La Caisse des dépôts et consignations et les finances publiques au XXe siècle : une saine complémentarité
p. 69-86
Texte intégral
1S’intéresser aux rapports qui unissent la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et les finances publiques sur le temps long, le xxe siècle, oblige à sélectionner des angles d’approche pour nécessairement en abandonner d’autres, mais aussi à élargir quelque peu le champ d’investigation. Cela nous impose, dès à présent, de définir et justifier à la fois les notions, les périodes et les choix. Pour l’historien qui se préoccupe de l’économie, les finances publiques ne se limitent pas à une balance comptable qui chiffre les recettes et quantifie les emplois, même si, bien sûr, cela y participe. En effet, les finances publiques relèvent à la fois « de l’État et de la société1 », permettant de s’inscrire alors dans une histoire globale, ou mieux, « pour reprendre les termes proposés par Pierre Vilar, [les finances publiques sont] signe, produit, facteur d’un ensemble lié de phénomènes globaux ; économiques, sociaux, idéologiques, politiques2. » Les finances publiques se situent ainsi bel et bien au carrefour de plusieurs approches : juridiques, économiques, politiques, sociales, théoriques et des pratiques de gestion. L’histoire y a toute sa place, à la fois par sa démarche nécessairement diachronique, qui permet d’apercevoir et de questionner les évolutions ou les inflexions, conjoncturelles et/ou structurelles, et par une méthode et un cheminement qui lui offrent la possibilité, en se trouvant à l’intersection d’autres champs disciplinaires, de les combiner pour tenter d’en dégager du sens et des dynamiques sur le long terme3. On n’abordera pas ici la question de la dette budgétaire et/ou publique en tant que telle, qui relève à l’évidence des finances publiques, cette question étant abordée dans un chapitre du tome 14. Cependant, on ne peut faire l’économie de s’y pencher un peu, car son ampleur et son évolution, à la hausse comme à la baisse, produisent un impact profond sur la gestion de la Caisse des dépôts et sur l’usage des fonds qu’elle conserve.
2La périodisation abordée ici correspond à peu près à ce qu’Eric Hobsbawm nomme « le court vingtième siècle5 », pas exactement pour les mêmes raisons que l’historien britannique – qui analyse le siècle écoulé au prisme de l’émergence et de l’opposition entre un modèle politique, social et économique créé et développé en réaction au capitalisme libéral –, mais parce que la période qui s’étend de la fin de la Première Guerre mondiale jusqu’à la fin des années 1970 présente, certes de manière non linéaire, une forme relative de régularité, sinon de consentement, à une présence accrue de l’État dans la vie économique et sociale. Et l’on peut se demander si cette évolution séculaire, hormis les contraintes liées aux évènements, mais aussi parce qu’ils se sont produits, n’est pas in fine un moyen de la relier à la problématique développée par Hobsbawm. Ce court vingtième siècle peut être fractionné entre un premier (1914-1950) et un second (1950-1980), résultant schématiquement de deux configurations opposées. Le premier xxe siècle est en effet marqué par une série de crises qui se succèdent : Première Guerre mondiale, crise des années 1930, Seconde Guerre mondiale. La seconde période est caractérisée par une phase moins chaotique, celle que Jean Fourastié nomme les Trente Glorieuses. Pour ce qui relève des finances publiques, cette dichotomie n’est sans doute pas si évidente et, au fond, n’assiste-t-on pas davantage à une démarche et à des actions uniformes et lentement progressives, qui voit les dépenses publiques s’accroître régulièrement sur la période ? Toutefois, les évolutions perceptibles doivent aussi être appréhendées à l’aune des contraintes subies et des choix volontaires. Autrement dit, pour reprendre le vocabulaire de Christine André et Robert Delorme, l’entre-deux-guerres est bien une période de transition entre « l’État circonscrit » et « l’État inséré », qui émerge après 19456.
3Il conviendra ainsi d’observer et de s’interroger sur la place et le rôle que joue la CDC dans cette évolution séculaire des finances publiques et de quelle(s) manière(s) elle agit en concertation avec les pouvoirs publics, mais aussi comment elle répond à leurs attentes. Les liens qui unissent la Caisse des dépôts et les finances publiques sont profonds, intimes, inséparables et même consubstantiels à la création de l’établissement de la rue de Lille, dès 1816. C’est ainsi une relation binaire et symétrique qui s’instaure entre les deux institutions. Il s’agit donc moins de s’interroger sur l’existence de tels liens, mais plutôt sur le pourquoi et le comment ils se manifestent. Autrement dit, il convient d’examiner et de mesurer la manière dont les politiques de finances publiques agissent et pèsent sur les recettes et les emplois de la CDC, mais aussi, quels effets de l’intervention de la Caisse des dépôts dans le domaine public contribuent, influencent ou facilitent les choix en matière de finances publiques.
4Pour tenter d’y voir plus clair, il semble utile de rappeler et préciser, dans un premier temps, les missions fondamentales de la Caisse des dépôts, inscrites dans le temps et soumises aux conjonctures économiques et politiques. On s’intéressera, dans une deuxième partie, aux mutations qui s’opèrent, non sans difficultés, entre 1914 et 1945-1950, et qui constituent une première étape vers une place nouvelle de l’établissement de la rue de Lille, pour ensuite inscrire ses missions dans le nouvel environnement socio-économique du second xxe siècle (troisième partie).
I. La Caisse des dépôts et consignations, confiance et prudence
5Créées en avril 1816, la CDC et la Caisse d’amortissement – cette dernière expressément chargée de gérer la dette de l’État dans la perspective de sa disparition – ont pour mission principale de retrouver et d’assurer le crédit de l’État, dont les finances ont été mises à mal au cours de la période révolutionnaire ainsi que par la gestion opérée sous le règne de Napoléon Ier. Instaurer la confiance est la première et indispensable étape pour que l’État retrouve les moyens d’agir et pour lui conférer ainsi des marges de manœuvre politiques et économiques. Reconquérir la confiance s’oriente à la fois en direction des banquiers étrangers et français et vers les porteurs de rente, qui sont les créanciers de l’État. À une époque où les missions des pouvoirs publics apparaissent limitées, peu ou prou, aux fonctions régaliennes, le seul moyen de rétablir le crédit de l’État consiste d’abord à contrôler la dette et surtout d’en diminuer le coût pour les finances publiques, en agissant notamment sur le taux d’intérêt et sur la valeur d’émission des rentes. La Caisse des dépôts ne joue à l’origine qu’un rôle secondaire. C’est dans un premier temps la Caisse d’amortissement qui est l’objet de toutes les attentions. Mais la CDC y contribue à la hauteur de ses moyens. Surtout, elle participe au retour de la confiance, dont témoigne la devise inscrite sur le sceau de l’établissement de la rue de Lille : la Foi publique7. Gardienne et gestionnaire de fonds privés (notaires, consignations, dépôts à vue…) et de quelques institutions publiques (Légion d’honneur, Invalides, Université royale…), la Caisse des dépôts construit patiemment la confiance, de concert avec la Caisse d’amortissement, ce qui lui permet, vingt ans après sa naissance, en mars 1837, de recevoir en dépôts les fonds des caisses d’épargne privées. Cette date marque, d’une certaine manière, la véritable naissance de la Caisse des dépôts, en qualité d’acteur financier majeur. En quelques années, les actifs gérés sont multipliés par cinq, et elle se trouve désormais gestionnaire et gardienne vigilante des fonds des caisses d’épargne. L’établissement de la rue de Lille poursuit ainsi ses activités tout au long du xixe siècle et, accompagnant la confiance retrouvée, on lui confie la gestion des diverses caisses mutuelles créées dans le second xixe siècle (assurance vieillesse, caisses d’assurance en cas de décès et d’accident…), employant, pour l’essentiel, les fonds qu’elle gère en valeurs publiques. Cependant, dès la fin du xixe siècle, certains questionnent l’usage de ces sommes considérables, en s’interrogeant sur l’utilité, dans l’intérêt du pays, d’employer les fonds dans une perspective de modernisation économique en appui de l’État. Au fond, le choix consiste alors soit à soutenir le financement de la dette, soit à participer à la modernisation économique en qualité d’investisseur. Malgré quelques timides avancées (prêts aux collectivités locales, financement de quelques infrastructures…), l’époque reste marquée par la centralité de la dette et le poids des rentiers dans la vie économique et sociale, qui interdit de modifier en profondeur un fonctionnement qui a fait ses preuves.
6Au début du xxe siècle, l’économiste libéral, Paul Leroy-Beaulieu, en grand pourfendeur de la présence de l’État dans la sphère économique8, se pose ainsi la question à propos de la Caisse des dépôts : « Qu’est-ce donc que cet organe (…) qui est en train de prendre une si considérable importance [et qui tend à devenir] un des grands rouages des finances françaises9 ? » Léon Say, plusieurs fois ministre des Finances au début de la Troisième République, qualifie, quant à lui, la Caisse des dépôts de « colossale banque d’État car […] il n’est pas d’affaire de banques qu’elle n’entreprenne10. »
7En effet, à la veille de la Grande Guerre, les fonds gérés par l’établissement s’élèvent à 4,5 milliards de francs – ce qui correspond à peu près à la somme du budget annuel de l’État comme de l’encaisse métallique de la Banque de France. Si on y ajoute que ces fonds représentent plus ou moins 75 % de la circulation fiduciaire et un pourcentage identique du total des dépôts des quatre grandes banques françaises, on s’aperçoit effectivement de l’importance financière de l’établissement, comme le décrivent Say et Leroy-Beaulieu. Toutefois, la présence de la Caisse des dépôts dans la sphère financière française avant 1914 apparaît secondaire ou ignorée. Deux arguments peuvent l’expliquer. D’abord, par la discrétion dont fait preuve l’établissement, condition sine qua non pour rétablir la confiance, devenue une marque de gouvernance. Ensuite, l’activité financière de la Caisse des dépôts reste limitée à quelques opérations, la répartition des ressources et des emplois, en volume, à la Belle Époque le souligne :
Tableau 1. Répartition des ressources et emplois de la Caisse des dépôts et consignations à la Belle Époque
Ressources | Emplois | ||
---|---|---|---|
Fonds propres | 8 % | Rentes d’État | 60 % |
Dépôts des caisses d’épargne | 78 % | Valeurs diverses (bons du Trésor, chemins de fer…) | 24 % |
Dépôts divers, fonds de réserve, sociétés de secours mutuels | 14 % | Comptes courants et prêts aux collectivités locales | 12 % |
Divers (provisions, résultat…) | 4 % |
Source : Calculs de l’auteur à partir des bilans de la Caisse présentés à la commission de surveillance. Voir P. Verheyde, « La Caisse des dépôts et consignations dans le système financier français de la Grande Guerre », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle, Genève, Droz, 2011, p. 183.
8On le voit, l’activité principale consiste bel et bien à utiliser les fonds déposés dans les caisses d’épargne pour financer la dette publique à long terme (la rente) ou à court terme (les bons du Trésor), voire celle des établissements privés à vocation publique (les chemins de fer, par exemple, dont les émissions sont garanties par l’État). Ce fonctionnement harmonieux est rendu possible et favorisé pendant un siècle par l’absence d’inflation fiduciaire dans le cadre d’un gold standard system qui, avec d’autres facteurs, assure la stabilité monétaire. Un siècle de gestion prudente, en bon père de famille comme le décrit alors le Code civil, qui a permis d’instaurer la confiance et d’accompagner l’État dans sa politique d’endettement, mais un siècle sans surprise et sans participation importante à ce qu’on nomme aujourd’hui l’économie réelle.
9Les relations qui s’instaurent entre les pouvoirs publics et la Caisse des dépôts résultent des conditions qui ont prévalu lors de sa création. Autonomes par rapport au pouvoir exécutif, les activités de contrôle relèvent d’une commission de surveillance, issue en grande partie du pouvoir législatif11, qui garantit son indépendance, même si son directeur général est nommé par le chef de l’État. Mais, au-delà d’une construction élaborée pour ne pas reproduire les erreurs du passé, deux facteurs permettent de préciser, et peut-être d’atténuer, la notion d’autonomie. Le premier résulte de la qualité des personnes, et notamment celle du directeur général et du président de la commission de surveillance. Leur poids, leur maîtrise des rouages de l’État et des finances publiques, leur caractère, leur parcours et réseau peuvent avantager l’un au détriment de l’autre. Par exemple, le mandat de Jules Pasquier, inamovible directeur général de 1818 à 1848, semble peser bien peu face aux présidents de la commission de surveillance que sont les comtes de Villemanzy, Mollien ou Roy12. Le second facteur découle de la circulation des hommes, qui naviguent entre la direction du Mouvement général des fonds (le Trésor public) et d’autres directions du ministère des Finances, la Banque de France et la Caisse des dépôts. Ainsi, Albert Delatour, directeur général de la Caisse de 1900 à 1925 était auparavant directeur du Mouvement général des fonds en 1894-1895 et membre, à ce titre, de la commission de surveillance. De même, Jean Tannery, directeur général de 1925 à 1934, est nommé gouverneur de la Banque de France en 1935 (jusqu’en 1936). Ainsi, quitte-t-il la direction générale pour se retrouver membre de la commission de surveillance de la CDC. La Caisse des dépôts incarne donc fortement « cette interpénétration et cette circulation ancienne entre les intérêts publics et privés : autonome, certes, mais complémentaire et solidaire de la puissance publique13 ».
II. La Caisse des dépôts et les finances publiques au premier xxe siècle, une modernisation interrompue par la crise
10Après un siècle de fonctionnement discret, régulier et prudent, la Grande Guerre bouleverse les rapports entretenus avec l’État. L’établissement participe, en étroite liaison avec le ministère des Finances et la Banque de France, au soutien à l’effort de guerre. Il se matérialise par des actions sur le marché financier permettant d’accompagner, voire de susciter, la réussite des quatre grands emprunts de guerre – et d’en maintenir les cours –, en prenant en dépôts dans ses comptes des bons de la défense nationale, voire en facilitant des opérations financières menées par le ministère en direction de pays tiers. La fin de la Première Guerre mondiale marque un véritable changement dans la manière de concevoir ses missions et dans ses rapports aux pouvoirs publics. Alors que de 1816 à 1914, à chaque crise politique et/ou économique, l’État agissait de manière à garantir et préserver l’épargne en accompagnant si nécessaire la Caisse des dépôts dans les heures difficiles, la situation s’inverse dans la Grande Guerre, et c’est désormais la CDC qui vient en appui des finances publiques, participant à sa manière à la bataille financière. De surcroît, la nouvelle situation financière, nationale et internationale, qui découle du conflit (explosion de la dette, inflation et perte de la valeur de la monnaie) modifie en profondeur les conceptions de l’établissement.
11Le nombre et la nature des emplois de la CDC en soutien des pouvoirs publics découlent en premier lieu des ressources disponibles. Nulle nouveauté en ce domaine, les fonds d’épargne restent et demeurent, jusqu’à la fin des années 1970, la première ressource de l’établissement. De 1918 à la fin des années 1960, sa part oscille entre 70 et 80 % des disponibilités. Aux fonds d’épargne, s’ajoutent les fonds des assurances sociales, à partir du 1er juillet 1930, qui, additionnés aux fonds gérés par diverses caisses nationales14, représentent en 1931 près de 30 % des fonds d’épargne15, pour diminuer en valeur relative par la suite. Enfin, il convient de ne pas omettre les fonds propres de l’établissement. Certes, ceux-ci ne représentent qu’une part minime des ressources disponibles, de l’ordre de 1 à 2 % sur la période, mais, en valeur absolue, et conséquence de l’augmentation du total de l’actif, cela représente des millions de francs. Notons surtout que les fonds propres résultent pour l’essentiel d’une accumulation des profits au cours du siècle précédent16 et d’un usage totalement indépendant des emplois les concernant. Ces ressources, la Caisse des dépôts les investit – les emplois – de manière à être en capacité de verser un intérêt aux déposants et surtout aux caisses d’épargne, c’est-à-dire qu’elle se doit de faire fructifier les fonds qui lui sont confiés et, bien sûr, d’abord d’en assurer la pérennité. L’emploi des fonds d’épargne relève de décisions législatives et réglementaires. La Caisse des dépôts est ainsi contrainte par les autorisations publiques et par le regard et les demandes que porte le représentant des caisses d’épargne dans l’usage des fonds.
12Ces emplois évoluent quelque peu au cours de la période 1920-1950. La dette est bien présente, certes, mais sa part relative diminue. « En 1924, écrit Roger Priouret, les achats de valeurs d’État représentaient encore 90 % [des emplois]. En 1928, ils n’en représentent plus que 71 %17. »
13Première rupture, mais il s’agit d’une rupture exogène en ce qu’elle résulte pour l’essentiel de la dévaluation de la monnaie de 80 % opérée par Raymond Poincaré en 1928, à la suite de la stabilisation monétaire de 1926. Elle est aussi la conséquence de la création d’une nouvelle Caisse d’amortissement, chargée d’apurer la dette de guerre et de la forte augmentation des capacités d’épargne entre 1927 et 1932 (+ 18 milliards de francs courants). Le pourcentage des rentes dans le total des emplois se stabilise alors autour de 50 %. La part supplémentaire dégagée par la baisse du poids relatif de la dette publique dans l’usage des fonds permet de nouvelles perspectives, et notamment d’intensifier des formes d’investissements pas ou insuffisamment explorées jusqu’alors et qui permettent de produire un revenu suffisant pour verser l’intérêt réglementaire aux épargnants. Si le soutien aux collectivités locales augmente un peu au cours de la période, il reste stable en valeur relative, en revanche le financement du logement social se développe de manière importante dans l’entre-deux-guerres, conséquence logique de la loi Loucheur, votée en 1928. Le financement du logement social n’est pas une nouveauté, mais bel et bien une forme renouvelée et modernisée des projets portés en son temps par André Siegfried (à la fin du xixe siècle). Enfin, çà et là apparaissent de vraies innovations : l’investissement immobilier et le financement des entreprises apparaissent pour la première fois au cours des années 1930. Voyons pourquoi et comment intervient cette inflexion et quels sont les ressorts qui l’autorisent.
14La loi sur les assurances sociales autorise la Caisse des dépôts à placer une partie des fonds en biens immobiliers et fonciers. Quelques opérations sont réalisées dans l’Ouest parisien, en s’appuyant sur le savoir-faire et le mode de gestion développés par les compagnies d’assurances en ce domaine. Mais ces opérations restent relativement réduites, moins de 200 millions de francs, soit à peine 0,3 % des emplois. C’est une inflexion, mais non une révolution ! En revanche, la possibilité offerte par la loi de finances du 31 mars 1931, qui autorise la Caisse des dépôts « à effectuer au moyen des fonds des caisses d’épargne […] [l’achat sur le marché financier de] valeurs françaises et étrangères dont la liste sera arrêtée par le ministère des Finances18 », témoigne d’un changement stratégique. On ne reviendra pas ici sur la réalité, le secret et les incertitudes qui entourent la constitution de cette liste (plus exactement de ces listes19), mais on notera que les réticences ou les craintes supposées de voir arriver un nouvel acteur public sur le marché financier poussent à une certaine forme de clandestinité économique. Globalement, les investissements en titres de valeur restent peu élevés : de l’ordre de 560 millions entre 1931 et 1936 (soit 0,7 % des emplois), mais près de 400 millions pour la seule année 1931. La crise économique qui atteint alors la France ralentit fortement l’intervention de l’établissement en bourse. Toutefois, il est intéressant de constater que trois secteurs mobilisent la grande majorité des achats de titres : les établissements financiers (Banque de France, Comptoir national d’escompte, Crédit Lyonnais, Banque de Paris et des Pays-Bas…), les réseaux de transports (les canaux et les compagnies de chemin de fer notamment) et la production et distribution d’énergie (houillères, sociétés électriques…). Est-ce totalement une coïncidence si ces trois secteurs, qui relèvent des grandes infrastructures publiques, sont ceux qui seront nationalisés en 1945‑1946 ?
15Trois autres interventions de la Caisse des dépôts se manifestent en direction de la Banque du Maroc, de la société des automobiles Citroën et de la Compagnie des wagons-lits20. Sans entrer dans le détail de chacune des affaires, ces trois interventions répondent à des considérations d’ordre politique, afin de défendre ou préserver l’intérêt général, national et social. En effet, alors que les Britanniques, fortement ébranlés par la crise de la livre sterling, cèdent leur participation dans la Banque du Maroc, la France, par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts, s’en porte acquéreur, devenant l’actionnaire majoritaire. La situation apparaît similaire dans le cas de la Compagnie des wagons-lits, confrontée aux appétits et à la concurrence stratégique allemande de la Mitteleuropa. C’est bel et bien l’intérêt politique et national qui commande une prise de participation minoritaire (de l’ordre de 35 %), mais qui fait de la Caisse des dépôts l’actionnaire le plus important de la société. Enfin, l’établissement de la rue de Lille participe financièrement au sauvetage de la société Citroën, en achetant quelques titres en 1933 (pour 15 millions de francs) et en participant, pour 4 millions de francs d’alors, à la souscription à l’augmentation de capital en 1935. Mais l’essentiel du soutien se matérialise par la conservation dans ses comptes d’effets (une soixantaine de millions de francs, selon Hubert Bonin21) sous forme de traites ou de billets à ordre, pendant une période de trois ans, permettant ainsi à la trésorerie de Citroën de passer le cap difficile de la liquidation judiciaire. C’est bien une forme de crédit à moyen terme mise alors en place, que Jean Tannery tente ensuite d’étendre en direction des petites et moyennes entreprises, mais sans succès22. Dans le cas Citroën, c’est bien l’intérêt social qui est à l’œuvre, ce qu’atteste du reste l’intervention de Wilfrid Baumgartner, directeur du Mouvement général des fonds, à la commission de surveillance, approuvant « la proposition de souscription étant donné que le ministère des Finances a lui-même travaillé à la réorganisation de l’affaire dont le maintien présente, au point de vue général, un intérêt incontestable23 ».
16Ces trois opérations et l’intervention sur le marché des valeurs à revenu variable se réalisent en étroite collaboration avec la Banque de France et le Trésor public, ce dont témoignent notamment les multiples échanges entre leurs dirigeants respectifs, présents à la commission de surveillance. La Caisse des dépôts intervient ainsi en appui des pouvoirs publics pour des financements exceptionnels. Malgré les craintes suscitées par l’apparition de ce nouvel acteur financier – certains parlent « d’une gigantesque pompe aspirant les capitaux privés au bénéfice exclusif de l’État24 » – les capitaux investis apparaissent réduits, en valeur comme en volume, par rapport à l’ampleur des fonds disponibles, mais importants, voire vitaux, pour les bénéficiaires et pour l’État. L’influence et l’efficacité de ces investissements ne se mesurent pas au pourcentage de ce qu’ils représentent pour la Caisse, mais plutôt selon le bénéfice social, national et politique qu’en retirent la France ou telle entreprise jugée majeure. La crise économique qui s’intensifie en France en 1933 ralentit fortement les possibilités d’action de la Caisse des dépôts, comme l’indique Maurice Chotard, président de chambre à la Cour des comptes siégeant à la commission de surveillance : « l’ère des vaches grasses est close25. »
17La Seconde Guerre mondiale, et au-delà les cinq années qui suivent, ne modifie pas ou peu les formes d’activité de la Caisse des dépôts26. Les contraintes financières qui pèsent sur les finances publiques nécessitent une intervention de la part de la CDC. Il se lit davantage dans le soutien à la trésorerie ou à la dette à court terme (bons du Trésor) qu’en direction des rentes, dont le niveau reste stable, autour de 50 % des emplois. L’afflux des dépôts des épargnants, en valeur absolue, résulte pour partie de l’impossibilité de trouver d’autres emplois rémunérateurs sur le marché financier. La Caisse des dépôts les utilise principalement pour soutenir la trésorerie publique en prenant en charge les multiples effets à court et moyen terme (bons du Trésor, bons d’épargne, obligations…) émis par l’État et les divers établissements publics (Crédit national, SNCF…). Elle participe ainsi, à hauteur de ses possibilités, à la mise en place de « la politique du circuit27 », initiée par le ministère des Finances pour tenter de contrôler l’inflation face aux indemnités exorbitantes imposées par l’Allemagne nazie. En définitive, en ces périodes tendues, la Caisse des dépôts retrouve les usages traditionnels de ses emplois, en soutien de la dette publique, qu’elle soit à long, moyen ou court terme.
III. La Caisse des dépôts et les finances publiques dans le second xxe siècle, au cœur de l’équipement et de l’aménagement du territoire
18Jusqu’à la fin des années 1970 et au début des années 1980, l’épargne reste et demeure massivement la principale ressource de la Caisse des dépôts. Elle s’établit en moyenne à plus de 75 % du passif entre 1950 et 1980, pour décroître régulièrement et atteindre 65 % en 199028. Les fonds de prévoyance tendent à diminuer depuis l’instauration de la Sécurité sociale en 1945 et ne représentent plus qu’un pourcentage réduit des ressources. Les consignations se maintiennent plus ou moins toujours autour du même niveau (environ 10 %), alors que les fonds propres dépassent les 15 % du total du passif, permettant à l’établissement d’avoir des marges de manœuvre autonomes de plus en plus importantes. Mais, globalement, les mutations ne concernent pas les ressources, mais bien plutôt les emplois.
19Jusqu’en 1950, la dette à long terme de l’État (que l’on n’appelle plus la rente) demeure importante et oblige la Caisse des dépôts à conserver dans ses comptes autour de la moitié des emplois. Mais, en réalité, cet étiage n’a guère (ou très peu) évolué depuis le milieu des années 1930. En 1948, on n’est plus qu’à 42 % et, à partir de 1950, le déclin apparaît régulier et irréversible, pour atteindre moins de 6 % en 1965. La dépréciation monétaire liée à une très forte inflation élimine le poids relatif de la dette dans les comptes publics et, par conséquent, dans les livres de comptes de la Caisse des dépôts. Cet « amortissement silencieux29 », pour reprendre les mots de Roger Priouret, permet à l’établissement de la rue de Lille de disposer de fonds employables ailleurs qu’en soutien de la dette. Cette révolution discrète modifie en profondeur les axes d’intervention de la Caisse. Non pas en inventant de nouveaux outils, mais en déployant une masse financière sans commune mesure avec le passé dans des domaines déjà expérimentés dans l’entre-deux-guerres. Trois secteurs concentrent dorénavant l’attention de la Caisse des dépôts : le soutien aux collectivités locales, le logement et l’aide aux entreprises.
20Les prêts en direction des collectivités locales bénéficient tout particulièrement de la chute du poids de la dette. Alors qu’avant 1950, ils représentent moins de 10 %, ils atteignent 45 % de l’actif en 1965. Ce formidable essor répond aux besoins multiples des villes et départements au lendemain de la guerre en termes d’équipements collectifs. La croissance de la démographie, l’extension des grands réseaux et des infrastructures en direction des petites villes et des communes rurales, la nécessité d’accroître les installations scolaires, sportives ou culturelles, bref la participation active à l’aménagement du territoire expliquent cette croissance continue. Dorénavant, la Caisse des dépôts consent des prêts à long terme à des taux attractifs aux collectivités locales, en soutien, voire en remplacement, du Crédit foncier et du Crédit national. Cette situation est également la conséquence de la loi Minjoz30 du 24 juin 1950, qui autorise les caisses d’épargne à soutenir et à choisir, à l’échelle locale, les demandes de prêts qui émanent des municipalités. La sélection effectuée, le dossier est transmis à une commission départementale avant d’être examiné à la CDC, qui décide in fine des projets retenus. Cette coopération et une forme de décentralisation, qui permet d’opérer au plus près des intérêts locaux, accentuent le rôle et le poids de la Caisse dans le financement des collectivités locales. Elle devient, en somme, une véritable « banque de l’équipement31 » national, selon les termes de son directeur général d’alors, François Bloch‑Lainé, qui œuvre en ce sens, particulièrement par la création en 1954-1955 de filiales spécialisées, la SCIC et la SCET32.
21Si on y ajoute les prêts consentis à diverses sociétés d’habitation à loyer modéré (HLM), c’est-à-dire le financement du logement social – devenu une nécessité absolue après la crise de l’hiver 1954 et le « rapatriement » massif des Français d’Algérie après 1962 – ainsi que les prêts aux établissements financiers spécialisés, qui participent à leur niveau à la politique d’équipement et d’aménagement des territoires (Crédit Agricole, Crédit national, Crédit foncier…), on constate que ces emplois occupent 60 % de l’actif, soit plus ou moins la part que représentait auparavant la dette publique. On assiste ainsi à un glissement stratégique des opérations de la Caisse des dépôts, qui évolue d’un soutien direct aux finances publiques à un accompagnement indirect des missions de l’État. Les marges de manœuvre financières permettent au ministère des Finances de confier le développement de l’habitat, de l’équipement et de l’aménagement des collectivités locales à la CDC. Les prêts consentis, garantis par l’État, permettent de dépasser les contraintes du court terme pour s’inscrire dans un temps plus long. Les opérations se développent à un rythme soutenu, nécessitant d’ailleurs de les accompagner par de nouvelles structures adaptées, telles que, on l’a vu, la SCIC et la SCET. Il s’agit, en somme, d’une forme de débudgétisation, ou pour reprendre les mots du directeur général de l’époque, d’une véritable « banque (publique) de l’équipement », utilisant les fonds privés (l’épargne) pour des usages publics. Roger Priouret va même plus loin dans l’analyse, en indiquant que :
« La Caisse des dépôts affecte ainsi tous ses prêts à l’équipement économique et social du pays. Elle est le principal banquier des collectivités, le banquier du logement social et d’une façon plus générale la banque des opérations voulues par la Nation dans le cadre du Plan. Non pas la seule banque qui remplisse cette fonction, mais celle qui est en mesure d’y consacrer les moyens les plus importants. La Caisse est en ce sens un recours, une sécurité pour le Plan. On sait qu’il sert à faire la liste des investissements les plus indispensables à l’économie nationale33. »
22Au-delà de cette dimension d’intérêt général, la Caisse des dépôts poursuit et étend légèrement ses investissements dans le domaine immobilier et en direction des entreprises. En valeur relative, ceux-ci évoluent peu entre 1935 et 1965 (de l’ordre de 15 à 17 % des emplois). D’autant que l’intervention de la CDC peut se décliner en trois directions à finalités inégales : prêt à moyen terme, participation au capital ou achat d’obligations. Il conviendrait également d’être en mesure de distinguer les opérations réalisées en direction des entreprises publiques de celles au profit des sociétés privées. Or le manque d’informations sur ces questions ne permet guère d’aller au-delà de quelques généralités. On peut néanmoins dégager deux éléments. D’abord, jusqu’à la fin des années 1970, la CDC n’est pas un acteur majeur du financement des entreprises, elle ne joue qu’un rôle subsidiaire. Ensuite, le marché financier français des valeurs à revenu variable ou fixe (actions et obligations) est alors lui-même relativement réduit, voire atone34. En conséquence, le poids de l’intervention de la Caisse peut paraître important en volume. L’ouvrage signé de Roger Priouret mentionne ainsi que « le volume des opérations de bourse traitées par [la CDC] représente environ 20 % des transactions pour les obligations du secteur public et 10 % pour celles du secteur privé35 ». Mais il est fort probable, par ailleurs, que les pourcentages sont beaucoup moins importants concernant les valeurs à revenu variable.
23Il convient de mentionner, enfin, le poids des liquidités dans l’actif de l’établissement de la rue de Lille. Il s’établit depuis 1955, en moyenne, autour de 20 % – on est loin des 35 % en 1945 – et représente le volant de sécurité indispensable pour faire face à d’éventuels retraits des épargnants, l’évolution du pourcentage étant lui-même lié au contexte socio-économique. Ce sont des fonds investis auprès du Trésor public, en bons à court terme, ou d’effets à moyen terme mobilisables à la Banque de France, c’est-à-dire des emplois immédiatement disponibles, si nécessaire. Mais il ne faut pas voir dans la prise en charge d’effets publics, un moyen de soutenir la dette à court terme de l’État. D’une part, la CDC – plus exactement la Caisse d’amortissement – pratique depuis 1833 l’achat de bons royaux, ancêtres des bons du Trésor36. Il ne s’agit donc pas d’une innovation. D’autre part, les 14 millions de francs de liquidités de la CDC en 1965 ne représentent qu’une part résiduelle (0,62 %) de la dette flottante de l’État, qui s’élève à 2 249 millions de francs courants37. Ce n’est donc pas une opération qui vise à soutenir le crédit de l’État, mais bel et bien un moyen de placement immédiatement disponible, d’autant plus que, selon Anne Lavergne, « le marché monétaire offre des rendements supérieurs à ceux du marché obligataire38 ».
En guise d’épilogue, mutations fin de siècle
24La réforme bancaire de 1984, l’ouverture du marché mondial des capitaux, la libéralisation des échanges, les déréglementations successives changent la nature et les modes d’action de la Caisse des dépôts, comme celles des pouvoirs publics en ce dernier quart du xxe siècle. Face à un environnement qui voit apparaître de nouveaux instruments financiers, toujours plus élaborés, face à des conjonctures incertaines, fluctuantes et heurtées, la Caisse des dépôts accompagne le mouvement, suscite des innovations, participe de cette évolution, mais infléchit aussi quelque peu ses missions, selon l’axiome défendu par François Bloch-Lainé, lesquelles doivent être « utiles et éphémères39 ». L’exemple le plus marquant est sans doute la création, en 2001, d’une banque d’investissement, CDC-Ixis, développant une salle des marchés (front-office) agissant sur le marché mondial des valeurs et des monnaies. Le développement des activités bancaires se poursuit, se réorganise et se recentre, plus récemment, en direction de l’aménagement et l’équipement des collectivités (Banque des territoires), la gestion des actifs et des participations stratégiques de la CDC (La Poste, Transdev, Suez, RTE, GRT-Gaz ou la Compagnie des Alpes…) et l’appui et le financement des entreprises (CDC-Entreprises, fondue depuis peu (2023) dans la Banque publique d’investissement-Bpifrance). On le voit, il s’agit de missions qui s’inscrivent dans une certaine forme de continuité des opérations passées, en usant certes d’instruments financiers nouveaux. Elles répondent également aux besoins des pouvoirs publics de maintenir une forme de contrôle indirect sur des secteurs jugés stratégiques pour l’économie nationale.
25Cette traversée du xxe siècle permet-elle de mieux définir ce qu’est la Caisse des dépôts et de caractériser la nature des liens qui l’unissent aux finances publiques ? Autrement dit, quelles missions l’État confie-t-il à la Caisse des dépôts ? Et comment celle-ci s’en acquitte‑t‑elle ?
26Pendant plus d’un siècle, de 1816 à 1945, la réponse est claire : elle a vocation à soutenir et accompagner l’État dans la gestion de la dette publique, à long terme (les rentes), mais aussi à court terme selon les besoins (bons de la défense nationale, par exemple). Des évolutions apparaissent perceptibles dès la fin du xixe siècle (prêts aux départements, logement social), s’accélèrent dans l’entre-deux-guerres, puis prennent toute leur ampleur après 1950. Elles résultent des possibilités d’emplois que permettent l’afflux des fonds d’épargne et, surtout, la diminution de l’endettement public, voire de sa quasi disparition mécanique par les effets bénéfiques de l’inflation considérable de la période 1936-1950. C’est alors que la Caisse des dépôts déploie une action massive en direction du développement de l’habitat, de l’équipement des collectivités locales et de l’aménagement du territoire, dont témoignent notamment les créations de la SCIC et de la SCET. Ces besoins non pourvus jusqu’alors par les pouvoirs publics, occupés à privilégier les secteurs de base de l’économie définis comme prioritaires par le Plan, sont ainsi pris en charge par la CDC. Elle apparaît dès lors comme un acteur public, agissant au nom de l’intérêt général, qui finance avec des fonds privés une politique publique. Le soutien apporté aux finances publiques – une débudgétisation – permet au ministère des Finances de concentrer ses efforts sur d’autres domaines. En ce sens, l’aide apportée est bien réelle, autre sur la forme, mais guère différente sur le fond du soutien à la dette publique. Autre temps, autres pratiques en somme.
27Les acteurs directs et indirects de la CDC ne sont-ils pas les mieux à même de définir ou préciser le rôle public de l’établissement ? Cela d’autant plus que les dirigeants peuvent jouer un rôle non négligeable dans les choix opérés et les mutations engagées. On a pu le constater sous le mandat de Jean Tannery, et il en est de même sous celui de François Bloch-Lainé, même si, bien sûr, les conditions socio-économiques priment. Il est vrai que les objectifs politiques, les besoins économiques, les projets, voire les centres d’intérêt de tel ou tel directeur général, nommé par décret présidentiel, dont le mandat, depuis 1994, n’est plus inamovible mais quinquennal40, n’ont qu’un effet relatif sur les évolutions structurelles de l’établissement.
28Pour François Bloch-Lainé, en 1966, « la Caisse des dépôts est un instrument d’intervention subsidiaire41 » de l’État. En 1991, en cette fin effective du xxe siècle – à l’orée des grandes mutations du système financier –, David Dautresme, alors associé-gérant chez Lazard, caractérise la CDC comme étant « la banque centrale des caisses d’épargne42 ». À la même date et dans la même publication-anniversaire des 175 ans de la CDC, Christian Pierret, alors président (socialiste) de la commission de surveillance, précise que la CDC « est mariée à l’État, mais sous le régime de la séparation de biens43 ». Plus loin, faisant référence aux mutations déjà évoquées du système financier, il ajoute que les rapports de la Caisse des dépôts avec :
« l’État, doivent reposer aujourd’hui sur une alchimie plus complexe que par le passé où l’indépendance de l’institution se combinait plus facilement avec sa fonction d’auxiliaire du Trésor. Car l’économie mixte, contrairement à l’économie administrée, ne repose ni sur des règles ni sur des frontières prédéfinies. Elle est un arbitrage permanent entre le possible et la volonté, entre l’intérêt général et l’équation concurrentielle44. »
29Toutes ces définitions et surtout les actions promues par la Caisse des dépôts soulignent combien l’établissement agit bel et bien en appui, en soutien et en saine complémentarité des finances publiques. Bel exemple, au fond, au regard de ses résultats et de son inscription dans la durée, d’une organisation réussie d’une forme d’économie mixte.
30Le court vingtième siècle en France peut se lire à l’aune de moindres inégalités sociales, rendues possibles par un effort de redistribution et par le rôle accru de l’État dans le domaine économique et social. On s’engage bel et bien au cours du siècle dans la transition d’un « État circonscrit » à un « État inséré45 », caractérisée par l’émergence et l’épanouissement d’une économie mixte. Acteurs privés et publics participent ainsi, chacun à sa place, grâce à des instruments de réglementation et de régulation, à la prise en compte de la question sociale. Et sans doute s’agit-il, in fine, d’une forme de réponse économique et sociale, portée à un moment donné par l’État, pour s’opposer au modèle concurrent qui émerge en 1917 à l’Est pour disparaître en 1991, tel que le décrit Eric Hobsbawm.
Notes de bas de page
1Jean Bouvier, « Histoire financière et problèmes d’analyse des dépenses publiques », dans L’historien sur son métier. Études économiques xixe‑xxe siècle, Paris, Éditions des archives contemporaines, 1989, p. 209.
2Ibid., p. 210.
3On ne reviendra pas ici plus longuement sur les apports de l’histoire, voir Fabien Cardoni et Michel Margairaz, « Introduction », dans F. Cardoni et M. Margairaz (dir.), L’État des finances publiques en France. Comprendre les dynamiques du long xxe siècle. Tome 1, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2022, p. 1‑9, https://books.openedition.org/igpde/15216.
4Voir Laure Quennouëlle-Corre, « Dynamique de la dette publique (1914-2007) », dans F. Cardoni et M. Margairaz (dir.), op. cit., p. 53‑74.
5Eric Hobsbawm, L’âge des extrêmes. Histoire du court vingtième siècle, Bruxelles, Éditions Complexe, 1999.
6Christine André et Robert Delorme, « Deux siècles de finances publiques. De l’État circonscrit à l’État inséré », dans La Caisse des dépôts et consignations, 175 ans, hors-série n° 91 de la Revue d’économie financière, Paris, Le Monde Éditions, 1991, p. 45‑58. Voir également, Louis Fontvieille, Évolution et croissance de l’État français 1815-1969, Paris, Ismea, 1976.
7Alya Aglan, M. Margairaz et Philippe Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse de la Foi publique. La fondation de la Caisse des dépôts et consignations, Genève, Droz, 2006.
8Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, Guillaumin et Cie, 1900.
9P. Leroy-Beaulieu, « La Caisse des dépôts et consignations », L’Économiste français, n° 45, 9 novembre 1901, p. 629.
10La vie nationale, t. 4 : Léon Say, Les finances, Paris, Léon Chaillay, 1896, p. 65. Il ne lui manque, indique-t-il « que d’escompter des effets de commerce, de consentir des prêts fonciers et d’émettre des billets de banque […] pour être la banque universelle de l’État ».
11Composée de 10 membres, la commission de surveillance, présidée par un sénateur, comprend 2 députés, 2 sénateurs, 2 membres du Conseil d’État, le gouverneur de la Banque de France, le directeur du Mouvement général des fonds (Trésor) et un président de chambre à la Cour des comptes.
12Les présidents de la commission de surveillance sont : Jacques de Villemanzy 1816-1819 et 1826-1828, le baron d’Orvillers 1828-1831, Nicolas Mollien 1819-1826 et 1831-1837, Antoine Roy 1837‑1847.
13P. Verheyde « La Caisse des dépôts et consignations dans le système financier de la Grande Guerre », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), Crises financières, crises politiques en Europe dans le second xixe siècle. La Caisse des dépôts et consignations de 1848 à 1918, Genève, Droz, 2011, p. 184.
14Caisse nationale de retraite vieillesse, Caisse nationale d’assurance d’accidents, Caisse nationale d’assurance décès notamment.
15En 1931, les fonds d’épargne s’élèvent à 55 417 000 F et les caisses d’assurances confondues à 15 353 000 F, soit 27,7 %.
16Cette question, essentielle pour comprendre comment et pourquoi un établissement public se constitue des fonds propres alors qu’il n’en dispose pas à l’origine, avait fait l’objet d’un projet de recherche, proposé par le comité scientifique et historique de la Caisse des dépôts, alors en activité, dans le cadre du bicentenaire de l’établissement, mais le changement de direction à la tête de l’établissement en 2012 et les choix des communicants lui ont préféré, entre autres, des messages journaliers et anecdotiques sur ce qu’on appelle les « réseaux sociaux » plutôt qu’une étude de fond.
17Roger Priouret, La Caisse des dépôts, cent cinquante ans d’histoire financière, Paris, PUF, 1966, p. 313.
18Archives de la Caisse des dépôts et consignations (désormais ACDC). Procès-verbal de la commission de surveillance (désormais PV-CS) du 5 mai 1931.
19P. Verheyde, « La Caisse des dépôts et le marché financier dans les années 1930. Enjeux, contraintes, limites », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), De la croissance à la crise, 1925-1935. Le moment Tannery. Une tentative avortée de modernisation conservatrice et libérale à l’heure de la mondialisation, Genève, Droz, 2014, p. 73‑78.
20P. Verheyde, « Jean Tannery et l’intérêt général, social et national. Trois études de cas de la Caisse des dépôts sur le marché financier », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), De la croissance…, op. cit., p. 83‑104.
21Hubert Bonin, « Les banques ont-elles sauvé Citroën ? », dans Histoire, économie, société, 1984, n° 3, p. 453‑472.
22R. Priouret, op. cit., p. 381.
23ACDC, PV-CS du 22 novembre 1935.
24Ibid., p. 343.
25ACDC, PV-CS du 16 juin 1933, cité dans M. Margairaz, « Jean Tannery et la modernisation avortée des emplois de la Caisse des dépôts », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), De la croissance…, op. cit., p. 118.
26M. Margairaz, « La Caisse des dépôts et l’appareil financier public. Mise en sommeil, transition ou genèse d’une mutation ? », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), La Caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le xxe siècle, Paris, Albin Michel, 2003, p. 31‑61.
27M. Margairaz, L’État, les finances et l’économie, 1932-1952. Histoire d’une conversion, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 vol., https://books.openedition.org/igpde/2276 et https://books.openedition.org/igpde/2320.
28Anne Lavergne, « Cent-soixante-quinze ans de bilans de la CDC », dans La Caisse des dépôts et consignations, 175 ans, hors-série n° 91 de la Revue d’économie financière, Paris, Le Monde Éditions, 1991, p. 287 et suiv.
29R. Priouret, op. cit., p. 397.
30Du nom du député (SFIO) de Besançon, président de la caisse d’épargne de la même ville.
31Postface de François Bloch-Lainé, alors directeur général de la CDC, dans R. Priouret, op. cit., p. 407. Voir également P. Verheyde et M. Margairaz (dir.), Les politiques des territoires. La Caisse des dépôts et consignations, les institutions financières et les politiques de développement et d’aménagement des territoires en France au xxe siècle, Bruxelles, Peter Lang, 2014.
32La SCIC (Société centrale immobilière de la CDC) créée en 1954, devenue Icade en 2003, est le premier promoteur immobilier français au milieu des années 1960, voir Paul Landauer, « La SCIC, premier promoteur français des grands ensembles (1953-1958) », Histoire urbaine, 2008/3, n° 23, p. 71‑80. La SCET (Société centrale d’équipement du territoire) est créée en 1955.
33R. Priouret, op. cit., p. 406.
34Je renvoie ici au travail d’Antoine Bozio, « La capitalisation en France au xxe siècle », mémoire de DEA, EHESS, École normale supérieure, Ensae et École polytechnique, sous la direction de Thomas Piketty, septembre 2002. L’auteur montre que le ratio capitalisation boursière/PIB est en constante baisse entre 1960 et 1980.
35R. Priouret, op. cit., p. 407.
36P. Verheyde, « Politiques et pratiques financières de la Caisse d’amortissement et de la Caisse des dépôts et consignations », dans A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), 1816 ou la genèse…, op. cit., p. 127‑139.
37Rapport général du Sénat sur la loi de finances pour 1966.
38A. Lavergne, op. cit., p. 298.
39R. Priouret, op. cit., p. 406.
40La loi est votée en juin 1994, au grand dam du président de la commission de surveillance, pourtant du même bord politique que les votants, ce dernier indiquant que le texte du « Gouvernement était maladroit, inutilement provocateur et qu’il mettait le directeur général complètement entre les mains du Gouvernement et de l’État. Je ne souhaite pas une Caisse des dépôts politisée », déclare-t-il (Les Échos, 20 juin 1994). Certes, comme l’écrit François Bloch-Lainé en 1966 dans l’ouvrage de Roger Priouret, « la Caisse des dépôts ne fait rien que le Gouvernement désapprouve ; mais elle ne fait pas tout ce qu’il demande » (p. 429), il n’en demeure pas moins que, vingt-cinq ans plus tard, dans l’ouvrage-anniversaire des 175 ans, ce dernier maintient que « l’institution a été heureusement marquée, depuis l’origine, par des gestions longues » (p. 407).
41Postface à R. Priouret, op. cit., p. 430.
42David Dautresme, « Interview », dans La Caisse des dépôts et consignations, 175 ans, op. cit., p. 422.
43Christian Pierret, « La Caisse des dépôts ou l’équation du système financier français », dans La Caisse des dépôts et consignations, 175 ans, op. cit., p. 392.
44Ibid.
45C. André et R. Delorme, op. cit., p. 46.
Auteur
Chercheur associé à l’IDHE.S (UMR 8533 CNRS-université Paris 8), Philippe Verheyde a été maître de conférences HDR en histoire contemporaine à l’université Paris 8. Ses travaux portent principalement sur l’histoire économique en périodes de guerre, sur la Caisse des dépôts et consignations et sur l’histoire des entreprises, notamment celles du grand commerce parisien. Il a notamment publié : Les mauvais comptes de Vichy, l’aryanisation des entreprises juives, Paris, Perrin, 1999 ; Les grands magasins parisiens, Paris, Balland, 2012 ; Au bonheur des meubles, Galeries Barbès, Bleustein et Lévitan 1880-1980, Paris, Éditions de la Sorbonne, 2023 ; a codirigé avec Michel Margairaz et Alya Aglan, La Caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le xxe siècle, Paris, Albin Michel, 2003 ; et a codirigé avec Danièle Fraboulet, Pour une histoire sociale et politique de l’économie. Hommages à Michel Margairaz, Paris, Éditions de la Sorbonne, 2020.
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