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La dette publique dans l’histoire

 | 
Jean Andreau
, 
Gérard Béaur
, 
Jean-Yves Grenier

Imitations : La dette publique en litige

L’Âge classique de la dette publique américaine (1789-1916)

Jean Heffer

Texte intégral

Miss Prism : « Cecily, vous étudierez
l’économie politique pendant mon absence.
Vous pourrez sauter le chapitre sur la baisse
de la roupie. C’est un peu trop sensationnel.
Il n’est pas jusqu’à ces problèmes monétaires
qui n’aient leur côté mélodramatique. »
Oscar Wilde, The Importance of Being Earnest, acte II.

  • 1 James M. Buchanan, article « Public Debt », in The New Palgrave: A Dictionary of Economics, New Yor (...)
  • 2 P.G.M. Dickson, The Financial Revolution in England: A Study in the Development of Public Credit, 1 (...)

1Selon la définition proposée par l’économiste James M. Buchanan, « la dette publique est une obligation légale contractée par un gouvernement qui s’engage à verser des montants correspondant aux intérêts et/ou à l’amortissement d’un capital, aux détenteurs de créances spécifiées, conformément à un échéancier précis1 ». Une telle définition englobe les traits essentiels de la dette publique moderne telle qu’elle émerge de la « révolution financière » anglaise de la fin du xviie et du début du xviiie siècle2 : un contrat entre l’État et des souscripteurs privés ou publics, nationaux ou étrangers, qui doit être respecté, comme il convient à un État de droit ; un calendrier défini qui précise le taux d’intérêt et la périodicité avec laquelle doivent être versés les intérêts, ainsi que le terme auquel les obligations viendront à échéance et devront être alors amorties.

2Ces caractéristiques valent aussi bien pour l’âge « classique » que pour la période contemporaine marquée par la révolution keynésienne, et on les retrouve tout au long de l’histoire des États-Unis. En effet, dès les premiers pas de la nouvelle nation organisée dans le cadre de la Constitution de 1787, le gouvernement fédéral a assumé les obligations des anciennes colonies transformées en États après la proclamation de l’indépendance en 1776. La dette publique a été ainsi l’un des moyens les plus efficaces pour souder initialement une population habituée à vivre dans des espaces autonomes, qui aurait pu être tentée par des forces centrifuges. Néanmoins cet héritage opportun s’est rapidement trouvé en opposition avec la conception classique élaborée en Angleterre au xviiie siècle. Cette dernière critique l’endettement public pour des raisons économiques et morales ; en s’endettant, un État manifeste autant de prodigalité et d’imprévoyance qu’un particulier, sauf s’il s’agit de financer une guerre longue et coûteuse, pour laquelle on admet que l’emprunt remplace temporairement et partiellement l’impôt.

3Dans le long xixe siècle qui s’étend de 1789, date d’entrée en vigueur de la Constitution, à 1916, juste avant l’entrée en guerre du pays dans le premier conflit mondial, il existe aux États-Unis une tension permanente entre l’idéal d’une dette publique nulle, signe de bonne gestion, et l’inévitable recours à l’emprunt pour répondre aux vicissitudes de l’histoire : guerre civile, opérations militaires contre l’ennemi extérieur, fluctuations des recettes et des dépenses budgétaires, chocs économiques aléatoires, etc. L’expérience américaine permet d’explorer les diverses facettes des relations complexes qui s’établissent entre la dette publique et l’État moderne à l’âge « classique », celui de l’orthodoxie budgétaire du xixe siècle.

I. La conception classique de la dette publique

4Entre 1789 et 1916, aux États-Unis, la dette publique fait l’objet de débats qui puisent l’essentiel de leurs arguments chez les économistes britanniques. Le fond du problème est de savoir s’il convient que l’État couvre immédiatement ses dépenses par des recettes d’un montant égal ou s’il est légitime d’opérer un transfert de charges fiscales intertemporel de la génération actuelle aux générations ultérieures. Vivant à une époque où les guerres étaient fréquentes, Adam Smith et David Ricardo se sont penchés sur ces questions.

  • 3 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, The University of Chica (...)
  • 4 A. Smith, An Inquiry…, op. cit., p. 446.

5Smith voit dans la propension des grandes nations de son temps à s’endetter une menace pour la création de richesses dont il analyse avec pertinence les facteurs tout au long de son œuvre3. Mélangeant, à son habitude, considérations théoriques et données empiriques tirées de l’histoire, Smith observe que la dette n’apparaît qu’à un certain stade d’évolution des sociétés. Quand une société parvient à l’« état commercial », le souverain cesse de thésauriser, il abandonne de sa parcimonie d’antan, couvrant, en temps de paix, ses dépenses ordinaires par des recettes ordinaires, ce qui l’oblige, en temps de guerre, à emprunter auprès de marchands et d’industriels. Ceux-ci sont alors disposés à bénéficier de conditions de prêt avantageuses et pleins de confiance dans les garanties accordées à leurs créances. Sachant qu’il peut emprunter aisément, le gouvernement n’épargne pas, d’où la vision pessimiste à long terme de Smith : « L’augmentation des énormes dettes qui à présent écrasent et ruineront probablement dans le long terme toutes les grandes nations d’Europe a été partout uniforme4 ».

  • 5 A. Smith, ibid., p. 455, oppose l’expérience française à celle de l’Angleterre. En France, selon lu (...)
  • 6 A. Smith, ibid., p. 460.
  • 7 Dans ses considérations historiques sur la banqueroute (par augmentation de la valeur des pièces de (...)

6La démonstration s’appuie notamment sur l’exemple anglais : la dette publique débute à l’époque de la guerre de la ligue d’Augsbourg et monte rapidement au xviiie siècle, passant de 21,5 millions de livres en 1697 à 129 millions en 1775, après un pic à 140 en 1764, à la fin de la guerre de Sept Ans. Cette dette devient perpétuelle, car les marchands préfèrent des titres aisément transférables5, et elle ne disparaît jamais car l’emprunt est plus indolore que l’impôt. Le gouvernement, par souci de tranquillité, refuse de taxer suffisamment les contribuables en temps de paix pour amortir la dette. « Il serait donc totalement chimérique, observe Smith, de s’attendre à ce que la dette publique soit complètement amortie par une épargne tirant sa source des recettes ordinaires, dans l’état actuel des choses6 ». Encore reconnaît-il que l’Angleterre est dans une situation relativement favorable par rapport aux autres pays qui se sont inspirés de l’exemple des républiques italiennes depuis le bas Moyen Âge, car la taxe foncière et l’essor économique y assurent une assiette solide pour les recettes fiscales. Néanmoins tout endettement, selon Smith, finit par la banqueroute7.

  • 8 Ibid., p. 482 : « Ce n’est pas parce qu’ils sont pauvres que leurs paiements sont irréguliers et in (...)
  • 9 On peut citer la fin de l’ouvrage de Smith (p. 486) : « Depuis plus d’un siècle, les dirigeants bri (...)

7Adam Smith prône donc l’augmentation des recettes fiscales pour dégager d’importants surplus budgétaires afin d’amortir la dette. Cela passe par une meilleure répartition des impôts entre les contribuables (impôt foncier, droits d’accise, droits de douane), mais surtout par le transfert du système britannique d’imposition dans les colonies, notamment celles d’Amérique du Nord. Les dernières pages de La Richesse des nations, écrites quelques mois avant la proclamation d’indépendance des États-Unis, le 4 juillet 1776, réfutent les arguments des colons pour ne pas payer d’impôts comme les contribuables métropolitains. Selon Smith, ils ont les moyens financiers nécessaires8 et ce ne serait que justice qu’ils participent à l’amortissement de la dette anglaise, en partie contractée pour les défendre contre l’impérialisme français ; en contrepartie, il faudrait établir une union politique avec les colonies qui seraient désormais représentées à Westminster. En cas de refus des colons, la Grande-Bretagne devrait réduire ses dépenses, notamment militaires, dans ces colonies nord-américaines qui ne sont, tous comptes faits, qu’un « équipage de luxe ». Autant alors leur octroyer l’indépendance – ce qui procurera de notables économies au Trésor britannique. Dans la vision « cartiériste » d’Adam Smith, on perçoit la liaison étroite entre la dette publique britannique et l’indépendance des États-Unis9.

  • 10 David Ricardo, The Principles of Political Economy and Taxation, J.-M. Dent, Londres, 1965 (1821), (...)

8Pour Ricardo, à la différence de Smith, il n’y a pas de différence entre l’emprunt et l’impôt pour couvrir un déficit10 – ce qui autorise Buchanan à parler du « théorème ricardien de l’équivalence ». En effet, les contribuables qui prêtent de l’argent à l’État savent bien qu’il faudra, dans l’avenir, prélever des impôts pour payer les intérêts et rembourser le capital ; ils ne changent donc pas leurs habitudes de consommation. Cette équivalence ricardienne repose sur certaines hypothèses peu réalistes. Elle suppose que les consommateurs actuels font preuve d’altruisme envers leurs héritiers qui devront plus tard payer des impôts pour rembourser la dette contractée au temps de leurs parents ou grands-parents. Or, ce comportement altruiste n’est pas universel : certains peuvent profiter des impôts qu’ils n’auront pas eu à payer pour accroître leur consommation personnelle et augmenter d’autant la charge des générations futures. De même, l’équivalence ricardienne implique qu’il n’y ait pas de redistribution des ressources entre familles ayant différentes propensions marginales à consommer. Enfin, Ricardo raisonne comme si l’impôt était payé d’un bloc, une fois pour toutes (lump sum).

  • 11 Ibid., p. 162.
  • 12 Ibid., p. 164.

9Néanmoins, Ricardo se garde bien de tout laxisme ; il ne conclut pas de son analyse que l’emprunt est le meilleur moyen de couvrir les dépenses extraordinaires de l’État. En effet, plus on emprunte, moins on devient économe, car on est victime d’une illusion de richesse. Plus grave, comme l’avait déjà remarqué Adam Smith, les impôts prélevés pour faire la guerre ou pour couvrir les dépenses ordinaires de l’État servent à entretenir surtout des travailleurs improductifs au détriment des secteurs productifs. Du point de vue de la comptabilité nationale, le versement des intérêts a bien un effet neutre, mais le capital sera détruit, il ne produira aucun revenu à l’avenir. L’investissement dans les secteurs productifs est la seule manière de créer de la richesse. Tout ce qui le réduit aujourd’hui amoindrira ultérieurement la croissance demain. Ainsi, résume Ricardo, « ce n’est pas par le paiement des intérêts de la dette nationale qu’un pays est plongé dans la détresse, pas plus qu’il ne peut être soulagé par l’exonération de ce paiement. Ce n’est que par l’épargne prise sur le revenu et par la réduction des dépenses que le capital national peut s’accroître. L’annulation de la dette nationale n’entraînerait ni augmentation du revenu, ni diminution des dépenses. C’est par les dépenses inconsidérées du gouvernement et des individus, ainsi que par les emprunts, que le pays s’appauvrit11 ». Bien qu’il n’ait aucun doute sur la capacité de l’Angleterre de rembourser sa dette publique à la fin des guerres contre Napoléon, Ricardo pense cependant qu’il y a une limite – indéterminée – à l’endettement public, au-delà de laquelle il deviendrait nuisible à la croissance à long terme, pousserait les entrepreneurs à émigrer et ne ferait qu’accroître les difficultés ultérieures12.

10Smith et Ricardo sont en fait d’accord sur l’essentiel. Il n’y a pas de différence entre le comportement d’un État et celui d’un particulier. De là découlent les principes classiques de la dette publique. L’emprunt est un moyen de lever dans l’immédiat des revenus, tout en reportant à plus tard le paiement ; il permet d’ajuster les besoins de financement aux flux de revenus, par un transfert intertemporel. Il s’ensuit que l’endettement n’est légitime que dans certains cas particuliers : d’abord pour couvrir des dépenses extraordinaires, temporaires par définition, notamment en temps de guerre ; ensuite pour financer des investissements productifs de revenus à long terme. Dans le premier cas, il faut amortir la dette dès le retour de la paix en dégageant des excédents budgétaires ; sinon, lorsqu’éclatera le prochain conflit, les dépenses militaires devront être couvertes par des impôts annuels de plus en plus élevés, à moins qu’elles ne mènent à la banqueroute. Dans le second cas, il convient de mettre en place un système d’amortissement alimenté par les recettes de l’investissement productif. Si on suit ces sages préceptes, un État ne devrait pas porter perpétuellement le fardeau de la dette ; il pourrait ainsi disposer de marges de manœuvre pour répondre aux situations de crise. Cette philosophie de la dette convient parfaitement à l’État « faible » du xixe siècle (par opposition à l’État « fort » du siècle suivant), en particulier aux États-Unis.

  • 13 Sources des graphiques :
  • 14 Inversement, quand le gouvernement accumule des surplus budgétaires, il a le choix entre la diminut (...)

11L’importance des grandes guerres sur l’évolution de la dette publique est très nette dans le cas américain. La guerre de Sécession (1861-1865) marque une césure : il y a un avant et un après. On perçoit clairement l’effet d’inertie à long terme d’un tel conflit qui change durablement le niveau de l’endettement (cf. graphique 1)13. Néanmoins, il convient de prendre en compte certaines distinctions. Pour combler son déficit, l’État fédéral a le choix entre trois moyens (qu’il peut d’ailleurs utiliser simultanément) : augmenter les impôts et/ou réduire les dépenses, émettre des titres d’emprunts, émettre du papier-monnaie14. Le deuxième moyen correspond à la dette portant intérêt ; si l’on y ajoute les billets émis par le Trésor, on obtient la dette publique. Avant 1861, comme le gouvernement fédéral n’émet aucun papier-monnaie, la dette brute est égale à la dette portant intérêt. Ce n’est plus le cas à partir de la guerre de Sécession, bien que les deux courbes soient grosso modo parallèles.

Graphique 1 : La dette publique américaine, 1791-1916, en milliers de dollars

Graphique 1 : La dette publique américaine, 1791-1916, en milliers de dollars

Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.

  • 15 Les calculs ont été effectués avec, au dénominateur, les chiffres fournis par Thomas Senior Berry, (...)

12Certains auteurs contemporains, d’inspiration keynésienne, insistent sur la différence entre dette nominale et dette réelle, mais cette distinction vaut davantage pour le xxe siècle que pour le xixe, caractérisé par une relative stabilité des prix à long terme. Les gouvernements américains de l’époque ne peuvent compter sur l’inflation pour rembourser leurs dettes en « monnaie de singe ». À l’inverse, il est nécessaire de prendre en compte la dimension démographique dans un pays où la population, par croissance naturelle et solde migratoire positif, augmente à un rythme voisin de 3 % par an : la dette par tête peut, dans ce cas, être un meilleur indicateur du fardeau que la dette totale. De même, deux ratios donnent une mesure du poids relatif de l’endettement public : l’un, le rapport de la dette au PNB, indique la capacité de remboursement du pays en fonction de la croissance économique réelle15 ; l’autre, la proportion des intérêts de la dette dans les dépenses budgétaires fédérales, retrace les contraintes qui pèsent sur l’action gouvernementale et les marges de manœuvre dont dispose cette dernière. Dans la logique de la conception classique, la valeur idéale vers laquelle doivent tendre ces quatre variables – dette totale portant intérêt, dette par tête, dette totale en proportion du PNB et pourcentage des intérêts dans les dépenses fédérales – est zéro. Mais les avatars de l’histoire obligent à s’en écarter, parfois considérablement, sans toutefois la perdre de vue.

II. De la Constitution de 1787 à la guerre de Sécession : vers une faible dette publique

  • 16 « Presque égale », car, par exemple, si la dette est nulle, elle ne peut plus varier en sens invers (...)

13Pour une année donnée, la variation de la dette publique est presque égale au montant du surplus ou du déficit budgétaire16 ; en tout cas, il existe une forte liaison statistique inverse entre les deux variables. L’évolution de la dette publique reflète donc les choix budgétaires des administrations qui se succèdent à Washington. À cet effet, la Constitution de 1787 (article I, 8) donne au Congrès un certain nombre de pouvoirs : le pouvoir de taxer « pour payer les dettes et pourvoir à la défense commune et au bien-être général des États-Unis », pourvu que les impôts soient répartis entre les États proportionnellement à leur population (ce qui rend anticonstitutionnel l’impôt sur le revenu des particuliers avant l’amendement de 1913) et qu’ils soient uniformes ; le pouvoir « d’emprunter sur le crédit des États-Unis », sans qu’il soit fixé de limite ; le pouvoir de frapper monnaie (le pouvoir d’émettre du papier-monnaie n’est pas précisé ; la question reste ouverte de savoir s’il est implicite ou exclu).

  • 17 La répartition du ratio selon les deux périodes se présente comme suit (en %) :
  • 18 La répartition du ratio pour 1940-2001 est la suivante (en %) :

14Comparées à la seconde période qui débute avec la guerre de Sécession, les décennies qui précèdent le conflit sont caractérisées par une dette publique fédérale très faible (cf. graphique 1). On enregistre en 1816 un maximum de 127 millions de dollars, soit 18 fois moins qu’en 1866. Néanmoins, si la tendance générale est orientée à la baisse (le montant de la dette est inférieur en 1860 à celui de 1791), on observe des fluctuations assez amples dans le détail (cf. graphique 2). Six phases au moins s’individualisent. Par tête, la tendance est nettement orientée à la baisse entre 1791 et 1860, du fait d’une croissance démographique soutenue et régulière. Les contrastes sont, de ce fait, moins accentués que pour la dette totale ; au début de l’ère fédéraliste, l’endettement par tête est plus élevé qu’à la veille de la Première Guerre mondiale : 18 dollars au lieu de 12 (cf. graphiques 3 et 4). De la tendance à la réduction de la dette fédérale, alors que les dépenses augmentent plus ou moins en fonction de l’effectif de la population, il s’ensuit que le poids des intérêts versés aux créanciers dans l’ensemble des dépenses budgétaires, chute considérablement, avec de notables oscillations (cf. graphique 5). Quant au ratio entre la dette portant intérêt et le PNB, il suit un sentier assez comparable avant et après la guerre de Sécession : dans les deux périodes, il baisse fortement pour atteindre environ 2 % en 1861 et 1916, mais, à la différence des autres courbes, celle-ci atteint son maximum au tout début de l’ère fédéraliste ; elle franchit, en 1791-1793, le seuil de 30 % qu’elle ne retrouvera plus par la suite, même immédiatement après la fin de la guerre civile : 26,2 % en 1866 (cf. graphique 6)17. On est très loin du critère de Maastricht qui recommandait un ratio maximum de 60 % – très loin aussi de la répartition des années 1940-200118. Bref, les sept premières décennies de l’histoire des États-Unis comme État fédéral correspondent à la philosophie classique de l’endettement public.

Graphique 2 : La dette publique brute américaine, 1791-1861, en milliers de dollars

Graphique 2 : La dette publique brute américaine, 1791-1861, en milliers de dollars

Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.

Graphique 3 : La dette publique brute par tête, 1791-1916, en dollars

Graphique 3 : La dette publique brute par tête, 1791-1916, en dollars

Source : Historical Statistics, op.cit., série Y 494 (1851-1916). Pour 1791-1850, j’ai divisé la série Y 493 par la série A 7 (population).

Graphique 4 : La dette publique brute par tête, 1791-1861, en dollars

Graphique 4 : La dette publique brute par tête, 1791-1861, en dollars

Source : Historical Statistics, op.cit., série Y 494 (1851-1916). Pour 1791-1850, j’ai divisé la série Y 493 par la série A 7 (population).

Graphique 5 : La part des intérêts de la dette publique dans les dépenses fédérales, en pourcentages

Graphique 5 : La part des intérêts de la dette publique dans les dépenses fédérales, en pourcentages

Source : Historical Statistics, op. cit. ; j’ai divisé la série Y 461 par la série Y 457.

Graphique 6 : Le ratio entre la dette portant intérêts et le PNB, 1789-1916, en pourcentages

Graphique 6 : Le ratio entre la dette portant intérêts et le PNB, 1789-1916, en pourcentages

Source : Historical Statistics, op. cit., séries Y 493 (1791-1850) et Y 497 (1851-1916), divisées par le PNB nominal (voir note p. 17).

  • 19 Pour une étude détaillée de la politique de la dette aux États-Unis, voir Paul Studenski et Herman (...)

15Sur le graphique 2, une première phase correspond à une quasi-stabilité de la dette autour de 80 millions de dollars entre 1791 et 1804, pendant l’ère fédéraliste et sous le premier mandat de Jefferson. Ce montant doit beaucoup à la volonté du premier secrétaire du Trésor, Alexander Hamilton, auteur en janvier 1790 d’un « Premier Rapport sur le crédit public ». Pour établir sur des bases solides le crédit national et rallier les créanciers à la nouvelle expérience d’une république dotée d’un territoire immense, Hamilton propose de consolider la dette héritée de la confédération, et d’y inclure les dettes des États confédérés : la première s’élève à 54 millions de dollars, dont un cinquième est dû à des étrangers, les secondes à 25. Les anciens certificats d’endettement seront échangés au pair contre de nouveaux titres à long terme. Ainsi le gouvernement national espère-t-il inspirer confiance aux détenteurs de capitaux et créer un vaste marché financier. La monétisation de la dette devrait réduire la pénurie d’espèces métalliques, faire baisser les taux d’intérêt et stimuler le mouvement des affaires. Malgré les critiques de Madison contre la prise en charge des dettes des États et contre la conversion au pair qui favorise les spéculateurs, l’essentiel du plan Hamilton est adopté par le Congrès le 4 août 179019.

  • 20 Cité dans P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 55.

16Dans un rapport ultérieur sur les manufactures, le secrétaire au Trésor, comme la plupart des esprits éclairés de son temps, se méfie de la propension au gonflement de la dette publique : « Comme les avatars des nations, écrit-il, engendrent une tendance perpétuelle à l’accumulation des dettes, il faudrait un effort perpétuel, tendu et ininterrompu visant à réduire celles qui existent à un moment donné, aussi vite que possible, en toute intégrité et de bonne foi20 ». Il n’assigne pas cependant une priorité à la réduction rapide de l’endettement public car, pour maintenir un gouvernement central fort face aux revendications décentralisatrices des antifédéralistes, il tient à conserver un niveau élevé aux dépenses fédérales. De fait, sous les présidences de Washington et de John Adams, les recettes ordinaires équilibrent presque les dépenses. Aussi la dette brute totale n’augmente-t-elle que très légèrement. Heureusement, la croissance économique, entretenue notamment par l’essor du commerce international à l’époque des guerres révolutionnaires, atténue son poids dans le PNB : de plus de 30 % en 1791-1793 (37 % en 1791), le ratio tombe autour de 20 % à la fin du xviiie siècle. De même, une croissance démographique de 3 % par an soulage le fardeau de chaque Américain de 18 à 15 dollars entre le début et la fin de la décennie. Inversement, les choix de Hamilton impliquent qu’une proportion très élevée des recettes soit affectée au paiement des intérêts, qui représentent entre 1791 et 1797 de 50 à 60 % (et même 63 % en 1792) des dépenses fédérales – un pourcentage record qui n’a jamais été battu depuis lors. Il est vrai que le gouvernement central assume alors très peu de fonctions, et, dès que la « quasi-guerre » avec la France éclate sous la présidence de John Adams, la proportion tombe autour du tiers, pour remonter autour de 50 % sous le premier mandat de Jefferson.

17Au total, si le montant global de la dette publique ne varie guère, l’esprit du temps pousse à sa réduction. Dans son « Second Rapport sur le crédit public » de mars 1795, Hamilton prône un amortissement plus rapide par la création d’une caisse spécialisée qui recevrait les surplus budgétaires, les dividendes des actions de la Banque des États-Unis encore détenues par le Trésor, le produit des ventes de terres, etc. Mais ses successeurs immédiats, désireux de maintenir l’activité du marché des fonds transférables, innovent en émettant des titres à long terme non amortissables avant l’échéance fixée – ce qui a pour effet de prolonger jusqu’à vingt-quatre ans (soit 1820, pour des titres émis en 1796) une partie de la dette fédérale.

18Alors que les fédéralistes étaient partisans d’un État activiste, leurs adversaires républicains-démocrates qui accèdent au pouvoir à Washington en 1801, prônent un gouvernement frugal. Le secrétaire au Trésor, Albert Gallatin (1801-1814), s’assigne comme tâche prioritaire l’amortissement rapide de la dette publique. À la différence de Hamilton, il ne trouve aucun avantage à l’endettement ; comme Adam Smith, il pense que la dette ne crée pas de capital productif et que l’emprunt public évince du marché des capitaux des investisseurs privés qui feraient un bien meilleur usage de ces fonds. Selon lui, la dette est inflationniste et décourage l’investissement privé ; en la monétisant, on entretient une circulation monétaire excessive qui pousse les prix à la hausse. La politique de Gallatin consiste donc à accumuler des surplus budgétaires, sauf en 1809, où se fait sentir l’effet de l’embargo. D’un côté, il réduit les dépenses, notamment militaires ; de l’autre, les recettes affluent dans les caisses, car le commerce extérieur témoigne d’une extraordinaire vitalité (sauf l’année de l’embargo). Les droits de douane et, très secondairement, les ventes de terres fédérales organisées par des lois de 1800 et de 1804 permettent même aux États-Unis de dépenser tout en accumulant des surplus. C’est ainsi qu’ils peuvent acheter pour 15 millions de dollars la Louisiane à la France en 1803 : 13 millions proviennent d’emprunts temporaires ou à quinze ans à 6 %. De même, ils lancent le plus important programme d’investissement fédéral du xixe siècle, portant sur la construction en dix ans d’un réseau de routes et l’aménagement des voies navigables.

19Entre 1805 et 1812, Gallatin réussit à réduire la dette de 38 millions de dollars ; il crée une nouvelle caisse d’amortissement chargée de rembourser les titres arrivés à maturité ou d’en acheter sur l’open market afin de les éliminer. Son entreprise est si bien couronnée de succès qu’il entrevoit le moment où il n’y aura plus d’obligations à racheter, à cause, on l’a vu, de l’émission par les fédéralistes de bons non amortissables. Sa proposition de conversion, en 1807, ne rencontre pas l’écho attendu. Avec Gallatin, c’est l’orthodoxie financière caractéristique du xixe siècle qui triomphe et va servir à l’avenir de modèle. Alors qu’Hamilton s’était fait accorder un pouvoir discrétionnaire, c’est le Congrès désormais qui, jusqu’en 1919, contrôle tous les emprunts, leur montant et leurs conditions d’émission.

20L’idéal du budget équilibré cher à Gallatin est mis à mal par la guerre de 1812 contre le Royaume-Uni. Soucieux de ne pas aggraver les privations de la population et pensant disposer d’une marge de manœuvre après le retour de la paix grâce à la réduction antérieure de la dette, le secrétaire au Trésor choisit de financer le conflit non pas par des impôts, mais par des emprunts bancaires. Comme il sous-évalue les dépenses et surestime les recettes – les droits de douane notamment, qui pâtissent des perturbations apportées au commerce maritime par la guerre navale –, les déficits budgétaires s’accumulent : 68 millions de dollars au total entre 1812 et 1815. Il faut donc multiplier les emprunts pour couvrir une dette publique qui augmente de 45 millions de dollars en janvier 1812 à 120 millions en septembre 1815. Une partie de cette dette constituée de bons du Trésor est flottante, l’autre est consolidée sous forme de titres à long terme à 6 %, vendus au-dessous du pair à des banquiers. La guerre de 1812 (qui s’achève en janvier 1815) exerce donc un effet négatif par rapport à l’idéal du temps, visible sur les graphiques. Le montant total atteint son pic antérieur à la guerre de Sécession (127 millions de dollars en 1816) ; le ratio par rapport au PNB, qui était tombé en dessous de 7 % en 1812, remonte à plus de 12 % en 1816. Mais comme le conflit a été limité, la dette par tête, qui grimpe de 6 à près de 15 dollars, est moindre qu’avant 1802.

21L’expérience semble indiquer qu’une guerre assez courte et peu intense peut être financée par l’emprunt, même dans un pays qui entre tout juste dans l’ère de l’industrialisation et ne dispose pas encore d’un puissant marché financier. Le fardeau est relativement si léger que, deux décennies plus tard, pour la première et unique fois aux États-Unis, la dette disparaît totalement. En effet, de Monroe à Jackson, les administrations tendent leurs efforts pour atteindre le nirvana d’un endettement fédéral nul, signe de bonne gestion des finances publiques. Sur tous les graphiques, les courbes tombent à zéro en 1835-1837, sous le second mandat de Jackson. Presque chaque année, les recettes sont supérieures aux dépenses, parfois de beaucoup, malgré l’affectation de crédits à l’amélioration des moyens de transport. L’économie américaine est alors prospère, en dépit de quelques crises périodiques momentanées ; la population, dont le revenu moyen par tête continue à progresser, consomme de plus en plus de produits importés malgré l’alourdissement des tarifs douaniers (en 1824 et 1828 ; le compromis de 1833 se contente de freiner légèrement l’ardeur protectionniste) ; d’énormes surplus budgétaires, gonflés en outre par la spéculation foncière sous la présidence de Jackson, assurent une aisance au Trésor. Il n’est donc pas étonnant que l’encours de la dette chute régulièrement ; il aurait même pu se réduire plus rapidement si le Trésor ne s’était heurté à certains moments au problème de la maturité des titres et si le Congrès n’avait refusé (en 1823, par exemple) le rachat au prix du marché, supérieur à la valeur nominale du fait de la baisse des taux d’intérêt. En conséquence, la part des intérêts dans les dépenses fédérales baisse moins vite qu’elle l’aurait pu. Les secrétaires au Trésor, de Monroe à Jackson, vivent donc dans l’euphorie, au point que leur principal problème devient : que faire des surplus budgétaires ? En 1836, il est décidé de les distribuer aux États fédérés, sans intérêt et proportionnellement à leur population, pour qu’ils décident eux-mêmes comment en faire le meilleur usage. Mais l’état de nirvana ne dure guère ; dès 1837, à la faveur d’une grave crise économique, il s’estompe à jamais.

22Néanmoins, entre 1838 et 1860, la dette publique américaine reste faible, malgré un trend à la hausse. Elle plafonne à 68 millions de dollars en 1851, soit moins de 3 dollars par tête ; elle représente, à son pic, moins de 3 % du PNB, et même moins de 1 % pendant neuf de ces années. Son poids dans les dépenses fédérales est sensiblement inférieur à 10 %. Les fluctuations s’expliquent essentiellement par deux phénomènes : la conjoncture économique, la guerre contre le Mexique et ses conséquences. À chaque crise économique (1837, 1839-1843, 1857), les recettes budgétaires baissent. Les importations diminuent, or ce sont elles qui alimentent, par le biais des droits de douane, les caisses du Trésor. On pourrait aussi incriminer la réduction des tarifs douaniers en 1846 et en 1857, qui marque un étiage dans la propension au protectionnisme, mais il n’est pas certain que des droits plus élevés, décourageant les entrées de marchandises étrangères, auraient apporté plus d’argent au budget fédéral. À l’inverse, en période de prospérité, les surplus s’accumulent, car les importateurs trouvent aisément des débouchés pour leurs articles destinés à la consommation ou à l’investissement. L’augmentation des dépenses reste limitée ; en 1857, lors de la récession, le président Buchanan refuse d’accroître la dette pour relancer l’économie ; conformément aux prescriptions classiques, il pense trouver une meilleure solution dans la réduction des dépenses.

23Aux pics conjoncturels (avec un décalage) s’ajoutent les effets de la guerre contre le Mexique (1846-1848). De courte durée et peu intense, cette dernière coûte environ 64 millions de dollars, à quoi il faut ajouter les 15 millions versés au Mexique pour l’indemniser des territoires cédés par le traité de Guadalupe Hidalgo, les 3,5 millions représentant les dommages causés aux citoyens américains et pris en charge par leur pays, et enfin les 10 millions payés en 1854 pour l’achat d’une bande de terre supplémentaire (l’achat de Gadsden). La guerre contre le voisin du sud étant impopulaire dans de larges secteurs de l’opinion, l’administration Polk ne la finance pas par de nouveaux impôts, mais par des emprunts : bons du Trésor à un an ou titres à dix et vingt ans à 6 % non amortissables avant terme échu. L’endettement des États-Unis est alors si faible que le Trésor, jouissant de la confiance des créanciers, n’a aucun mal à vendre ses obligations contre des espèces et au-dessus du pair. C’est un avantage, mais aussi un inconvénient. En effet, le Congrès ayant donné en mars 1849 son autorisation pour un amortissement de la dette par rachat au-dessus du pair, le Trésor doit débourser 40 millions de dollars dans la décennie suivante, avec pour résultat la raréfaction des titres et leur hausse : un cercle vicieux à décourager la vertu orthodoxe !

24À la veille de la guerre de Sécession, les États-Unis figurent au tableau d’honneur de l’endettement : une dette totale de 65 millions de dollars, soit 2,06 dollars par tête et un ratio de 1,6 % par rapport au PNB. Un marché financier s’est développé sans avoir besoin de s’appuyer sur la dette publique ; il n’y a aucun système de banque national, les institutions financières relevant des seuls États fédérés. L’idéal d’une dette nulle semble toujours à la portée des dirigeants de Washington.

III. La guerre de Sécession et ses conséquences durables

  • 21 Le coût pour le Sud est estimé à 2 milliards de dollars, mais toute la dette est annulée par les va (...)

25Tout change brutalement avec la guerre de Sécession : la dette publique s’envole et ne revient plus jamais aux niveaux antérieurs. Le conflit, qui dure quatre ans et prend les allures d’une guerre totale, coûte 3,2 milliards de dollars au Nord21. Seulement 22 % de cette somme sont financés par des impôts. Le premier secrétaire au Trésor de Lincoln, Salmon P. Chase (mai 1861-juin 1864), s’inspirant des vues de Gallatin et pensant que la guerre sera de courte durée, refuse, au début des hostilités, d’augmenter les impôts. À son avis, les impôts suffisent pour couvrir les dépenses de temps de paix et les intérêts de la dette ; tous les autres coûts – mais ils sont énormes – relèvent de l’emprunt. Chase sous-estime les recettes ; les droits de douane rapportent moins, car les taux ont été augmentés à des niveaux qui frisent la prohibition. À l’inverse, les dépenses explosent et les défaites militaires du Nord laissent entrevoir un conflit prolongé. Il faut attendre le printemps 1863 pour que l’administration Lincoln mette en œuvre une vigoureuse politique de taxation, avec un impôt progressif sur le revenu et une fiscalité indirecte (accises) qui touche presque tous les articles de consommation, entre autres les produits manufacturés frappés d’une taxe ad valorem en cascade à chaque transaction. Malgré ces efforts un peu tardifs, la pression fiscale ne suffit pas ; il faut recourir à d’autres moyens : les emprunts et la création monétaire.

26Le recours à ces deux moyens à compter de la fin de 1861 explique la divergence entre dette brute et dette nette portant intérêts (cf. graphique 1). La différence entre ces deux variables réside essentiellement dans l’émission par le Trésor de billets ayant cours légal, qui s’inscrivent au passif du bilan mais ont l’avantage de ne porter aucun taux d’intérêt, donc d’être gratuits. Il s’agit des fameux greenbacks, préconisés par la commission Spaulding, puis entérinés par une loi votée par le Congrès le 25 février 1862. Ils sont considérés comme le premier papier-monnaie émis aux États-Unis après l’ère coloniale, bien qu’ils aient des antécédents dans les bons du Trésor de 1812 et les billets à vue de 1861 ; ils ont cours légal, sauf pour le paiement des droits de douane et des intérêts de la dette qui doivent se faire en espèces métalliques. Convertibles au pair contre des titres de la dette, ils perdent cette faculté dès juillet 1863 – ce qui rendra leur retrait difficile après la fin de la guerre. Au total, par émissions successives, ils finissent par représenter plus de 400 millions de dollars en circulation ; en conséquence, ils contribuent à la montée de l’inflation et se déprécient fortement lorsque les armées de l’Union essuient des échecs sanglants. De toute façon, les greenbacks ne sont qu’un appoint.

  • 22 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 156 : Le premier emprunt (17 juillet (...)

27L’essentiel du financement des hostilités repose sur les emprunts. C’est pourquoi la dette portant intérêt bondit de 90 millions en 1861 à plus de 2,3 milliards cinq ans plus tard. La guerre de Sécession marque une coupure radicale. Et pourtant cette nouvelle politique de la dette ne va pas sans heurts, car seul le Congrès a le droit d’autoriser l’exécutif à émettre des titres : il en fixe, après de longues délibérations, le montant, le taux d’intérêt, les termes de la vente – une procédure très lourde en temps de guerre où il faudrait, au contraire, bénéficier de souplesse pour s’adapter aux conditions changeantes du marché financier. Une bonne partie de ces emprunts se compose de titres à court terme, mais la majorité (1,3 milliard de dollars) est émise à long terme. Le Congrès en autorise ainsi dix à des taux de 6 % (sauf celui du 3 mars 1864 à 5 %), dont l’amortissement peut débuter dans cinq ou dix ans, la date de maturité étant fixée à vingt ou quarante ans, d’où l’appellation de five-twenties et de ten-forties22. Ces choix impliquent que l’endettement est appelé à durer au minimum deux décennies après la fin des hostilités. Dans l’ensemble, les émissions sont plutôt un succès : la dépréciation des greenbacks encourage le public à souscrire des obligations remboursables en or ; le banquier Jay Cook met au point d’habiles campagnes de publicité qui touchent tous les secteurs de la population ; les succès militaires à partir de 1863 font pencher définitivement la balance du côté du Nord.

28Plus important pour l’avenir et l’importance de la dette, le National Bank Act de 1863, amendé en 1864, exige de chaque banque dotée d’une charte du gouvernement fédéral (dite « banque nationale », par opposition aux banques privées ou à celles qui ont reçu une charte d’un État fédéré) qu’elle dépose auprès du contrôleur de la Monnaie des titres de la dette publique pour un montant égal au tiers de son capital, qui ne saurait être inférieur toutefois à 30 000 dollars, en contrepartie de quoi elle recevrait des « billets de banque nationale » pour une somme égale à 90 % de la valeur (au pair ou à la valeur du marché) de ces titres. Un maximum de 300 millions de dollars était fixé pour l’émission de ces billets, soit une couverture de 333 millions d’obligations du Trésor.

29À la fin de la guerre de Sécession, l’endettement des États-Unis atteint des records : il y a eu pour 2,3 milliards de dollars de titres portant intérêts en circulation ; la dette par tête culmine à 75 dollars (au lieu de 2 en 1860) ; l’endettement fédéral représente un quart du PNB – un pourcentage jamais atteint depuis 1794. Quant au poids des intérêts dans les dépenses, s’il est tombé très bas en 1865 (6 %) du fait des énormes frais qu’occasionne le conflit, il grimpe dès l’année suivante, pour dépasser 40 % en 1867 (là encore, il faut remonter à l’ère fédéraliste pour trouver des pourcentages plus élevés). Pour retrouver des marges de manœuvre, les secrétaires au Trésor doivent impérativement amortir la dette le plus vite possible.

30Jusqu’en 1893, l’opération est menée avec succès. À l’exception d’un plafonnement entre 1873 et 1879, chaque année voit le dégonflement de la dette, qui n’est plus que de 585 millions de dollars à son étiage – soit une réduction de 1 750 millions par rapport au pic de 1866 (cf. graphique 7). Sous les présidences d’Andrew Johnson à Benjamin Harrison, les secrétaires au Trésor dégagent des surplus budgétaires, parfois considérables. D’un côté, ils réduisent les dépenses, aidés par le remboursement de la dette dont les intérêts ne représentent plus que 7 % de ces mêmes dépenses en 1893. De l’autre, ils disposent de recettes confortables : d’abord, les droits de douane, alimentés par la vigueur des importations (sauf en période de récession, comme entre 1873 et 1879) et par la persistance d’une politique tarifaire très protectionniste ; de l’autre, les revenus internes mis en place à l’époque de la guerre de Sécession et incomplètement démantelés les années suivantes. Si les administrations n’avaient pas opté pour la diminution en priorité de la ponction fiscale, il est certain que la dette aurait pu être réduite encore plus rapidement, mais le poids des impôts paraît alors plus lourd que celui de la dette et c’est lui qui fait l’objet de la sollicitude des gouvernants en quête de popularité.

Graphique 7 : La dette publique portant intérêt, 1866-1916, en milliers de dollars

Graphique 7 : La dette publique portant intérêt, 1866-1916, en milliers de dollars

Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.

  • 23 La constitutionnalité des greenbacks a été progressivement confirmée par la Cour suprême par des ar (...)

31Non seulement les surplus budgétaires s’accumulent, mais les conditions sont éminemment favorables pour réorganiser la dette. Le pays, en pleine croissance, inspire dans l’ensemble confiance. Pas totalement toutefois à cause de l’existence des greenbacks inconvertibles en espèces. Les conservateurs voudraient les éliminer le plus vite possible pour revenir à un étalon métallique suspendu depuis le 1er janvier 1862 ; la majorité républicaine préférerait un retrait limité, le secrétaire au Trésor John Sherman (1877-1881) préconisant même de les laisser en l’état. Au contraire, de nombreux agriculteurs inquiets de la baisse des prix de leurs produits par rapport aux sommets atteints à l’époque de la guerre sont hostiles à toute contraction du montant en circulation, certains même seraient favorables à une augmentation ; le greenbackism devient un mouvement politique avec lequel il faut compter, prêt à renaître chaque fois que les prix baissent et que surgit le spectre de la déflation. Après de tortueux débats, une limite maximale au montant des greenbacks est fixée à 382 millions de dollars en juin 1874, puis bloquée à 346,7 millions en mai 1878. La voie est désormais ouverte à la reprise des paiements en espèces, le 1er janvier 1879, une fois rétablie la parité entre le dollar-or et le greenback désormais convertible23. Dans les années 1880 et 1890, le crédit des États-Unis est parfois menacé par une autre agitation politique portant sur l’argent-métal qui avait disparu de l’usage courant monétaire au profit de l’or. La baisse du prix de l’argent à partir de 1873 ébranle le système bimétalliste et pousse les mineurs de l’Ouest, parfois appuyés par les agriculteurs, à exiger la reprise de la frappe de la monnaie d’argent. De la loi Bland-Allison (1878) au Sherman Silver Purchase Act (juillet 1890, aboli en octobre 1893), des concessions sont faites au lobby de l’argent – ce qui cause chez les prêteurs une inquiétude sur la solidité du dollar et, en conséquence, sur le crédit des États-Unis.

32L’achat d’argent-métal avec, en contrepartie, l’émission de « certificats » à cours légal total ou limité gonfle la dette brute, mais pas celle qui porte intérêts. Cette dernière est relativement bien gérée. L’énorme dette à court terme héritée de la guerre est consolidée par le Funding Act du 12 avril 1866 et elle ne tarde pas à être résorbée deux ans plus tard. La consolidation de la dette à long terme bénéficie de la baisse des taux d’intérêt ; le Trésor peut user de son droit de racheter les titres cinq ans après leur émission (five-twenties) et en émettre de nouveaux à un taux plus bas. Le secrétaire au Trésor, George S. Boutwell (1869-1873), obtient ainsi le vote de deux Refunding Acts en 1870 et 1871 qui l’autorisent à émettre au pair contre de l’or des titres à intérêt d’autant plus faible que leur durée est longue : 5 % pour dix ans, 4,5 % pour quinze, et 4 % pour trente, au lieu de 6 %, voire plus, à l’époque de la guerre. Cette conversion allège, on l’a vu, les sommes à inscrire annuellement au poste des intérêts à verser dans les dépenses budgétaires. Mais l’administration sous-estime la baisse des taux future ; elle s’engage à ne pas amortir ces titres par anticipation ou elle devra les racheter au prix du marché, c’est-à-dire avec une prime de plus en plus élevée au fur et à mesure que les taux baisseront. Ou bien l’opération est coûteuse, ou bien elle laisse persister un montant de la dette plus considérable qu’il n’aurait été nécessaire.

33Les turbulences politiques engendrées par la controverse sur le bimétallisme et l’étalon-or, notamment le mouvement populiste, expliquent en bonne part le quasi-doublement de la dette entre 1893 et 1899 (cf. graphique 7). Plus exactement, on observe une montée rapide de 1893 à 1896 (de 585 à 874 millions de dollars), puis un plateau de trois ans, suivi d’une nouvelle augmentation en 1899, qui amène à nouveau, pour la première fois depuis 1887, le montant total au-dessus du milliard de dollars. La dette par tête suit une trajectoire identique, tandis que le ratio par rapport au PNB passe de 4 % (en 1892) à 6 % (en 1899), après un pic en 1896 à 6,6 % – des pourcentages faibles qui témoignent du succès de la gestion de la dette publique dans l’après-guerre. L’augmentation de la dette est imputable d’abord aux déficits budgétaires. Pour régler la question des surplus qui devient préoccupante autour de 1890, il aurait suffi de baisser le tarif douanier très protectionniste. Or les républicains, très attachés à la protection de l’industrie nationale, ne veulent pas en entendre parler. Le tarif McKinley de 1890 renforce même l’arsenal contre l’entrée des produits manufacturés étrangers, mais en même temps, en admettant le sucre en franchise, il prive le budget fédéral d’une source importante de revenus ; d’autre part, l’octroi de subventions aux producteurs de sucre, de canne ou de betterave, grève le poste des dépenses, tout comme la distribution généreuse de pensions aux anciens combattants et à leurs ayants droit, la première forme de politique sociale aux États-Unis. En outre, la crise économique des hard nineties (1893-1897) diminue les rentrées fiscales. Le Trésor doit donc émettre des emprunts pour couvrir ses déficits, pour un montant de 107 millions de dollars.

34Plus grave, sous la seconde présidence de Cleveland (1893-1897), le dollar fait figure de monnaie faible sur le marché des changes ; les réserves d’or diminuent, épuisées par la thésaurisation et les sorties vers l’étranger. Il reste 66 millions de dollars en janvier 1894, 55 en novembre, 45 en janvier 1895, 50 un an plus tard. Le public détenteur de capitaux n’a pas confiance en un dollar ébranlé par les invectives populistes contre l’or, qui culminent dans le célèbre discours de Bryan à la convention démocrate de Chicago en juillet 1896 ; il craint que les contestataires ne cherchent à imposer un bimétallisme partout en recul dans le monde industrialisé et que, conformément à la loi de Gresham, la mauvaise monnaie (l’argent) ne chasse la bonne (l’or). Pendant ces quelques années pleines d’incertitudes, le stock d’or américain est continuellement insuffisant pour garantir à moyen terme la parité des changes avec la livre sterling. C’est pourquoi, à quatre reprises, l’administration Cleveland est obligée de vendre de nouveaux titres de dette pour acheter, avec leur produit, de l’or, sans pouvoir éviter pour autant l’hémorragie, tant la méfiance est forte.

  • 24 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 231. Les auteurs ajoutent : « les op (...)

35Le Trésor est, en outre, handicapé par les clauses de la loi de reprise des paiements en espèces (1879) et des Refunding Acts de 1870-1871 : les titres ne peuvent être proposés qu’à long terme et à taux d’intérêt élevés : dix à trente ans à 4-5 %, alors que les taux du marché ne dépassent pas 2 à 3 %. Une première vente à un syndicat de banquiers (Stillman, Woodward, Stuart et King) n’apporte qu’un répit temporaire en 1894. Le secrétaire au Trésor, John G. Carlisle (1893-1897), s’adresse ensuite à J.-P. Morgan, qui souscrit pour 50 millions de dollars de bons à dix ans à 5 %. En vain. Il faut souscrire, en février 1895, un nouveau contrat avec Morgan qui apporte de l’or contre 62 millions de dollars de bons à trente ans et à 4 %, payables en « espèces » (c’est-à-dire implicitement en argent ou en or). Là encore, le succès n’est que temporaire et le stock d’or ne tarde pas à fondre. Lors de la quatrième vente, le Trésor se passe des services de Morgan et s’adresse directement au public, auquel il propose 100 millions de dollars à 4 %. Une aubaine couronnée de succès du point de vue de la vente, mais qui ne regarnit guère le stock d’or. En effet, notent Studenski et Krooss, « les titres étaient vendus contre de l’or et le public obtenait cet or en présentant du papier-monnaie convertible aux guichets du Trésor. Bref, le Trésor rachetait son or et convertissait le papier-monnaie qu’il avait émis en dette à long terme24 ». Cette situation inconfortable cesse avec la victoire du républicain McKinley sur Bryan lors de l’élection présidentielle de novembre 1896 : les partisans du monométallisme-or l’emportent définitivement sur les argentistes. Le dollar finit par retrouver sa solidité.

36La seconde remontée de la dette à la fin du xixe siècle correspond à la « splendide petite guerre » contre l’Espagne en 1898, une guerre courte (d’avril à août) et bon marché (250 millions de dollars), financée par l’augmentation de taxes indirectes, l’établissement d’un impôt sur les gros héritages et des emprunts. Le Congrès autorise des émissions pouvant atteindre 500 millions de dollars ; en fait, 200 millions suffisent, notamment des titres à dix-vingt ans à 3 % qui rencontrent un très grand succès, car le pays est à nouveau sur les rails de la croissance rapide depuis 1897. Signe du retour de la confiance, les deux tiers sont payés par chèques, le tiers restant en or, en greenbacks ou en certificats d’argent.

37À partir de 1900, date à laquelle les États-Unis se rallient à l’étalon-or, la dette publique fait preuve d’une grande stabilité. Elle varie très faiblement entre un milliard et 900 millions de dollars (cf. graphique 7). En conséquence, comme ces années voient l’afflux d’une masse de nouveaux immigrants, la dette par tête baisse sensiblement de 16,60 dollars en 1900 à 12 dollars en 1916. Pour retrouver de tels niveaux, il faut remonter avant la guerre de Sécession. De même, la croissance économique vigoureuse fait chuter le ratio de 5,5 % à 2 % du PNB entre les mêmes dates. La baisse des taux d’intérêt et l’essor des fonctions du gouvernement fédéral réduisent, dans les dépenses budgétaires, les intérêts à la portion congrue : de l’ordre de 3 % à partir de 1908, rejoignant les bas niveaux historiques antérieurs à la guerre de Sécession. Au début de la Première Guerre mondiale, les États-Unis sont, du point de vue de la dette publique, dans une situation meilleure que les grands pays européens ; le fardeau est très léger, ne serait-ce que parce qu’ils ne supportent pas les coûts de puissantes armées de terre. Ils disposent donc d’une capacité d’emprunt énorme, appuyée sur un système sain et un formidable potentiel productif.

38On peut même se demander pourquoi ils ne reviennent pas, comme à l’époque de Jackson, à une dette nulle, alors qu’ils en ont incontestablement les moyens financiers. Les droits de douane restent la principale composante des recettes budgétaires jusqu’à l’arrivée au pouvoir des démocrates, sous la présidence de Woodrow Wilson, en 1913. Le tarif Underwood est la première entorse sérieuse au protectionnisme américain depuis le début de la guerre de Sécession. C’est d’ailleurs pour maintenir cette protection que, sous la présidence du républicain Taft, à titre de concession, le Congrès a voté l’amendement constitutionnel instituant l’impôt sur le revenu – un amendement dont la ratification par les États s’achève en 1913. Pour effacer la dette, il aurait suffi d’une légère augmentation de la fiscalité ; les surplus budgétaires en auraient été accrus et le pays, en pleine prospérité, aurait supporté aisément la charge. Du côté des dépenses, il y aurait eu peu à récupérer : la modernisation de l’armée et de la marine est une nécessité à une époque où montent les impérialismes belliqueux, les pensions d’anciens combattants sont autant de droits acquis sur lesquels il serait politiquement suicidaire de revenir. Le canal de Panama, le principal investissement du gouvernement américain, coûte au total 398,4 millions de dollars, mais son financement ne repose que pour 35 % sur des emprunts, l’un à 2 % de dix à trente ans (1907-1908), l’autre à 3 % de cinquante ans (1911).

  • 25 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 244.

39Les secrétaires au Trésor du début du xxe siècle ne cherchent pas à utiliser les surplus budgétaires intégralement pour amortir la dette. En effet, la loi sur la monnaie de 1900 consolide le dollar en augmentant la réserve légale d’or minimale à 150 millions de dollars et prévoit la stérilisation des greenbacks quand ils sont présentés pour être convertis en or (d’où la diminution de l’écart entre dette brute et dette portant intérêt). Elle permet surtout une expansion de la circulation des billets émis par les banques nationales. Le Trésor est autorisé à convertir les titres en cours (les 5 % de 1904, les 4 % de 1907 et les 3 % de 1908) en bons de trente ans à 2 % (les consols de 1930). Pour inciter les banques à accepter la conversion, on baisse la taxe sur la circulation des billets garantis par les consols à 0,25 % au lieu de 0,5 % pour les anciens titres ; en outre, les banques nationales peuvent émettre jusqu’à 100 % de la valeur des titres en dépôt auprès du contrôleur de la Monnaie, au lieu de 90 % anté-rieurement. Toutes ces concessions rendent désormais rentable l’émission de billets par des banques nationales, dont l’effectif double entre 1900 et 1914. La circulation, limitée à 126 millions de dollars en 1890, passe de 265 à 723 millions entre 1900 et 1914. Les banques sont donc contraintes d’acheter des titres de la dette publique, dont elles deviennent les principales détentrices (65 % en 1905, plus de 80 % en 1914)25.

  • 26 Ibid., p. 318 : 773 millions de dollars de la dette d’avant-guerre sont encore à la charge de l’Éta (...)
  • 27 Plus de 24 milliards en 1920.

40Dans ces conditions, le gouvernement n’éprouve aucune difficulté à réussir les opérations de conversion en consols à 2 %, mais il renonce par la même occasion à éliminer la dette publique26 et les intérêts qu’il faut verser annuellement à ses détenteurs. Il s’agit au total d’un moindre mal, car il convient de donner à une économie en pleine expansion les moyens monétaires indispensables, en l’absence d’une banque centrale. L’offre de monnaie reste cependant inélastique. C’est pourquoi la nécessité d’une réforme finit par s’imposer. En 1913 est créé le système de réserve fédéral ; il est prévu que, après 1915, toute banque nationale pourra proposer de vendre à la nouvelle institution ses titres de la dette et d’éliminer ainsi ses propres billets. Les nouvelles banques de district pourront émettre des billets (Federal Reserve Notes) garantis par du papier commercial à hauteur de 100 % et pour 40 % par de l’or ou des certificats d’or : la doctrine des real bills, qui préside à ces clauses, introduit plus de souplesse que l’ancienne liaison entre la quantité de billets en circulation et la dette publique, bien que les banques de district aient le droit d’acheter et de vendre des obligations gouvernementales sur l’open market pour contrôler (tel est du moins l’espoir) la masse monétaire. Avant que le système de réserve fédéral ait fait ses preuves, les États-Unis plongent dans la Première Guerre mondiale en avril 1917 et la dette publique explose à des niveaux qu’on n’aurait pas imaginés au xixe siècle27.

Conclusion

41De ce survol couvrant plus d’un siècle, il apparaît que la dette publique n’est pas une fatalité de l’État moderne. Une dette nulle est possible. Encore faut-il le vouloir ! Par définition, la condition nécessaire et suffisante est l’absence de déficit budgétaire. Dans la conception « classique », un État n’est pas différent d’une personne physique. Pour ne pas être endetté, il faut que les dépenses soient équilibrées par des recettes équivalentes. Mais l’histoire des États-Unis au cours du long xixe siècle montre bien que le surgissement d’événements rarement prévisibles longtemps à l’avance introduit périodiquement des chocs qu’on ne peut résorber qu’au prix d’un endettement temporaire mais non éphémère. Les guerres constituent les plus importants de ces chocs. Il est admis qu’on n’en paye pas immédiatement les coûts par une augmentation des impôts du même ordre, de crainte de rendre le conflit trop impopulaire auprès des citoyens contribuables. Pour faire admettre le financement uniquement par la taxation – Ricardo, on l’a vu, considérait qu’il n’y avait pas de différence entre taxation et emprunt –, encore faudrait-il mettre sur pied un système d’imposition équitable et s’entendre sur ce qu’est l’équité ! Aussi toutes les guerres notables dans lesquelles sont engagés les États-Unis au xixe siècle sont-elles en partie financées par l’endettement public : la guerre de 1812, tout comme celles contre le Mexique et l’Espagne et, bien entendu, la guerre de Sécession. Cette dernière marque une coupure très nette dans l’histoire de la dette publique américaine.

42Il importe donc de distinguer les guerres majeures, celles qui mobilisent toutes les énergies de la nation face au danger, et les conflits mineurs qui se déroulent sur des champs extérieurs sans mettre en jeu la survie du pays. Les premières obligent les États à faire appel massivement à l’épargne privée, quitte à ce que l’amortissement se prolonge sur de longues périodes, comme des rides sur l’eau ; les seconds n’affectent guère le crédit public. L’histoire de l’endettement est d’abord l’histoire des guerres et atteste de l’importance du phénomène belliqueux dans la vie économique des nations. Au xxe siècle, le lien est encore plus visible avec les sommets de la dette publique qui culminent avec les deux guerres mondiales et le réarmement reaganien.

43Si les guerres sont la principale cause de la déstabilisation des budgets, d’autres facteurs interviennent, bien qu’à un degré moindre. Les décideurs, au Congrès et dans l’exécutif, ont théoriquement moins de contrôle sur les recettes que sur les dépenses. Les recettes, fondées au xixe siècle en priorité sur les droits de douane, subissent les effets des fluctuations économiques : elles baissent en période de récession, elles augmentent par temps de prospérité ; leur évolution cyclique empêche le fonctionnement d’amortisseurs conjonc-turels et les déficits budgétaires se creusent d’autant plus que la récession est forte. Au xixe siècle, cet inconvénient ne pèse guère, car on trouve normal que l’économie soit purgée périodiquement de ses excès et que l’État n’ait pas de responsabilités particulières dans la lutte contre le chômage. Aussi n’y a-t-il pas de montée inexorable de la dette publique par accumulation des déficits, même par temps de récession. Les déficits temporaires des années de récession sont compensés rapidement par les surplus, dès que revient la croissance.

  • 28 Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capaciti (...)

44D’autres formes d’endettement sont justifiées : de même qu’il est légitime qu’un particulier s’endette pour investir dans des machines qui lui procureront à l’avenir un revenu plus élevé et lui permettront de rembourser sa dette et de payer les intérêts, de même l’État est fondé à emprunter pour développer des projets d’infrastructure qui lui rapporteront ultérieurement des recettes. À titre d’exemples, l’acquisition de la Louisiane en 1803 qui donnera au gouvernement fédéral l’opportunité de vendre des millions d’hectares de terre, ou bien le programme de travaux publics de Gallatin ou le creusement du canal de Panama, à l’initiative de Théodore Roosevelt. Mais, à chaque fois, il s’agit de sommes assez peu importantes (par rapport au PNB américain) qui ne posent pas de problème de financement particulier. L’État libéral du xixe siècle, aux États-Unis, se contente d’un rôle très limité en matière d’investissements publics, même s’il est plus qu’un État « de cours de justice et de partis28 ».

45Enfin, la dette publique peut, même à une époque d’orthodoxie budgétaire, se prolonger du fait de l’inertie de certains choix initiaux. L’extension du système de pensions d’anciens combattants à la fin du xixe siècle, la prolifération des droits sociaux poussent, elles aussi, à la montée de la dette publique, une montée, il est vrai, contrôlée au xxe siècle par la persistance de l’inflation qui dévalorise la plupart du temps les créances sur l’État. D’autre part, le système monétaire américain issu de la création de banques nationales pendant la guerre de Sécession exige qu’il y ait un marché des titres de la dette publique, puisque ce sont eux qui gagent les billets émis par ces banques. Une dette nulle aurait donc été incompatible avec le bon fonctionnement d’un système monétaire efficace, mais on peut très bien imaginer une autre organisation institutionnelle, comme celle qui avait existé à l’époque de la Seconde Banque des États-Unis, avant que Jackson ne mît un terme à l’expérience, ou bien comme celle qui est mise en place avec le système de réserve fédéral en 1913.

46Les options sont ouvertes, mais les choix répondent aux rapports de forces à un moment donné. Si Rome n’avait pas de dette publique, les États-Unis du xixe siècle auraient pu aussi s’en passer. Sous la présidence d’Andrew Jackson, en 1835-1837, ils ont atteint cet objectif. Il serait intéressant d’examiner l’hypothèse contre-factuelle du développement du pays, si la dette était restée nulle les décennies suivantes – ce qui reviendrait à chercher quelle a été la contribution réelle, positive ou négative, de la dette publique à la croissance américaine. A priori, on peut s’attendre au mieux à des effets limités. Mais c’est une question qui ne peut être tranchée que de manière empirique et qui garde, en ce début de troisième millénaire, toute son actualité dans la mesure où les administrations de Bill Clinton et de George W. Bush, spéculant sur l’accumulation de surplus budgétaires, promettaient à leurs concitoyens une dette nulle autour de 2010 ! Les avatars de l’Histoire ont transformé ces perspectives enivrantes en l’étoffe dont sont faits les rêves ! Les attaques terroristes contre New York et Washington le 11 septembre 2001 sont un sérieux avertissement pour les optimistes naïfs et béats qui croient en la permanence des tendances historiques à moyen, voire à long terme.

Tableau 1 : Structure des recettes fédérales (en %)

Années

Droits
de douane

Ventes
de terres

Accises

Impôt direct

Autres

1789-1800

87,9

12,1

1801-1811

92,2

3,9

3,9

1812-1815

69,6

7,6

22,8

1816-1828

85,5

6,7

7,8

1829-1836

73,6

23,1

3,3

1837-1844

73,5

14,7

11,8

1845-1860

90,6

7,5

2,9

1861-1865

42,9

0,4

33,9

11,1

11,7

1866-1884

49,3

37,1

4,2

9,4

1885-1889

57,5

33,6

8,9

1890-1896

50,9

0,8

41,5

6,8

1897-1899

41,9

46,6

11,5

1900-1914

46,2

0,9

43,4

2,0

7,5

1915-1916

28,6

48,1

13,9

9,4

Source: P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit, p. 54, 68, 77, 92, 100, 116, 125, 152, 162-163, 203, 215, 236, 264, 297.

Notes

1 James M. Buchanan, article « Public Debt », in The New Palgrave: A Dictionary of Economics, New York, 1987, p. 1044.

2 P.G.M. Dickson, The Financial Revolution in England: A Study in the Development of Public Credit, 1688-1756, Macmillan, Londres, 1967.

3 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, The University of Chicago Press, Chicago, 1976 [1776], Book V, Chapter III, p. 441-466.

4 A. Smith, An Inquiry…, op. cit., p. 446.

5 A. Smith, ibid., p. 455, oppose l’expérience française à celle de l’Angleterre. En France, selon lui, les prêteurs préfèrent les annuités à vie aux annuités perpétuelles, car ce sont « des gens de moyenne naissance, mais de grande richesse et de grande fierté » ; enclins à rester célibataires, ils sont prêts à ce que leur fortune disparaisse avec eux.

6 A. Smith, ibid., p. 460.

7 Dans ses considérations historiques sur la banqueroute (par augmentation de la valeur des pièces de monnaie sans changer leur contenu métallique ou par altération de l’étalon monétaire en trafiquant l’alliage), A. Smith (p. 486) donne l’exemple de la république romaine à l’époque des guerres puniques.

8 Ibid., p. 482 : « Ce n’est pas parce qu’ils sont pauvres que leurs paiements sont irréguliers et incertains, mais c’est parce qu’ils désirent trop ardemment devenir excessivement riches ».

9 On peut citer la fin de l’ouvrage de Smith (p. 486) : « Depuis plus d’un siècle, les dirigeants britanniques ont amusé leur peuple en lui laissant imaginer qu’il possédait un grand empire sur la rive occidentale de l’Atlantique. Cet empire cependant, n’a jusqu’ici existé que dans leur imagination. Jusqu’à maintenant il s’est agi, non pas d’un empire, mais du projet d’un empire, non pas d’une mine d’or, mais du projet d’une mine d’or ; d’un projet qui a un coût, qui continue de coûter et qui, si l’on poursuit dans la même direction que précédemment, coûtera vraisemblablement très cher, sans perspective de profit. Si le projet ne peut être mené à son terme, il faut l’abandonner. Si on ne peut obtenir d’aucune province britannique qu’elle contribue au maintien de l’empire dans son ensemble, il est grand temps que la Grande-Bretagne s’affranchisse des dépenses effectuées pour défendre ces provinces en temps de guerre et pour aider au financement de leurs organisations civiles et militaires en temps de paix, et qu’elle s’efforce désormais d’adapter ses objectifs futurs à la médiocrité bien réelle de la situation dans laquelle elle se trouve ».

10 David Ricardo, The Principles of Political Economy and Taxation, J.-M. Dent, Londres, 1965 (1821), chapitre XVII, p. 160-164. Voir N. Gregory Mankiw, Principes d’économie, Economica, Paris, 1998, p. 696, et l’article d’Andrew B. Abel, « Ricardian Equivalence Theorem », in The New Palgrave…, op. cit., p. 174-179.

11 Ibid., p. 162.

12 Ibid., p. 164.

13 Sources des graphiques :

Graphiques 1, 2 et 7: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, GPO, Washington, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.

Graphiques 3 et 4 : Historical Statistics…, op. cit., série Y 494 (1851-1916). Pour 1791-1850, les données de la série Y 493 ont été divisées par les données correspondantes de la série A 7 (population).

Graphique 5 : Historical Statistics…, op. cit., les données de la série Y 461 ont été divisées par les données correspondantes de la série Y 457.

Graphique 6 : Historical Statistics…, op. cit., les données des séries Y 493 (1791-1850) et Y 497 (1851-1916) ont été divisées par le PNB nominal (voir note p. 17).

14 Inversement, quand le gouvernement accumule des surplus budgétaires, il a le choix entre la diminution des impôts et/ou l’augmentation des dépenses, l’amortissement de la dette publique, la conversion en espèces métalliques du papier-monnaie.

15 Les calculs ont été effectués avec, au dénominateur, les chiffres fournis par Thomas Senior Berry, Production and Population since 1789 : revised GNP series in Constant Dollars, The Bostwick Press, Richmond, 1988, table 9, p. 25-28 (il s’agit du PNB nominal).

16 « Presque égale », car, par exemple, si la dette est nulle, elle ne peut plus varier en sens inverse du surplus budgétaire. Néanmoins, la liaison statistique entre la variation annuelle de la dette portant intérêt (D) et le résultat de l’exercice budgétaire (B) est très forte.

Pour 1791-1916, on obtient
D = 1 132,88790 – 0,84444 B [significatif au seuil de 1 %].
(0,33183) (31,78925)
R= 0,89. Entre parenthèses, le t statistique.
Pour la dette brute (DB), le coefficient est supérieur :
DB = 2 285,07247 – 0,96671 B [significatif au seuil de 1 %]
(0,62323)  (33,88647)
R2 = 0,90. Quand l’excédent budgétaire augmente de 1 000 dollars, la dette brute diminue en moyenne de 966,71 dollars. À noter qu’estimée sur les données 1791-1916, la relation est influencée par quatre années de la guerre de Sécession (1862 à 1865). Estimée sur 1791-1861, la liaison est un peu plus faible :

DB = 829,03387 – 0,79950 B [significatif au seuil de 1 %]
(1,26636) (12,76210)
R= 0,705.

17 La répartition du ratio selon les deux périodes se présente comme suit (en %) :

18 La répartition du ratio pour 1940-2001 est la suivante (en %) :

Ratio (en % du PNB)

19 Pour une étude détaillée de la politique de la dette aux États-Unis, voir Paul Studenski et Herman E. Krooss, Financial History of the United States, 2e éd., McGraw-Hill, New York, 1963.

20 Cité dans P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 55.

21 Le coût pour le Sud est estimé à 2 milliards de dollars, mais toute la dette est annulée par les vainqueurs nordistes.

22 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 156 : Le premier emprunt (17 juillet 1861) est le seul pour lequel le terme de vingt ans est spécifié. Les autres sont des five-twenties (25 février 1862, 30 juin 1864, 3 mars 1865) ou des ten-forties (3 mars 1863, 3 mars 1864).

23 La constitutionnalité des greenbacks a été progressivement confirmée par la Cour suprême par des arrêts de 1869, 1872 et 1884. Sur le greenbackism, voir Gretchen Ritter, Goldbugs and Greenbacks: The Antimonopoly Tradition and the Politics of Finance in America, 1865-1896, Cambridge University Press, Cambridge, 1997.

24 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 231. Les auteurs ajoutent : « les opérations fiduciaires devinrent d’autant plus irrationnelles que la monnaie métallique et fiduciaire se raréfiait. Des pratiques totalement illogiques se développèrent : les citoyens, tout à leur désir d’acheter des titres de la dette publique, commencèrent à offrir une prime à la fois pour l’or et pour les billets ayant cours légal. Certains banquiers commencèrent même à importer de l’or en payant une prime, afin d’obtenir une portion d’émission de titres, mais au même moment l’or était exporté pour couvrir la liquidation des titres américains par les investisseurs européens ».

25 P. Studenski et H. E. Krooss, Financial History…, op. cit., p. 244.

26 Ibid., p. 318 : 773 millions de dollars de la dette d’avant-guerre sont encore à la charge de l’État le 30 juin 1930.

27 Plus de 24 milliards en 1920.

28 Stephen Skowronek, Building a New American State: The Expansion of National Administrative Capacities, 1877-1920, Cambridge University Press, Cambridge, 1982.

Table des illustrations

Titre Graphique 1 : La dette publique américaine, 1791-1916, en milliers de dollars
Légende Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 600k
Titre Graphique 2 : La dette publique brute américaine, 1791-1861, en milliers de dollars
Légende Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 604k
Titre Graphique 3 : La dette publique brute par tête, 1791-1916, en dollars
Légende Source : Historical Statistics, op.cit., série Y 494 (1851-1916). Pour 1791-1850, j’ai divisé la série Y 493 par la série A 7 (population).
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-3.jpg
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Titre Graphique 4 : La dette publique brute par tête, 1791-1861, en dollars
Légende Source : Historical Statistics, op.cit., série Y 494 (1851-1916). Pour 1791-1850, j’ai divisé la série Y 493 par la série A 7 (population).
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-4.jpg
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Titre Graphique 5 : La part des intérêts de la dette publique dans les dépenses fédérales, en pourcentages
Légende Source : Historical Statistics, op. cit. ; j’ai divisé la série Y 461 par la série Y 457.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 600k
Titre Graphique 6 : Le ratio entre la dette portant intérêts et le PNB, 1789-1916, en pourcentages
Légende Source : Historical Statistics, op. cit., séries Y 493 (1791-1850) et Y 497 (1851-1916), divisées par le PNB nominal (voir note p. 17).
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-6.jpg
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Titre Graphique 7 : La dette publique portant intérêt, 1866-1916, en milliers de dollars
Crédits Source: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970, Washington, GPO, 1975, Part 2, séries Y 493, 496, 497.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1846/img-7.jpg
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Auteur

Jean Heffer, directeur d’études au Centre d’études nord-américaines/CNRS UMR 8130 de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales, est un spécialiste de l’histoire des États-Unis et plus précisément de leur histoire économique au xixe siècle. Sa thèse de doctorat a porté sur Le port de New York et le commerce extérieur américain, 1860-1900. Il est l’auteur de Les États-Unis et le Pacifique. Histoire d’une frontière, et a publié en collaboration Chantiers d’histoire américaine et Canada et États-Unis depuis 1770. Ses recherches actuelles portent sur les transferts de terres dans un comté rural du Missouri pendant la décennie de la guerre de Sécession.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2006

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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