Chapitre II : Mémoire d’enquêtes
p. 79-100
Texte intégral
1Arrivé au Puy en tant que stagiaire pour parfaire ma formation pratique, ce n’est que le 1er février 1972 que je fus, sur ma demande, affecté définitivement à la direction à un poste de commissaire alors vacant. Je crois que je n’avais pas grand mérite à cette nomination. La Haute-Loire n’était pas une résidence administrative sérieusement disputée et je pense l’avoir obtenue facilement. Je n’avais d’ailleurs jamais prétendu, eu égard à un rang de sortie assez modeste, rivaliser avec les têtes de classe du stage, en compétition pour les postes du Midi toujours très recherchés. J’ai d’ailleurs expliqué en quoi ce choix arrangeait parfaitement mes affaires familiales. Une fois encore je ne pouvais que me féliciter des bonnes dispositions de l’administration à mon égard. Je ne doute pas dans cette circonstance que le caractère très raisonnable de ma demande ait beaucoup joué en ma faveur.
2Le directeur n’avait pas caché qu’il souhaitait ma nomination sur place. Il avait même écrit en ce sens à son syndicat FO dont, comme il le savait pertinemment, je n’étais pas membre ni ne désirais le devenir, pour lui demander de me soutenir en commission paritaire. J’ai gardé copie de cette lettre. Brave Louis S. à qui je n’avais rien demandé et que j’ai dû à peine remercier, et du bout des lèvres, tant je méprisais tout ce qui pouvait ressembler à des interventions, assimilées par moi à de véritables compromissions ! S’il est probable, comme j’ai de bonnes raisons de le penser, que sa démarche se soit révélée superflue en raison du peu d’intérêt soulevé en général par une nomination au fin fond du Massif central, j’avoue, avec le recul du temps, être touché par son intention au fond totalement désintéressée.
3J’ai dit avec quelle facilité j’avais pris ma place au sein de la direction. Pourtant, je dois relater à présent, à propos de ma prise de fonction au Puy, un épisode qui m’a sur le moment paru assez étonnant mais qui reflète bien l’ambiance dépourvue de formalisme qui y régnait.
4Il me faut pour cela revenir un peu en arrière au moment précis où j’ai remis les pieds dans les locaux. Quand, arrivant de Clermont-Ferrand, je m’installai dans mon nouveau bureau, je m’attendais naturellement à ce que le directeur, ou au moins un des commissaires principaux dont l’ancienneté aurait pu faire autorité, me définisse clairement le travail qu’on attendait de moi, me confie des enquêtes ou me fasse participer à des interventions conjointes avec d’autres collègues. Or, cette attente fut vaine. Après cette courte période d’installation, une fois effectuées les démarches et formalités d’usage pour la prise de poste, les journées passèrent sans que personne ne vienne me confier la moindre affaire, ne me parle du moindre dossier. Non pas que les collègues se soient montrés distants ou désagréables, au contraire chacun faisait preuve d’une grande gentillesse empreinte d’une bonhomie distraite pour les anciens et de plaisanteries amicales pour les plus jeunes. Le directeur ne manquait pas de me demander brièvement, quand par hasard je tombais sur lui, si je m’habituais dans ma nouvelle résidence.
5Tout ce petit monde vaquait à ses occupations sans se préoccuper de moi, comme si je n’étais pas directement concerné par le travail de la direction et que je n’étais présent qu’à titre d’observateur.
6J’en conclus assez rapidement que, désigné d’avance pour occuper le poste de Paul M., on attendait de moi, sans jamais me le dire explicitement, que je prenne sa succession et gère son héritage administratif qui, étant donné l’ancienneté de son départ, risquait de s’être alourdi considérablement au fil des mois. En effet, je me renseignai, de ma propre initiative, sur la nature exacte de son travail qui était principalement l’instruction et la liquidation des aides aux entreprises, et je constatai que tout était resté en l’état depuis que mon prédécesseur avait quitté la Haute-Loire, les dossiers s’accumulant avec des retards forcément impressionnants sur les délais, ce qui risquait à terme de compliquer singulièrement la tâche de celui qui serait finalement désigné pour lui succéder.
7Je n’étais pas plus zélé qu’un autre, mais, d’une part, cette inaction commençait sérieusement à m’exaspérer, et, d’autre part, je préférais prendre les devants et m’atteler dès à présent à un travail qui, en tout état de cause, allait probablement finir par m’incomber. Je décidai donc, de mon propre chef, d’ouvrir les armoires et les classeurs et de me plonger dans des dossiers qui n’attendaient plus que moi. On me laissa faire sans le moindre commentaire. Tout rentrait dans l’ordre, comme allant de soi, et je pénétrai enfin dans le vif du sujet.
8À côté du contrôle des prix à proprement parler qui restait la raison d’être même de cette administration, il s’était adjoint une multitude de tâches, qualifiées en général par notre direction générale de « missions secondaires », mais qui finissaient par peser lourd dans la charge de travail des directions départementales.
9Le Commerce intérieur et les Prix était une administration à vocation générale de contrôles et d’enquêtes économiques. Elle disposait de services extérieurs suffisamment souples, car présents sur tout le territoire, habitués aux interventions sur le terrain dans les secteurs les plus variés et en contact régulier avec les entreprises. On prit donc l’habitude de lui confier, tant au niveau des administrations centrales que des autorités préfectorales toutes sortes de missions dont le dénominateur commun était l’action des pouvoirs publics dans le domaine économique.
10Vaste programme au demeurant qui touchait aussi bien au classement des hôtels qu’à l’aide aux entreprises, en passant par des études ponctuelles de conjoncture.
11Ces activités « secondaires » étaient plus ou moins envahissantes selon les périodes ou les situations locales. La place qu’elles prenaient variait en fonction des décisions conjoncturelles du Gouvernement en matière de lutte contre l’inflation. La vigueur des mesures prises pour la surveillance des prix les reléguait automatiquement au second rang. Au contraire, la mise en sommeil de l’arsenal réglementaire de contrôle des prix, qui aurait pu menacer l’existence même de notre administration, les réactivait et encourageait ses responsables à rechercher des tâches nouvelles pour justifier sa raison d’être.
12Cependant certaines de ces tâches, une fois assumées par les agents des directions étaient, au fil du temps, devenues permanentes, d’autant qu’elles avaient souvent des implications locales telles qu’il n’était plus question de revenir en arrière. Il en était ainsi du classement des hôtels et, au cas particulier, des aides de l’État, surtout dans un département rural comme la Haute-Loire où il convenait d’encourager l’emploi industriel.
13En effet, sans rentrer dans des détails trop techniques pour le lecteur non averti, il n’est pas inutile de rappeler que l’État, dans un souci d’aménagement équilibré du territoire et de développement harmonieux du tissu industriel, avait mis sur pied un système d’aides aux entreprises industrielles créatrices d’emplois dans les régions les plus défavorisées, notamment dans les zones à prédominance rurale comme la Bretagne ou le Massif central.
14Les services extérieurs de la direction du Commerce intérieur et des Prix avaient été désignés pour procéder à l’instruction des dossiers et à leur liquidation. Ils étaient en principe dotés, dans les départements concernés par ces aides, du personnel nécessaire pour procéder au traitement des demandes. En général, dans un département à l’effectif aussi réduit que celui de la Haute-Loire, mais où le service risquait d’être beaucoup sollicité du fait justement de sa ruralité, on prévoyait l’emploi partiel voire complet d’un commissaire. En effet, selon des règles intangibles, qui paraissaient aller de soi, les demandes d’aides de l’État étaient confiées exclusivement à des cadres A, comme d’ailleurs les contrôles d’entreprises industrielles et, plus tard, les enquêtes de concurrence.
15J’étais commissaire, j’étais donc consubstantiellement compétent.
16Pourtant, je ne jurerais pas aujourd’hui qu’en découvrant seul ce secteur tout nouveau pour moi, où m’attendait une pile impressionnante de dossiers et auquel je n’avais consacré en tout et pour tout au cours de ma scolarité rue Claude-Bernard que quelques heures de formation, je ne me suis pas senti, à ce moment-là, un peu désarmé.
17Je procédai de la façon, sinon la plus géniale, du moins la plus classique qui soit pour un fonctionnaire, c’est-à-dire par la lecture des textes de base et notes des services, mais surtout je me plongeai dans les dossiers précédemment traités par celui qui m’avait précédé dans cette charge prestigieuse, de façon à saisir sa méthode de travail et à m’en inspirer modestement, au moins pendant ma période d’apprentissage.
18Le rôle de notre administration dans cette affaire était en principe assez clair. Le dossier était déposé auprès des services préfectoraux qui nous le transmettaient pour instruction. À ce stade, il s’agissait de vérifier si la demande remplissait bien toutes les conditions d’octroi, notamment en matière d’emplois, d’examiner la nature des investissements et surtout de se prononcer sur la viabilité du projet tant sur le plan de son financement que sur celui de ses incidences économiques. L’agent instructeur procédait en dernier lieu à la synthèse des différents points émis par les autres services de l’État consultés, et il donnait au final un avis général. Le dossier ainsi instruit était renvoyé pour décision à la préfecture.
19Au moment où j’ai pris en charge les aides, qu’on appelait primes à l’emploi, la décision finale était régionalisée et donc les dossiers étaient examinés à Clermont-Ferrand par une commission spécialisée présidée par le préfet de région.
20La liquidation des primes consistait à vérifier si l’entreprise avait bien rempli ses engagements, tels qu’ils ressortaient dans la décision prise par le préfet, spécialement en matière d’emplois puisque le montant de la prime attribuée était calculé en fonction du nombre d’emplois créés.
21Pour simplifier, je dirais que j’ai eu à examiner deux types d’aides : les primes de développement régional (PDR) correspondant à des projets relativement importants concernant des PME, et les aides spéciales rurales (ASR) plus modestes et mieux adaptées au tissu rural du département. Elles étaient réparties dans des zones géographiques précises et naturellement souvent dans les coins les plus reculés du pays.
22L’enquête commençait classiquement par une étude sur dossier. En général, la demande avait été élaborée par un cabinet d’études ou par le comité d’expansion de la Haute-Loire, en tout cas par des professionnels qui connaissaient leur métier. Autant dire que la présentation en était toujours impeccable, les arguments convaincants, les chiffres tombaient juste. À la première lecture, on ne pouvait qu’être convaincu par l’avenir radieux auquel était promise l’entreprise et par conséquent l’aide de l’État ne pouvait qu’être méritée.
23Notre rôle était de discerner, derrière cet habillage lisse, la réalité du projet. Non pas qu’on avait forcément affaire à des chasseurs de primes dont le seul but aurait été de s’approprier de façon indue l’argent public. Sauf de rares exceptions, il s’agissait de chefs d’entreprise sérieux, proches des réalités du terroir, dont le bon sens n’aurait pas risqué de mettre en danger leur affaire par des choix aventureux.
24Il n’en reste pas moins que, portés par un enthousiasme tout professionnel, les concepteurs du dossier avaient en général tendance à embellir les choses. Le plus délicat était de se faire une idée juste en cas de création pure et simple d’un établissement industriel. Contrairement à l’extension d’activités, il va de soi qu’on manquait, dans ce cas de figure, du recul nécessaire pour juger de la viabilité d’un projet, dans la mesure où, en l’absence de lecture possible du passé de l’entreprise, plus rien ne garantissait des chances raisonnables de succès.
25L’examen des comptes de l’entreprise et de ses grands équilibres, les moyens de financement des investissements, la justification des emplois prévus, la connaissance du marché et des chances d’expansion de l’entreprise, étaient autant d’éléments à examiner par le fonctionnaire chargé d’instruire.
26Une bonne instruction ne pouvait se satisfaire de la lecture des arguments avancés par le demandeur ni d’une simple compilation des documents. Elle se devait de rechercher, si nécessaire, les faiblesses et insuffisances du dossier, ses contradictions et ses incohérences, ses projections discutables sur l’avenir, d’en prendre bonne note, afin d’interroger le responsable sur la cohérence de l’opération et de se faire une opinion argumentée sur sa viabilité à terme.
27Autant dire que ce n’était pas, au départ, chose aisée pour moi, comme d’ailleurs pour tous mes jeunes collègues des autres départements confrontés aux mêmes questions, alors que nous étions pour la plupart encore peu expérimentés sur les pratiques qu’impliquait ce genre d’enquête, ignorants en général de la vie des entreprises, forcément mal renseignés sur la variété et la complexité des secteurs d’activités dans lesquels nous étions amenés à intervenir.
28J’ai cherché dans un premier temps à pallier mes faiblesses d’abord par une préparation méthodique et précise de mon intervention qui impliquait une maîtrise apparemment sans faille de la réglementation et une connaissance approfondie des premiers dossiers, sur lesquels j’avoue avoir passé plus de temps que nécessaire car je ne voulais pas être pris en défaut.
29Heureusement, pour replacer les choses dans leur contexte, il s’agissait souvent d’affaires de taille très modeste, souvent, de petits ateliers ruraux et, à cet égard, l’examen des demandes n’exigeait pas des études financières sophistiquées mais son approche relevait du plus élémentaire bon sens.
30J’allais donc à la rencontre du monde de l’entreprise, non sans appréhension et, j’avoue, avec quelques préjugés. Toute ma formation, universitaire, politique ou administrative m’avait inculqué en effet une méfiance profonde vis-à-vis de cet univers qui me restait en grande partie inconnu.
31J’y trouvai bien entendu les mêmes gens qu’ailleurs, sympathiques ou odieux, francs ou retors, compétents ou brouillons, certains manifestant de grandes ambitions, d’autres se contentant de petits projets, la majorité décidée à jouer le jeu vis-à-vis de l’administration. J’ai pu en fin de compte, sans trop de difficultés, établir dans presque toutes les circonstances des relations de travail satisfaisantes.
32L’objet de mes enquêtes n’étant pas, dans ce domaine particulier, répressif et puisqu’il s’agissait au bout du compte d’accorder l’aide publique, j’étais en règle générale accueilli à bras ouverts. Certains chefs d’entreprise se montraient plutôt maladroits dans ce registre multipliant les signes ostentatoires de bienvenue ; la plupart plus habiles affichaient une réserve courtoise et de bon ton. Encore qu’il me soit arrivé, à la vérité assez rarement, d’être reçu avec brusquerie par des patrons, sans doute quelque peu rétrogrades, qui manifestement n’arrivaient pas à surmonter, en dépit de leur propre intérêt, le rejet qu’ils éprouvaient de la présence d’un fonctionnaire dans leur usine.
33J’appris alors qu’il était de bonne politique, au lieu d’interroger de façon trop soupçonneuse et trop précise le chef d’entreprise, de créer un climat de confiance, de susciter une conversation apparemment à bâtons rompus, de l’amener à parler lui-même de son projet, ce qui le conduisait à me livrer plus volontiers les informations que je recherchais. Mais ce dont je reste convaincu après des années d’expérience personnelle, c’est qu’en dehors des connaissances techniques pures et des méthodologies propres à chaque type d’intervention, toutes choses dont la maîtrise demeure indispensable, la réussite d’une enquête exige aussi une approche plus intuitive où la personnalité de l’agent, ses facilités naturelles pour le relationnel, son sens inné du contact humain interviennent pour beaucoup.
34Pour clore ce sujet de mes relations avec les chefs d’entreprise, je tiens à préciser que jamais personne au cours de ces enquêtes, et ceci malgré des enjeux financiers non négligeables, n’a cherché à influencer mon avis par une allusion même discrète à quelques libéralités dont j’aurais pu bénéficier. Je constate avec plaisir que j’ai toujours eu affaire à des gens honnêtes, convaincus de la probité des fonctionnaires français, ce qui est flatteur, à moins qu’ils n’aient été persuadés du peu de poids de nos avis, ce qui l’est moins.
35Dans le cadre de ce travail, je me rappelle avoir à cette époque sillonné toute la Haute-Loire, conduisant par toutes les routes, hiver comme été, explorant les régions les plus perdues du Velay, jusqu’aux confins quelquefois du département. Pendant sept ans, j’ai visité des dizaines et des dizaines d’entreprises, rencontré autant de patrons, de responsables de projet, de chefs de services, de comptables. Honnêtement, j’ai oublié leurs visages ; il me reste quelques souvenirs fragmentaires de bureaux, de fabriques, d’entrepôts, d’établissements perdus dans la nature, d’ateliers vétustes insérés au cœur même de vieux bourgs, d’usines modernes installées dans des zones d’activités nouvelles.
36Je me rappelle que beaucoup de dossiers m’appelaient vers Sainte-Sigolène où la multiplication des entreprises extrudeuses de polyéthylène permettait d’envisager la création de nombreux emplois. Dans la région proche, il existait encore des usines textiles que j’ai eu l’occasion de visiter car certaines, dont c’était un peu le chant du cygne, tentaient encore de se développer et s’engageaient à recruter de nouveaux salariés. J’ai pénétré dans plusieurs établissements, y compris dans les ateliers que je ne faisais pourtant que traverser en compagnie du patron, au milieu d’un bruit et d’une chaleur que je jugeais insupportables. Je me croyais, pour un court instant, replongé dans le monde du travail du XIXe siècle, celui de la révolution industrielle et du prolétariat d’usine. J’avais alors hâte de quitter cette ambiance à la Zola et un peu honte de ma condition somme toute privilégiée par rapport à ces ouvriers prisonniers de ce qui ressemblait encore trop à un bagne industriel.
37Si, en ce qui me concerne personnellement, ce travail occupait une grande partie de mon temps, il n’en reste pas moins que l’intervention de la direction du Commerce intérieur et des Prix dans le domaine des aides de l’État ne représentait en réalité qu’une activité assez modeste au regard de l’ensemble des missions de cette administration. Dans un département rural comme la Haute-Loire, elle pouvait certes occuper 60 à 70 % du temps de travail d’un commissaire, mais, globalement, elle était considérée comme une tâche secondaire, d’ailleurs inconnue dans certaines directions.
38Au début des années soixante-dix, les actions du service demeuraient centrées prioritairement sur l’application de la politique de contrôle des prix qui était impulsée depuis Paris. Non pas que la légitimité de cette politique ne fasse pas débat !
39Il était déjà évident à l’époque que les dirigeants politiques de droite et les décideurs économiques auraient bien voulu se débarrasser de l’encombrant héritage des ordonnances de 1945 et de son arsenal législatif et réglementaire. La modernisation des structures de production, la libéralisation des échanges constituaient selon eux un frein bien plus efficace à la hausse des prix que la contrainte administrative.
40Le CNPF, dans un livre blanc sur la politique des prix paru en 1973, s’était attaqué à la réglementation des prix qu’il décrivait comme inefficace pour le consommateur, nocive pour l’économie, nuisible à la gestion de l’entreprise, et il exigeait le retour immédiat à la liberté des prix.
41J.-P. Fourcade, directeur général du CIP au début des années soixante-dix ne considérait-il pas, ainsi qu’en témoignent ses nombreuses déclarations, que l’administration dont il avait la charge avait pour mission essentielle le maintien de la concurrence qui devait être l’arme la plus efficace pour assurer la modernisation de l’économie et la lutte contre l’inflation, et que la mission prix, jusqu’alors prioritaire, devait s’effacer progressivement.
42Sur ce point, on ne peut qu’être frappé par le décalage qui existait alors entre les intentions affichées par les dirigeants du Quai Branly et la perception qu’en avaient les agents des services extérieurs sur le terrain.
43Il est clair que personne, surtout dans les petites directions, n’était à l’époque sensibilisé à la mission concurrence. Dans notre esprit, le contrôle du libre jeu de la concurrence ne se justifiait qu’en matière de marchés publics, dans la surveillance effectuée par notre service contre les tentatives d’ententes organisées par les entreprises soumissionnaires. Cette conception traditionnelle des missions du service trouvait d’abord sa source dans la formation reçue au stage, formation essentiellement centrée sur le contrôle des prix et où les seuls exemples destinés à illustrer le rôle de la concurrence concernaient les marchés publics. Elle se confirmait ensuite en direction où le travail de brigade s’inscrivait d’abord dans la lutte contre la hausse des prix. Seul l’agent chargé des marchés publics pouvait être éventuellement considéré comme concerné par les problèmes de concurrence.
44En tout état de cause, la conjoncture économique n’avait pas créé un environnement très favorable à la mise en œuvre des théories nouvelles des énarques du ministère des Finances. Il faut se souvenir qu’au cours de ces années la hausse des prix s’était brusquement accélérée : 1970 : 5 % ; 1971 : 6 % ; 1972 : 7 % ; 1973 : 9 % ; 1974 : 15 %. Ce contexte inflationniste n’était guère favorable à une libération totale des prix. Il exigeait au contraire des mesures d’urgence et le maintien du dispositif de contrainte administrative.
45Le recours aux vieilles recettes était donc toujours d’actualité dans les couloirs du Quai Branly, et la majorité des fonctionnaires d’exécution en poste dans les directions départementales demeuraient persuadés, sinon de l’efficacité totale de la politique traditionnelle des prix, du moins des risques qu’on prendrait à déverrouiller le système d’encadrement des prix.
46Il s’ensuit que la politique des prix fonctionnait en France depuis l’après-guerre selon un curieux système où alternaient régulièrement périodes d’assouplissement et phases de durcissement de la réglementation, le tout rythmé par les aléas d’une inflation devenue véritablement structurelle.
47La direction générale du CIP avait mis au point depuis les années soixante un système de gestion des hausses de prix : il s’agissait de dispositifs contractuels, destinés à ne laisser se développer qu’une inflation « raisonnable ». Ces dispositifs prenaient la forme d’accords signés entre l’administration et les représentants des organisations professionnelles qui s’engageaient à ne pas dépasser un certain niveau de hausse des prix1.
48En cas de surchauffe de l’inflation et de dérapage des prix, l’administration se réservait la possibilité d’intervenir plus brutalement, soit par un blocage généralisé des prix, soit en se limitant à un blocage sélectif des prix, soit en ciblant un secteur d’activités précis dont on fixait par exemple autoritairement les marges.
49Pour agir, elle disposait de l’arme absolue, les fameuses ordonnances de 1945 qui lui donnaient à tout moment le pouvoir légal de fixer (ou bien entendu de libérer) par décret ou arrêté ministériels les prix des produits et des services, et ceci, à tous les stades.
50C’est cette politique, sensible aux fluctuations de la conjoncture économique et sociale, caractérisée par la succession accélérée de régimes de prix différents, qui a donné aux conditions de travail vécues par les agents de terrain cet aspect si chaotique.
51Notre quotidien se présentait comme une alternance de brèves périodes de calme, où nous nous consacrions aux tâches permanentes, et de « coups de feu » qui mobilisaient brusquement l’ensemble du personnel sur des interventions ponctuelles.
52Dans ces circonstances, j’abandonnai volontiers mes dossiers d’aide, pour prêter la main à mes collègues dans leurs contrôles, car nous n’étions pas de trop pour couvrir le département.
53La faiblesse notoire de nos effectifs (cinq agents opérationnels en Haute-Loire au début de mon séjour et quelques centaines pour toute la France) rendait un peu dérisoires nos interventions dans ces moments de crise. Ajoutez à cela que les réglementations qu’il nous fallait faire appliquer étaient constituées de textes, quelquefois simplement modifiés ou partiellement abrogés, mais souvent entièrement nouveaux ou complètement remaniés, en fin de compte complexes et emmêlés, que nous découvrions souvent en même temps que les professionnels, ce qui nous obligeait à des mises à jour constantes de nos connaissances, entretenant un flou juridique peu sécurisant.
54Pourtant je crois qu’aucun de nous n’aurait changé sa place avec un collègue du service sédentaire car, au fond, malgré ses changements brusques et ses incertitudes, et peut-être à cause de cela, je crois que nous aimions ce travail, fait de mobilité, d’adaptations constantes, d’improvisations, bref le métier le moins routinier qui soit.
55Peut-être rêvions-nous tous secrètement au grand et mythique blocage des prix qui, en face de tous ces détracteurs qui guettaient notre disparition, nous rendrait notre prestige et justifierait notre raison d’être.
56En attendant, combien de fois avons-nous dû expérimenter ces réglementations, qui n’étaient souvent que de circonstance, dont l’application controversée et l’abandon final sous la pression des organisations professionnelles, nous laissaient trop souvent amers et désabusés ?
57Qui se souvient du contrôle de la baisse de la TVA fin 1973, du maintien des marges en valeur relative de décembre 1974, du blocage sélectif des prix de juin 1975, de l’application des coefficients multiplicateurs sur certains produits commerciaux ?
58Plus amusante, mais guère efficace, il me revient également en mémoire l’opération dite « Frein sur les prix », organisée par la direction générale du CIP, qui conviait les commerçants à participer volontairement à une baisse de 5 % de leurs prix. À cette occasion, je me rappelle que nous étions transformés en démarcheurs de l’administration. Il nous fallait d’abord convaincre les professionnels réticents d’adhérer à cette opération et leur proposer de grandes affiches multicolores à apposer sur leurs vitrines pour officialiser leur engagement à soutenir une campagne de promotion de baisse des prix, assez curieusement orchestrée dans ces circonstances par les pouvoirs publics.
59À côté de ces spectaculaires opérations coup de poing, nous avions en charge, au jour le jour, ces fameuses tâches permanentes que j’ai déjà évoquées. D’abord la responsabilité du contrôle régulier au niveau départemental des différents accords que notre direction générale avait négocié au plan national. Mais également toute la réglementation générale qui s’appliquait normalement au secteur de la distribution, comme le respect des règles de publicité des prix ou de facturation. Chaque plainte de consommateur, fondée ou non, entraînait également l’ouverture d’une enquête.
60Le plus souvent par équipe de deux, nous organisions des tournées régulières pour couvrir le département. À l’époque, en Haute-Loire, c’était presque exclusivement au petit commerce traditionnel que nous avions affaire. Aussi, à l’occasion des contrôles que j’effectuais le plus souvent avec mon collègue Bernard J., j’ai pu visiter nombre de commerces anciens, petites épiceries, bazars et drogueries de campagne souvent tenus par des personnes qui n’étaient plus de la première jeunesse, souvent craintives, pour lesquelles nous représentions à l’évidence le pouvoir lointain, obscur et tracassier de l’administration française.
61Je revois ces boutiques d’un autre temps où, à notre demande, des commerçants méfiants sortaient précautionneusement d’endroits surprenants un paquet de factures froissées et mélangées dont nous avions grand mal à nous dépêtrer. Bernard J. et moi avions mis au point, en parfait accord et pour ainsi dire sans nous concerter, le numéro classique de duettiste du gentil et du méchant contrôleur, chacun endossant alternativement un rôle différent. Mais je crois que, dans l’ensemble, nous étions pourtant assez débonnaires, ne réservant notre sévérité que pour les cas les plus manifestes de mauvaise volonté.
62Pourtant certains professionnels demeuraient franchement hostiles et ne s’en laissaient pas conter. Ils ne manifestaient que rarement une agressivité ouverte. Conservant une politesse toute de façade, ils ne manquaient pas de nous faire savoir le peu de considération que nous leur inspirions, et c’était avec un air de ne pas y toucher qu’ils nous plaignaient « sincèrement » de faire un tel métier. Nous prenions la plupart du temps ces allusions avec philosophie. Après tout on pouvait les comprendre de ne guère nous aimer.
63Bien entendu, nous n’intervenions pas chez eux par pur caprice. Comme tous les fonctionnaires de l’État, nous, les agents de la direction du Commerce intérieur et des Prix, agissions uniquement en fonction de textes législatifs et réglementaires, ce qui ne laissait en principe aucune place à notre fantaisie du moment ou à notre morale personnelle.
64J’ai déjà longuement évoqué les deux ordonnances du 30 juin 1945, textes fondateurs du service, véritable bible de l’enquêteur. L’une attribuait au gouvernement en place la possibilité de redéfinir à tout moment la politique des prix, l’autre donnait à chacun des fonctionnaires chargés de son application, le pouvoir de constater les infractions à cette réglementation. C’est cette dernière, l’ordonnance 45-1484, dont il va être ici surtout question, dans la mesure où elle a largement influencé les conditions de travail des enquêteurs et, pour une grande part, leur état d’esprit.
65Son objet était d’habiliter les enquêteurs de notre service à constater les infractions à la réglementation des prix et à dresser procès-verbal. Dresser procès-verbal était l’aboutissement « normal », logique, de l’activité d’un agent du Commerce intérieur et des Prix. Il était, si l’on se réfère à une expression familière mais qui prend ici toute sa signification, payé pour cela. Sa formation initiale, les directives de l’administration centrale, la nature même de ses activités, le conduisaient de façon inéluctable à l’accomplissement de cet acte qui n’a d’ailleurs de verbal que le nom puisque, comme chacun le sait, il est couché par écrit et ceci selon des formes appropriées.
66En fin de compte, le procès-verbal était vraiment l’ultima ratio, l’ultime raison de notre action, et ceci dans toutes les acceptions. Ultime raison en ce sens qu’il était l’ultime argument à utiliser pour contraindre le délinquant. Ultime raison en ce sens qu’il était notre ultime raison d’être. Le procès-verbal était à la fois notre arme absolue et la justification de notre existence en tant qu’administration. Pour l’enquêteur, il était à la fois l’instrument et l’aboutissement de son travail, le moyen et la fin.
67En matière de répression des infractions économiques les textes prévoyaient en notre faveur des dispositions que bien des assujettis considéraient comme excessives voire exorbitantes au regard du droit commun. Et il faut bien l’avouer cette législation, héritage d’une époque d’exception, présentait des aspects qui, à bien des égards, touchaient à l’arbitraire. Pour s’en convaincre, il suffit de se rappeler que les procès-verbaux que nous rédigions faisaient « foi jusqu’à inscription de faux des constatations matérielles qu’ils relatent », ce qui en langage clair signifiait que nos affirmations, telles qu’elles étaient contenues dans ce document, étaient considérées comme des faits matériels, crus comme tels et suffisants pour faire preuve. Seule une procédure particulière, dite « d’inscription de faux », avait été prévue pour contrer la parole des fonctionnaires, mais elle n’était jamais usitée et généralement la personne verbalisée ne pouvait que s’incliner devant l’autorité des représentants de l’administration.
68Naturellement, des procédés aussi expéditifs n’avaient plus cours dans la réalité, et nous prenions soin de toujours apporter dans nos dossiers contentieux le maximum de preuves matérielles que nous pouvions réunir. Il n’en restait pas moins que ces dispositifs légaux, derniers vestiges d’une époque révolue, survivaient encore sur le papier, sinon dans les têtes.
69On comprendra aisément que la question fondamentale qui se posait au terme de toute enquête, la seule qui vaille pour mes collègues, était de savoir s’il y avait infraction et si elle déboucherait ou non sur un procès-verbal. Les conclusions du rapport, qui figurait sur la chemise d’enquête rendue à la hiérarchie, devaient faire apparaître les suites données à l’affaire et notamment les éventuelles conséquences contentieuses. On pourrait en conclure hâtivement que, dans un tel contexte, l’état d’esprit qui dominait chez le personnel de contrôle devait être essentiellement répressif.
70Or, je peux témoigner qu’il n’en était rien. Sans chercher à donner au lecteur une image idéalisée des pratiques en usage chez les enquêteurs du contrôle des prix, j’affirme que, tout au long de ma carrière, je n’ai rencontré que rarement des forcenés du contentieux, des obsédés du PV, des sadiques de la répression. C’est plutôt le reproche inverse qui était formulé par la hiérarchie.
71Bien entendu, les façons de procéder variaient selon la personnalité des individus, et certaines personnes passaient pour plus « répressives » que d’autres, mais je pense que nous avions en général assez de recul pour ne pas nous prendre au petit jeu des justiciers. Notre expérience professionnelle nous avait appris assez vite à relativiser l’efficacité de nos interventions. D’ailleurs à moins d’y trouver une jouissance perverse de type pathologique, je peux assurer qu’il n’est jamais agréable de sanctionner une personne assise en face de vous dont vous savez pertinemment qu’il a agi plus souvent par ignorance ou bêtise que par malhonnêteté délibérée. J’ajoute, et pourquoi ne pas le dire, que nous ne cherchions pas à nous mettre sur les bras, sans motifs véritablement valables, des procédures contentieuses discutables qui allaient entraîner forcément un surcroît de travail, avec un risque sérieux de déboucher sur un classement sans suite.
72Pourtant, l’administration, en règle générale, nous poussait à multiplier les procès-verbaux. Il était bien connu que certains responsables d’unité, avides de se mettre en avant, rivalisaient de zèle entre eux pour se placer en tête des départements les plus méritants dans la course aux PV et usaient de leur autorité sur leur personnel pour l’inciter à augmenter son rendement en la matière. C’est ce que nous appelions ironiquement entre nous le « hit-parade des PV ».
73Je dois dire que dans ce domaine rien n’indisposait plus les enquêteurs que de se voir contraints par la hiérarchie de verbaliser lorsqu’ils jugeaient que le recours à des poursuites pénales ne se justifiait pas. La conviction, selon laquelle un enquêteur du CIP avait toute latitude pour apprécier la gravité des faits constatés et toute liberté pour poursuivre, était profondément ancrée en eux. Dans la mesure où l’agent verbalisateur constatait lui-même les éventuelles infractions, qu’il signait l’acte contentieux et qu’il s’en estimait personnellement responsable, il admettait difficilement qu’une autorité, même supérieure, vienne interférer dans ce qu’il estimait être sa chasse gardée. De son statut d’agent assermenté, d’enquêteur quasi solitaire, autorisé à poursuivre de son propre chef les infractions pénales, il tirait une certaine fierté, d’ailleurs rarement avouée. Je pense qu’au fond de lui-même il ressentait comme un privilège la place un peu à part qu’il occupait dans son administration, et il tenait avant tout à protéger cette autonomie inhérente à sa fonction.
74Certes, à partir du moment où le procès-verbal était signé et transmis au contentieux, il échappait totalement à son auteur, et les suites qui lui étaient données dépendaient dans un premier temps du directeur qui disposait à ce stade d’un certain pouvoir. En effet, et là encore, on touche au caractère d’exception de la réglementation économique par rapport au droit commun ; l’administration avait possibilité, avec bien sûr l’accord du parquet, au lieu de transmettre directement l’affaire pour poursuites devant les tribunaux, de proposer une transaction financière au professionnel verbalisé. Cet usage particulier de l’amende administrative, évitait au délinquant les désagréments des poursuites judiciaires. L’administration y trouvait aussi son compte, avec un double avantage : celui de la soulager de procédures trop lourdes, et, selon les opportunités du moment, celui de pouvoir moduler à son gré les pénalités infligées.
75La transmission des dossiers contentieux aux tribunaux restait l’exception, et la majorité des affaires en cours trouvaient ainsi leur conclusion dans un arrangement à l’amiable entre professionnels et administration.
76Il va sans dire que les agents ne pouvaient que constater à ces occasions les limites de leur action répressive, trop souvent dépendante des aléas de la politique locale. Ils en venaient naturellement à soupçonner, dans quelques cas litigieux, leur hiérarchie de ménager les réseaux de notables locaux utiles au pouvoir en place.
77La paix sociale, les échéances électorales étaient en vérité des impératifs pris très au sérieux par les préfets et les élus de province, et je pense que notre méfiance était bien souvent justifiée.
78On comprendra, en lisant ce qui précède, que si je me suis attaché à décrire le cadre de travail familier de mes collègues du service des Prix et leur environnement juridique habituel, c’est pour mieux faire comprendre l’état d’esprit qui régnait dans les directions parmi le personnel du service actif. La description que j’en ai faite est, bien sûr, liée à mon expérience personnelle et à ce titre j’en revendique parfaitement la subjectivité. J’ajoute que si mon point de départ est l’observation de la vie dans une petite unité comme celle de la Haute-Loire, je suis convaincu – et les faits l’ont d’ailleurs confirmé par la suite – que mes conclusions peuvent être généralisées à l’ensemble des autres départements.
79Ce que j’ai voulu faire ressentir en décrivant le travail des agents du contrôle des prix dans les années soixante-dix, c’est d’abord le dynamisme propre aux brigades d’enquêtes composées généralement de gens jeunes ainsi que la tension permanente qui sous-tendait toutes leurs interventions. Mais c’est surtout les contradictions inévitables qui traversaient leur vie professionnelle que je voudrais souligner. Contradictions plus ou moins bien assumées mais qui n’étaient pas sans donner du piquant à ce métier.
80Contradictions d’abord dans des activités, mais aussi dans les têtes dans la mesure où l’enquêteur, comme je l’ai expliqué, risquait par son implication, plus que tout autre agent du service, de s’identifier profondément à sa propre fonction. Or, les réalités prosaïques du travail, les désillusions inévitables l’obligeaient en même temps à porter un regard lucide sur sa pratique quotidienne et donc à conserver un certain recul vis-à-vis de son investissement professionnel.
81Être enquêteur à la direction du Commerce intérieur et des Prix, ce n’était certainement pas un métier reposant. Par contre, on n’avait guère l’occasion de s’ennuyer.
Notes de bas de page
1Pour l’industrie, on les appelait tour à tour contrats de programme, contrats antihausse, accords de programmation. Pour le commerce, c’étaient les accords de commerce ; pour les prestations de services, le régime conventionnel.
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