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Entreprises de haute technologie, État et souveraineté depuis 1945

 | 
Patrick Fridenson
, 
Pascal Griset

Accès aux hautes technologies, financement, ‎demande, marché

Le financement du programme de rattrapage des télécommunications en France (1967-1981)

Marie Carpenter

Texte intégral

Introduction

1La pénurie qui règne en France en matière d’équipement téléphonique au milieu des années 1960 contraste avec la performance technique de ses chercheurs dans le même domaine. La résolution de cette anomalie passe par la création d’organismes spécifiques de financement du rattrapage : la Caisse nationale des télécommunications en 1967, quatre sociétés de financement des télécommunications à partir de 1969, puis une nouvelle société de financement, Francetel, en 1975. À travers ces moyens de financement, l’administration fait largement appel au marché financier intérieur – en plein essor à l’époque – ainsi qu’aux marchés internationaux pour financer le développement du réseau téléphonique français. Le téléphone à l’époque est une activité rentable bénéficiant d’un monopole sur un marché avec une forte demande latente et s’appuyant sur un outil de production offrant des gains de productivité importants. Le développement des télécommunications françaises se finance ainsi d’abord à travers les recettes actuelles et en anticipant ensuite par l’emprunt les recettes futures. Nous examinerons d’abord la situation à redresser, puis la création de la CNT et enfin celles des sociétés de financement et de Francetel.

I. Une situation à redresser

L’état désolant des télécommunications en France au milieu des années 1960

  • 1 Le Centre National d’Études des Télécommunications : Naissance et Genèse d’un Centre Public de Rech (...)
  • 2 C. Bertho, Télégraphes & Téléphones : de Valmy au microprocesseur, Paris, Le Livre de Poche, 1981, (...)

2Malgré les prouesses du Centre national d’études des télécommunications (CNET) à partir du milieu des années 19501, la densité téléphonique de la France ne parvient pas à atteindre celle des autres pays industriels. En 1965, la densité de lignes téléphoniques par habitant en France ne dépassait que celle de l’Espagne parmi les grands pays (tableau 1). La liste d’attente était de trois ans pour 90 % des candidats tandis qu’aux États-Unis, à la même époque, le délai était de trois jours ouvrables pour 99 % des demandes2.

Tableau 1. Nombre de lignes/100 habitants en 1965

Pays

D/100

Suède

36,8

États-Unis

29,9

Canada

26,5

Suisse

24,3

Grande-Bretagne

11,8

Italie

8,6

Autriche

8,3

Japon

7,5

France

6,1

Espagne

5,7

Source : Préparation de l’orientation préliminaire du VIIPlan, Paris, La Documentation française, 1975, p. 173.

  • 3 F. Raynaud, « 22 à Asnières », sketch comique paru dans le disque Rire 2, 1966.

3Dans un sketch très connu à l’époque, Fernand Raynaud expliquait que « la moitié de la France attendait le téléphone et l’autre moitié attendait la tonalité3 ». Effectivement, la situation catastrophique du téléphone à l’époque ne se situait pas seulement au niveau de l’accès. Il s’agissait aussi d’un problème de qualité de service pour ceux qui avaient réussi à obtenir un téléphone. Une étude menée par l’Inspection générale des PTT en 1968 estimait ainsi le taux de réussite sur un échantillon de 20 000 appels interurbains entre 50 et 60 %, mais concluait que « ces résultats ne sont que des moyennes. Si donc on considère le centre obtenant le plus difficilement le nodal et appelant le faisceau le plus encombré, on passe de la médiocrité à la nullité ».

  • 4 L.-J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications, Paris, CNET-ENST – Masson, 1982.

4Cette situation calamiteuse était le résultat d’une négligence persistante de la part des gouvernements successifs, suivant en cela les avis du Commissariat général du Plan entre 1946 et 19654. De plus, le fonctionnement du budget annexe des PTT, créé en 1923, priva en fait les télécommunications de leur excédent d’exploitation qui servit, à partir de la fin des années 1960, à combler les déficits des autres branches :

Graphique 1. Excédents et déficits d’exploitation des trois branches des PTT (1967-1976)

Graphique 1. Excédents et déficits d’exploitation des trois branches des PTT (1967-1976)

Source : Rapport d’activité PTT, 1976, p. 62.

  • 5 G. Berger, témoignage à la journée, « Indépendance nationale et modernisation : le projet Télécommu (...)
  • 6 Ibid.

5À travers le budget annexe, les trois activités des PTT étaient « comptablement fusionnées » et les télécommunications contribuaient « nolens, volens au financement du trou venant essentiellement des services financiers et subsidiairement du tarif de la Poste5 ». Ce « trou » résultait essentiellement de l’insuffisance du taux de rémunération des fonds aux chèques postaux par le Trésor. À 1,5 % depuis la guerre, ce taux était bien inférieur aux charges d’exploitation que l’on estime à 5 ou 6 % en milieu bancaire6.

  • 7 A. Le Diberder, La production des réseaux de télécommunications, Paris, Économica, 1983, p. 39.

6La structure « complexe et rigide7 » du ministère des PTT empêchait également les ingénieurs des télécommunications de prendre les mesures nécessaires pour redresser la situation. Les activités des télécommunications au niveau départemental étaient sous la responsabilité de la Poste, les directions régionales des Télécommunications n’étaient pas uniquement rattachées à la DGT mais dépendaient également, pour leurs moyens financiers et leur personnel, de deux directions horizontales puissantes communes à la Poste et aux Télécommunications. La résolution du problème exigeait donc une réorganisation profonde de l’administration ainsi qu’un investissement massif pour redresser un sous-investissement devenu chronique.

Trois mobilisations complémentaires

  • 8 J. Pomonti, L’aventure du téléphone, Paris, Lavoisier, 2008, p. 105.

7Le retard du téléphone en France avait atteint un niveau tellement critique au milieu des années 1960 que de nombreux groupes d’acteurs se mobilisèrent. Les usagers du téléphone trouvèrent une expression plus musclée avec la création, en janvier 1969, de l’Association française des utilisateurs du téléphone et des télécommunications (AFUTT). Elle estimait, par exemple, au début des années 1970, le « coût de la défaillance » lié au sous-développement téléphonique français à 2 % du PNB du pays. Elle développait sur ces bases un argumentaire stratégique très élaboré qui lui permettait de défendre l’idée que le retard du téléphone coûtait au pays l’équivalent d’une année entière de croissance ou d’environ 1,7 million d’emplois8.

  • 9 « M. Giscard d’Estaing propose la création d’une Compagnie nationale du téléphone », Les Échos, 6 o (...)

8Ancien ministre de l’Économie et des Finances, redevenu député et soucieux de faire entendre sa différence grâce à son poste de président de la commission des Finances, Valéry Giscard d’Estaing avait proposé dès octobre 1967 la création d’une Compagnie nationale du téléphone. Il expliqua qu’avec ce statut, en étant doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, l’établissement pourrait, « à l’image de l’Électricité de France, mettre en œuvre des méthodes modernes de gestion industrielle et utiliser des modes de financement adaptés à une structure où le rendement des investissements est particulièrement élevé9 ». Cette proposition fut rejetée par le gouvernement, mais Valéry Giscard d’Estaing continua à faire campagne en sa faveur.

  • 10 « Étude sur le financement des investissements des télécommunications en France de 1948 à 1964 », a (...)
  • 11 Ibid.

9Les premiers intéressés par le problème de l’équipement du téléphone français étaient sans conteste les ingénieurs des Télécommunications qui luttaient à plusieurs niveaux. La frustration d’un groupe de directeurs régionaux face à l’inertie de l’administration les incita à créer avec leurs homologues étrangers une Fédération des ingénieurs des télécommunications de la Communauté européenne (FITCE) en 1962. Un rapport de l’Association des ingénieurs des postes et télécommunications en 1963 souligna que « la situation dans laquelle nous étions n’était pas une situation inéluctable mais qu’elle provenait du fait qu’on n’investissait pas assez10 ». Cette étude s’appuyait sur les documents officiels du budget annexe des PTT tel qu’il avait été réalisé entre 1948 et 1964 pour montrer que la branche des télécommunications était rentable mais qu’elle servait essentiellement à couvrir le déficit croissant de la Poste et de ses services financiers. Elle concluait sur cette affirmation : « Pendant les quinze exercices écoulés, de 1950 à 1964, les Télécommunications auraient pu autofinancer entièrement leurs investissements si, toutes choses égales par ailleurs, elles avaient bénéficié d’un régime d’autonomie financière11 ».

Le rattrapage démarra sous Georges Pompidou avec Bernard Esambert

  • 12 B. Esambert, Pompidou, capitaine d’industries, Paris, Odile Jacob, 1994.

10La sortie de cette situation critique démarra sous la présidence du général de Gaulle au moment où son premier ministre, Georges Pompidou, décida de considérer le redressement des télécommunications comme une priorité. Bernard Esambert, X-Mines, son conseiller technique pour l’industrie, fut chargé du dossier dès son arrivée en septembre 1967 et décida d’agir sur plusieurs fronts successifs : les arbitrages budgétaires, l’organisation de l’administration, la structure industrielle des équipementiers et les sources de financements12.

Le rapport Chanet et la nomination de Pierre Marzin

  • 13 H. Chanet, inspecteur des Finances, fut nommé président du Groupe de Travail du Téléphone par Y. Gu (...)
  • 14 B. Esambert, témoignage au colloque de l’Institut d’Histoire de l’Industrie du 6 juin 1997.
  • 15 P. Griset, Les réseaux de l’innovation : Pierre Marzin, 1905-1994, Pleumeur-Bodou, Musée des Téléco (...)

11Pour concevoir ces réformes, il s’appuyait sur les travaux de deux comités mixtes constitués en 1967 à la suite de la publication du rapport Chanet13 en associant des ingénieurs des Télécommunications et des membres du ministère des Finances14. La publication de ces rapports coïncida avec la nomination à la direction générale des Télécommunications de Pierre Marzin. En tant que directeur du CNET, Pierre Marzin avait décidé d’investir les faibles ressources disponibles là où elles avaient une chance d’avoir un impact et avait réussi son premier pari sur l’excellence technologique avec le centre de recherche de Pleumeur-Bodou en Bretagne15. Son deuxième pari fut alors d’arriver à infléchir la courbe des investissements pour rattraper le retard chronique du téléphone français. Pour cela, il s’appuya sur un groupe de « jeunes loups » correspondant à une nouvelle génération d’ingénieurs des Télécommunications qui allaient assurer la réussite de sa stratégie. Parmi eux figuraient deux futurs directeurs généraux des Télécommunications : Gérard Théry, qui fut rapporteur du groupe de travail d’Henri Chanet, et Jacques Dondoux qui présida les travaux d’un des groupes d’experts créés à la suite de la publication du rapport Chanet, sur le thème « Industrie – PTT ». Le deuxième groupe de travail sur le thème « Finances – PTT » fut présidé par Ivan Cabanne, secrétaire général des PTT, et posa les bases de l’augmentation des investissements accordée au téléphone pour les deux dernières années du Ve Plan.

II. Une première initiative : la caisse nationale des télécommunications

  • 16 Décret n° 67-861 du 3 octobre 1967 portant création d’une caisse nationale des télécommunications, (...)
  • 17 C. Bertho, Télégraphes et Téléphones…, op. cit. p. 476.

12La Caisse nationale des télécommunications (CNT) fut créée le 3 octobre 1967. Cet « établissement public national à caractère administratif, doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière et placé sous la tutelle du ministère des PTT », était chargé « d’émettre, au profit du budget annexe des postes et télécommunications, des emprunts destinés à concourir au financement des dépenses d’investissement des télécommunications16 ». Son conseil d’administration incluait trois représentants du ministère des PTT et trois représentants du ministère de l’Économie et des Finances. Selon Catherine Bertho, la CNT constitua le premier pas dans l’abandon de la « prudente gestion de père de famille17 » qui freinait le développement des télécommunications en France.

  • 18 B. Esambert, « Note à l’attention du président de la République », objet « Communication de M. Gall (...)
  • 19 L.-J. Libois, « Financer », Messages des PTT, n° 244, mai 1976, p. 31.
  • 20 C. Bertho, Télégraphes et Téléphones…, op. cit. p. 476.
  • 21 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

13Cette nouvelle source de financement ne combla pas pour autant les besoins de financement des télécommunications françaises et cela pour plusieurs raisons. En premier lieu, les fonds levés par la Caisse nationale des télécommunications restèrent initialement limités à 500 MF par an tandis que les besoins d’investissement des télécommunications devaient augmenter de 1 420 MF en 1969 à 5 400 MF en 197218. En second lieu, l’argent qui était collecté par ce biais rentrait dans le budget annexe et continuait donc à contrebalancer les déficits des autres branches des PTT. Ainsi, sur les 2 246 millions de francs collectés par la CNT entre 1967 et 1972, « plus de la moitié aurait été employée à la couverture des besoins de la poste et des services financiers19 ». Finalement, la CNT ne fut pas entièrement soutenue par le ministère de l’Économie et des Finances qui, se plaignait-on alors, « se montre encore très réticent et bride son action20 ». Effectivement, selon Jean Michaudet, secrétaire général de la CNT (et inspecteur général des PTT) : « Les gens du ministère des Finances ont vu dans la création de la CNT une sorte du démembrement de la tutelle dont ils se considéraient comme chargés21 ».

  • 22 Ce phénomène est également connu sous son nom anglais de crowding out.
  • 23 G. Berger, témoignage cité.
  • 24 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

14La CNT a été initialement conçue pour emprunter à l’étranger parce que l’orthodoxie financière conduisait alors à nourrir la crainte de faire subir à d’autres acteurs emprunteurs un effet d’éviction22 sur le marché domestique : elle « reçut l’autorisation d’émettre des emprunts en euromonnaie, essentiellement en dollars, mais aussi en eurofrancs23 ». On expliqua à Jean Michaudet que, lors de la discussion en Conseil des ministres sur sa création, le directeur du Trésor avait formulé une objection en expliquant que « l’État français ne peut pas aller emprunter un ou deux milliards sur le marché international. Ce sera la mort de la signature française » et qu’il s’entendit répondre de la bouche de Georges Pompidou lui-même : « Il ne s’agit pas d’emprunter un ou deux milliards, il faudrait beaucoup plus que ça ! Il faut créer un organisme qui empruntera avec la signature de l’État sur les marchés internationaux24. »

  • 25 Bouncing the bankers around at CNT”, Institutional Investor, mai 1978. Ce magazine américain spéci (...)
  • 26 Ibid.

15Il fut donc décidé que la CNT serait l’organisme qui emprunterait avec la signature de l’État sur les marchés internationaux. Jean Michaudet commença alors à se bâtir une renommée sur les marchés internationaux de la finance à partir de 1974 quand il réussit le premier emprunt d’une institution française sur le marché américain depuis celui du Crédit foncier en 195525. En 1977, par exemple, sur les 6 400 millions de francs empruntés par la CNT, seulement 30 % provenaient du marché intérieur. 30 % des fonds empruntés étaient en dollars, 20 % en deutsche marks et 20 % en francs suisses, yen et autres devises26.

  • 27 C.-H. Cotten, « Recours au marché financier », Revue Française des Télécommunications, n° 1, octobr (...)

16Tandis que les opportunités d’emprunter sur les marchés internationaux offraient des taux plus intéressants que le marché intérieur, ce bénéfice était contrebalancé par les risques de change qui introduisaient un élément aléatoire dans le coût des opérations de la CNT. Charles-Hervé Cotten, directeur des affaires commerciales et internationales de la DGT de 1971 à 1979, explique ainsi la volonté qui se fit jour alors de développer davantage les financements sur le marché intérieur : « Le souci d’assurer le financement de la croissance des investissements jusqu’à ce que la rentabilité des capitaux investis assure valablement le relais de l’emprunt a donc conduit à rechercher les moyens de collecter des capitaux sur un marché qui soit plus stable que le marché international, sans cependant entrer en concurrence directe avec les autres emprunteurs nationaux27 ».

  • 28 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.
  • 29 Cité dans B. Esambert, Pompidou, capitaine…, op. cit., p. 212.

17Malgré la création de la CNT et l’augmentation de 20 % du budget des télécommunications accordé par Georges Pompidou en tant que Premier ministre en 1967 et 1968, le ministère des PTT se trouvait encore dans le besoin car la demande pour le téléphone commençait à se développer de plus en plus vite. Face à l’obligation de lutter pour augmenter le niveau des investissements exprimée en Conseil des ministres, le ministère des Finances répondait : « Moi, je veux bien donner une priorité aux télécommunications, mais est-ce qu’on fera moins d’écoles ou moins d’hôpitaux parce que c’est ça, le budget et on ne peut pas aller au-delà28 ». Face aux besoins criants en téléphonie de la France et craignant les arbitrages potentiellement défavorables aux télécoms au niveau du budget de l’État, Robert Galley – le nouveau ministre des PTT arrivé avenue de Ségur en juin 1969 – chercha donc une solution plus radicale. Il déclara : « le cadre budgétaire étant insuffisant dans l’état actuel des priorités et l’État ne pouvant tout entreprendre, il faut que les Français commencent à participer au financement des télécommunications29 ».

III. La création des sociétés de financement

La genèse des sociétés de financement

  • 30 « Examen des implications de la création d’une compagnie nationale du téléphone », Groupe de travai (...)
  • 31 Ibid., p. 1.

18Les deux rapports : PTT-Industrie et PTT-Finance, dont Bernard Esambert s’inspirait, furent produits en 1967. Ils semblent avoir été accompagnés de celui d’un troisième groupe de travail qui rendit en décembre 1968 un rapport intitulé « Examen des implications de la création d’une compagnie nationale du téléphone30 ». Il y était rappelé que la proposition de Valéry Giscard d’Estaing en 1967 reprenait « une idée fréquemment émise, depuis longtemps déjà, selon laquelle le statut des Télécommunications est inadapté à l’évolution des techniques et aux conditions nouvelles de l’économie31 ». La proposition de VGE, mise à l’étude, avait fait avancer le débat.

  • 32 Ibid., annexe III.
  • 33 Ibid., p. 15.

19Une note sur les répercussions financières et administratives de la création éventuelle d’une telle société calculait les frais supplémentaires auxquels serait assujettie une telle société en termes de charges supplémentaires de personnel, impôt foncier, TVA et impôt sur les bénéfices et concluait que la baisse des possibilités de financement atteindrait 1 373 MF32. En ce qui concerne le financement, elle estimait « en tout état de cause, il n’y a pas de raisons sérieuses de penser – hormis la reconnaissance de la priorité et des conséquences qui en découlent – que la part des disponibilités du marché financier dévolue à la Compagnie nationale des télécommunications serait automatiquement supérieure à la part dévolue actuellement aux PTT33 ».

20S’ajoutaient aux problèmes financiers potentiels la difficulté de conversion des agents des télécommunications et le fait que l’attention des responsables à tous les niveaux risquait d’être absorbée par la réforme. Le rapport du groupe du travail n° 3 conclut ainsi qu’une telle réforme risquait en fait d’aggraver la crise du téléphone.

  • 34 Une initiative gouvernementale en cours d’étude qui était largement inspirée du modèle de prise de (...)
  • 35 S. Nora, Rapport sur les entreprises publiques, Paris, La Documentation française, 1968.
  • 36 A. Terray, Des francs-tireurs aux experts. L’organisation de la prévision économique au ministère d (...)

21Le groupe de travail préconisa à la place une optimisation des moyens déjà disponibles, des aménagements d’ordre structurel et une politique de développement. Les propositions d’optimisation des moyens portaient sur les investissements, le contrôle de gestion et le financement. Les études devaient être menées par le nouveau service des programmes et des études économiques de la direction générale des Télécommunications selon les principes de la rationalisation des choix budgétaires (RCB34). Les critères de financement à appliquer devaient se fonder sur les conclusions du rapport Nora35 relatives aux structures souhaitables des financements dans les entreprises publiques. Ce rapport, publié en avril 1967, « dénonçait la mainmise bureaucratique et la gestion centralisée des entreprises publiques présentées comme incompatibles avec le souci de compétitivité et de productivité. Il plaidait en faveur de leur autonomie en matière de prix, de salaires et d’investissements tout en exigeant d’elles un effort d’autofinancement plus important et de gestion plus rigoureuse36 ».

22Une séparation claire de la présentation des budgets et des comptes d’exploitations par branche des PTT devait, disait encore le rapport, être mise en place et l’autofinancement à 100 % des télécommunications était jugé inopportun étant donné la durée de vie très longue d’une partie importante des équipements achetés. La structure de financement visée était de 65 % en autofinancement, 25 % en emprunt à long terme et 10 % en emprunt à moyen et court terme. Pour les financements à moyen terme, le recours à une solution de location, de location-achat ou de leasing était suggéré.

  • 37 J. Michaudet, « Les sociétés de financement des télécommunications », document sans date, ni source (...)

23Le rapport de ce troisième groupe de travail produit fin 1968 posa donc les bases de la création d’un nouvel outil de financement, les sociétés de financements, qui fournirent les équipements téléphoniques à la DGT sous forme de « leasing ». Une première tentative limitée basée sur une formule de location-vente de la part des industriels échoua au cours de l’année 1969 car ceux-ci devaient également financer leur propre investissement, sans pouvoir s’endetter d’avantage37. Elle fut suivie d’autres initiatives, plus fructueuses.

La création des sociétés de financement

24Robert Galley arriva le 24 juin 1969 au ministère des PTT accompagné d’un conseiller technique venu de son ancien ministère, la Recherche : Guy Berger, énarque, auditeur à la Cour des comptes. Conseillés par des banquiers de la Banque de Paris et des Pays-Bas et de la Société générale et inspirés par le financement privé des autoroutes, Guy Berger et le directeur de cabinet de Robert Galley, Jean Sriber38, inspecteur des Finances, trouvèrent la solution qui consistait à créer des intermédiaires capables de réunir les capitaux nécessaires pour l’achat d’équipements loués ensuite aux PTT en crédit-bail.

  • 39 N° 69-1160.

25Ainsi naquirent – sous la présidence de Georges Pompidou – les sociétés de financement des télécoms, autorisées par la loi de Finances rectificative du 24 décembre 196939 par agrément conjoint des ministères des Finances et des PTT. Un arrêté du 25 février 1970 précisa les particularités de leur statut et de leurs obligations à l’égard de l’État. Le capital minimum de 10 MF fut largement dépassé par l’accroissement des besoins en équipement du réseau français et la formule initiale mise en place en février 1970 fut réitérée à trois reprises.

Tableau 2. Date de création des sociétés de financement

Société

Date de création

Chefs de file

Finextel

26 février 1970

Banque de Paris et des Pays-Bas

Société générale

Codetel

8 janvier 1971

Banque nationale de Paris

Compagnie financière de Suez

Agritel

16 juin 1972

Crédit Agricole (100 %)

Creditel

12 octobre 1972

Crédit Lyonnais

Banques Vernes et Commerciale de Paris

Source : Projet de budget pour 1976, Questions susceptibles d’être évoquées au Parlement à l’occasion des débats parlementaires, direction générale des Télécommunications, Fiche n° 2-1, Note détaillée sur chacune des sociétés de financement. AN, F 90 bis 2667.

26Avec cette procédure de financement, l’administration définissait le montant et le contenu des programmes d’investissement, concluait les marchés avec les constructeurs et en contrôlait l’exécution. Les matériels loués en crédit-bail étaient exploités comme les autres. Simplement, les factures des constructeurs une fois approuvées par l’administration, étaient payées par la société de financement. Les équipements étaient mis en location pour une durée de dix ans à quinze ans. À l’issue de cette période intervenait une offre de vente pour un montant de 3 % de la valeur des matériels.

  • 40 Des SICOMI (Société immobilière pour le commerce et l’industrie) étaient spécialisées dans la locat (...)
  • 41 Entretien avec G. Berger, 11 janvier 2010.

27Guy Berger se souvient d’une victoire importante au sujet de la TVA : « Le crédit-bail concernait les immeubles, les entrepôts, les bâtiments. En 1965, un texte de loi avait créé les SICOMI40 : des sociétés immobilières qui avaient permis de financer la modernisation des entreprises qui avaient souvent besoin d’entrepôts, etc. Ces SICOMI avaient obtenu l’exonération d’impôt sur les sociétés et cela avait servi de précédent pour exonérer les sociétés de financement, qui participaient à l’investissement des télécoms. De novembre à décembre 1969, quand nous discutions de ce texte, les arbitrages étaient serrés (entre le ministère des Finances et les télécoms) surtout sur les avantages fiscaux. Nous l’avons emporté parce que les arbitrages avaient été préparés par Gérard Worms, pour ce qui est de Jacques Chaban-Delmas, alors Premier ministre et pour Georges Pompidou, c’était Bernard Esambert qui s’en occupait. Il y avait d’autre part Jacques Calvet au ministère des Finances, qui nous appuyait. Jean-Marie Weydert, conseiller technique chargé au cabinet de Valéry Giscard d’Estaing (ministre de l’Économie et des Finances) a dû admettre que l’arbitrage était en notre faveur41 ».

28Au moment de ces discussions gouvernementales sur le statut fiscal de la première société de financement, Finextel, Bernard Esambert en rendit compte au président Georges Pompidou :

  • 42 B. Esambert, Note à l’attention du président de la République, objet « Communication de M. Galley s (...)

« Un arbitrage a été rendu vendredi dernier à Matignon entre M. Giscard d’Estaing dépité de constater le peu d’écho de ses idées sur une compagnie nationale du téléphone et M. Galley qui souhaitait la transparence fiscale et la suppression de la TVA sur les loyers et services de la Société (j’avais auparavant fait connaître en termes très généraux l’intérêt que vous portiez à ce dossier). En définitive, la société bénéficiera de la transparence fiscale comme les SICOMI (et elle pourra jouer un rôle de SICOMI de façon à pouvoir survivre par la suite) ; en revanche ses loyers et services seront assujettis à la TVA42 ».

29On constate à cette occasion qu’après son retour aux affaires, Valéry Giscard d’Estaing avait manifesté son attachement à son projet de 1967, mais que l’arbitrage interministériel – un compromis – trancha dans un tout autre sens.

Les changements apportés aux premiers dispositifs

30Pour faire face aux paiements correspondants aux achats d’équipements, les sociétés se chargèrent de se procurer les moyens de financement nécessaires, à court terme auprès des banques et à long terme sur le marché financier. Pendant les quatre premières années ces moyens furent constitués par des fonds propres – les émissions d’actions dans le public – et par des fonds d’emprunt  – emprunts obligataires ou crédits bancaires.

Tableau 3. Principales caractéristiques des sociétés de financement en 1975

Société

Capital initial

Augmentations de capital effectuées

Emprunts émis et crédits bancaires contractés

Dividendes distribués

Finextel

10 MF

390 MF en mars 1970

400 MF en juin 1972

Émissions

220 MF le 12 juillet 1971

250 MF le 22 novembre 1981

300 MF le 3 juillet 1973

Crédits bancaires

300 MF septembre 1972 et octobre 1973

500 MF en avril 1975

150 MF en juillet 1975

5 F (1970)

9 F (1971)

9,40 F (1972)

10 F (1974)

Codetel

10 MF

390 MF en mars 1971

400 MF en décembre 1973

Émissions

220 MF le 4 juillet 1972

220 MF le 14 novembre 1972

Crédits bancaires

200 MF en mai 1973

500 MF en juin 1975

5 F (1971)

9 F (1972)

9,45 (1973)

10 F (1974)

Agritel

50 MF

100 MF en décembre 1974

Crédits bancaires

250 MF en décembre 1974

300 MF courant 1975

1,30 F (1972)

4,68 F (1973)

9,76 (1974)

Creditel

10 MF

15 MF en février 1973

75 MF en octobre 1973

300 MF en mai 1975

Émissions

250 MF le 14 novembre 1973

Crédits bancaires

100 MF (sans date)

406 MF en février 1975

7,52 (1973)

9,10 (1974)

Source : Projet de budget pour 1976, Questions susceptibles d’être évoquées au Parlement à l’occasion des débats parlementaires, direction générale des Télécommunications, Fiche n° 2-1, Note détaillée sur chacune des sociétés de financement. AN, F 90 bis 2667.

  • 43 Entretien H. Plisson, 26 janvier 2010.

31Un ingénieur des Télécommunications, Henri Plisson, arrivé au sein de l’équipe de Jean Michaudet mena une étude qui souligne le surcoût de la première société de financement, Finextel. Selon lui, les intérêts sur le principal étaient indexés sur indice de la construction immobilière. Avec un taux de base de 7 % composé avec un taux d’indexation à 7 % le coût de l’emprunt montait à 14,4 %. Il fallait ajouter ensuite 1,5 % de TVA, ce qui induisait un surcoût de 16 % pour cette source de financement. Des adaptations apportées aux sociétés de financement au fur et à mesure de leur développement cherchèrent à limiter leurs inconvénients. Agritel, créée en juin 1972, était indexé sur le bon à cinq ans du Crédit Agricole qui, selon Henri Plisson, « était une ressource à taux intéressant »43.

32Une comparaison du coût moyen d’intervention des sociétés de financement et de celui d’un emprunt obligataire garanti par l’État et émis dans les mêmes conditions atteste l’amélioration de leur performance au fil des négociations des différentes générations de contrats.

Tableau 4. Évolution de l’écart entre le coût moyen des contrats des sociétés des financements et le taux d’un emprunt obligataire garanti par l’État et émis dans les mêmes conditions du marché

Génération

Finextel

I

Finextel II

Finextel

III

Codetel

I

Codetel

II

Agritel

I

Agritel

II

Agritel

III

Creditel

I

Creditel

II

Écarts en points

A Hypothèse

3,21

1,50

1,12

3,30

1,19

1,30

0,44

0,41

1,25

1,32

B Hypothèse

4,03

2,30

1,31

4,14

1,39

1,40

0,54

0,48

1,47

1,51

A Hypothèse de glissement des prix des tarifs des télécommunications de 3,5 % en moyenne par an.
B Hypothèse de glissement des prix des tarifs des télécommunications de 5 % en moyenne par an.

Source : Projet de budget pour 1976, questions susceptibles d’être évoquées au Parlement à l’occasion des débats parlementaires, direction générale des Télécommunications, Fiche n° 2-6, Coût comparé des sociétés de financement et des emprunts obligataires. AN, F 90 bis 2667.

Le problème du surcoût des sociétés de financement

  • 44 P. Lelong, secrétaire d’État aux PTT, « La politique des postes et télécommunications », 18 octobre (...)

33En 1974, après l’arrivée de V. Giscard d’Estaing à l’Élysée, le secrétaire d’État aux PTT, Pierre Lelong, admit que « le recours aux sociétés de financement avait perdu beaucoup de son intérêt44 ». La part des sociétés de financement atteignit son niveau le plus élevé en 1972 avec la création d’une autre société cette année-là, Creditel. Le pourcentage des investissements couvert par les quatre sociétés de financement en 1972 représenta 31,8 % du total des investissements des télécommunications françaises. Aucune nouvelle société de financement privée ne fut créée par la suite.

Tableau 5. Part des sociétés de financement dans les investissements du service public des télécommunications (MF)

1970

1971

1972

1973

1974

(budget)

Programme d’investissement total

3 863

5 060

6 800

8 340

10 300

Part confiée aux sociétés de financement

720

1 440

2 160

2 604

2 840

% du programme total

18,5 %

28,5 %

32 %

31,1 %

27,5 %

Source : Jean Michaudet, Les sociétés de financement des télécommunications, p. 14, document sans date ni source exacte. AN, AG 3 2002.

34Henri Plisson explique ainsi le problème de fond des sociétés de financement :

« C’étaient des emprunts faits par des personnes ayant une signature moins bonne que l’État, plus la vente en détail de l’argent acheté en gros, donc des coûts de gestion interne et externe chez les sociétés de financement qui n’étaient pas négligeables ».

35Il ajoute :

  • 45 Entretien avec H. Plisson, 26 janvier 2010.

« La raison pour la création de sociétés de financement était le contournement de la rigidité budgétaire. Sur le plan financier, c’était une absurdité puisque ça consistait à acheter de l’argent sous une signature moins bonne que l’État parce que la CNT était directement l’administration. Ensuite, on coupe en morceaux pour l’affecter à des équipements. Donc avoir une gestion compliquée dans les télécoms et chez les sociétés de financement45 ».

  • 46 F. Polge de Combret, Note pour les urgences, objet « collectif budgétaire : problème des télécommun (...)

36En 1974, le nouveau gouvernement se trouva face à l’obligation de réévaluer l’enveloppe des investissements à la suite d’une évolution importante des coûts. Le secrétaire d’État aux PTT, Pierre Lelong, proposa au Premier ministre, Jacques Chirac, de faire appel aux fonds supplémentaires de la part de la CNT ou des sociétés de financement des télécommunications recherchant des crédits supplémentaires. À côté de la proposition d’utiliser les sociétés de financement à cette fin, Claude Pierre-Brossolette, secrétaire général de l’Élysée, nota : « Non, c’est ruineux46 ».

IV. La Création de Francetel

  • 47 Entretien avec P. Lelong, 2 avril 2010.

37Dès sa nomination, le secrétaire d’État aux PTT, Pierre Lelong, fit part de son intention de supprimer les avances remboursables des télécommunications pour les particuliers. Cette pratique – en place depuis longtemps dans le paysage téléphonique français – consistait à raccorder en priorité les abonnés qui payaient d’avance une somme qui était ensuite remboursée par les télécommunications par la non-facturation de l’abonnement pendant une certaine période. Les avances remboursables étaient jugées néfastes de plusieurs points de vue : celui de l’égalité des citoyens vis-à-vis du service public, celui des choix rationnels dans le déroulement d’un programme de raccordement et celui de la rentabilité. Pierre Lelong cite ainsi l’explication du directeur régional qui avait compétence sur sa circonscription de député du Finistère : celui-ci lui expliqua que les avances remboursables perturbaient le déroulement logique du programme d’équipement et que sa perception était que cette pratique cachait les besoins réels de financement des télécommunications47.

  • 48 Ibid.
  • 49 « La nouvelle croissance par la communication : Politique du secrétariat aux PTT au cours du VIIP (...)

38En ce qui concerne les sociétés de financement, Pierre Lelong avoue avoir eu d’autres réticences : « Je ne suis pas socialiste mais j’aime pas ce genre de montage financier, jouant avec le secteur privé là où l’État est mieux armé pour faire le travail48 ». Cependant, les besoins financiers des télécommunications allaient croître encore d’une façon significative avec le plan d’action prioritaire de Valéry Giscard d’Estaing. Le 23 avril 1975, le président de la République déclara que le redressement de la situation du téléphone français était une priorité nationale49. La réalisation des objectifs ambitieux en termes quantitatifs et qualitatifs qui furent alors fixés devait appeler au cours du VIIe Plan des autorisations de programme pour un montant d’environ 120 milliards de francs. La difficulté des télécommunications françaises à rattraper leur retard allait enfin être surmontée avec un programme d’action prioritaire appelé « le téléphone pour tous ».

  • 50 J. Michaudet, « Les sociétés de financement des télécommunications », document sans date, ni source (...)

39Une nouvelle société de financement des télécommunications, Francetel, fut alors créée suite aux dispositions de la loi de finances rectificative du 29 mai 1975 « prévoyant le financement du programme d’accélération des investissements téléphoniques50 ». À la différence des autres sociétés de financement, les capitaux de Francetel étaient exclusivement publics. Francetel avait un statut de banque de crédit à long et moyen terme et un capital social de 10 MF composé de fonds publics apportés pour 49 % par la Caisse des dépôts et consignations et pour 51 % par la Caisse nationale des télécommunications.

  • 51 Entretien avec G. Berger, 11 janvier 2010.
  • 52 G. Théry, « Doter tous les Français du téléphone : un acte délibéré de politique industrielle », Le (...)

40Pour Guy Berger, le surcoût des premières sociétés de financement était justifié dès lors qu’il fallait attendre qu’ait lieu « l’évolution des esprits51 » qui permit la création de Francetel qui pouvait recourir davantage à des emprunts longs. Selon Gérard Théry, le directeur général des Télécommunications d’octobre 1974 à 1981, l’apport de cette société de financement, Francetel, consiste en ce qu’elle « a enfin permis de lancer le plan de rénovation du téléphone français, à l’échelle qu’il fallait52 ».

V. Une diversité des sources de financement

41La création de Francetel en 1975 compléta une gamme de sources de financements pour les télécommunications françaises constituée de neuf possibilités (graphique 2).

Graphique 2. Les structures de financements des télécommunications à partir de 1975

Graphique 2. Les structures de financements des télécommunications à partir de 1975

Source : Statistiques 1986, direction générale des Télécommunications, 1986, p. 56.

42Jean Michaudet explique ainsi l’apport des différentes sources de financement :

  • 53 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

« Les différents moyens qui ont été utilisés ont chacun d’une façon différente mais importante participé au redressement. L’apport des sociétés de financement, finalement, a été moins le financement qu’elles ont procuré parce qu’on aurait pu le trouver au moins en partie par la Caisse nationale des Télécommunications – mais il n’y avait pas non plus tant d’intérêt à laisser une signature en permanence sur les marchés – [que] surtout de permettre l’adaptation des programmes à l’essor des marchés financiers. Par exemple, si la Caisse nationale avait dû tout emprunter sur le marché financier interne, sa signature aurait un peu inondé le marché, ce qui n’est pas bon. Ça a été généralement assez mal vu, même par les acteurs. Cet apport des sociétés de financement a été, pour moi, important au prix d’une augmentation du coût mais qui est restée modérée53 ».

43En 1979, les investissements atteignirent leur niveau le plus élevé pendant la période du rattrapage à 24 milliards de francs, tandis que la contribution des sociétés de financement (y compris Francetel) commença à baisser en valeur absolue à partir de 1977 (graphique 3).

Graphique 3. Les investissements en télécommunications, 1970-1981

Graphique 3. Les investissements en télécommunications, 1970-1981

Source : Rapports d’activité des PTT, 1971-1981.

44Le taux d’autofinancement n’était plus que 40 % en 1977 avec 38 % des besoins de financement apportés par la CNT et le reste par les sociétés de financement (graphique 4).

Graphique 4. La structure du financement des télécommunications en 1977

Graphique 4. La structure du financement des télécommunications en 1977

Source : Rapport d’activité des PTT, 1977, fig. 14.

Conclusion

  • 54 Entretien avec H. Plisson, 26 janvier 2010.
  • 55 Rapport d’activité des PTT.

45Ainsi, entre 1967 et 1981, le développement de trois sources de financements permit enfin le déploiement du réseau téléphonique en France. Dès la fin des années 1960, la Caisse nationale des télécommunications offrit la possibilité aux télécommunications de recourir aux marchés financiers – y compris à l’étranger – mais elle ne leur permit d’échapper ni à la « rigidité budgétaire54 » que lui imposait le ministre de l’Économie et des Finances, ni au transfert de ses moyens vers les autres branches des PTT. Les quatre sociétés de financement privées créées entre 1970 et 1973 contribuèrent rapidement au déblocage des financements à travers un système de location des équipements achetés par ces sociétés à la direction générale des Équipements. Le surcoût engendré par ce système limita son apport à une contribution maximum de près d’un tiers des investissements en 1972. Les besoins croissants de financement avec le programme d’action prioritaire « le téléphone pour tous » conduisirent alors à la création d’une nouvelle société de financement, Francetel, dotée de capitaux publics et recourant essentiellement aux emprunts longs. L’administration insista alors sur le fait que le développement des télécommunications françaises n’était pas un coût pour le contribuable : « Les Télécoms se financent sans recours à l’impôt. Les ressources proviennent des clients actuels (autofinancement) et des anticipations de recettes futures (financement externe)55 ».

  • 56 M. Carpenter, La bataille des télécoms. Vers une France numérique, Paris, Économica, 2011.

46Ce raisonnement était fondé économiquement et la suite de l’histoire des télécommunications françaises l’a montré56. Il l’était au fond dès le départ mais il ne s’imposa pas politiquement, ce qui conduisit à la création de sociétés de financement qui permirent de dégager les ressources que les arbitrages budgétaires ne donnaient pas au téléphone. Les progrès réalisés et la solvabilité de la demande qu’ils révélèrent réconcilièrent alors les logiques économique et politique et l’évident surcoût des financements privés sur les financements publics eut alors raison de ces sociétés privées dont la raison d’être relevait d’une logique essentiellement politique.

Notes

1 Le Centre National d’Études des Télécommunications : Naissance et Genèse d’un Centre Public de Recherche, 1944-1974, Neuilly-sur-Seine, CRCT, 1990.

2 C. Bertho, Télégraphes & Téléphones : de Valmy au microprocesseur, Paris, Le Livre de Poche, 1981, p. 450.

3 F. Raynaud, « 22 à Asnières », sketch comique paru dans le disque Rire 2, 1966.

4 L.-J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications, Paris, CNET-ENST – Masson, 1982.

5 G. Berger, témoignage à la journée, « Indépendance nationale et modernisation : le projet Télécommunications des années 1970-1976 », Colloque de l’Institut d’histoire de l’industrie, Paris, 6 juin 1997.

6 Ibid.

7 A. Le Diberder, La production des réseaux de télécommunications, Paris, Économica, 1983, p. 39.

8 J. Pomonti, L’aventure du téléphone, Paris, Lavoisier, 2008, p. 105.

9 « M. Giscard d’Estaing propose la création d’une Compagnie nationale du téléphone », Les Échos, 6 octobre 1967, p. 5, Archives nationales (AN) 23 HF 14.

10 « Étude sur le financement des investissements des télécommunications en France de 1948 à 1964 », avril 1967, Association des ingénieurs des postes et télécommunications, p. 9, AN. 23 HF 38.

11 Ibid.

12 B. Esambert, Pompidou, capitaine d’industries, Paris, Odile Jacob, 1994.

13 H. Chanet, inspecteur des Finances, fut nommé président du Groupe de Travail du Téléphone par Y. Guéna, ministre des PTT, en 1967 et il rendit son rapport le 31 juillet 1967. Le texte des deux parties du rapport est dans AN, CAC 1981046 art. 2. J’en ai publié des extraits dans Entreprises et Histoire, n° 67, décembre 2010.

14 B. Esambert, témoignage au colloque de l’Institut d’Histoire de l’Industrie du 6 juin 1997.

15 P. Griset, Les réseaux de l’innovation : Pierre Marzin, 1905-1994, Pleumeur-Bodou, Musée des Télécoms et Paris, Cliomédia, 2005.

16 Décret n° 67-861 du 3 octobre 1967 portant création d’une caisse nationale des télécommunications, publié le 4 octobre 1967 au Journal officiel de la République Française.

17 C. Bertho, Télégraphes et Téléphones…, op. cit. p. 476.

18 B. Esambert, « Note à l’attention du président de la République », objet « Communication de M. Galley sur Finextel au Conseil des ministres du 10 décembre 1969 », 9 décembre 1969. Fonds privé de Bernard Esambert.

19 L.-J. Libois, « Financer », Messages des PTT, n° 244, mai 1976, p. 31.

20 C. Bertho, Télégraphes et Téléphones…, op. cit. p. 476.

21 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

22 Ce phénomène est également connu sous son nom anglais de crowding out.

23 G. Berger, témoignage cité.

24 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

25 Bouncing the bankers around at CNT”, Institutional Investor, mai 1978. Ce magazine américain spécialisé dans la finance explique que le surnom de Jean Michaudet est « le sphinx ».

26 Ibid.

27 C.-H. Cotten, « Recours au marché financier », Revue Française des Télécommunications, n° 1, octobre 1971, p. 47-48.

28 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

29 Cité dans B. Esambert, Pompidou, capitaine…, op. cit., p. 212.

30 « Examen des implications de la création d’une compagnie nationale du téléphone », Groupe de travail n° III, décembre 1968. AN, 23 HF 38.

31 Ibid., p. 1.

32 Ibid., annexe III.

33 Ibid., p. 15.

34 Une initiative gouvernementale en cours d’étude qui était largement inspirée du modèle de prise de décisions de l’armée américaine, PPBS (Program Planning Budgeting System).

35 S. Nora, Rapport sur les entreprises publiques, Paris, La Documentation française, 1968.

36 A. Terray, Des francs-tireurs aux experts. L’organisation de la prévision économique au ministère des Finances 1948-1968, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2002, p. 440. Ce livre a été le premier à analyser l’introduction de la RCB. P. Bezès, Reinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, 2009.

37 J. Michaudet, « Les sociétés de financement des télécommunications », document sans date, ni source, p. 12-15. AN, 5 AG 3 2002.

38 La composition du cabinet de R. Galley est consultable en ligne sur www.laposte.fr/chp/mediasPdf/bddp/JO_1954-1973 (consulté le 15 mai 2010), compilation élaborée par le comité d’histoire de la Poste, p. 211-212. J. Sriber a accordé des entretiens biographiques au comité pour l’histoire économique et financière de la France en 1990.

39 N° 69-1160.

40 Des SICOMI (Société immobilière pour le commerce et l’industrie) étaient spécialisées dans la location d’immeubles non équipés à usage professionnel sous forme de crédit-bail.

41 Entretien avec G. Berger, 11 janvier 2010.

42 B. Esambert, Note à l’attention du président de la République, objet « Communication de M. Galley sur Finextel au Conseil des ministres du 10 décembre 1969 », 9 décembre 1969. Fonds privé de Bernard Esambert.

43 Entretien H. Plisson, 26 janvier 2010.

44 P. Lelong, secrétaire d’État aux PTT, « La politique des postes et télécommunications », 18 octobre 1974, note pour François Polge de Combret, conseiller technique à l’Élysée, p. 7. AN, 5 AG 3 2002.

45 Entretien avec H. Plisson, 26 janvier 2010.

46 F. Polge de Combret, Note pour les urgences, objet « collectif budgétaire : problème des télécommunications », réf. n° 30, 20 juin 1974. AN, 5 AG 3 2005.

47 Entretien avec P. Lelong, 2 avril 2010.

48 Ibid.

49 « La nouvelle croissance par la communication : Politique du secrétariat aux PTT au cours du VIIPlan », 10 octobre 1975. AN, 5 AG 3 2002.

50 J. Michaudet, « Les sociétés de financement des télécommunications », document sans date, ni source, p. 12-15. AN, 5 AG 3 2002.

51 Entretien avec G. Berger, 11 janvier 2010.

52 G. Théry, « Doter tous les Français du téléphone : un acte délibéré de politique industrielle », Les Cahiers de l’ARCEP, janvier-février-mars 2010.

53 Entretien avec J. Michaudet, 3 mars 2010.

54 Entretien avec H. Plisson, 26 janvier 2010.

55 Rapport d’activité des PTT.

56 M. Carpenter, La bataille des télécoms. Vers une France numérique, Paris, Économica, 2011.

Table des illustrations

Titre Graphique 1. Excédents et déficits d’exploitation des trois branches des PTT (1967-1976)
Crédits Source : Rapport d’activité PTT, 1976, p. 62.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1910/img-1.png
Fichier image/png, 23k
Titre Graphique 2. Les structures de financements des télécommunications à partir de 1975
Crédits Source : Statistiques 1986, direction générale des Télécommunications, 1986, p. 56.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1910/img-2.png
Fichier image/png, 38k
Titre Graphique 3. Les investissements en télécommunications, 1970-1981
Crédits Source : Rapports d’activité des PTT, 1971-1981.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1910/img-3.png
Fichier image/png, 13k
Titre Graphique 4. La structure du financement des télécommunications en 1977
Crédits Source : Rapport d’activité des PTT, 1977, fig. 14.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1910/img-4.png
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Auteur

Titulaire d’un PhD en gestion de Dublin City University et d’une HDR de l’EHESS, Marie Carpenter est maître de conférences de stratégie à Télécom École de Management, où son enseignement porte sur l’innovation technologique et organisationnelle. Ses articles ont été publiés dans les revues Harvard Business Review, Industrial and Corporate Change, Gérer et Comprendre et Entreprises et Histoire. Son livre La bataille des télécoms. Vers une France numérique est paru à Paris chez Economica en 2011.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2013

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