. URL : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/ArchivePortailFP/www.fonction-publique.gouv.fr/series-longues.html. Consultés par l’auteur, les services de la DGAFP ont confirmé ne pas disposer de séries permettant de remonter plus loin que les données disponibles en ligne.
14« Séries longues dans la fonction publique », Dataviz salaires (v. 0.1.0), Insee, s. d. URL : https://www.insee.fr/fr/outil-interactif/5369554/series-longues-dans-la-fonction-publique.
15À ce propos, je me permets de renvoyer à É. Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française xixe-xxie siècle, Paris, Fayard, 2021, p. 19‑22.
16Pour les années 1990-2010, on dispose d’un volume très instructif : Christian Baudelot et al., Bien ou mal payés ? Les travailleurs du public et du privé jugent leurs salaires, Paris, Éditions Rue d’Ulm, 2014.
17Sur cette approche, voir le dossier : É. Ruiz (dir.), « Inquantifiables fonctions publiques ? », Histoire & mesure, 2020, XXXV, n° 2.
18Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, Journal officiel. Lois et décrets, 27 janvier 1984, p. 441-455.
19Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, Journal officiel. Lois et décrets, 11 janvier 1986, p. 535-548.
20François Burdeau, Histoire de l’administration française du xviiie au xxe siècle, Paris, Montchrestien, 1989.
21Michel Margairaz, « Une valse à trois temps. Les finances publiques, l’économie et la société en France dans le long xxe siècle (1880-2019) », dans Fabien Cardoni et M. Margairaz (dir.), L’État des finances publiques en France. Comprendre les dynamiques du long xxe siècle. Tome 1, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2022, p. 13‑52, https://books.openedition.org/igpde/15216.
22Sur le détail de ces évolutions, brièvement résumées ci-après, voir É. Ruiz, Trop de fonctionnaires ?…, op. cit. (en particulier le chapitre 2 « La croissance du Léviathan »).
23Claire Lemercier, « La construction d’un modèle français de service public avant 1914 », Regards croisés sur l’économie, 2007, no 2, p. 47‑54.
24Jean-François Chanet, L’École républicaine et les petites patries, Paris, Aubier, 1996 ; Hélène Orizet, Le service public de l’éducation nationale sous la Troisième République, Paris, LGDJ, 2021 ; Voir aussi Clémence Cardon-Quint, « Finances publiques et éducation, des années 1870 au début du xxie siècle », dans F. Cardoni et M. Margairaz (dir.), op. cit., p. 223-252, https://books.openedition.org/igpde/15216.
25M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 vol., https://books.openedition.org/igpde/2276 et https://books.openedition.org/igpde/2320.
26Stéphane Frioux et Vincent Lemire (dir.), « L’invention politique de l’environnement », Vingtième Siècle, 2012, n° 113, p. 3‑210.
27M. Margairaz, « Une valse à trois temps… », op. cit.
28L’État étant alors relayé par les collectivités territoriales : Philippe Raynaud, « L’emploi public est tiré par la fonction publique territoriale », Économie et statistique, 2003, n° 369‑370, p. 75‑92.
29Alexandre Siné, L’ordre budgétaire. L’économie politique des dépenses de l’État, Paris, Economica, 2006, p. 24, 50 et 371 ; M. Margairaz, « Une valse à trois temps… », op. cit.
30Sur les conditions de rémunération actuelle dans la fonction publique, voir « Rémunération dans la fonction publique », Service-Public.fr, s. d., URL : https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/N511.
31Pour la fonction publique d’État, une tentative d’uniformisation de ce régime a été opérée par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, Journal officiel, n° 118, 22 mai 2014, NOR : RDFF1328976D.
32Jeanne Siwek-Pouydesseau, « La genèse du statut de 1946 et de la grille indiciaire », La Revue administrative, 1995, vol. 48, p. 35‑40.
33Pour un état des lieux récent, on pourra consulter le Rapport annuel sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique, DGAFP, édition 2023 : https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Publications/Rapport%20annuel/RA-egalite-2022.pdf.
34Jean Bouvier et François Caron, « Guerre, crise, guerre 1914-1939 », dans François Braudel et Ernest Labrousse (dir.), Histoire économique et sociale de la France, t. IV, 1-2 : 1880-1950, Paris, Presses universitaires de France, 1993, p. 633‑683.
35Louis Mollier-Sabet, « Revalorisation du point d’indice des fonctionnaires », Public Sénat, 14 juin 2023 : https://www.publicsenat.fr/actualites/emploi/revalorisation-du-point-dindice-des-fonctionnaires-des-annonces-tout-a-fait-significatives-defend-stanislas-guerini.
36Thibaut Métais, « Grève du 19 mars : la fonction publique se mobilise pour réclamer des hausses de salaire », Le Monde, 19 mars 2024, p. 9.
37Pour une analyse approfondie des transformations des années 2000-2010, voir Florence Audier, Maya Bacache-Beauvallet, Pierre Courtioux et Jérôme Gautié, « Politique salariale et mode de rémunération dans la fonction publique en France depuis le début des années 2000 : mutations et enjeux », Revue française d’administration publique, 2015, n° 153, p. 213-223.
38Sur l’évolution des salaires enseignants, voir Kevin Hédé, « 10 points sur les salaires enseignants », Le Grand Continent, 14 juin 2022 : https://legrandcontinent.eu/fr/2022/06/14/10-points-sur-les-salaires-enseignants ; Btissam Bouzidi, Touria Jaaidane et Robert Gary-Bobo, « Les traitements des enseignants français, 1960-2004 : La voie de la démoralisation ? », Revue d’économie politique, 2007, vol. 117, n° 3, p. 323-363.
39Telle la « prime de pouvoir d’achat exceptionnelle » du décret n° 2023-702 du 31 juillet 2023, Journal officiel, n° 176, 1er août 2023, NOR : TFPF2320883D.
40Bastien Scordia, « Les pensions de retraite des fonctionnaires de plus en plus menacées par le poids des primes », Acteurs publics, 26 juin 2023 : https://acteurspublics.fr/articles/les-pensions-de-retraite-des-fonctionnaires-de-plus-en-plus-menacees-par-le-poids-des-primes. S’il se pose de façon différente pour la fonction publique, le phénomène du recours croissant aux primes n’est pas spécifique au secteur public. Voir l’étude stimulante consacrée au secteur privé par Élise Penalva‑Icher, La frustration salariale. À quoi servent les primes ?, Paris, Sorbonne Université Presses, 2024.
41Alexandre-François Vivien, Études administratives, Paris, Guillaumin, 1845, p. 204‑210.
42Victor Turquan, Essai de recensement des employés et fonctionnaires de l’État, suivi d’une statistique des pensionnaires de l’État, Paris, Au Secrétariat de la Société d’économie sociale, 1899 (calculs réalisés d’après le tableau p. 21). Concernant cette enquête statistique, je me permets de renvoyer à É. Ruiz, « Statistique des fonctionnaires et histoire de l’État par ses effectifs (France, 1850-1950) », Statistique et société, 2016, vol. 4, n° 1, p. 45‑49.
43Annexe n° 1314 à la séance du 26 novembre 1886, Documents parlementaires. Chambre des députés, Paris, Imprimerie des journaux officiels, 1887, p. 1777.
44Émile Jarriand, « Compte rendu de la réunion annuelle. 3e réunion de travail (3 juin) : les fonctionnaires en France », La Réforme sociale, juillet 1896, XXXII, n° 13, p. 73‑75.
45Alexandre Lefas, L’État et les fonctionnaires, Paris, Giard et Brière, 1913, p. 49‑54.
46F. Perroux, op. cit., p. 28‑30 ; J. Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide 1848-1948, Villeneuve-d’Ascq, Presses universitaires de Lille, 1989, p. 224‑225.
47Voir notamment Adolphe Delemer, Le bilan de l’étatisme, préface de Jacques Bardoux, Paris, Payot, 1922 ; Pierre Renouvin, Les formes du gouvernement de guerre, Paris & New Heaven, Presses universitaires de France & Yale University Press, 1925. Sur l’histoire de ce type d’analyses contemporaines de la situation économique et sociale, voir Alain Chatriot, « Une véritable encyclopédie économique et sociale de la guerre », L’Atelier du CRH, 2009, https://doi.org/10.4000/acrh.413.
48F. Perroux, op. cit., p. 28‑47 ; J. Siwek-Pouydesseau, Le syndicalisme des fonctionnaires…, op. cit., p. 224‑227.
49É. Ruiz, « La déflation administrative », Esprit, 2019, no 451, p. 29‑33.
50Charles Maurras, La seule France. Chronique des jours d’épreuve, Lyon, H. Lardanchet, 1941, p. 166‑167.
51Raymond Rivet, « L’évolution des salaires et traitements depuis 1939 », Journal de la Société de statistique de Paris, juin 1943, vol. 84, n° 5‑6, p. 101‑110.
52Marc Olivier Baruch, « Maurice Lagrange à Vichy : l’homme fort de la “Révolution nationale administrative”, Civitas Europa, 2023, n° 50, p. 47‑67.
53Jacques Saint-Germain, « Que devient donc la réforme administrative ? », Les Nouveaux Temps, 20 mai 1942.
54A. Tiano, op. cit., p. 71‑74.
55Roger Grégoire, La fonction publique, Paris, Armand Colin, 1954, p. 263‑282.
56É. Ruiz, Trop de fonctionnaires ?…, op. cit., p. 177.
57Paul (Pierre) Carcelle et Georges Mas, « Les traitements et la situation matérielle des fonctionnaires », La Revue administrative, janvier 1949, vol. 2, n° 7, p. 18.
58A. Tiano, op. cit., p. 218.
59J. Siwek-Pouydesseau, « Les grèves de fonctionnaires sous la Quatrième République », Revue française d’administration publique, 2003, n° 108, p. 533‑542.
60René Bidouze, Les fonctionnaires, sujets ou citoyens ? Le syndicalisme, vol. 1 : Des origines à la scission de 1947-1948 et vol. 2 : De la scission de 1947-1948 à 1981, Paris, Éditions sociales, 1979 et 1981.
61Béatrice Touchelay, « Les ordres de la mesure des prix. Luttes politiques, bureaucratiques et sociales autour de l’indice des prix à la consommation 1911-2012 », Politix, 2014, n° 105, p. 117‑138.
62Georges Royer, La rémunération des fonctionnaires, Paris, Presses universitaires de France, 1993, p. 73‑78.
63Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, Journal officiel, 14 juillet 1983, p. 2174.
64Jean-Marc Daniel, « La politique salariale de l’État », Observations et diagnostics économiques : revue de l’OFCE, 1992, n° 42, p. 77‑93.
65Nicole Lanfranchi, « Les tendances d’évolution des rémunérations dans le secteur public : étude sur neuf pays de l’OCDE », PUMA. Gestion publique, 1994, Études hors-série, n° 1, p. 18 et 31.
66G. Royer, op. cit., p. 76‑77.
67P. Bezes, « Rationalisation salariale… », op. cit. ; voir aussi P. Bezes, Réinventer l’État : les réformes de l’administration française 1962-2008, Paris, Presses universitaires de France, 2009, p. 239‑343.
68C’est notamment le cas de J.-M. Daniel, « La politique salariale de l’État », art. cité.
69É. Ruiz, Trop de fonctionnaires ?…, op. cit., p. 186‑187.
70« Le discours d’investiture de Nicolas Sarkozy », Le Monde, 15 janvier 2007.
71Xavier Molénat, « Salaires des fonctionnaires : la grande stagnation », Alternatives économiques, juillet 2015, p. 99.
72« Effectifs dans la fonction publique par versant et ministère. Données annuelles de 2011 à 2021 », Insee, Chiffres clés, 23 mai 2023 : https://www.insee.fr/fr/statistiques/2493501.
Auteur
Professeur assistant à Sciences Po (Centre d’histoire), en détachement de l’université de Lille (IRHiS), ses recherches portent principalement sur les relations entre savoirs et pouvoirs depuis la fin du xixe siècle. Dans cette perspective, il s’intéresse aux transformations de l’État et de la fonction publique, aux pratiques de quantifications et aux processus de rationalisation, et à la circulation des savoirs statistiques entre mondes savants, politiques et administratifs. Parmi ses publications : Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française xixe‑xxie siècle, Paris, Fayard, coll. « L’épreuve de l’histoire », 2021 ; (dir.), « Inquantifiables fonctions publiques ? », n° XXXV‑2 de Histoire et mesure, 2020 ; en codirection avec Olivier Borraz, « Saisir l’État par son administration », n° 70‑1 de la Revue française de science politique, 2020.
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