Les finances publiques sociales françaises du long XXe siècle
p. 89-117
Texte intégral
1Le total des recettes des « administrations de sécurité sociale1 » françaises s’élevait en 2021 à 713,8 milliards d’euros (Md€), soit la moitié des 1 411,7 Md€ des recettes de l’ensemble des administrations publiques2. Il s’agit de « finances publiques », car ces recettes résultent de prélèvements légalement obligatoires, quand bien même leur gestion est confiée à des organismes privés en charge d’un service public administratif ou d’une mission d’intérêt général. L’Organisation de coopération et de développement économiques indique qu’en 2021 les dépenses sociales françaises représentaient 31,6 % du PIB de notre pays, soit un taux sans égal dans les autres « pays riches », et notamment ceux de l’Union européenne : 26,7 % en Allemagne, 22,1 % au Royaume-Uni. Ces données confirment que la France se distingue des autres pays par l’importance des dépenses de protection sociale3, et elles démentent également la thèse d’une « privatisation des États providence » en Europe4, même si le partage du « marché » de la protection sociale entre les opérateurs publics et privés évolue selon les pays et les risques sociaux considérés (santé, retraite, dépendance, etc.). Les systèmes publics européens de protection sociale actuels ayant été fondés à la fin du xixe siècle, nous retiendrons dans cette étude la notion d’un « long xxe siècle » et, pour souligner les spécificités de l’histoire française, nous procéderons à des comparaisons avec les pays étrangers5.
I. Assurances sociales : comment expliquer le retard français ?
2Comme l’a écrit Pierre Rosanvallon, « à la fin de la monarchie de Juillet, le budget de tous les hôpitaux et hospices de France » ne représentait encore qu’« à peine 3 % du budget de l’État ; l’État aurait donc eu matériellement la possibilité de prendre en charge leur financement s’il l’avait voulu. Il ne suffit pas non plus d’invoquer l’indifférence de la bourgeoisie aux souffrances du peuple pour rendre compte de cette situation », car « l’inertie du xixe siècle en matière de prise en charge de l’indigence tient plutôt à une sorte de blocage intellectuel : les hommes du xixe siècle n’arrivent pas à traiter de la question sociale dans son rapport à la modernité libérale et démocratique6. » Les dispositifs créés en Allemagne et en France à la fin du xixe siècle avaient pour objectif d’éviter que le mouvement social ne remette en cause l’autorité du pouvoir politique. En France, la protection sociale resta minimale jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale : en 1890, 3 % de la population totale bénéficiait d’une couverture sociale et, en 1913, le taux de couverture n’avoisinait encore que les 17 %7.
A. Qui de Bismarck ou de Napoléon III fut précurseur ?
3En Allemagne, à la fin du xixe siècle, le chancelier Bismarck chercha à neutraliser l’« ennemi de l’intérieur » social-démocrate en accordant une protection sociale à la classe ouvrière pour ne pas avoir à démocratiser le régime politique wilhelmien. Les assurances maladie (1883)8, accidents du travail (1884, voir infra), vieillesse et invalidité (1889)9 furent ainsi conçues comme des assurances du revenu professionnel, placées sous le contrôle des intéressés et leur logique, qui a été étendue à l’assurance chômage créée en 1927 (voir infra), perdure. Ces assurances, hors celle sur les accidents du travail, doivent garantir, en échange de cotisations sociales proportionnées aux salaires (et non aux risques), le versement d’allocations de remplacement dont la durée de bénéfice dépend de la durée préalable de cotisations et dont le montant est relativement proportionnel au revenu perdu du fait d’une interruption momentanée (maladie, chômage) ou définitive (retraite) de l’activité professionnelle. Les cotisations et les prestations sont gérées par des organismes autonomes mais soumis à la tutelle de l’État, constitués par métier (corporatisme) et au sein desquels siègent les représentants des professions concernées (principe de la « démocratie sociale »), sachant que les partenaires sociaux ont la responsabilité de prendre les décisions relatives au financement de certaines de ces assurances, dans des limites fixées par l’État (respect de l’équilibre financier sans recours à l’emprunt).
4Le chancelier Bismarck s’inspira sans doute de l’expérience de la Prusse10, mais il savait aussi qu’en France une Caisse d’assurance retraite avait été créée dès 1850 ainsi qu’une Caisse nationale d’assurance décès et d’assurance accidents en 186811. Concernant les agents publics, en application d’une loi du 9 juin 1853, l’État français prit à sa charge sur son propre budget le paiement des pensions, système qui dure encore. Par ailleurs, alors que le développement des mutuelles avait été empêché par l’effet des lois D’Allarde et Le Chapelier de 1791 qui, en réaction au système des corporations d’Ancien Régime, interdisaient toute forme de corps intermédiaires12, avec la loi du 15 juillet 1850, le président de la République Louis-Napoléon Bonaparte chercha à développer la mutualité dans le but d’aboutir à L’extinction du paupérisme, titre de son ouvrage publié en 1844, tout en empêchant le développement des syndicats.
5Le décret-loi de 1852 créa la catégorie des « sociétés approuvées », qui devaient être constituées au niveau de la commune pour être contrôlées par les notables locaux, lesquels ne recevaient aucune prestation mais étaient garants de la moralité de la gestion, alors que les adhérents bénéficiaires n’avaient, eux, aucune responsabilité de gestion. Il s’agissait donc d’un instrument de contrôle social, de « moralisation » du peuple, sachant que, si la grève fut légalisée en 1864, les syndicats demeurèrent interdits. À la fin du Second Empire, les sociétés approuvées constituaient plus des 3/5es de l’ensemble des forces de ce mouvement et comptaient 800 000 mutualistes. Elles jouèrent ainsi de facto le rôle d’une « assurance maladie volontaire13 ».
6Concernant l’Allemagne, le caractère finalement précurseur de sa législation tient au fait qu’elle rendit obligatoires les assurances sociales pour les employeurs et les salariés, lesquels devaient collaborer au sein de caisses ad hoc, alors que dans notre pays l’adoption du principe de l’obligation fut retardée et que les employeurs refusaient la « cogestion » avec les syndicats. En 1850, Adolphe Thiers s’était opposé en vain à la création d’une caisse de retraites en défendant les seules caisses d’épargne14, mais perdura l’idéal libéral de la « prévoyance », acte volontaire censé manifester la responsabilité de l’individu15. Cette conception retarda l’adoption d’assurances sociales obligatoires, le législateur républicain ne rompant pas franchement avec la législation du Second Empire…
B. Le renforcement de la Mutualité et l’échec de la loi Rop au début de la Troisième République
7« Pour les hommes de 1848, l’assistance et la prévoyance étaient inséparables16. » Cette conception prévalut encore au début de la Troisième République, quand furent adoptées quatre lois de protection assistancielle contre la maladie, avant que le législateur renforce la Mutualité.
8Ainsi, la loi 15 juillet 1893 sur l’assistance médicale gratuite17 instaura-t-elle la gratuité des soins, à l’hôpital comme à domicile, pour les malades privés de ressources, avant que ne fût adoptée au profit des invalides la loi du 14 juillet de 1905, qui assurait « aux communes, chargées de l’obligation d’assistance, les moyens financiers nécessaires pour qu’elles puissent remplir convenablement leur mission18 », ainsi que la loi du 17 juin 1913 sur l’assistance aux femmes en couches, lesquelles devaient recevoir désormais une allocation journalière avant et après l’accouchement.
9Pour les autres personnes, la prévoyance devait continuer de prévaloir et, dans le but de favoriser le développement de l’assurance maladie volontaire, une loi du 1er avril 1898 libéralisa l’activité des mutuelles tout en leur ouvrant les autres champs de la protection sociale : assurance-vie, assurance invalidité, retraite, allocations-chômage. Mais la protection maladie ne pouvait rester que limitée, du fait de son caractère toujours facultatif19. Ainsi, « la “législation de servitude” napoléonienne, si souvent dénoncée par les républicains, a finalement connu une vie plus longue sous la République que sous l’Empire20. » C’est l’origine de la longue hostilité des syndicats à l’égard de la Mutualité.
10Une loi du 20 juillet 1886 réforma la Caisse nationale des retraites de 1850, mais l’établissement devait toujours gérer en capitalisation les versements volontaires et donc facultatifs des salariés. De grandes entreprises, comme celles des chemins de fer, y inscrivirent leurs salariés, mais, en pratique, seules les personnes les plus aisées profitèrent du dispositif21. Une loi du 29 juin 1894 institua également un régime spécial pour les ouvriers mineurs, mais il fallut attendre la loi du 5 avril 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes (Rop) pour que fût créé le premier système obligatoire d’assurance vieillesse, en capitalisation. Le système de retraite était réservé aux personnes dont les revenus ne dépassaient pas 3 000 francs, les cotisations étaient fixes et les prestations l’étaient également (60 francs), en étant versées à partir de 65 ans sous condition « d’au moins 30 versements annuels ». Le système ne fonctionnait donc pas véritablement selon une logique d’assurance du revenu professionnel et le caractère « assistanciel » de la prestation pouvait justifier la participation de l’État par l’affectation d’une partie du produit d’un impôt progressif : le taux le plus élevé de l’impôt sur les successions, qui avait été créé en 1791 et rendu légèrement progressif en 1901, fut ainsi porté de 5 à 6,5 % en 1910 pour contribuer au financement de la loi Rop. Selon Thomas Piketty, le fait de mettre explicitement en relation le renforcement de la progressivité successorale et le financement des retraites ouvrières exprimait une claire volonté de réduction globale des inégalités sociales22. Cependant, le développement de cette couverture fut entravé par un arrêt du 22 juin 1912 de la Cour de cassation qui exonérait « l’employeur de toute responsabilité en cas de non-présentation par le salarié de sa carte d’assuré23 », de sorte que, sur les 18 millions d’assurés escomptés, 1,5 million seulement étaient affiliés en 1915. Le système général de protection sociale était donc clairement insuffisant. Or son amélioration fut entravée par une coalition de forces hétéroclites.
C. La force d’une coalition hétéroclite hostile aux assurances sociales
11Comme on sait, à la suite de la victoire de la Prusse contre Napoléon III en 1870, l’Alsace et la Moselle furent annexées par l’Empire allemand, qui y appliqua la législation sur les assurances sociales bismarckiennes. Lorsque ces territoires redevinrent français au terme de la Première Guerre mondiale, la législation sociale allemande y fut maintenue parce que les populations y étaient attachées. Le Gouvernement français voulut aussi appliquer une législation comparable sur l’ensemble du territoire national, en conformité à la culture politique « jacobine » qui prévalait alors, mais il se heurta à une coalition de forces sociales qui craignaient que l’intervention de l’État ne remît en cause leurs prérogatives. Finalement, les « assurances sociales » furent instaurées dix ans après la fin de la guerre, par les lois des 6 avril 1928 et 30 avril 1930. Le caractère tardif de cette législation et le fait que la première loi ait dû être rapidement « modifiée et complétée » par la seconde s’expliquent par la puissance des oppositions, et notamment par celle de la Mutualité.
12Le patronat contesta la mise à sa charge d’une cotisation spécifique, et il ne l’accepta finalement qu’en contrepartie d’une loi dégrevant les impôts sur les valeurs mobilières, ce gain fiscal s’avérant peut-être supérieur au surcroît des charges sociales patronales24.
13Au départ divisés, les médecins libéraux firent leur unité en adoptant en 1927 la Charte de la médecine libérale, et, en 1928, fut créée la Confédération des syndicats médicaux français. Ainsi, contrairement à leurs confrères allemands25 et britanniques26, les médecins français construisirent leur identité collective en luttant contre les assurances sociales27. En outre, ils parvinrent à ce que les lois de 1928-1930 consacrent le droit de l’assuré à choisir « librement son praticien » et le principe selon lequel les tarifs des remboursements des consultations devaient être fixés en accord avec les syndicats médicaux, sans quoi l’assuré social ne pouvait bénéficier que de la prise en charge d’« une part forfaitaire » du prix de l’acte médical.
14Concernant les syndicats, légalisés en 1884, la Confédération générale du travail (CGT), créée en 1895, dénonça jusqu’en 1914 les retraites ouvrières et paysannes comme des « retraites pour les morts », même après 1912, quand l’âge du droit à la retraite fut abaissé de 65 ans (âge moyen de la mortalité ouvrière) à 60 ans. La retraite était aussi refusée parce qu’elle avait pour effet d’intégrer la classe ouvrière à la société bourgeoise. Jean Jaurès s’était opposé à cette ligne radicale mais, en 1930, la Confédération générale du travail unitaire (CGTU) dénonçait encore une « loi de duperie et d’escroquerie ». Les socialistes, la CGT après la Première Guerre mondiale et la Confédération française des travailleurs chrétiens, créée en 1919, militèrent pour l’instauration d’un système d’assurances sociales obligatoires, mais ils se heurtèrent à la puissance de la Mutualité, qui défendit la liberté de s’assurer et de choisir la caisse de gestion.
15La loi du 5 avril 1928 disposa que tous les actifs dont les ressources étaient inférieures à un certain plafond devaient être obligatoirement affiliés à des caisses départementales créées par l’État, qui devaient exercer leur tutelle sur les caisses primaires gérées par la Mutualité. Mais les mutualistes combattirent avec succès cette loi, qui fut modifiée selon leurs souhaits par la loi du 30 avril 1930, complétée par le décret-loi du 30 octobre 1935 qui permit aux assurés de choisir leurs caisses (principe « des caisses d’affinité »), les caisses publiques départementales devenant subsidiaires28. Par ailleurs, l’agriculture fut dotée d’un régime spécial. Enfin, concernant le régime des retraites, les mutualistes s’opposèrent là encore avec succès au projet de substitution de la répartition à la capitalisation car, selon eux, il « tendait à la monopolisation de ces retraites en faveur de deux organismes d’État : la Caisse nationale de retraite pour la vieillesse et la Caisse générale de garantie29 ». Finalement, la gestion des assurances sociales devint pour la Mutualité une source d’enrichissement30.
D. Les deux causes du long refus d’une assurance chômage
16Les responsables politiques français craignirent longtemps « que l’assurance chômage contribue à accroître le recours aux grèves et leur durcissement, en conférant aux ouvriers les moyens d’alimenter une lutte sociale31 ». La loi précitée du 1er avril 1898 autorisa certes les sociétés de secours mutuel à accorder des allocations chômage, mais les bénéficiaires étaient peu nombreux puisque la couverture était facultative. À compter de la loi de finances du 22 avril 1905, l’État subventionna les organismes privés et les caisses locales venant en aide aux chômeurs. Le 20 août 1914 fut créé un Fonds national de chômage, financé par l’État, pour venir en aide aux chômeurs involontaires non mobilisés. En 1919, les subventions de l’État pour les secours s’élevaient à 60 % des dépenses.
17Créé au lendemain de la guerre, le Bureau international du travail préconisa la généralisation des systèmes d’assurance chômage, tels que celui que le Royaume-Uni avait créé en 1911. L’Allemagne se dota en 1927 d’un dispositif conçu sur les principes des assurances sociales bismarckiennes et les États-Unis créèrent en 1935 un système original32. La France, elle, en resta à un système « assistanciel », même après la Seconde Guerre mondiale : les salariés étaient alors censés être protégés contre le risque de chômage par la politique de planification industrielle de la reconstruction, qui devait permettre d’atteindre le plein-emploi, ce qui fut longtemps le cas en effet. Il fallut attendre 1958 pour que le général de Gaulle obtienne que les partenaires sociaux participent à la création d’une assurance chômage pour protéger les salariés menacés par l’ouverture des frontières prévue par le Traité de Rome signé en 1957.
II. La loi de 1898 sur les accidents du travail, une longévité en trompe‑l’œil ?
18En Allemagne, la loi du 6 juillet 1884 sur l’assurance contre les accidents imposa aux entreprises l’obligation de cotiser auprès de caisses d’assurance qui devaient indemniser les victimes, les employeurs bénéficiant en contrepartie d’une immunité juridictionnelle, puisque les salariés ne pouvaient chercher à obtenir des tribunaux une réparation supérieure à celle qui leur était garantie par le système d’assurance. Les caisses devaient être cogérées par les employeurs et les salariés au niveau des branches professionnelles. La couverture fut étendue par la suite aux maladies professionnelles (1924) et aux accidents de trajet (1925). Au Royaume-Uni, une loi du 6 août 1897 rendit obligatoire l’indemnisation des accidents du travail, mais sans imposer aux employeurs un système d’assurance. La loi fut étendue en 1906 aux maladies professionnelles.
19En France, en application de l’article 1382 du Code civil de 180433, les salariés victimes d’accident du travail ne pouvaient obtenir réparation de leurs préjudices qu’en apportant la preuve de la faute de leur employeur. Certes, une loi du 12 juin 1893 et son décret d’application du 11 mars 1894 avaient édicté des obligations de prévention à la charge des employeurs, mais l’introduction dans les industries de nouvelles et complexes techniques de production, avec les machines à vapeur, rendait quasiment impossible pour les salariés, en cas d’accident, la démonstration requise par le droit civil. Cette situation nourrissait le sentiment d’injustice des ouvriers, qui se révoltaient fréquemment. C’est pourquoi le Conseil d’État34, puis la Cour de cassation35 en vinrent à consacrer le principe de la responsabilité sans faute des employeurs, mais, concernant ceux du privé, les conditions d’application du principe étaient très restrictives36, de sorte que l’intervention du législateur s’avéra nécessaire.
20La loi du 9 avril 1898 posa le principe selon lequel la victime d’un accident du travail devait être indemnisée sans avoir à démontrer une faute de son employeur, sachant qu’en contrepartie de cette automaticité la réparation ne devait être que forfaitaire et que l’employeur jouissait d’une immunité judiciaire, sauf s’il avait commis « une faute inexcusable » ou intentionnelle à l’origine du dommage subi par le salarié, lequel pouvait alors demander au juge une indemnisation complémentaire. La loi ne concernait que le secteur industriel, mais son champ d’application fut élargi progressivement à l’agriculture (1899, en cas d’utilisation d’engins à moteur, puis en 1926 pour l’ensemble du secteur agricole), au commerce (1906) et, enfin, à toutes les personnes liées par un contrat de travail (1938).
21La loi de 1898 n’avait pas organisé un système d’assurance des accidents du travail entièrement comparable au système allemand : les employeurs français restaient libres de s’assurer ou non auprès de compagnies privées, les articles 24 et 25 de la loi prévoyant seulement que des taxes patronales devaient alimenter « un fonds spécial de garantie » créé au sein de la Caisse nationale des retraites pour la vieillesse (voir supra), qui devait se substituer aux employeurs ou assureurs insolvables avant d’exercer une action récursoire contre eux. En pratique, les employeurs mutualisèrent le coût des indemnisations en s’assurant auprès de compagnies privées. Les principes de la loi de 1898 furent étendus à l’indemnisation des maladies professionnelles avec la loi du 25 octobre 1919, mais cette législation fut longtemps beaucoup plus restrictive qu’à l’étranger : à la fin des années 1930, la France ne reconnaissait que quatre maladies professionnelles, contre trente-cinq au Royaume-Uni et vingt-deux en Allemagne.
22Après la Seconde Guerre mondiale, les principes de la loi de 1898 furent conservés, mais la loi n° 46-2426 du 30 octobre 1946 transféra la charge de l’indemnisation des victimes d’accident du travail ou de maladie professionnelle (AT-MP) à une branche de la Sécurité sociale, qui reçut en contrepartie les cotisations des entreprises. Les assureurs privés furent ainsi dépossédés de ce marché. La branche AT-MP de la Sécurité sociale fonctionne cependant selon un principe de tarification « assurancielle », puisque les taux de cotisations varient selon les classes de risques auxquelles les entreprises appartiennent et en fonction de la sinistralité avérée en leur sein (« bonus‑malus »).
23La longévité exceptionnelle des principes de la loi de 1898 pourrait faire croire à l’existence d’un consensus sur un système pérenne alors qu’il est controversé. Ainsi, concernant le mode de financement de la branche AT-MP, Jean-Jacques Dupeyroux37 a-t-il justement fait observer que les cotisations patronales sont très élevées dans les entreprises où les salariés sont « naturellement » exposés à des risques élevés, comme dans le bâtiment-travaux publics, comparativement aux employés des services. Or les employeurs répercutent le poids de leurs charges sociales en réduisant les salaires « bruts », de sorte que les salariés « les plus exposés aux risques » sont aussi ceux qui sont « les plus imposés », faute de solidarité financière entre les entreprises des différents secteurs économiques.
24D’autre part, la législation de 1946 interdisait « à l’employeur de se garantir par une assurance contre les conséquences d’une faute inexcusable ». Le risque de condamnation était alors très faible, car la Cour de cassation retenait une définition très restrictive de cette faute afin de respecter l’intention du législateur : si les salariés avaient pu faire condamner facilement leurs employeurs pour « faute inexcusable », ceux-ci n’auraient plus accepté d’être tenus d’indemniser automatiquement les salariés en l’absence de faute démontrée. Le législateur leva l’interdit en deux temps, en 1976 puis en 1987, mais, pour éviter une « déresponsabilisation » complète des employeurs, ceux-ci peuvent se voir imposer une cotisation supplémentaire dont le produit « est affecté au Fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles ».
25Or, au fil du temps, le caractère forfaitaire de la réparation des dommages d’AT-MP est devenu inacceptable pour les victimes, qui y voyaient une forme de sanction de leur coresponsabilité dans la survenance du dommage, alors même que les victimes de bien d’autres dommages « sociaux » ou sanitaires s’étaient vues reconnaître, elles, le droit d’obtenir une réparation intégrale38. On comprend ainsi que la Cour de cassation ait choisi en 2002 d’adopter une définition très extensive de la faute inexcusable39 pour permettre une indemnisation complète des travailleurs victimes des cancers liés à l’utilisation de l’amiante par les employeurs40. Certes, afin d’éviter la multiplication des contentieux, le législateur créa des fonds d’indemnisation au profit des victimes de l’amiante afin de leur garantir une couverture complète de leur préjudice. Cependant, la « révolution » jurisprudentielle de 2002 avait une portée générale. Elle a augmenté le risque pour les employeurs d’être condamnés à verser des indemnités complémentaires, ce qui a ouvert un large marché aux assurances privées pour la couverture des fautes inexcusables. Cette remise en cause du compromis de 1898 tend à éloigner le dispositif français du système originel de « garantie sociale » pour le rapprocher des systèmes libéraux des États-Unis et du Royaume-Uni qui reposent sur les assurances privées41.
III. Des assurances sociales à la Sécurité sociale, une rupture ?
26Après les ravages de la Première Guerre mondiale s’imposa la nécessité de construire un système de santé socialisé et, à la suite de la création des « assurances sociales » en 1928-1930, la part des dépenses d’action sociale dans l’ensemble des dépenses publiques doubla presque, passant de 3,2 % en 1919 à 6 % en 193842, mais cela représente encore bien peu de chose par rapport aux prestations sociales qui furent servies à partir de la création de la Sécurité sociale en 1945, même si des principes juridiques importants perdurèrent d’un système social à l’autre.
A. Les principes des assurances sociales
27Les assurances sociales créées par les lois de 1928-1930 furent fondées sur le principe contributif, c’est-à-dire que le versement des prestations était conditionné au paiement préalable des cotisations versées par les salariés et par leurs employeurs. En revanche, les assurances sociales se différenciaient des assurances privées d’une part par leur caractère national et obligatoire, d’autre part et surtout, par le fait que les cotisations n’étaient pas proportionnelles aux risques, mais aux revenus. Proportionnelles aux salaires, elles devaient servir à financer des prestations de retraite elles aussi proportionnelles aux salaires ; il en était de même des cotisations d’assurance maladie, qui devaient servir à verser des indemnités journalières en rapport avec le revenu perdu ainsi que des prestations de soins car elles représentaient également pour l’assuré une perte de son revenu professionnel.
28Parce qu’elles étaient directement affectées aux assurances sociales, les cotisations sociales étaient mieux acceptées que la fiscalité par les syndicats de salariés car, à cette époque, ces derniers ne concevaient pas l’impôt comme un outil de redistribution, mais comme un instrument d’oppression sociale43. Pourtant, l’État était le seul à décider des taux de cotisations et du montant des prestations. Ainsi, l’affectation du produit des cotisations sociales à des caisses distinctes de l’État et à la gestion desquelles les représentants des salariés étaient associés ne signifiait-elle pas que ces derniers décidaient des taux des cotisations puisqu’ils étaient fixés par la loi. Selon les termes de celle-ci, les salariés et les employeurs avaient seulement la possibilité « d’ajouter, sans limitation de valeurs, des versements facultatifs qui (donnaient) droit à des avantages supplémentaires dans des conditions » qui devaient être fixées par décret.
29Les assurances sociales n’étaient obligatoires que pour les salariés dont le revenu était inférieur à un certain montant, ce plafond d’affiliation dessinant ainsi « une ligne de respectabilité » entre les personnes prises en charge par une assurance obligatoire et celles qui étaient capables d’autonomie. Ces personnes dont le revenu était supérieur au plafond purent se protéger en recourant volontairement aux mutuelles et aux assurances privées, avec une participation de leurs employeurs, par des contrats de groupe.
30Les assurances sociales devaient être financées par des cotisations partagées entre les employeurs et les salariés. Les cotisations sociales ouvrières (ou salariales) n’étaient pas payées directement par les salariés : elles étaient retenues (« précomptées ») par l’employeur, qui devait les reverser avec les cotisations patronales aux caisses d’assurance sociale. Ce système avait été choisi car les employeurs étaient des débiteurs à la fois moins nombreux et plus solvables que les employés44.
31Les lois de 1928-1930 prévoyaient une cotisation unique (au taux de 8 %) pour les deux branches d’assurances maladie et vieillesse, mais le patronat exigea et obtint, sans que la CGT s’y opposât, une dissociation des assurances maladie et vieillesse parce que le premier risque était géré en répartition et le second en capitalisation, mais aussi dans le but d’éviter la constitution d’une organisation unifiée et centralisée qui aurait pu devenir une institution étatique. Ce système fut reconduit en 1945 et perdura jusqu’en 1967 (voir infra).
32Les cotisations sociales furent qualifiées par les syndicats de « salaire différé » dans la mesure où elles réduisaient le montant du salaire immédiatement disponible, mais créaient en contrepartie un droit à une prestation compensatrice du revenu perdu du fait de la maladie ou de l’âge. La législation fiscale suivit cette logique en excluant le montant des cotisations de l’assiette de l’impôt sur le revenu, mais en intégrant en principe à cette assiette le montant des prestations sociales – indemnités journalières d’assurance maladie et pensions de retraite – versées au contribuable. C’est toujours le cas.
33Alors qu’« à la fin du xixe siècle, moins de 5 % de la population était couverte par un système collectif (bénéficiaires de l’assistance médicale gratuite, adhérents de sociétés de secours mutuel) », « après le vote des lois de 1928-1930, la part des personnes bénéficiant d’une couverture sociale dépassa 46 %45 ». Dans les années 1930, le législateur républicain choisit de relever le plafond d’affiliation à plusieurs reprises, ce qui eut pour effet d’intégrer aux assurances sociales des salariés plus aisés, mais, alors que s’élargissait ainsi la population assujettie, « le niveau des prestations et le taux de couverture de l’assurance maladie diminuèrent dans la durée (1928-1944) » : à la fin de la période, « l’assurance couvrait en moyenne à peine 50 % des dépenses et du manque à gagner supportés par le malade46 ». Le niveau peu élevé des prestations explique qu’au cours de la période 1930-1940 les assurances sociales aient dégagé des excédents, qui s’élevèrent au total à 24,6 milliards de francs. Ces réserves furent détournées par le régime de Vichy.
B. La création des allocations familiales
34Dès 1860, plusieurs administrations créèrent des allocations au bénéfice de leurs agents chargés de famille mais, avant même que ces avantages ne fussent définitivement institués et étendus à tous les fonctionnaires civils par la loi du 18 octobre 1919, la politique des employeurs publics servit de modèle aux parlementaires quand ils adoptèrent à l’unanimité la loi du 14 juillet 1913 sur l’assistance aux familles nombreuses, qui accorda à « tout chef de famille, de nationalité française, ayant à sa charge plus de trois enfants légitimes ou reconnus, et dont les ressources sont insuffisantes pour les élever, […] une allocation annuelle par enfant de moins de 13 ans, au-delà du troisième enfant de moins de 13 ans ». Puis, la création de l’impôt sur le revenu s’accompagna d’avantages fiscaux pour les familles nombreuses, afin notamment de compenser la « saignée » démographique due à la Grande Guerre47. Pour la même raison, la loi Landry du 11 mars 1932 rendit obligatoire pour tous les employeurs le versement d’allocations familiales et l’adhésion des employeurs à une caisse de compensation « en vue de répartir entre eux les charges résultant des allocations familiales ». Les caisses pouvaient fixer librement le montant des allocations, sauf à respecter un taux minimum défini par arrêté ministériel. Un décret-loi du 12 novembre 1938 créa des allocations familiales « fixes », indépendantes du salaire et des entreprises, mais dont le montant augmentait avec la taille de la famille ; en outre, le versement des allocations s’interrompait aux 5 ans de l’enfant quand la famille n’en comptait pas d’autres ; enfin, le décret-loi créa une allocation dite de la « mère au foyer » pour celles qui ne percevaient aucune rémunération. Le décret-loi du 29 juillet 1939 relatif à la famille et à la natalité française, dit « Code de la famille », supprima l’allocation au premier enfant et institua pour les suivants des allocations à taux progressifs, si bien que pour un père de six enfants, les allocations familiales correspondaient à l’équivalent d’un deuxième salaire.
C. Les réformes de Vichy : une transition vers la Sécurité sociale
35Le régime du maréchal Pétain se discrédita par sa collaboration active avec les nazis et par sa politique antisémite, mais les Gouvernements républicains acceptèrent son héritage technocratique, lequel, dans le domaine social, fut important, même si, paradoxalement, les actions du régime de Vichy dans le domaine de la famille furent en total décalage par rapport à l’intensité de sa propagande48. Concernant les assurances sociales, le régime de Vichy ne remit pas en cause les lois de 1928-1930, mais il les réforma selon une logique qui fut ensuite suivie à la Libération : des « lois49 » du 14 mars 1941 et du 22 mai 1944 organisèrent la substitution de l’assurance retraite en répartition à l’assurance en capitalisation, afin d’utiliser les réserves pour financer une prestation d’assistance ; une loi du 6 janvier 1942 supprima le plafond d’affiliation pour tous les ouvriers, quel que fût leur salaire, ce qui provoqua une augmentation du nombre des bénéficiaires des assurances sociales, qui passa ainsi de 11,4 à 15,7 millions de 1939 à 1945 ; « la période vichyssoise a vu se développer le rassemblement des assurés sociaux sous l’égide des caisses départementales et donc un processus d’unification de la gestion administrative. La “caisse unique” prévue par l’ordonnance du 4 octobre 1945 est en germe dans cette évolution50 » ; enfin, le projet de Vichy de réforme de la Mutualité inspira largement l’ordonnance n° 45-2456 du 19 octobre 1945 portant statut de la Mutualité.
D. La Sécurité sociale de 1945 : une assurance du revenu professionnel sous le contrôle des syndicats
36Adopté à Paris le 14 mars 1944, dans la clandestinité, le programme du Conseil national de la Résistance (CNR) prévoyait « un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se le procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État ». Le CNR n’avait donc pas indiqué les moyens à mettre en œuvre pour atteindre l’objectif général qu’il proclamait, sinon que les responsabilités de gestion devaient être partagées entre les partenaires sociaux et l’État. Le conseiller d’État Pierre Laroque joua un rôle déterminant dans le choix des principes d’organisation et de fonctionnement de la Sécurité sociale. Dans un article paru en 1946, il indiqua clairement que la Sécurité sociale fut conçue sur le principe assuranciel, afin de le différencier nettement du système beveridgien51. En revanche, du fait de l’opposition de groupes sociaux et politiques, l’organisation de la Sécurité sociale fut moins unifiée que Laroque l’avait souhaité.
37L’ordonnance du 4 octobre 1945 prévoyait la création d’un « régime général » auquel auraient été affiliés tous les actifs, mais l’article 17 maintenait un régime particulier pour les professions agricoles et accordait à titre provisoire le droit à certaines professions de jouir d’une organisation spéciale de sécurité sociale. Les professions agricoles et libérales ainsi que les artisans et commerçants refusèrent en effet de participer à un système qui aurait mêlé leurs intérêts à ceux des salariés, lesquels étaient alors majoritairement représentés par la CGT inféodée au très stalinien parti communiste français. Le législateur céda alors à la pression52 : les articles 29 et 30 de la loi n° 46-1146 du 22 mai 1946, qui devait porter « généralisation de la Sécurité sociale », reconduisirent la dérogation provisoire accordée aux régimes particuliers et cette situation a duré jusqu’à aujourd’hui53.
38Concernant la « démocratie sociale », les ordonnances de 1945 prévoyaient que les syndicats de salariés et d’employeurs seraient représentés au sein des organismes de Sécurité sociale. Les textes disposaient que ces caisses étaient créées « conformément aux prescriptions de la loi du 1er avril 1898 sur les sociétés de secours mutuel, sous réserve des dispositions » particulières des ordonnances et des textes pris pour leur application. Cependant, les conseils d’administration des caisses ne se virent pas attribuer la responsabilité de la gestion des risques au sein des différents régimes, de même que les caisses des années 1930 n’avaient eu qu’une fonction de gestion des cotisations et prestations, sans pouvoir intervenir sur les règles d’équilibre financier des assurances sociales.
39Concernant les AT-MP, comme nous l’avons indiqué, depuis 1898 les employeurs étaient libres de choisir de s’assurer ou non auprès de compagnies d’assurances privées. La loi n° 46-2426 du 30 octobre 1946 priva les assureurs de ce marché en obligeant les employeurs à cotiser auprès de la Sécurité sociale afin qu’elle prenne en charge le versement des prestations, mais le mode de financement de cette branche AT-MP fut conçu selon une logique assurancielle, les cotisations patronales variant en fonction des risques et selon une logique de bonus-malus (voir supra).
40L’ordonnance du 4 octobre 1945 prévoyait la substitution des caisses d’affinités d’avant-guerre par une caisse unique par département pour gérer à la fois les assurances sociales (maladie et retraite), les accidents du travail et les allocations familiales, parce que, selon la conception de Laroque, ces trois couvertures avaient pour point commun de garantir un revenu de substitution face aux aléas de la vie. Or, comme cela a été indiqué, pendant l’entre-deux-guerres, les allocations familiales avaient été distribuées par des caisses de compensation contrôlées par les employeurs et les représentations d’associations. Aussi, en 1945, les associations familiales et leur relai politique, le Mouvement républicain populaire (parti démocrate-chrétien), qui craignaient que les cotisations d’allocations familiales ne fussent utilisées pour financer les assurances sociales, s’opposèrent-ils au principe de la caisse unique départementale contrôlée par les syndicats de salariés. De ce fait, la loi du 22 août 1946 consacra l’autonomie des caisses d’allocations familiales, mais en imposant 50 % de représentants syndicaux dans leurs conseils d’administration, une proportion moins importante que dans les caisses des assurances sociales, mais plus élevée que dans les anciennes caisses de compensation puisqu’ils en étaient absents.
41L’ordonnance du 4 octobre 1945 reprit le principe de la séparation financière des assurances sociales (maladie et retraite), des prestations familiales et de l’assurance AT-MP, en disposant que les ressources de chacune de ces couvertures « ne [pouvaient] être affectées à la gestion d’une institution autre que celle au titre de laquelle elles [étaient] perçues ». Au sein des assurances sociales, comme avant-guerre (voir supra), il n’y avait pas de séparation des risques maladie et retraite, car ils étaient financés par une seule cotisation, mais dont le produit était partagé. Une Caisse nationale de sécurité sociale fut substituée à la Caisse générale de garantie, mais pour y jouer un même rôle de compensation entre les caisses locales, environ 50 % des cotisations lui revenant.
42Le plafond d’affiliation ne fut pas rétabli, de sorte que tous les salariés furent assujettis sans considération du montant de leurs revenus. Cependant, les cadres, appuyés par les employeurs opposés à la construction du régime général de Sécurité sociale, souhaitèrent conserver leurs régimes spécifiques nés avant-guerre des contrats de groupe. Leur affiliation au régime général fut finalement obtenue en échange de la création d’un plafond de cotisation : ainsi, tous les salariés furent‑ils assujettis à la Sécurité sociale, mais les cotisations ne devaient porter que sur la partie du salaire inférieure au plafond et les prestations étaient logiquement proportionnées au salaire assuré jusqu’au plafond uniquement. Des organismes privés pouvaient donc prendre en charge la partie non assurée par la Sécurité sociale. Ce partage du marché de la protection sociale entre une base publique, la Sécurité sociale, et des complémentaires privées fut appelé « le Yalta de la protection sociale », selon la formule que Jean-Jacques Dupeyroux a rendue célèbre, par référence ironique à la conférence de Yalta de février 1945 au cours de laquelle le monde fut partagé en deux camps, communiste et capitaliste. Cela explique que les partenaires sociaux aient créé dès mars 1947 un régime complémentaire de retraite au profit des cadres (Agirc), financé par des cotisations qui portent sur la part du salaire supérieure au plafond et qui verse des prestations proportionnées à cette partie du salaire assurée, lesquelles s’ajoutent ainsi aux prestations servies par les caisses dites de base de la Sécurité sociale54.
43Enfin, comme avant la Seconde Guerre mondiale, les assurances sociales de la Sécurité sociale restèrent financées par des cotisations patronales et par des cotisations salariales, celles-ci étant précomptées par l’employeur, et l’article 50 de l’ordonnance n° 45-2250 du 4 octobre 1945 reprit le principe de la sanction pénale de la rétention du précompte des cotisations salariales55. D’autre part, le principe de la déductibilité des cotisations salariales de l’assiette de l’impôt sur le revenu fut maintenu pour éviter une double imposition, les prestations servies (« en espèce » : indemnités journalières et retraite) étant, elles, en principe assujetties à l’impôt sur le revenu, alors surtout qu’elles étaient conçues comme devant être relativement proportionnelles au revenu.
44S’il existe ainsi une certaine continuité juridique entre les assurances sociales et la Sécurité sociale, cette dernière représente, d’un point de vue économique, un changement d’échelle : après 1945 « le niveau des prestations offertes est considérablement revalorisé (avec naturellement une révision correspondante des taux de cotisation) : le montant des dépenses de Sécurité sociale dans le PIB est d’un seul coup décuplé (0,9 % du PIB en 1938 ; 8,1 % en 194756) ». La croissance fut ensuite continue : dès les années 1960, alors que les prélèvements obligatoires représentaient déjà près de 33 % du PIB, les cotisations sociales s’élevaient à près de 10 % du PIB, soit près de la moitié du total des impôts affectés à l’État (près de 20 %). Au cours de ces années, les pouvoirs publics firent évoluer les règles de fonctionnement de la Sécurité sociale et ces réformes ont fait l’objet de contresens.
E. Les contresens communs sur les réformes des années 1960
45Par divers textes parus le 12 mai 196057, le Gouvernement de l’époque procéda à une révision de l’organisation de la Sécurité sociale. Il ne s’agissait évidemment pas de retirer aux partenaires sociaux des compétences en matière de « gestion des risques », puisque l’État les a toujours exclusivement exercées. La réforme de 1960 réduisait seulement les prérogatives des conseils d’administration des caisses au profit des directeurs de ces organismes pour la gestion administrative et notamment celle du personnel. Par ailleurs, les budgets des organismes furent soumis à l’approbation du ministre du Travail, soit lorsque les frais de gestion administrative, de l’action sanitaire ou sociale et des établissements gérés dépassaient un certain plafond fixé par décret, soit lorsque les budgets comportaient des opérations en capital concernant des programmes d’investissement. Il s’agissait donc d’éviter les dérives qui avaient pu être constatées dans la gestion des budgets de la gestion administrative et de l’action sanitaire et sociale, alors qu’une légende syndicale présente cette réforme comme une première phase dans l’étatisation des régimes de Sécurité sociale.
46Répétant cette même légende syndicale, entretenue par certains politologues58, l’économiste Nicolas Da Silva59 soutient que l’étatisation de la Sécurité sociale fut aggravée avec les ordonnances du 21 août 1967, dites « Jeanneney », qui créèrent dans le régime général trois Caisses nationales de Sécurité sociale distinctes, pour chacune des « branches » (vieillesse, maladie, famille) et une Agence centrale des organismes de Sécurité sociale pour gérer la trésorerie commune. Or la réalité est exactement inverse : la réforme de 1967 offrit au conseil d’administration de la Caisse nationale d’assurance maladie la possibilité de décider d’une réduction du taux des prestations ou, sous condition d’une approbation par décret, d’une augmentation des cotisations. Il s’agissait donc d’une responsabilisation des partenaires sociaux qui, jusque-là, n’avaient jamais été autorisés à décider des modalités de la couverture des risques. Mais, comme il fallait s’y attendre, les syndicats de salariés ne voulurent jamais concéder une réduction des prestations tandis que le patronat refusa les hausses de cotisations, renvoyant à l’État la responsabilité de le faire. Mais qui, au sein de l’État, du pouvoir exécutif ou du Parlement, doit être le décideur en matière de finances sociales ?
IV. La cinquième République permet‑elle une gestion démocratique des finances sociales ?
47La question est d’importance car les dépenses de protection sociale sont passées de 14,3 % du PIB en 1959 à 24,5 % en 1981, puis à 29,6 % en 2006 et à plus de 30 % depuis 2010. De surcroît, leur mode de financement a nettement évolué : si les cotisations représentent encore aujourd’hui 56 % de ses recettes, les impôts de toute nature qui lui sont affectés, composés principalement de la contribution sociale généralisée (CSG) (20 % des recettes), s’élèvent à 36 % du total, les « contributions publiques », au sens des transferts reçus des administrations publiques centrales et locales, constituant 3 % des recettes, contre 5 % pour les transferts consolidés et les autres recettes. Cette évolution financière traduit des changements institutionnels.
48Sous la Quatrième République, le Parlement géra la Sécurité sociale comme un système « assuranciel », faisant varier les taux de cotisations et le niveau des prestations afin de tenter d’obtenir l’équilibre de l’ensemble. Il s’agissait de mesures adoptées « au fil de l’eau », car il n’y avait pas de vote d’un « budget » propre à la Sécurité sociale. Un budget des finances sociales pouvait néanmoins se justifier dès lors que la Sécurité sociale était financée par des prélèvements obligatoires et d’un volume non négligeable. L’article 10 de la loi de finances du 14 avril 1952 utilisa pour la première fois l’expression « budget social de la Nation » en disposant que « le Gouvernement déposera dans un délai de trois mois, un projet de réforme relatif à l’ensemble des questions intéressant le budget social de la Nation ». Mais ce n’est qu’à la fin de la Quatrième République que l’article 3 du décret du 19 juin 1956 instaura l’obligation pour le Gouvernement de faire ressortir dans le rapport économique présenté avec le budget de l’État « les prestations sociales et les charges qui en découlent pour l’État, les collectivités publiques ou semi-publiques, et le secteur privé, dont l’ensemble constitue le budget social de la Nation ». Un document de cette nature fut présenté en appui au projet de loi de finances pour 1957.
49Avec la création de la Cinquième République, en application de l’article 34 de la Constitution de 1958, le législateur ne pouvait plus fixer que « les principes fondamentaux » de la Sécurité sociale, de sorte que le Gouvernement est devenu le véritable responsable de l’équilibre financier des risques sociaux, aux dépens du Parlement. Cependant, les parlementaires de la gauche socialiste et ceux de la droite ne cessèrent jamais de revendiquer un droit de contrôle des finances sociales. Cela était d’autant plus justifié que les dépenses sociales n’ont cessé de croître (voir supra) et qu’il s’agit de dépenses publiques pour l’essentiel financées par des prélèvements légalement obligatoires. Il était donc logique que les parlementaires des deux bords politiques aient revendiqué un droit de regard sur les finances sociales au nom de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen qui proclame que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Mais les syndicats de salariés (à l’exception de la CFDT), appuyés par le parti communiste français, s’opposèrent à une telle « parlementarisation » de la Cinquième République au nom de leur droit à gérer la protection sociale : ainsi, paradoxalement, les représentants de la « démocratie sociale », dont la représentativité était faible60, contestaient-ils une « démocratisation » de la Constitution honnie…
A. La volonté des parlementaires de se prononcer sur les finances sociales
50Au début de la Cinquième République, l’ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances initiale pour 1959 reconduisit le « budget social », en annexe au projet de loi de finances. Puis, à l’occasion de la ratification des ordonnances précitées de 1967, le député Joseph Fontanet fit adopter sous forme d’amendement l’article 2 de la loi du 31 juillet 1968 qui prescrivait que « le Parlement sera saisi, chaque année, lors de sa première session ordinaire, d’un rapport retraçant l’évolution financière des différentes prestations sociales lors de l’année précédente ». Cependant, mis à part le dépôt d’un rapport au Sénat en 1972, l’« amendement Fontanet » ne connut aucune application. S’inscrivant dans un projet plus général de revalorisation de la fonction parlementaire61, l’article 8 de la loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 substitua au « budget social de la Nation » un document sur « l’effort social de la Nation ». Mais celui-ci fut régulièrement présenté après le vote de la loi de finances et se trouvait donc privé de tout intérêt pratique, et il ne comportait aucune prévision, mais seulement les résultats des trois années précédentes, avec de surcroît un décalage d’un an.
51En 1979, une proposition de loi organique, signée notamment par le président de l’Assemblée nationale, Edgar Faure, et le député de droite Philippe Seguin prévoyait d’insérer dans l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 sur les lois de finances62 des dispositions qui introduisaient dans le projet de loi de finances initiale de l’année un article récapitulatif des dépenses des régimes légaux. Mais cette réforme du texte organique, qui nécessitait le vote dans les mêmes termes de l’Assemblée nationale et du Sénat, n’aboutit pas. L’année suivante, les présidents des groupes parlementaires de la majorité de droite firent adopter l’article 2 de la loi du 18 janvier 1980, selon lequel le Parlement devait se prononcer chaque année « sur l’évolution des recettes et des dépenses constituant l’effort social de la Nation pour l’exercice budgétaire en cours et ce à partir de 1980 ». Cette réforme resta lettre morte, faute d’une publication des textes organisant la procédure par laquelle le législateur aurait pu se prononcer.
52À la suite de l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République le 10 mai 1981 et des élections législatives de juin 1981, où la gauche obtint une majorité écrasante, le Premier ministre Pierre Mauroy promit, dans sa déclaration de politique générale du 8 juillet 1981 devant l’Assemblée nationale, que « chaque année, le Parlement débattrait de la progression des recettes et des dépenses de la Sécurité sociale ». En février 1982, le Premier ministre se fit remettre un rapport rédigé à sa demande par le conseiller d’État Jean Méric qui envisageait les différentes possibilités d’évolution des prérogatives du Parlement dans le contrôle des finances sociales. Sur ce sujet, le ministre des Affaires sociales et de la Solidarité nationale, Pierre Bérégovoy, déclara le 18 octobre 1982 : « Je ne vois que des avantages à saisir le Parlement de cet important dossier. Il est étrange en effet que le budget social de la Nation, dont le montant est supérieur à celui de l’État, échappe largement au débat parlementaire. »
53Il fallut en fait attendre la séance du 23 juin 1983 de l’Assemblée nationale pour que fût inscrite à l’ordre du jour une « déclaration du Gouvernement sur le budget social de la Nation et (un) débat sur cette déclaration ». Le président du groupe socialiste à l’Assemblée nationale, Pierre Joxe, fit alors la prédiction suivante : « Dans l’avenir, lorsqu’on examinera l’histoire de notre droit public, certains s’étonneront sûrement de voir que pendant tant d’années, le Parlement aura été consulté sur l’affectation d’un quart de la production intérieure brute – le budget de l’État – et qu’il aura fallu attendre 1983 pour que le Parlement se saisisse d’un autre quart de la production intérieure brute, à savoir le budget social63. » Mais l’expérience du débat parlementaire sur le budget social de la Nation ne fut pas réitérée les années suivantes, la tenue de tels débats dépendant de la seule initiative du Gouvernement.
54À la suite de l’alternance parlementaire de 1986 et à l’initiative du président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Michel d’Ornano, une loi organique fut adoptée en 1987 disposant que le Parlement serait saisi chaque année d’un projet de loi de finances sociales portant approbation d’un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de Sécurité sociale. Mais, dans sa décision n° 87-234 DC du 7 janvier 1988, le Conseil constitutionnel censura la loi organique64, parce que l’article 34 de la Constitution réduit la compétence du Parlement à la seule détermination des « principes fondamentaux » de la Sécurité sociale et que les dispositions de la loi organique que le Conseil avait à juger n’avaient « pas pour objet la détermination des matières qui sont du domaine de la loi, mais (étaient) afférentes à la procédure législative » et échappaient donc ainsi « à la compétence ouverte à la loi organique par le dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution ». Le juge constitutionnel signifiait donc clairement que seule la voie d’une réforme constitutionnelle était ouverte pour la création d’une « loi de finances sociales ».
55À défaut d’une réforme de cette nature, l’article 135 de la loi de finances initiale pour 1991 prescrivait au Gouvernement de présenter au Parlement chaque année un rapport faisant apparaître l’état et l’évolution des recettes et des dépenses des différents régimes de protection et d’aide sociales. Mais, alors qu’il devait faire l’objet d’un vote annuel, ce rapport ne fut jamais présenté.
B. La fiscalité sociale : une première extension des compétences du Parlement
56C’est la même loi de finances pour 1991 qui créa la CSG, prélèvement appartenant à la catégorie des « impositions de toute nature », au sens de l’article 34 de la Constitution, et dont le produit est directement affecté au financement de prestations de solidarité. Certaines branches de la Sécurité sociale ont en effet perdu leur caractère « d’assurance du revenu professionnel », soit que l’attribution des allocations n’est plus liée à la condition de salarié des bénéficiaires (allocations familiales), soit que certaines prestations ne varient pas en fonction des revenus des personnes (remboursements de soins par l’assurance maladie notamment). Il était donc logique de « fiscaliser » ces prestations de solidarité, et cette fiscalisation représentait une extension du champ de compétence du Parlement dans le domaine des finances sociales.
57En effet, concernant les cotisations sociales, le 17e alinéa de l’article 34 de la Constitution dispose que le législateur ne fixe que « les principes fondamentaux » de la Sécurité sociale, ce qui signifie que le Gouvernement jouit en la matière d’un large pouvoir en application de l’article 37 de la Constitution qui dispose que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ». Ainsi, le Conseil constitutionnel a-t-il jugé dans sa décision n° 60-10 L du 20 décembre 1960 que si la détermination des catégories de personnes assujetties à l’obligation de cotiser et le partage de cette obligation entre employeurs et salariés sont au nombre des principes fondamentaux de la Sécurité sociale, qui doivent être fixés par le législateur, la compétence pour fixer le taux de ces cotisations relève en revanche du pouvoir réglementaire (décision confirmée de multiples fois65). En revanche, le 5e alinéa de l’article 34 de la Constitution dispose que « la loi fixe les règles […] concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures66 », ce qui explique la compétence du législateur pour fixer toutes les règles de fiscalisation de la Sécurité sociale. Cette fiscalisation entamée avec la création de la CSG n’était donc pas une étatisation des régimes de Sécurité sociale, mais une extension importante des prérogatives du Parlement dans le domaine du financement des prestations de la Sécurité sociale.
58Le Gouvernement dirigé par Michel Rocard ne parvint à faire passer la création de la CSG qu’en engageant sa responsabilité sur la base de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui permet l’adoption sans vote d’un projet de loi si aucune motion de censure n’est adoptée. Le parti communiste français et la droite votèrent une même motion de censure qui ne recueillit pas cependant une majorité suffisante pour faire tomber le Gouvernement. Deux ans plus tard, la droite n’hésita pas à se déjuger en faisant adopter la « réforme Balladur », qui augmenta le taux de CSG de 1,3 % pour financer le Fonds de solidarité vieillesse en charge de la couverture du « minimum vieillesse ». Depuis lors, les majorités de gauche comme de droite n’ont cessé d’élargir l’emploi de la CSG au point que celle-ci rapporte aujourd’hui bien plus (142 Md€ en 2022) que l’impôt sur le revenu (92 Md€).
C. Les lois de financement de la Sécurité sociale, un instrument de responsabilisation de l’exécutif devant le Parlement
59Adoptée à l’initiative du Premier ministre Alain Juppé, la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 a inséré à l’article 34 de la Constitution un alinéa ainsi rédigé : « Les lois de financement de la Sécurité sociale [LFSS] déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves d’une loi organique. » Toute la gauche vota contre la réforme, qui allait pourtant dans le sens de l’extension des prérogatives du Parlement en matière de Sécurité sociale, comme les socialistes le revendiquaient depuis quinze ans. La première loi organique concernant les LFSS, dite communément LO-LFSS, a été adoptée en 1996 et a été ensuite modifiée à plusieurs reprises et en dernier lieu par la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 202267.
60La réforme constitutionnelle n’a pas confié au législateur le pouvoir d’autoriser le prélèvement des cotisations sociales, ni de fixer directement leurs taux. Mais, en se prononçant en application de la loi organique sur des « prévisions de recettes » et sur des « objectifs de dépenses », le Parlement peut déterminer les conditions générales de cet équilibre financier, que le pouvoir réglementaire aussi bien que le pouvoir législatif doivent donc respecter dans l’application de la LFSS annuelle. Le Conseil constitutionnel veille à ce que le cadre financier fixé par la LFSS annuelle s’impose au législateur en cours d’année. Ainsi, par exemple, dans sa décision n° 97-388 DC du 20 mars 1997 sur la loi créant les fonds d’épargne retraite, le Conseil constitutionnel a vérifié que les exonérations nouvellement instituées au profit de l’épargne retraite n’étaient pas de nature à compromettre l’équilibre financier des régimes obligatoires, découlant des dispositions de la LFSS pour 1997. Cette jurisprudence n’a pas été remise en cause. La création des LFSS a donc eu pour effet d’encadrer les prérogatives du pouvoir réglementaire, mais aussi d’obliger le législateur à rationaliser sa propre activité.
61Alors que la loi de finances initiale est, à la fois, un acte de prévision et d’autorisation, les lois de financement de la Sécurité sociale fixent des « objectifs de dépenses », qui ne présentent qu’un aspect prévisionnel et n’entraînent pas de conséquence juridique au niveau de l’engagement des dépenses. Les dépenses de Sécurité sociale ont à la fois un caractère nécessairement aléatoire, fonction de la réalisation de risques, et obligatoire, dès lors que les assurés sociaux ont de véritables droits à une protection. Dans ces conditions, les crédits ouverts pour financer ces dépenses ne peuvent avoir eux-mêmes qu’un caractère évaluatif.
62Cependant, le caractère non contraignant des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses votés par le législateur ne leur fait pas perdre tout intérêt. En effet, ces dispositions peuvent utilement jouer le rôle de « curseurs » : elles font connaître au Gouvernement la marge de manœuvre dont il dispose sans que ses compétences soient remises en cause, notamment pour ce qui concerne la fixation des taux de cotisations ; elles confortent sa position face à des revendications catégorielles puisqu’il peut s’appuyer sur le vote du Parlement ; elles rendent à la fois nécessaire et plus aisée l’adoption de lois de financement rectificatives (LFRSS) dont la discussion peut mettre en lumière les raisons pour lesquelles les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses fixés initialement doivent être révisés68 ; elles contraignent l’exécutif à se justifier et à proposer des mesures de correction si les prévisions et les objectifs ne sont pas atteints. L’adoption d’un « objectif national des dépenses d’assurance maladie » sert à répartir des enveloppes que le pouvoir réglementaire doit s’efforcer de faire respecter par les différentes catégories d’offreur de soins (établissements de santé, médecine de ville, etc.). De ce seul point de vue, les lois de financement ont une portée juridique réelle et peuvent servir à une maîtrise démocratique des dépenses sociales, ce qui explique que la Cour des comptes – après nous – ait recommandé d’élargir le champ des LFSS aux régimes complémentaires de retraite et à l’assurance chômage69.
Conclusion : se méfier des apparences
63Selon les syndicats français, à l’exception de la CFDT, « la fiscalisation de la Sécurité sociale [était] l’antichambre de la privatisation70 » : les prestations de solidarité étant financées par l’impôt, la part de la protection sociale restant financée par des cotisations sociales allait obéir à une pure logique assurancielle, les cotisations devenant des primes d’assurance dont la gestion passerait aux mains des assureurs privés. Et, en effet, concernant l’assurance maladie, les pouvoirs publics ont fait le choix d’augmenter la part des dépenses de santé « de ville » prise en charge par les organismes privés. Cependant, dans le même temps, furent créés des dispositifs financés par l’impôt, qui offrent une couverture publique complète pour les personnes les plus modestes. De même, dans le domaine de la retraite, la fiscalisation des dépenses de solidarité s’est accompagnée du développement des assurances privées en capitalisation, mais cela n’a pas empêché la création de régimes complémentaires publics par répartition. La frontière entre la protection sociale publique et les opérateurs privés se déplace donc au fil du temps et selon les secteurs sans que l’évolution ne se traduise par une privatisation générale. D’ailleurs, alors qu’en Allemagne et aux Pays-Bas la concurrence a été introduite pour la gestion de l’assurance maladie de base, en France, le monopole des caisses de Sécurité sociale a été renforcé : alors que l’assurance maladie et l’assurance AT-MP des exploitants agricoles étaient les seules branches de la Sécurité sociale à être gérées en concurrence, la LFSS pour 2014 a supprimé cette exception en accordant le monopole de la gestion aux caisses du régime agricole71. Cet exemple montre que la Sécurité sociale échappe pour l’essentiel au droit européen de la concurrence, contrairement à ce que soutiennent ceux qui imputent à l’Union européenne une prétendue privatisation des États providence.
Notes de bas de page
1Catégorie de la comptabilité nationale qui regroupe les hôpitaux et l’ensemble des régimes de Sécurité sociale ainsi que les régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires, l’assurance chômage et divers organismes sociaux.
2503,9 Md€ pour les administrations publiques centrales et 296,1 Md€ pour les administrations publiques locales : source Insee, 2023.
3Mathieu Plane, Raul Sampognaro, « II. Analyse macroéconomique », dans L’économie française 2020, Paris, La Découverte, 2021, p. 18-34.
4Rémi Pellet, « L’Europe et “la privatisation des États providence” », Droit social, février 2011, p. 199-207, article qui critique la thèse d’Alain Supiot, L’esprit de Philadelphie. La justice sociale face au marché total, Paris, Seuil, 2010.
5Outre des passages tirés d’articles personnels que nous mentionnerons, nous préciserons des éléments de notre introduction historique à cet ouvrage : Rémi Pellet, Arnaud Skzryerbak, Droit de la protection sociale, Paris, PUF, coll. « Thémis », 2017, p. 1-86.
6Pierre Rosanvallon, L’État en France. De 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, p. 151.
7Jean-Paul Domin, « Crise sociale et institutionnalisation des solidarités : une application au système de santé (1890-1940) », dans Pierre Guillaume (dir.), Les solidarités (2). Du terroir à l’État, Bordeaux, Éditions de la MSH d’Aquitaine, 2003, p. 73-93. L’auteur se fonde notamment sur Christine André et Robert Delorme, L’État et l’économie, un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France, 1870-1980, Paris, Éditions du Seuil, 1983.
8La loi du 15 juin 1883 sur l’assurance maladie obligatoire imposa un cofinancement par les employeurs et les salariés qui siégeaient dans des caisses et négociaient avec les médecins des contrats de quasi salariat, sachant que la liberté des assurés de choisir leur médecin fut très limitée.
9La loi du 22 juin 1889 institua une « assurance invalidité et vieillesse » concernant tous les salariés dès 16 ans ; la pension devait être versée à partir de 70 ans pour ceux qui avaient cotisé trente ans ; la cotisation était partagée par moitié entre le salarié et l’employeur.
10Une loi de 1845 introduisit en Prusse un système d’assurance facultative et une loi de 1849 autorisa les communes à contraindre les employeurs à cotiser pour leurs ouvriers à hauteur de la moitié des cotisations de ceux-ci.
11Les employeurs et les travailleurs pouvaient y adhérer individuellement. Mais ces derniers, dont les revenus étaient très faibles, ne s’assurèrent pas, et le patronat préféra créer ses propres institutions de secours et de prévoyance. Les secteurs concernés étaient principalement les mines et les chemins de fer, ce qui explique qu’en Alsace-Moselle les travailleurs furent dotés de caisses de secours avant de bénéficier des assurances bismarckiennes à la suite de l’annexion de ce territoire par l’Empire allemand en 1871.
12De plus, en 1810, l’article 291 du Code pénal interdit « les associations de plus de vingt personnes dont le but serait de se réunir tous les jours ou certains jours marqués pour s’occuper d’objets religieux, littéraires, politiques ou autres ». L’Empire craignait que ces sociétés ne se transforment facilement en organisations de résistance par la constitution de fonds de chômage permettant aux ouvriers d’affronter leurs employeurs, alors qu’à la même époque, les friendly societies au Royaume-Uni et les Hilfkassen (« caisses d’aide sociale ») en Prusse se multipliaient.
13Bernard Gibaud, « Mutualité/Sécurité sociale (1945-1950) : la convergence conflictuelle », Vie sociale, 2008/4, n° 4, p. 39-52.
14Jean-Marie Thiveaud, Zheng Kang, « Épargne, retraite, prévoyance idéale : les caisses d’épargne, la Caisse des retraites et la Caisse des dépôts et consignations (1816-1850) », Revue d’économie financière, hors-série, 1991, Caisse des dépôts et consignations, p. 65-92.
15Le rapport d’Adolphe Thiers de 1850, présenté au nom de la commission de l’Assistance et de la Prévoyance publique, soutenait, concernant la bienfaisance, « que cette vertu, quand elle devient de particulière à collective, de vertu privée, vertu publique […] reste volontaire, spontanée, libre enfin de faire ou de ne pas faire, car autrement elle cesserait d’être une vertu pour devenir une contrainte, et une contrainte désastreuse ».
16Ferdinand Dreyfus, L’assistance sous la Seconde République, Paris, Comély, 1907, p. 131.
17Contrairement à ce qui est parfois prétendu, les étrangers malades privés de ressources ne bénéficiaient de cette loi qu’à la condition que le Gouvernement ait « passé un traité d’assistance réciproque avec leur nation d’origine ».
18Léopold Dugé de Bernonville, « La loi du 14 juillet 1905 sur l’assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables : ses premiers résultats », Journal de la Société statistique de Paris, t. 52, 1911, p. 216-229.
19Les femmes étaient les premières victimes du système, comme le soulignait un publiciste de l’époque, pourtant libéral : « Comment s’étonner qu’une femme qui gagne à peine de quoi subvenir à son entretien n’ajoute pas encore à ses charges une dépense annuelle et qu’elle peut croire inutile ? » (Paul Gabriel d’Haussonville, « Le combat contre la misère », Revue des deux mondes, t. 70, 1885, « La prévoyance et la mutualité », p. 82).
20Michel Dreyfus, Bernard Gibaud et André Gueslin, Démocratie, solidarité et mutualité, Paris, Mutualité française-Economica, 1999, p. VIII.
21Une loi du 20 juillet 1886 transforma la caisse de 1850 en une Caisse nationale des retraites pour la vieillesse, qui devait notamment placer ses fonds auprès des communes et départements.
22Thomas Piketty, Capital et idéologie, Seuil, 2019, p. 177-178.
23Michel Laroque, « Des premiers systèmes obligatoires de protection sociale aux assurances sociales », Vie sociale, 2015/2, n° 10, p. 31-48.
24Pierre Guillaume, « L’assurance maladie-maternité-invalidité-décès dans les années trente », dans M. Laroque (dir.), Contribution à l’histoire financière de la Sécurité sociale, Paris, La Documentation française, 1999, p. 243-271.
25Les médecins allemands s’organisèrent trop tardivement pour pouvoir refuser le système de « médecine de caisse », instauré par la loi du 15 juin 1883 précitée et avec lequel ils choisirent alors de composer.
26Les médecins britanniques collaboraient déjà de longue date avec les friendly societies, sociétés de secours mutuel, quand fut adoptée la loi de 1911 dite National Insurance Act qui instaura un système d’assurances sociales obligatoires inspiré de l’expérience allemande, mais qui s’en distinguait par trois aspects : l’assurance était réservée aux personnes dont les ressources étaient inférieures à un certain plafond ; les friendly societies étaient intégrées au dispositif et l’État participait au financement du dispositif ; les médecins anglais restèrent rémunérés par les caisses d’assurance.
27La force des médecins libéraux français par rapport à leurs confrères britanniques et allemands s’explique notamment par le fait qu’ils avaient déjà eu à se battre contre la création en 1803 des « officiers de santé » et qu’ils avaient eu le temps de se constituer en corporation puisque le législateur français tarda à s’inspirer du système bismarckien.
28Ces organismes étaient chapeautés par des unions régionales de réassurance, qui étaient elles-mêmes coiffées au niveau national par une Caisse générale de garantie.
29Philippe-Jean Hesse, « Les assurances sociales », dans P.-J. Hesse et Jean-Pierre Le Crom (dir.), La protection sociale sous le régime de Vichy, Rennes, PUR, 2001, p. 66.
30Comme l’indique par exemple l’inauguration en 1931 par le président de la République Paul Doumer de la Maison de la mutualité dans le Ve arrondissement de Paris.
31Claire Bonici, « L’indemnisation du chômage aux xixe et xxe siècles à travers l’exemple lyonnais », doctorat, histoire du droit, sous la direction de Nicole Dockès-Lallement, université Jean Moulin Lyon 3, 2010, p. 142.
32En réaction à la grande crise ouverte en 1929, le Social Security Act du 14 août 1935 crée un système géré par les États fédérés et financé presque entièrement par des cotisations patronales, leur taux croissant avec le nombre de licenciements auxquels l’entreprise a procédé. Seuls trois États, Alaska, New Jersey et Pennsylvanie, perçoivent des cotisations des employés.
33Devenu en 2016 l’article 1240 du Code civil : « Tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. »
34Dans sa décision CE 21 juin 1895 Cames, le Conseil d’État admit pour la première fois la responsabilité de l’État au motif que celui-ci devait garantir ses ouvriers contre le risque résultant des travaux qu’il leur faisait exécuter dans le cadre du service public. Dans son commentaire de cette décision, Maurice Hauriou écrivit : « Les choses se passent comme si l’État, en sa qualité de personne morale, gérait une assurance mutuelle contractée entre les administrés contre les risques administratifs » (Recueil Sirey, 1897, 3, p. 33).
35Cass. civ., 16 juin 1896, Oriolle, Guissez et Cousin c/ Teffaine, Recueil Sirey, 1897, 1, 17, note Esmein ; Dalloz, 1897, 1, 433, concl. Sarrut, note R. Saleilles. Cet arrêt avait été rendu sur le fondement de l’article 1384 du Code civil (aujourd’hui article 1242) qui disposait : « On est responsable non seulement du dommage que l’on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l’on a sous sa garde. »
36Arrêt Veuve Grange c/ Compagnie générale transatlantique du 30 mars 1897 : lorsque la cause du dommage était totalement inconnue et qu’il n’y avait ni faute de l’employeur propriétaire de la chose qui était à l’origine du dommage ni vice de construction constaté, l’employeur propriétaire n’était pas tenu pour responsable.
37Jean-Jacques Dupeyroux, « Centenaire de la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. Un deal en béton ? », Droit social, 1998, p. 631 et suiv.
38Victimes de certaines infractions (loi du 3 janvier 1977), d’accidents de circulation (« loi Badinter » de 1985), d’actes de terrorisme (loi du 9 septembre 1986), du virus du sida (loi du 31 décembre 1991), d’infections nosocomiales dans les établissements de santé (jurisprudences de la Cour de cassation et du Conseil d’État).
39Les arrêts Cass. soc. 28 février 2002, Bull. V, n° 81, arrêts n° 1 à 7 (pour les maladies professionnelles) et Cass. soc. 11 avril 2002, Bull. civ., n° 127 (pour les accidents du travail). Cette jurisprudence a ensuite encore évolué.
40L’amiante est un minerai qui fut utilisé massivement en France pour sa grande résistance (au feu notamment), au plus grand profit de certaines entreprises, malgré son caractère cancérigène avéré dès le début du xxe siècle.
41Sur l’évolution récente de la législation et de la jurisprudence sur les AT-MP, voir le dossier spécial dans le numéro 7-8, juillet-août 2023 de la revue Droit social.
42Christine André, Robert Delorme, « L’évolution séculaire des dépenses publiques en France », Annales. Économies, sociétés, civilisations, n° 2, 1978, p. 255-278.
43Rémi Pellet, « Fiscalité sociale : les contradictions des syndicats de salariés », Droit social, n° 6, juin 2012, p. 569-579.
44La « rétention du précompte » par les employeurs était plus sévèrement réprimée que le non-paiement des cotisations patronales car l’ouverture et le calcul des droits des salariés ne dépendaient que du reversement des cotisations salariales (en les retenant sans les reverser, l’employeur les « volait » en quelque sorte).
45Jean-Paul Domin, Une histoire économique de l’hôpital (xixe-xxe siècle). Une analyse rétrospective du développement hospitalier, t. 1 : 1803-1945, Comité d’histoire de la Sécurité sociale, 2008, p. 189. Nous modifions le temps des verbes.
46Michel Dreyfus et al., Une histoire des assurances sociales en France, Rennes, PUR, 2006, p. 112.
47Voir R. Pellet, « Dynamiques des finances publiques et mutations du droit financier au xxe siècle », dans Fabien Cardoni et Michel Margairaz (dir.), L’État des finances publiques en France. Comprendre les dynamiques du long xxe siècle. Tome 1, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2022, p. 77-99, https://books.openedition.org/igpde/15216.
48Christophe Capuano, Vichy et la famille. Réalités et faux-semblants d’une politique publique, Rennes, PUR, 2009, p. 56.
49Comme nous l’avons précisé dans un de nos ouvrages (R. Pellet, Droit financier public, I, Paris, PUF, 2018, p. 430), les textes promulgués par le Gouvernement de Vichy sous le nom de « loi » furent qualifiés d’« actes » à la Libération pour bien marquer que le maréchal Pétain avait usurpé le pouvoir et n’engageait pas la France. L’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire national déclara « nul et de nul effet » tous les actes du régime de Vichy, mais cette nullité devait être « expressément constatée », ce qui explique que de nombreux actes « technocratiques » de ce régime aient perduré après la Libération.
50P.-J. Hesse, op. cit., p. 83-84.
51Pierre Laroque, « Le plan français de Sécurité sociale », Revue française du travail, n° 1, avril 1946, p. 16 : « il n’y a pas de sécurité véritable pour les travailleurs si les prestations ne sont pas, dans une certaine mesure, proportionnées aux revenus perdus. […] C’est pourquoi notre système repose sur l’idée de cotisations et de prestations proportionnelles au revenu […] », alors que dans le système beveridgien les prestations monétaires sont universelles, mais forfaitaires.
52Sur les conditions politiques du compromis trouvé en 1946, voir M. Margairaz, « Singularité, postérité différentielle et actualité du programme du CNR », Histoire@Politique. Politique, culture, société, n° 24, sept.-déc. 2014 (via Cairn).
53Le régime des indépendants a été partiellement intégré au régime général en 2020, mais le régime des exploitants agricoles demeure géré administrativement de façon « autonome » (caisses de la Mutualité sociale agricole), bien qu’il soit totalement dépendant des contributions financières du régime général (« compensation démographique ») et de l’État.
54En 1961, les partenaires sociaux, sans la CGT cette fois car le parti communiste français avait quitté le Gouvernement en mai 1947, créèrent pour les salariés non cadres un régime complémentaire, dit Arrco, qui fusionna avec l’Agirc en 2019.
55L’infraction cessa d’être un délit avec le décret n° 58-1303 du 23 décembre 1958, qui institua une cinquième classe de contraventions de police.
56P. Rosanvallon, op. cit., p. 184.
57Décret n° 60-452 relatif à l’organisation et au fonctionnement de la Sécurité sociale, décret n° 60-453 relatif au contrôle médical du régime général de Sécurité sociale.
58Voir Louise Hervier, « Affaiblissement syndical dans l’assurance maladie : comparaison entre la France et l’Allemagne », Informations sociales, 2011/5, n° 167, p. 40-50 : l’auteure prétend que les ordonnances de 1967 sont « le “point de départ” de la nationalisation, de la centralisation et du renforcement de l’État » dans la Sécurité sociale.
59Nicolas Da Silva, La bataille de la Sécu. Une histoire du système de santé, Paris, Éd. La Fabrique, 2022, p. 164.
60Si l’on prend en compte le nombre d’adhérents des syndicats de salariés par exemple.
61La loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 a révisé l’article 61 de la Constitution afin de permettre à soixante députés ou soixante sénateurs de déférer au Conseil constitutionnel une loi votée par le Parlement, avant sa promulgation par le président de la République.
62R. Pellet, « Dynamiques des finances publiques… », dans F. Cardoni et M. Margairaz (dir.), op. cit.
63Débat sur le budget social, Assemblée nationale, Journal officiel, 24 juin 1983.
64Le Conseil constitutionnel doit être saisi d’office de toutes les lois organiques (LO) en application de l’article 61 de la Constitution. Il doit ensuite veiller à les faire respecter par le législateur ordinaire, non pas bien sûr parce que ces lois organiques auraient acquis entière valeur constitutionnelle, mais parce que la Constitution pose le principe du respect de ces LO par le législateur ordinaire.
65Voir notamment les décisions n° 2008-571 DC du 11 décembre 2008, cons. 7, et n° 84-136 L du 28 février 1984, cons. 3.
66L’article 34 de la loi organique sur les lois de finances (Lolf) mentionne les « impositions de toute nature » [sans « s »], les deux rédactions étant donc admises pour désigner le même ensemble d’impositions.
67En application de l’article 1er de cette loi, est inscrit au Code de la Sécurité sociale l’art. LO 111-3 qui dispose : « Ont le caractère de loi de financement de la Sécurité sociale [LFSS] : 1. La loi de financement de la Sécurité sociale de l’année ; 2. La loi de financement rectificative de la Sécurité sociale [LFRSS] ; 3. La loi d’approbation des comptes de la Sécurité sociale. »
68Sur la LFRSS ayant révisé le régime de retraite en 2023, voir R. Pellet, « L’articulation des lois financières entre elles et avec les lois ordinaires. À propos d’une certaine “inculture constitutionnelle”, Gestion et finances publiques, n° 6-2023, p. 30-35, article qui résume et complète cet autre article : R. Pellet, « De la réforme des retraites à celle de la Cinquième République ? L’emballement politique des “faiseurs de système”, Droit social, 1re partie, juillet-août 2023, p. 645-652, 2nde partie, sept. 2023, p. 721-728.
69R. Pellet, « Étatisation, privatisation et fiscalisation de la protection sociale. Bilan pour contribuer à une “refondation radicale”, Droit social, 2020, 1re partie, n° 7/8, juillet-août 2020, p. 658-665.
70La formule est le titre d’un article du secrétaire général d’alors du syndicat Force ouvrière, Marc Blondel, dans la revue Droit social, 1996, n° 3, p. 241-245.
71La mesure visait à accroître le volume d’activité de ces caisses afin de réduire le rapport entre le volume de prestations servies et les frais fixes de gestion.
Auteur
Professeur de droit à l’université Paris Cité et à Sciences Po, Rémi Pellet a exercé, en parallèle de sa carrière universitaire, les fonctions de rapporteur à la Cour des comptes et est aujourd’hui membre du Conseil des prélèvements obligatoires. Il est l’auteur de nombreux articles et de plusieurs ouvrages sur les questions financières, dont un traité de Droit financier public, publié aux PUF (coll. « Thémis ») en deux volumes : 1. Monnaies, banques centrales, dettes publiques (2e éd. 2018) et 2. Finances publiques, budgets, contrôles financiers (1re éd. 2021).
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