I. Innovation

4L’innovation technologique explique en partie ce processus car elle transforme des biens rares en biens abondants et accessibles entre les années 1960 et les années 198011. C’est le cas pour les télécommunications du fait de la construction de centraux numériques, de la convergence entre télécommunications et informatique, et du développement de nouvelles technologies comme le téléphone mobile puis Internet. La situation contraste alors nettement avec celle des années 1960, celle du fameux sketch du 22 à Asnières de Fernand Raynaud, qui brocardait les difficultés des communications nationales en France. La même dynamique touche les transports aériens : le Boeing 747 effectua son premier vol en 1969, les avions Airbus furent lancés en 1971, puis les compagnies low cost se développèrent dans les années 1980. Enfin, les services postaux furent également concernés, avec la baisse du coût des transports routiers et aériens et, de manière plus anecdotique, l’augmentation de la vitesse des trains. Dans le domaine ferroviaire en effet, l’innovation ne produit pas une diminution des coûts, mais plutôt une amélioration du service avec le développement des trains à grande vitesse, d’abord au Japon (en 1964 avec la Shinkansen), puis en France (avec le TGV en 1981) et en Allemagne de l’Ouest (avec l’ICE en 1985). Le choc d’offre est toujours présent car cette innovation crée des trafics supplémentaires.

5Ces évolutions aboutissent à une remise en cause des régulations néomercantilistes. Dans un marché où l’offre est rare, car techniquement coûteuse, il paraît naturel pour les États de protéger un petit nombre d’acteurs de la concurrence étrangère – les champions nationaux. Ainsi, les géants des postes et télécommunications ont dû consentir des dépenses massives pour équiper la majorité de leur population en téléphone dans les années 1960 et 1970. De même, les compagnies aériennes devaient desservir des destinations non rentables pour des raisons de cohésion territoriale ou de prestige politique. Bien souvent, par un système de subventions croisées au sein de la même entreprise, les trafics rentables subventionnaient les opérations non rentables menées au nom de l’intérêt général. Dans le domaine aérien, sur la plupart des lignes internationales, les seuls opérateurs étaient les compagnies nationales de l’État d’origine et de celui de destination, et les prix étaient fixés par des conventions interétatiques. Mais à partir du moment où l’offre est devenue plus abondante, la barrière d’entrée sur le marché s’est abaissée pour les nouveaux entrants, obérant ainsi la justification des privilèges accordés aux opérateurs historiques.

6Pourtant, cette explication technologique est insuffisante, comme le montrent les contre-exemples de l’énergie et des transports ferroviaires. Dans ces deux secteurs, les coûts fixes du réseau sont très importants. Toute la concurrence doit donc s’opérer sur un seul réseau, ce qui rend difficile son exercice. Le coût de l’énergie est resté variable, et n’a pas baissé structurellement (sans tenir compte des mouvements erratiques des prix du pétrole liés à la conjoncture géopolitique) dans les années 1980 et 1990 car les innovations technologiques n’ont pas été décisives. Les technologies propres n’ont pas bénéficié à cette époque de prix attractifs. Le mix énergétique est donc resté fondé sur les mêmes technologies : pétrole, gaz, charbon (pas en France mais en Allemagne) et nucléaire. Enfin, dans le domaine des transports routiers, lui aussi libéralisé, les innovations ont été réelles, notamment avec le moteur turbodiesel, mais pas disruptives.

7Il importe donc d’inclure un facteur autre que la technologie pour expliquer l’ampleur de ce phénomène d’ouverture des marchés, en l’occurrence la progression des idées néolibérales, qui théorisèrent l’inutilité de l’action publique dans certains secteurs12. L’école de Virginie l’accusa d’être à la merci d’intérêts particuliers. Milton Friedman l’estima fondamentalement inefficace du fait de l’impossibilité de tout planifier. Face à de tels défauts, seul le marché était censé, selon les néolibéraux, apporter efficacité et impartialité. L’influence de cette dynamique se perçoit géographiquement car le mouvement de libéralisation débute en Europe dans le Royaume-Uni de Margaret Thatcher (1979-1990), pionnière du néolibéralisme, avant de se diffuser progressivement en Europe continentale et dans le monde dans les années 1980, selon un rythme heurté13. Toutefois, l’explication idéologique, souvent retenue, est insuffisante, la libéralisation étant aussi pratiquée par des gouvernements de gauche, par exemple dans les États-Unis du président Jimmy Carter (1977-1981), afin de diminuer les prix au consommateur14.

II. Européanisation et néolibéralisation

8La libéralisation de ces secteurs s’accompagne à chaque fois d’une européanisation, ce qui peut paraître surprenant car tous ces marchés étaient régulés par des institutions nationales (souvent des monopoles publics : PTT, SNCF, Air France, EDF, GDF, CDF en France15), bilatérales (dans le cadre du transport aérien, où les lignes internationales étaient généralement dominées par deux flag carriers nationaux) ou internationales – comme la Conférence européenne des postes et télécommunications (CPET)16 ou l’European Civil Aviation Conference (Ecac)17. Cette évolution est liée à l’activisme de commissaires européens néolibéraux, comme les commissaires à la Concurrence Peter Sutherland (1985-1989) ou Leon Brittan (1989-1993), et le commissaire à l’Énergie Antonio Cardoso18. Les marchés étant construits, ces acteurs ont discrédité les règles d’exercice anciennes, qualifiées d’entraves à la concurrence, et ont enjoint aux États d’ouvrir à de nouveaux concurrents des secteurs autrefois réservés à des monopoles (ou des duopoles dans le cas des lignes aériennes internationales) publics ou parapublics.

9Bien sûr, ces acteurs s’insèrent dans un discours néo-fonctionnaliste afin de justifier leur action par une raison technique : la décision de créer un marché unique européen sans frontières en 1985 implique une autorité unique pour ces marchés fortement régulés19. À défaut, des décisions contradictoires risqueraient d’être prises, au détriment des consommateurs. Mais, en réalité, l’étude précise du processus de décision montre que cette européanisation résulte de l’activisme de ces commissaires, s’appuyant parfois sur la Cour de justice des Communautés européennes, sur des associations de consommateurs, ou sur des producteurs concurrents des monopoles nationaux. D’ailleurs, le Traité de l’Acte unique de 1986 qui lance la dynamique de marché unique ne prévoyait pas une telle européanisation, qui a donc été réalisée à cadre juridique constant.

10Sur le plan chronologique, l’européanisation se fit en plusieurs étapes. Elle commença par les transports aériens (1987) et routiers (1987), puis les télécommunications (1988 et 1998), avant de concerner les autres secteurs plus tardivement, comme l’énergie électrique (1996) et les services postaux (1997). Dans le secteur ferroviaire, la libéralisation est plus difficile. Encouragée par les Britanniques, y compris le travailliste Neil Kinnock lorsqu’il était en poste comme commissaire aux Transports (1995-1999), la libéralisation a été appliquée par quatre « paquets ferroviaires » adoptés entre 2001 et 2016, mais la position des anciens monopoles nationaux est demeurée prépondérante.

11Cette européanisation dans un sens néolibéral pose un problème social car, outre les arrangements néomercantilistes nationaux, ce sont également des caractéristiques sociales qui sont menacées par la marchandisation20. L’exploitation par un monopole public ou semi-public repose en effet sur certaines valeurs comme l’égalité d’accès au service sur l’ensemble du territoire, qui aboutit généralement à des subventions croisées : les prestations les plus rentables financent ainsi celles qui relèvent de la solidarité nationale, que ce soit par des transferts sociaux vers les plus modestes, ou par une prise en charge des coûts liés à l’éloignement géographique. Une autre fonction sociale réside dans l’exemplarité même dont font preuve ces entreprises, à travers des conditions de travail plus protectrices que la moyenne.

12Les oppositions à cette européanisation néolibérale sont apparues au grand jour au sommet de 1996 à l’occasion de la négociation du Traité d’Amsterdam. D’un côté, les services en charge de la concurrence à la Commission promeuvent de multiples directives de libéralisation qui irritent certains États membres. À Berlin, le chancelier allemand Helmut Kohl demande que la protection du système allemand de garanties aux banques régionales (les Landesbanken) soit inscrite dans le futur Traité d’Amsterdam (1997). À Paris, le Gouvernement soutient l’adoption d’un texte reconnaissant le rôle des services publics. Finalement, un compromis est trouvé dans le Traité d’Amsterdam, par le nouvel article 7D qui reconnaît l’existence de ces « services d’intérêt économique général ». L’émergence de cette dernière notion fut d’ailleurs difficile, du fait, d’une part, de l’opposition des néolibéraux, mais aussi, d’autre part, de la division des défenseurs des approches non marchandes entre des Français étatistes et des Allemands accordant un rôle important à des organisations non étatiques (des associations à but non lucratif, notamment) dans la fourniture de services sociaux21. La structuration tardive de ce camp des défenseurs d’une Europe de l’économie sociale s’explique ainsi.

13Par la suite, les oppositions reprennent à l’occasion de la lutte contre la « directive Bolkestein » (du nom du commissaire au Marché intérieur néerlandais Frits Bolkestein qui en était à l’origine), qui visait à libéraliser largement le marché des services (2004-2005)22. Les mobilisations sociales aboutissent à une forte atténuation du texte initial. La directive Bolkestein s’immisce au cœur du débat sur le Traité constitutionnel en France en 2004-2005 : en signe de protestation, les électriciens d’EDF coupent même le courant dans la maison de campagne du commissaire néerlandais, située dans le nord de la France ! Plus généralement, un véritable mouvement européen se met en place avec de larges manifestations européennes à Bruxelles et à Strasbourg en 2005. Finalement, la directive sur la libéralisation des services adoptée en décembre 2006 est largement amendée.

III. Européanisation et contrôle de la pollution

14Dans la mesure où l’ouverture de ces nouveaux marchés vise à développer les trafics, elle crée de manière structurelle une pollution supérieure. Mais, d’un autre côté, une volonté de régulation environnementale de ces activités s’est renforcée en parallèle de la libéralisation, en particulier à l’échelle européenne. En effet, si la prise de conscience environnementale a émergé à l’échelle internationale avec la conférence de Stockholm organisée dans le cadre l’Onu en 1972, avec la commission Brundtland de 1986 forgeant la notion de « développement durable », puis avec la conférence de Rio de 1992, la régulation contraignante des activités économiques en matière de pollution s’est essentiellement déroulée à l’échelle nationale, puis à l’échelle européenne23. La création du marché unique entre 1986 et 1992 impose l’harmonisation de centaines de législations sur les marchandises, y compris celles qui concernent l’environnement. S’impose alors un débat sur la nature du marché unique européen à créer : doit-il être régi par des normes minimales afin de maximiser les échanges, ou doit-il signifier une harmonisation vers le haut pour associer libéralisation et protection ? L’Acte unique de 1986 ouvre une large palette d’interprétation, insistant sur la dynamique libérale tout en prévoyant une harmonisation vers des normes de « protection élevée24 ».

15Chez les néolibéraux (comme chez les néomercantilistes), la pollution est rarement un facteur pris en compte dans les réflexions : la logique de libéralisation vise à intensifier la concurrence entre acteurs et entre solutions techniques, sans privilégier l’une ou l’autre. En réalité, en raison de la manière dont les marchés sont construits, les régulations en place aboutissent souvent à des équilibres imparfaits. Ainsi, les compagnies ferroviaires ont longtemps bénéficié de conditions de tarification favorables, avant que, dans les années 1980, les restrictions au transport de marchandises par camions ne soient levées, précipitant l’essor de ce mode de transport plus polluant. Plus généralement, la logique du marché unique, par la multiplication des échanges qu’elle induit – pas tous économiques, d’ailleurs, si l’on songe à la mobilité étudiante encouragée par le programme Erasmus de 1987 –, génère structurellement plus d’activité et donc plus de pollution.

16De même, dans le domaine électrique, le développement du nucléaire a pu baisser les coûts à court terme, au prix d’une sous-estimation des coûts de long terme (démantèlement, gestion des déchets) et des coûts potentiels en cas d’accident. En dehors du cas de la France, où le nucléaire bénéfice d’un statut particulier du fait de son association aux aspirations géopolitiques d’indépendance nationale25, largement majoritaires dans la population, l’expansion de cette technologie a été freinée (et même interrompue en Italie) après l’accident de Tchernobyl en 1986.

17Or, la pollution représente à la fois une nuisance, pour la santé et la nature, et un coût économique, que les régulateurs s’efforcent de fixer et de compenser. À chaque fois, ces nuisances ont été prises en compte de manière largement indépendante du processus de libéralisation, et avec un décalage temporel, reflétant la priorité absolue donnée à la croissance sur la diminution des pollutions. Les polluants classiques, au premier chef desquels figure le dioxyde de soufre, ont fait l’objet de régulation à partir du milieu des années 1980, malgré l’opposition des plus gros émetteurs comme les Allemands de l’Ouest. Au contraire, ces derniers ont été plutôt favorables à des législations environnementales restrictives en matière d’émission de plomb car, dans ce domaine, ils étaient en avance sur leurs voisins. Les Français avaient une position inverse, correspondant à des fondamentaux énergétiques et industriels différents (peu de centrales à charbon, peu de technologie de réduction des émissions du plomb dans leurs automobiles). La réduction des émissions de dioxyde de carbone ne s’impose à l’agenda mondial qu’à la fin des années 198026. L’International Panel for Climate Change (IPCC) de l’Onu est d’ailleurs formé en 1988. Dès 1992, l’Union européenne propose une taxe carbone pour réduire les émissions de dioxyde de carbone, mais celle-ci est rejetée par les États. Il faut attendre l’Accord de Kyoto de 1997, puis sa traduction pratique avec la création du système d’échange de quotas d’émission de l’UE (European Trading System) en 2005, pour qu’une contrainte réelle commence, même si le prix des permis d’émission est établi à un niveau très bas au départ. Le lobbying de certaines grandes entreprises a été déterminant pour retarder l’application de mesures contraignantes tant au niveau international qu’à l’échelle de l’Union européenne, preuve s’il en était de l’importance de cette dernière27.

18L’ouverture de ces nouveaux marchés n’a donc été concernée par les réglementations concernant la pollution qu’à la marge au début, puis plus fortement avec le renforcement des préoccupations environnementales et de santé publique. Les deux dossiers convergent souvent. Ainsi, l’interdiction de l’essence sans plomb est liée à la fois aux préoccupations de santé publique concernant la présence de plomb dans l’air, et à la mobilisation des défenseurs de l’environnement, inquiets des pluies acides dégradant les forêts dans une partie de l’Europe centrale et scandinave, du fait de la présence de plusieurs polluants dans l’air. Or arrêter ces polluants supposait de doter les véhicules de filtres sous forme de pots catalytiques, eux-mêmes incompatibles avec l’essence sans plomb. L’européanisation de ce dossier est liée à la nature transnationale des pollutions : les pluies acides de Scandinavie sont générées par des pollutions issues des îles Britanniques. Elle s’explique aussi par la logique du libéralisme régulé du marché unique, qui repose sur l’harmonisation des législations commerciales autorisant la mise sur le marché d’un produit. À partir des années 1980, les critères environnementaux jouent un rôle croissant dans cette dynamique, d’où les législations européennes imposant progressivement l’essence sans plomb entre 1985 et 1989. Encore a-t-il fallu persuader les États réticents, comme la France, un temps convaincue par le président de PSA, Jacques Calvet, que cette législation allait menacer l’industrie française. Face à ce néomercantilisme, la ténacité de la ministre de l’Environnement Huguette Bouchardeau (1983-1986) l’emporta sur les réticences du ministère de l’Industrie Laurent Fabius, et permit de convaincre le président François Mitterrand de soutenir la réglementation européenne en la matière28. Le néomercantilisme français fut pris en compte par une application progressive de la réglementation, épargnant, dans un premier temps, les petites cylindrées qui représentaient le cœur des préoccupations françaises.

Conclusion

19Ainsi, dans les années 1980-1990, de nouveaux marchés concurrentiels s’ouvrent en Europe dans de nouveaux secteurs : télécommunications, transports aériens et ferroviaires, énergie et services postaux. Ce mouvement s’explique par la dynamique néolibérale et par l’évolution technique, mais aussi par des impératifs néomercantilistes de compétitivité nationale, qui lui impriment son rythme. La libéralisation s’accompagne d’une européanisation qui n’était pas évidente, car la gestion du cadre normatif de ces marchés aurait pu intervenir dans d’autres contextes. Progressivement, aux logiques libérales et néolibérales originales s’adossent des compléments sociaux et environnementaux dans la régulation de ces nouveaux marchés, sans que les intérêts néomercantilistes soient complètement ignorés. Ainsi, les nouveaux marchés n’émergent pas spontanément, ils sont créés par une régulation publique arbitrant entre liberté, solidarité et néomercantilisme.