1Alfred Sauvy déclarait : « La crise du logement est aussi vigoureusement dénoncée que faiblement combattue. » Si cette formule lapidaire, devenue célèbre, résume la situation faite au logement dans l’immédiat après-guerre, la conjonction de facteurs favorables à la reprise de la construction, au cours des années 1949-1950, modifie la donne.

2Tout d’abord, l’arrivée en septembre 1948 d’un « homme nouveau » à la tête du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme, administration parfois dénoncée pour sa passivité, semble quelque peu bousculer les modalités d’action adoptées jusque-là. Eugène Claudius-Petit fait de l’inauguration d’une vaste politique de construction de logements son objectif politique absolu. Convaincu que celle-là ne peut passer que par la mobilisation des Français et la levée du goulot d’étranglement financier, il s’emploie à alerter tant l’opinion publique que les Finances de l’urgence d’une situation dont les tensions sont susceptibles de présenter un danger sur le plan politique, mais aussi économique.

3En second lieu, ce message, véhiculé avec ardeur par son auteur, rencontre une conjoncture économique et financière propice au changement. Les pénuries s’effacent, la production industrielle rejoint, voire dépasse dès 1949 celle de 1929, et l’inflation, qui atteignait 60 % en 1947, est ramenée à 10 % la même année. Aussi, les Français, informés par la presse tant des progrès de la construction dans les pays étrangers que des menaces pesant sur l’épargne immobilière, apparaissent-ils davantage sensibles à ce discours. Quant au ministère des Finances, l’agitation parlementaire sur ce sujet, reflet de la volonté générale, lui fait craindre l’adoption de mesures extrêmes. Dès lors, il s’agit pour celui-ci de proposer au plus vite une solution susceptible de ménager les finances publiques. En effet, malgré le redressement économique, la conjoncture nationale, en particulier les opérations militaires menées en Indochine, n’autorise pas l’investissement massif de fonds publics dans ce secteur1.

4Pour ces motifs distincts, les intérêts des différentes parties prenantes se rejoignent donc enfin. Le principe d’un engagement du gouvernement en faveur du logement se précise. Dans la mesure où ce dernier ne doit pas trop peser sur le Budget, les modalités envisagées s’orientent logiquement, comme avant-guerre, vers l’encouragement à l’investissement de l’épargne privée.

5Évoquée à de nombreuses reprises, la remise en vigueur des bonifications d’intérêt constitue-t-elle alors une condition suffisante pour relancer la construction ? La gravité de la crise n’implique-t-elle pas la recherche d’une solution novatrice prenant en compte l’insuffisance, non seulement de la rentabilité de la construction, mais également de l’épargne que doit alors nécessairement relayer le crédit ?

6Précisément, quelle source de crédit est-il alors possible de retenir compte tenu de la rareté des capitaux à long terme et de l’impossibilité de recourir massivement à des fonds publics désormais davantage consacrés aux dépenses militaires qu’aux investissements civils2 ?

7Enfin, s’agit-il de créer de nouveaux organismes financiers pour dispenser cette aide, comme tendent à le faire penser les idées émises depuis la guerre sur ce sujet, ou bien le Crédit foncier de France, de longue date spécialisé dans le financement de l’immobilier mais décrié, pourrait-il remplir ce rôle ?

8C’est à ces interrogations multiples que le développement suivant s’efforcera de répondre en étudiant, en premier lieu, l’agitation parlementaire en faveur du logement et les initiatives gouvernementales afin de restaurer une certaine rentabilité immobilière ; puis l’extension à la construction, sous l’égide de la Banque de France, du mode de financement privilégié des investissements, le crédit à moyen terme mobilisable ; enfin, les principales dispositions de la loi du 21 juillet 1950 et le rôle clef dévolu au Crédit foncier.

I. L’AGITATION PARLEMENTAIRE ET LES INITIATIVES GOUVERNEMENTALES : VERS LA RESTAURATION DE LA RENTABILITÉ IMMOBILIÈRE

9L’Assemblée, dont l’attention fut longtemps focalisée sur les conditions de la reconstruction, s’intéresse enfin à celles propres à faire redémarrer la construction proprement dite. L’année 1949 marque, en effet, la fin de nombreux programmes lancés dans l’immédiat après-guerre autorisant par-là une révision de la répartition des investissements civils3.

10Confronté à cet intérêt nouveau des députés pour le logement, le gouvernement, soucieux d’étouffer un ferment d’agitation sociale et politique, s’attelle avant tout à redonner aux placements immobiliers un attrait financier et, surtout, à rendre la construction accessible aux Français dont le pouvoir d’achat ne bénéficie pas encore de la reprise de la croissance.

A. L’OFFENSIVE DES DÉPUTÉS POUR L’OBTENTION DES CRÉDITS À LA CONSTRUCTION

11Le nerf de la construction étant financier, les crédits susceptibles d’alimenter cette dernière font l’objet de débats agités. Les revendications portent, d’une part, sur l’accroissement des moyens alimentant les circuits de financement existants, d’autre part, sur l’instauration de formules parallèles.

1. La dénonciation de l’insuffisance des crédits destinés aux HBM

12Mises à part les sommes accordées aux entreprises nationalisées pour le logement de leur personnel par le Fonds de modernisation et d’équipement, sur lesquelles le MRU n’a pas de droit de regard, seules les HBM disposent avec la loi du 3 septembre 1947 d’un canal de financement véritablement organisé4. Elles apparaissent donc comme le levier approprié pour amorcer une reprise générale des chantiers ; reprise qui, selon le principe de l’économie d’échelle, favoriserait par ailleurs la baisse du coût de la construction et donc celui des indemnités de dommages de guerre laissées à la charge de l’État.

13Dans cette perspective, le MRU envisage la réalisation d’un plan de construction de 200 000 HBM sur quatre ans. Il dépose donc auprès de la direction du Trésor une demande de crédits d’engagement supplémentaires qu’il fixe à 50 milliards de francs pour 19495. En effet, malgré une réorganisation des organismes propre à rétablir la « confiance », seules 19 000 HBM ont été lancées au cours des années 1947 et 1948, faute de ressources suffisantes.

14Reconnaissant volontiers l’acuité de la crise du logement et l’étendue de l’effort à fournir, la direction apparaît sensible aux arguments du MRU quant aux conséquences positives de la formule du programme sur le coût de la construction6. Elle voit aussi dans la relance des constructions d’HBM un moyen de « tout grouper » et de supprimer les crédits particuliers aux Houillères et à la SNCF7. Néanmoins, malgré ces impressions favorables, elle soulève le problème financier et rejette l’idée du MRU de faire intervenir davantage la Caisse des dépôts8. Elle refuse par conséquent la proposition du MRU et ramène le montant des crédits d’engagement à 30 milliards9. Cet abattement de 40 % ruine le projet du MRU qui, au lieu de pouvoir mettre en chantier les 50 000 logements espérés, voit ses possibilités limitées à 15 000 ou 20 000 logements compte tenu d’un prix moyen unitaire de 2 millions de francs.

15La coupe franche opérée par le Trésor déclenche un tollé à l’Assemblée. Une large majorité de députés soutient l’initiative du MRU et manifeste son intention de voir les crédits d’engagement destinés aux HBM augmenter de façon décisive. Outre les apostrophes dans l’hémicycle, cette volonté parlementaire se retrouve dans l’abondance du courrier adressé au cabinet du ministre des Finances10. L’on peut ainsi noter les interventions remarquées de Charles Ramarony, député de la Gironde, président de l’Union de la propriété bâtie de France et du Comité bordelais d’action sociale et, plus encore, celle de Maurice Schumann, auprès du président du Conseil Henri Cueille. Député du Nord, président du MRP, M. Schuman déplore vivement le sacrifice du logement populaire. Mais la position du Trésor est inflexible et la réponse de F. Bloch-Lainé à ce dernier est sans appel :

« Le chiffre proposé de 30 milliards constitue, en l’espèce, l’effort limite qui puisse être consenti en faveur des HBM, si l’on ne veut financer par l’inflation la construction de logements. Je ne puis donc envisager, pour le moment, une augmentation des crédits d’engagement11. »

16Cette possibilité de rompre l’équilibre, encore fragile, du redressement dû à une politique de réduction générale des investissements et à la mise en œuvre de la réforme fiscale pratiquées à l’automne 1948 est finalement entendue à l’Assemblée, même si celle-ci manifeste concomitamment son intention de voir cet effort s’accroître l’année suivante12. « L’espèce de pénitence13 » dans laquelle le plan Monnet a mis la construction durant sa première phase d’application se trouve donc confirmée lors de la révision effectuée en vue de l’ajuster à l’aide Marschall. La priorité est à l’amélioration de l’équilibre des finances publiques, ce qui, compte tenu de la charge déjà lourde que représente la reconstruction pour le budget, ne permet pas un accroissement substantiel des crédits HBM.

Tableau 15. Situation des engagements du Trésor et des emprunts bonifiés en matière d’HBM, 1947-1952 (montant en milliards de francs courants)

17La faiblesse des fonds alloués aux constructions HBM remet ainsi en cause la politique que tente de mettre en place le MRU. Cela apparaît d’autant plus délicat que, si les pouvoirs publics s’étaient montrés jusque-là plutôt hostiles à l’octroi de fonds publics aux entreprises privées pour le logement de leur personnel, le MRU incite désormais celles-ci à construire en recourant à la législation HBM.

2. Le combat du patronat pour la remise en vigueur des bonifications d’intérêts

18Ainsi qu’il a été vu, le patronat se trouve intéressé au premier chef par le problème du financement de la construction de maisons ouvrières14. En effet, des possibilités de loger la main-d’œuvre dépend la poursuite même de l’essor de la production industrielle. Or, si les entreprises nationalisées comme les Houillères ou la SNCF, ou les entreprises considérées comme prioritaires par le 1^er Plan, comme la sidérurgie, bénéficient de mesures particulières, les entreprises privées subissent le lot commun de l’ensemble des citoyens.

19Les dirigeants de celles-ci avaient, par conséquent, placé beaucoup d’espoir dans la reprise des opérations des HBM par la loi du 3 septembre 1947. Mais les limites de cette législation s’affichent rapidement : aux conditions de prêts plus avantageuses que celles offertes avant guerre s’oppose l’insuffisance des crédits annuels. Face à cette carence, le patronat, soucieux d’accroître ses moyens d’action, envisage alors la reprise des bonifications d’intérêts concurremment avec celle des prêts à taux réduits institués par la loi du 3 septembre 194715.

20L’élaboration de ce projet revient au Centre national pour l’amélioration de l’habitat qui est, rappelons-le, l’organisme spécialisé dans les questions du logement fondé par le CNPF. Le CNAH établit ainsi au cours de l’année 1948 une proposition de loi dont le dispositif central préconise la possibilité pour des groupements d’entreprises d’émettre sur le marché des emprunts assortis, non pas d’une simple, mais d’une double bonification d’intérêts de l’État et des entreprises, celles-ci s’engageant ainsi à fournir un effort équivalent pour entreprendre la réalisation de programmes de constructions16. Les prêts consentis par ces groupements aux sociétés immobilières chargées de la construction le seraient à un taux correspondant au prix de revient, déduction faite des bonifications allouées par l’État, de la contribution des entreprises et d’une commission de gestion fixée par arrêté du ministère des Finances. Le projet prévoit également d’importantes exonérations fiscales17, ainsi qu’un contrôle des opérations par l’administration des Finances.

21Le CNAH inscrit donc sa proposition dans la continuité des mesures prises en 1937 et fonde la validité de sa suggestion sur ce précédent. Il rappelle, à cet effet, que le décret-loi du 25 août 1937 avait déjà institué des bonifications en faveur tant de l’outillage des entreprises industrielles et commerciales (titre II) que de la construction immobilière proprement dite (titre III)18. Il souligne ainsi que parmi les opérations d’équipement figurait, bien que cette mesure eût essentiellement en vue l’équipement en machines et installations productrices, l’édification de logements pour le personnel des entreprises. Car, contrairement à ce que pourrait laisser penser les grandes lignes du projet, le CNAH souhaite, non pas la reprise de la procédure des bonifications dans le cadre du titre III du décret du 25 août 1937, mais dans celui du titre II.

22Selon lui, ce dernier présente l’avantage de ne pas limiter le capital bonifié à la valeur vénale de l’immeuble construit, généralement évaluée à la moitié du coût de la construction. À ce motif d’élimination des bonifications immobilières s’ajoutent des raisons juridiques. Sur la suggestion du gouverneur du Crédit foncier de France qui avait en charge leur paiement, les bonifications en question sont, en effet, remboursées par anticipation et leur montant, compte tenu de la dépréciation monétaire, est devenu dérisoire19.

23Enfin, le Centre fait valoir que, dans l’attente de crédits budgétaires, des fonds sont immédiatement disponibles pour l’application du projet. Le décret du 25 août 1937 avait autorisé le ministre de l’Économie nationale à attribuer des bonifications pour l’outillage à concurrence de 35 millions de francs ; 10 millions étant utilisés au paiement des bonifications accordées entre 1937 et 1939, il reste donc disponible, chaque année, 25 millions de francs. Sur la base d’un taux de 4 %, l’organisation patronale estime que cette somme assurerait la bonification d’un capital de 625 millions de francs permettant de construire 400 à 500 maisons.

24Mûri au cours de l’année 1948, le texte est présenté au début de l’année 1949 à la Commission des finances de l’Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi relatif aux comptes spéciaux du Trésor. Voté par cette dernière, il est alors défendu par Joseph Laniel à l’Assemblée nationale.

25Issu d’une riche famille d’industriels normands, J. Laniel, qui a repris la direction des affaires paternelles et préside son syndicat patronal, apparaît comme le porte-parole désigné du projet20.

26Ancien résistant membre de l’OCM et du CNR, fondateur du PRL à la Libération, le député du Calvados ne parvient pourtant pas à faire adopter le projet par l’Assemblée21. Des députés soulèvent une objection touchant les modalités du logement des salariés. Le texte qui leur est soumis laisse transparaître que, dans l’esprit des industriels, ce logement constitue un accessoire du contrat de travail de leur personnel. Or, c’est précisément cette pratique, considérée comme une mesure de paternalisme et de contrainte de l’ouvrier par l’employeur, que conteste une large majorité de parlementaires. Pour cette raison le texte est donc rejeté. Les discussions agitées que provoque son examen n’en sont pas pour autant stériles puisqu’elles aboutissent à l’instauration de bonifications d’intérêts, mais uniquement au profit des organismes d’HBM ; libre aux chefs d’entreprise d’y recourir.

27En effet, la loi du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor autorise, dans son article 30, les organismes d’HBM à contracter des emprunts sur le marché privé des capitaux et, dans le but de réduire la charge financière qui en résulte, leur accorde le bénéfice de bonifications d’intérêts dans la mesure où ces emprunts sont destinés à la construction d’HBM22.

28Si l’intérêt de cette mesure est réel en ce qui concerne la diversification des ressources destinées aux HBM, en revanche sa portée est singulièrement limitée par le montant alloué23.

29À cette restriction majeure, les commentaires patronaux ajoutent, non sans ironie, que le crédit médiocre dont jouissent la majeure partie des organismes rend plus qu’incertain le placement de leurs emprunts et que, de toute façon, le taux prévu pour la bonification est insuffisant pour assurer l’équilibre financier de l’opération au regard des loyers pratiqués par ces mêmes organismes24.

30Sensiblement éloignée du projet primitif, cette mesure n’apparaît donc en aucun cas comme un moyen de suppléer au plafonnement des crédits d’engagement.

31Le bilan de cette agitation parlementaire est donc maigre. Le CNPF tente bien, face à cet échec, de faire pression sur l’administration mais, si la direction des Programmes économiques accueille favorablement ses revendications, la direction du Trésor lui oppose une fin de non-recevoir. Cette dernière, soucieuse de ne pas s’exposer aux critiques de l’Assemblée concernant l’aspect paternaliste du projet, justifie surtout son refus par le fait que « la suggestion du CNPF aboutit fort logiquement à mettre le MRU hors circuit et à construire en dehors des programmes qu’il supervise25 ». Or, ainsi qu’il a été dit, la tendance est au regroupement des différents canaux de financement sous une même autorité afin de mieux les contrôler.

32Aussi, pour des motifs divers, tant la majorité des députés que le gouvernement ont-ils résisté aux pressions patronales concernant le financement de logements ouvriers26. Il n’en demeure pas moins que le problème appelle une solution, comme en témoignent les vifs débats à l’Assemblée. La direction du Trésor elle-même exprime, parallèlement à son refus, la nécessité d’élaborer un système autonome de bonifications si les HBM ne peuvent réaliser ces constructions27.

33Cette dernière remarque révèle deux aspects essentiels de la question.

34D’une part, malgré les desiderata du MRU et d’une fraction non négligeable du Parlement, il semble bien que le gouvernement, motivé par les considérations des Finances, rechigne à faire des HBM le moteur de la relance de la construction.

35D’autre part, l’exclusion d’un recours massif aux fonds publics implique alors la recherche de conditions propres à restaurer une certaine rentabilité immobilière sans laquelle les capitaux privés ne peuvent s’investir.

36La mise en œuvre d’une solution apparaît d’autant plus urgente que, si ce choix peut être justifié auprès de l’Assemblée au lendemain de la « crise » de l’automne 1948 lorsque la priorité est au rétablissement de l’équilibre budgétaire, il est plus délicat de le maintenir pour 1950, le bilan de l’année 1949 marquant véritablement une « stabilisation ».

37La conjonction d’une pression parlementaire croissante et d’un redressement notable de la situation économique et financière fait ainsi au gouvernement l’obligation de résoudre la question au plus vite, sous peine de perdre l’initiative et de devoir céder à des choix contraires à l’orthodoxie budgétaire.

B. LES INITIATIVES GOUVERNEMENTALES : VERS LA RESTAURATION DE LA RENTABILITÉ IMMOBILIÈRE

38L’arrivée d’Eugène Claudius-Petit à la direction du MRU marque un changement de cap net en ce qui concerne la ligne de conduite adoptée jusqu’alors par ce ministère. L’analyse du problème du logement en France ne s’effectue plus en termes de reconstruction mais de construction. Pour le nouveau ministre, la France doit construire 20 000 logements par mois si elle ne veut pas assister à une « taudification » générale de son parc immobilier et laisser se développer des catastrophes qui ponctuent l’actualité28. Compte tenu d’un prix moyen de 2 millions de francs par logement, c’est donc, chaque année, 480 milliards de francs qui doivent s’investir dans la construction.

39Dans la mesure où, selon l’expression du ministre, « l’État ne peut pas tout faire », l’épargne privée doit donc retrouver le goût de la pierre. Pour cela le gouvernement décide de centrer son action sur la restauration d’une rentabilité minimale de la construction. Celle-ci passe, d’une part, par l’abandon d’une politique de blocage des loyers, d’autre part, par des mesures tendant à alléger la charge financière des constructeurs.

1. Le plaidoyer d’E. Claudius-Petit pour une politique de construction

40Faisant sienne la phrase de Paul Valéry « J’aurais aimé que la France construise et ne reconstruise pas », E. Claudius-Petit, nommé ministre par Henri Queuille le 11 septembre 1948, souhaite engager immédiatement la « grande bataille » de la construction : « J’avais tout de suite imaginé que le plan de la France, le grand projet de la France, c’était de construire 14 millions de logements et non pas seulement les 1,6 million détruits ou endommagés par la guerre29 ». Symboliquement, il demande le changement de dénomination de son ministère, la suppression du préfixe « contre lequel je me suis toujours élevé parce qu’il exprime en lui-même une idée de recommencement et non de grand démarrage30 ». Si ce dernier lui est refusé, la volonté de parvenir à mettre en œuvre une véritable politique de construction n’est pas entamée. Le nouveau ministre n’a de cesse de militer tant auprès des Français qu’au sein du gouvernement pour faire valoir l’urgence des mesures à prendre.

41En effet, hormis Alfred Sauvy, E. Claudius-Petit a pressenti le premier, dans le domaine politique, le problème du logement. D’après E Bloch-Lainé, avec qui il entretenait des relations amicales, cet intérêt pour la cause des sinistrés tant de « la guerre » que de « la vie » provenait simplement « de son humanité31 ».

42Né en 1907 à Angers d’un père cheminot mort avant sa naissance et d’une mère épicière, E. Petit ne fait pas partie du sérail32. Dès l’âge de douze ans il entre, après l’obtention de son certificat d’études, en apprentissage et devient, à l’issue de son compagnonnage, ébéniste. Sa rencontre avec Marc Sangnier, député et animateur du mouvement chrétien laïc Jeune République, lors d’une conférence à Angers en 1923, est décisive. Elle marque les débuts de militant du jeune ouvrier, qui rencontre à l’occasion de son adhésion au mouvement Maurice Schumann33. Puis, installé à Paris où il travaille dans le faubourg Saint-Antoine, il suit les cours de l’École Boulle et de l’École nationale supérieure des arts décoratifs. Reçu au concours de professeur de dessin en 1934, il est alors nommé au lycée Ampère, à Lyon. Mobilisé en 1939, puis démobilisé en 1940, il entre très tôt dans la Résistance où il acquiert le pseudonyme de Claudius. Membre, à partir de 1942, du comité de direction de Franc-tireur, il est, le 27 mai 1943 à Paris, l’un des fondateurs du Conseil national de la Résistance. Il quitte la France pour Londres puis Alger. Délégué à l’Assemblée consultative provisoire, il est nommé membre des Commissions de l’éducation nationale, des affaires économiques et sociales, du règlement et de l’intérieur. De retour à Paris, E. Claudius-Petit préside le Mouvement de libération nationale et continue de siéger à l’Assemblée consultative. Décoré de la Légion d’honneur et de la croix de guerre 1939-1945, il est fait compagnon de la Libération le 19 octobre.

43Sa carrière d’homme politique commence alors avec sa double élection aux assemblées constituantes en tant que député de la Loire, la première fois sur la liste d’Union démocratique et la seconde comme tête de liste du RGR34. Membre fondateur de l’UDSR, dont il préside le groupe parlementaire, il siège dans les commissions de l’éducation nationale et de la reconstruction et des dommages de guerre. Vice-président de cette dernière en 1946 et en 1948, c’est à ce titre qu’il joue un rôle majeur dans l’élaboration de la loi sur les dommages de guerre et dans celle sur la révision de la législation des loyers. Le nom de Claudius-Petit est ainsi fréquemment associé à la loi du 1^er septembre 1948 car il a oeuvré non seulement par ses nombreux amendements à sa réussite, mais également à son application sous son ministère. En effet, après avoir refusé dans le gouvernement Ramadier le poste de ministre des Anciens Combattants, il accepte la nomination que lui propose Henri Queuille en tant que ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme, le 11 septembre 1948. Pour le président du Conseil, il importe de s’assurer le concours de l’un des principaux représentants de l’UDSR dans un temps où les crises ministérielles sont légion. Ce concours frappe précisément par sa remarquable continuité puisque, en raison de son autorité et de sa compétence unanimement reconnue, E. Claudius-Petit occupe cette fonction sous huit gouvernements successifs, du 11/09/1948 au 08/01/1953. Cette longévité ministérielle lui offre ainsi les moyens de poser les bases d’une politique de construction.

44Dans l’immédiat, celle-ci ne peut s’envisager sans une revalorisation générale des loyers. Pour E. Claudius-Petit, la solution financière au problème du logement en France passe avant tout par l’accroissement des ressources consacrées à celui-ci. Le logement doit être payé à son prix réel. Le ministre fixe l’objectif à atteindre : les Français, comme leurs homologues européens, doivent être amenés à consacrer entre 15 et 20 % de leurs ressources au logement. Il s’agit donc de retrouver une proportion semblable à celle de 1914 et de rompre avec des habitudes trentenaires.

2. La revalorisation des loyers, un préalable nécessaire : la loi du 1^er septembre 1948

45Comme aime à le répéter inlassablement le ministre, « le Français a dépensé, en 1948, 37 milliards de francs pour ses loyers, 104 milliards pour le tabac et 100 milliards pour les boissons alcoolisées35 ».

46Le corollaire de cette charge minime destinée à l’habitat fait que la part des loyers, comparée au revenu national, ne cesse de s’amenuiser depuis l’instauration du moratoire de 1914. Alors qu’à cette date, sur un revenu national de 30 milliards, la part des loyers atteignait 3,5 milliards soit 11,7 %, cette proportion tombe à 3,4 % en 1939 et à 0,43 % en 194836. Ainsi, lorsque l’Américain, le Suédois ou le Suisse couvrent, par le loyer qu’ils consentent et qui correspond à environ 20 % de leur budget, 70 à 80 % de la rentabilité de leur logement, le Français en assure à peine 10 %.

47Conséquence de plus de trente années de taxation, cette situation relèverait-elle également d’un problème de psychologie ? Déjà évoqué en ces termes avant guerre, cet aspect est repris à l’issue de celle-ci. Dans le rapport de la Commission de modernisation du BTP, le rédacteur, M. Carrière, note à ce propos en 1946 :

« Les Français assignent à leurs logements une place insuffisante dans la hiérarchie de leurs besoins : au lieu de le placer immédiatement, à côté de la nourriture et du vêtement, ils ont tendance à le faire passer après d’autres biens moins essentiels à la vie. [...] Une situation telle que celle qui existe actuellement n’aurait pu se produire, si les intéressés, c’est-à-dire les locataires eux-mêmes, avaient attaché au logement le même prix qu’à certaines autres revendications sociales37 ».

48C’est à ce désintérêt qu’E. Claudius-Petit tente de remédier en insistant, outre sur la nécessaire « éducation » des Français à réaliser dans ce domaine, sur l’importance de réviser au plus vite une législation aux effets désastreux :

« Il est indispensable que les citoyens comprennent qu’ils sont solidaires de cette grande bataille, et complètement solidaires de l’État et des collectivités. Et j’englobe dans cette lutte solidaire non pas seulement ceux qui dirigent ou animent des coopératives ou des offices HLM, ou les propriétaires individuels, mais également les locataires ; car rien n’est possible si chaque Français, locataire ou propriétaire, n’est pas persuadé que les dépenses qui sont consacrées au logement doivent constituer dans leur ensemble, dans leur somme, la dépense la plus importante de toutes celles qui sont destinées à assurer la subsistance de la famille.
Tant que les Français ne seront pas persuadés de cela, ils vivront dans des conditions détestables ; tant qu’ils croiront pouvoir limiter, comme c’est le cas présentement, à l’intérieur des dépenses diverses qui comptent pour 22 % dans le budget d’un Français moyen, le loyer à 20 % de ces 22 %, il est évident qu’ils ne pourront pas prétendre avoir autre chose au-dessus d’eux qu’un toit croulant38. »

49Évoquée dès la guerre, cette révision est ensuite reportée. Compte tenu de l’instabilité de la situation économique et sociale, le projet de loi, déposé en ce sens le 28 février 1947 sur le bureau du Parlement, ne vient en discussion qu’au cours de l’année 1948 et la loi n’est promulguée que le 1^er septembre39. Le Parlement, particulièrement sensible aux mouvements de l’opinion publique dont les locataires représentent la majeure partie, et les gouvernements successifs, soucieux de freiner, souvent sans y parvenir, la hausse des prix et des salaires, se sont évertués à limiter très étroitement les majorations de loyers, leur accordant un caractère symbolique, bien que les dépenses de logement ne représentent plus qu’une part minime des charges d’un foyer.

50La loi du 1^er septembre 1948, en posant dès le premier article le principe de retour au droit commun, se démarque de ce qui fut souvent qualifié de mesure démagogique et électorale et constitue le point de départ d’une politique d’abandon de la taxation. Elle contient trois dispositions majeures40.

51D’une part, elle tente d’assurer une certaine rémunération aux placements immobiliers en rétablissant la liberté des loyers pour les constructions neuves et en prévoyant des augmentations substantielles pour les autres. D’autre part, afin de pallier la faiblesse du pouvoir d’achat de certaines catégories de salariés chargés de famille, elle prévoit des compensations financières en instaurant l’allocation de logement. Enfin, aspect souvent négligé voire omis de la loi, elle institue des dégrèvements fiscaux pour stimuler la construction en attendant qu’une rentabilité normale soit rétablie.

52En ce qui concerne la première disposition, elle traduit la volonté du gouvernement de rompre avec les lois de taxation et de blocage des prix des loyers qui « ont eu pour résultat d’enlever tout intérêt à quiconque de construire [...], d’empêcher les propriétaires d’effectuer sur leurs immeubles les plus indispensables réparations » et, enfin, d’aboutir au « pourcentage modeste, ridicule parfois, qu’occupe le loyer dans le budget familial ». L’inflation très importante au lendemain de la guerre conduit, en effet, l’ensemble des loyers, taxés, à se dévaloriser notablement. Ainsi, les commissions départementales des loyers mises en place par la loi du 30 juillet 1947 et chargées, notamment, d’un travail d’enquête sur la situation immobilière dans leur ressort, soulignent dans leur rapport, outre l’incohérence du marché des loyers, l’érosion continuelle du pourcentage représenté par la dépense de loyer principal dans les budgets des familles41. Ce pourcentage atteint ainsi 1,5 % pour un célibataire ne disposant que de faibles ressources et, par conséquent, d’un logement sans confort, et apparaît nettement plus faible encore pour une famille de deux enfants ou plus. Certes, il convient de tempérer cette remarque en rappelant que les charges récupérables sur le locataire, qui s’élèvent couramment à près de 40 % du loyer principal, viennent s’ajouter42. Il n’en demeure pas moins que l’ensemble est, dans la majeure partie des cas, inférieur à 2 %.

53Compte tenu de la hausse, elle, vertigineuse du coût de la construction, la conséquence est que les revenus bruts des propriétaires percevant des loyers prorogés et non prorogés avoisinent des soldes négatifs en 1948. Le rapport des loyers d’immeubles bourgeois sur le coût de la construction, sur une base 100 en 1914, passe ainsi de 39,5 en 1937 à 16 en 1944 et 8,7 en 194843. Le propriétaire n’est non seulement pas dans la position d’accumuler des revenus immobiliers pour les réinvestir dans la construction neuve, mais il se trouve également dans l’impossibilité d’entretenir les immeubles. L’analyse de l’évolution des arrêtés de péril rendus par la préfecture de la Seine montre ainsi que leur augmentation n’est pas simplement due aux dégâts causés par la guerre.

Tableau 16. Signalements et arrêtés de péril rendus par la préfecture de la Seine, 1939-1952

54Un système plus proche de la réalité économique et destiné à préparer un retour à des prix normaux et à une rentabilité minima est donc instauré par la loi du 1^er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d’habitation.

55Sur proposition des députés E. Faure et A. Burlot, les immeubles construits après 1948 sont exclus du champ de la loi et leurs loyers sont fixés librement. Pour les autres, soit la quasi-totalité du parc44, il est prévu une revalorisation progressive telle que les loyers doivent atteindre une « valeur locative » propre à chaque catégorie de logements définie et calculée en fonction de la surface. Sur proposition d’E. Claudius-Petit, il est ainsi établi un prix du mètre carré minimum tel que le loyer d’un logement de deux pièces « avec un confort réduit atteigne 4 % du salaire... servant de base au calcul des prestations familiales45 ». De même, ce dernier fait adopter un amendement favorisant une hausse d’autant plus forte que le loyer est faible.

56Dans l’ensemble, la loi est conçue pour relever le niveau des loyers de manière à permettre aux propriétaires d’entretenir le parc existant, mais, ainsi que le reconnaît le préambule, le revenu laissé au propriétaire est faible (1 %) et fixé en dehors de toute considération de hausse éventuelle du coût de la construction. Les augmentations semestrielles, prévues sur six ans de 1949 à 1954 inclus, doivent aboutir à une multiplication du seul loyer principal de 11, 10 ou 7 fois suivant le type de loyer initial, alors qu’entre 1914 et 1948 le prix des loyers réglementés n’a été multiplié que par 7 ou 8 fois46. La rupture avec les habitudes est donc réelle. Le taux d’effort des locataires augmente sensiblement. L’application de la loi au 1^er janvier 1949 entraîne ainsi immédiatement un doublement des loyers les plus modestes.

57C’est précisément pour tenter d’amortir l’effet de cette nouvelle législation pour les catégories de locataires aux revenus modestes et chargés de famille que la loi, outre l’instauration du maintien dans les lieux quelle que soit la date du début de la location, institue l’allocation de logement. Celle-ci a pour but non seulement de faciliter aux familles de deux enfants et plus le paiement des augmentations dont elles sont redevables, mais également, principe plus ambitieux, de leur permettre d’accéder à des logements convenables dont les loyers sont plus élevés47.

58L’esprit de la loi ayant une visée clairement éducatrice, cette compensation financière offerte aux familles est proportionnelle à la différence existant entre le nouveau loyer payé et un minimum de loyer établi en fonction tant du nombre d’enfants des bénéficiaires que de leurs ressources48. Cependant, il est à remarquer que les minima exigés représentent un pourcentage particulièrement modique des ressources des familles – 3,4 % pour deux enfants, 3 % pour quatre enfants et 2,6 % pour six enfants -pourcentage nettement inférieur au 4 % prévu à la demande de Claudius-Petit. Le versement de l’allocation est également subordonnée à l’occupation d’un logement répondant à des conditions minima de salubrité et de peuplement49. Enfin, conçue comme une aide à la famille, l’allocation est versée par l’intermédiaire des caisses d’allocations familiales. Son financement est assuré, d’une part, par les sommes rendues disponibles par la réforme de l’allocation de salaire unique, d’autre part, par une partie du prélèvement sur les loyers prévu par l’ordonnance du 28 juin 1945. Compte tenu de la faiblesse de ces ressources (3 milliards environ pour 1949), mais aussi de celle des loyers, le nombre de bénéficiaires est relativement restreint. Dès lors, l’extension de cette mesure à des catégories plus étendues de la population est appelée à constituer un enjeu politique.

59Enfin, il est également une autre revendication que la loi du 1^er septembre exauce : celle des dégrèvements fiscaux. Ils concernent à la fois l’impôt foncier pour les constructions neuves et les droits de mutation.

60La loi renoue avec les mesures d’exonération d’impôt foncier, adoptées depuis 1922 et interrompues par Vichy, pour les constructions neuves. L’exonération, dont la durée est fixée à vingt-cinq ans, s’applique aux constructions non terminées ou commencées à dater du 31 décembre 1947. L’importance de la durée de la mesure accordée se justifie aux yeux des pouvoirs publics dans la mesure où, même si dans ce laps de temps les loyers doivent rattraper leur retard, elle permet de compenser en quelque sorte les pertes subies jusque-là sur les immeubles anciens. Plus qu’une simple exonération, dont la suppression devrait être fonction de la rentabilité recouvrée, c’est en quelque sorte une prime directe à la construction qui est ainsi offerte.

61L’exemption des droits lors de la première mutation par décès ou entre vifs à titre gratuit lorsque celle-ci a lieu entre ascendants et descendants a une portée différente. Elle tend à rétablir une équivalence entre les diverses catégories d’investissements offertes à l’épargne, l’or représentant un concurrent redoutable pour le logement, ainsi que le notent certains commentateurs50. Si cette disposition constitue une étape intéressante, la loi ne prévoit cependant pas de réduction pour les droits de mutation à titre onéreux. Cette dernière permettrait pourtant, non seulement de rétablir l’égalité entre les placements immobiliers et ceux réalisés en valeurs mobilières, mais encore de faciliter les transactions immobilières.

62La loi du 1^er septembre 1948 offre donc un bilan mitigé sur le plan de la restauration de la rentabilité immobilière. La nécessité de concilier deux points de vue contradictoires, celui du locataire et celui du propriétaire, fait que son intérêt est tempéré par l’esprit de modération qui a prévalu. En ce qui concerne la construction neuve, le cadre offert est avantageux. Cependant, les logements produits sont amenés à entrer en concurrence avec le parc existant. Or, si la loi est résolument tournée vers l’avenir, abandonnant la référence au loyer de 1914 et opérant un reclassement des immeubles anciens, l’accroissement tant des loyers que du taux d’effort, louable en soi, demeure modeste, permettant au mieux de retrouver le niveau de 1939. Plus encore, le choix d’une application progressive par crainte de la reprise des revendications salariales laisse la porte ouverte à toutes les obstructions. Dès 1949, date de l’entrée en vigueur de la loi, le Parti communiste tente de bloquer le processus ainsi que s’en plaint le ministre de la Reconstruction51.

63Condition nécessaire au retour des capitaux privés, la loi n’en constitue pas pour autant une condition suffisante. Aussi le gouvernement souhaite-t-il, dans une seconde étape, encourager plus directement la construction par l’institution de mesures financières propres à compenser la différence entre la valeur de construction et la valeur vénale ou à diminuer les charges d’emprunt.

3. L’allégement de la charge financière des constructeurs : le projet de primes à la construction

64Les effets attendus de la nouvelle législation sur les loyers n’étant pas immédiats et le coût de la construction connaissant une hausse continue, la restauration de l’initiative privée en matière de construction nécessite un encouragement financier. L’importance pour les Finances de la détermination de l’aide et de ses modalités incite le ministre Maurice Petsche, dans la perspective de l’élaboration du projet de loi relatif au développement des investissements pour 1950, à confier, à l’automne 1949, au secrétaire d’État Lionel de Tinguy du Pouët l’ensemble des questions relatives au financement de la construction52.

65Le député MRP reçoit pour mission de centraliser les diverses propositions à ce sujet, d’en évaluer le bien-fondé et d’établir lui-même des projets. Il devient ainsi l’interlocuteur financier privilégié du ministre de la Reconstruction, mais aussi de son directeur de cabinet Robert Bordaz53.

66Compte tenu du précédent de 1937-1939, la discussion porte en premier lieu sur la reprise des bonifications d’intérêts.

67Celle-ci est demandée de divers côtés, tant par les syndicats patronaux, ainsi qu’il a été vu, et ouvriers (« projet de loi relatif à l’habitat » de la commission confédérale de l’habitat de la CFTC), que par les collectivités locales (en Moselle par exemple, à l’instigation du préfet)54. Le Crédit foncier, soucieux de recouvrer une certaine activité, présente également un projet dont l’originalité réside dans la forme prévue pour ces bonifications qui serait celle d’un titre négociable dont le constructeur disposerait à son gré et dont l’établissement assurerait le réescompte.

68Aussi le MRU reprend-il l’étude de cette formule aux attraits certains pour les Finances55. L’expérience avait mis en évidence la part très importante que pouvaient prendre les capitaux personnels dans le financement de la construction puisqu’ils s’étaient élevés, rappelons-le, aux trois quarts des capitaux bonifiés. En outre, les bonifications d’intérêt ne représentent qu’une dépense faible pour l’État. Enfin, la catégorie des épargnants intéressés par cet emploi est souvent distincte de celles qui souscrivent aux emprunts d’État. Le bilan dressé à l’occasion de la liquidation permet également de tirer des leçons du système.

69En dehors de l’expérience française, le MRU s’appuie aussi sur les exemples étrangers – suisse, hollandais ou belges –, où des systèmes analogues ont été ou sont alors en vigueur56. Ainsi, en Belgique, la loi de Taeye du 29 mai 1948 prévoit un système de primes à la construction de maisons individuelles d’habitation destinées à l’occupation personnelle de la famille. Cette prime, que certaines provinces complètent par des subventions, est versée globalement dans l’année de la construction.

70Le choix du MRU se porte ainsi rapidement sur un système de primes plutôt que de bonifications, dans la mesure où, comme il a été observé en 1938, il apparaît préférable d’accorder une aide indifféremment aux capitaux d’emprunts et aux capitaux personnels. Cette solution, qui était également requise par le Crédit foncier, présente l’avantage d’encourager l’investissement dans la construction immobilière de tous les capitaux disponibles quelle qu’en soit l’origine.

71En ce qui concerne la base à retenir pour le calcul des primes, les références utilisées en 1937-1938 – le coût de la construction, référence suggérée par le CNAH puis la valeur vénale, proposée par le Crédit foncier – sont abandonnées au profit de la surface. Quant aux modalités d’octroi de ces primes, deux possibilités apparaissent : soit un versement intégral, en capital, une fois les travaux achevés, pratique appliquée en Belgique ou en Suisse par exemple, soit un versement en annuités réparti sur plusieurs années. Compte tenu de la charge financière résultant de la reconstruction, mise en avant par les Finances, c’est la seconde solution qui est retenue même si son impact psychologique est moins grand. La durée de versement est fixée à vingt ans au maximum, ce qui représente tout de même un allongement de cinq ans par rapport aux bonifications antérieures.

72Ce projet de primes à la construction, inspiré des bonifications d’intérêts mais assorti de modalités différentes, est alors transmis aux Finances.

73L’opportunité de la proposition est reconnue sans difficulté, compte tenu, non seulement des pressions croissantes en ce sens, mais également de la possibilité de grouper les sommes allouées dans un même chapitre du Budget, celui de la dette publique, comme les anciennes bonifications.

74Le principe général admis, il importe alors de fixer le montant total des primes annuelles et les conditions dans lesquelles celles-ci seront allouées. Le premier point fait, de façon assez classique, l’objet d’évaluations contrastées : le MRU propose l’inscription d’un crédit de 800 millions de francs, la direction du Trésor ramène ce dernier à 300 millions avec une utilisation de 20 millions seulement pour 1950, « la mise en application des dispositions en question ne devant recevoir son plein effet qu’en 195157 ». La somme est dérisoire compte tenu du coût de la construction58. Néanmoins, l’acceptation par les Finances du principe de primes à la construction privée constitue une porte ouverte.

75Concernant le second point, il soulève le problème du choix de l’établissement chargé d’assurer le paiement des primes. Si le Crédit foncier a assuré ce service pour les bonifications, sa désignation pour la nouvelle mesure ne coule pas de source. Critiquée avant guerre, remise en cause durant celle-ci, la société est négligée. Les avis émis convergent plutôt vers la création d’un nouvel organisme public ou semi-public. Pourtant, avec le changement de gouverneur effectué à la Libération et la dépendance financière de l’institution vis-à-vis du Trésor, les risques de non-coopération s’évanouissent. De surcroît, il apparaît préférable, tant au ministère des Finances qu’au MRU, de ne pas créer d’organismes nouveaux. Pour le premier, il s’agit de ne pas occasionner de dépenses supplémentaires. Pour le second, « il n’est pas souhaitable que les organismes de crédit à la construction soient trop nombreux en France. Le Crédit foncier, d’une part, les sociétés de crédit immobilier de l’autre paraissent suffisants pour satisfaire aux principaux besoins59 ». La multiplication anarchique des sociétés de crédit différé conforte également E. Claudius-Petit dans l’idée de redonner à l’établissement semi-public une certaine activité afin de contrer la prolifération d’organismes de crédit dont les emprunteurs font, en définitive, les frais.

76Dans la mesure où il s’agit de distribuer des primes à la construction ne relevant pas de la législation HBM, le Crédit foncier reçoit donc, d’un commun accord, la mission de distribuer les primes aux constructeurs.

77Le projet des primes approuvé par les deux parties prenantes, le problème, non plus seulement de l’allégement des charges financières des constructeurs, mais aussi des moyens de crédit disponibles, fait l’objet de réflexions.

78En effet, l’expérience des bonifications, dont les primes ne sont qu’une version aménagée, avait mis en exergue le problème de l’absence de système de financement associé. Or, au lendemain de la guerre, l’épargne des Français mise à mal par des années d’« hyperinflation » et une érosion du pouvoir d’achat ne permettent pas d’envisager, même avec l’octroi de primes, une reprise de grande ampleur de la construction. Les prêts du Crédit foncier, accordés en fonction de la valeur vénale des immeubles, ne couvrent plus que 20 % en moyenne du coût des travaux envisagés. Aussi, aux côtés de la réactivation de formules anciennes renouvelées, le MRU envisage-t-il l’élargissement des possibilités de crédit du Crédit foncier appelé à distribuer l’aide publique, rejoignant la volonté de l’institution d’assurer le renouvellement de ses activités traditionnelles. Pour cela, une modification des statuts de l’établissement est prévue afin qu’il puisse augmenter, indépendamment de l’hypothèque, la quotité de ses prêts lorsque ceux-ci sont assortis de la garantie de l’État. De façon concomitante, il est proposé que la garantie de l’État puisse être accordée aux prêts consentis par le Crédit foncier et le Sous-Comptoir des entrepreneurs lorsqu’il s’agit de la construction d’immeubles d’habitation.

79Ces deux dispositions, les primes à la construction, d’une part, et l’élargissement des possibilités de prêts du Crédit foncier, d’autre part, acceptées par les Finances, sont inscrites dans le projet de loi relatif au développement des dépenses d’investissement pour 195060. L’exposé des motifs du projet souligne les objectifs du gouvernement et les moyens mis en œuvre. Après avoir rappelé que la construction privée d’habitations demeurait presque au point mort en raison de la charge financière trop lourde entraînée par le coût de la construction et à cause de l’impossibilité de fixer les loyers au taux exigé pour assurer la rentabilité des capitaux investis sans excéder les possibilités des locataires éventuels, le projet de loi précise que :

« S’il ne peut être question pour les pouvoirs publics de garantir à ces capitaux un rendement égal à ceux d’autres placements, il leur appartient toutefois de veiller, dans toute la mesure du possible, à ce que le particulier désireux de construire ne se trouve placé dans des conditions si désavantageuses qu’il soit amené à y renoncer61. »

80Les bases d’une nouvelle politique d’aide sont posées. Désormais, il s’agit de trouver des solutions propres à drainer les capitaux nécessaires vers la construction.

81Car, si le Crédit foncier voit ses possibilités de prêts s’élargir, il ne peut cependant les financer faute de ressources. La mise au point de nouvelles modalités de crédit s’impose donc. Certaines propositions émergent déjà des recherches effectuées tant au MRU qu’au secrétariat d’État aux Finances. Lionel de Tinguy élabore ainsi un projet d’épargne-logement. E. Claudius-Petit émet l’idée que les avances du Sous-Comptoir, destinées à être consolidées par le Crédit foncier, soient réescomptées par la Banque de France afin de retarder les émissions d’obligations foncières.

82C’est dans le but d’étudier ces suggestions et de résoudre le problème de financement du projet ainsi défini par le gouvernement que celui-ci crée au sein de la Commission des investissements, le 6 mars 1950, un groupe de travail chargé spécialement des questions de logement et de construction. Prévu dans le règlement intérieur de la Commission lors de sa création en juin 1948, celui-ci n’avait pas encore fonctionné62. Un tournant s’amorce.

II. L’EXTENSION À LA CONSTRUCTION D’UN MODE DE FINANCEMENT PRIVILÉGIÉ : LE CRÉDIT À MOYEN TERME MOBILISABLE

83La première séance du groupe de travail « Construction et logement » de la Commission des investissements a lieu le 28 mars 1950 en présence d’E. Claudius-Petit et de L. de Tinguy du Pouët, qui manifestent ainsi le vif intérêt qu’ils éprouvent pour le bon déroulement des travaux duquel dépend la mise en œuvre de « leur » programme de construction63. La présidence est confiée au gouverneur du Crédit foncier, Henri Deroy. Ce dernier s’emploie en premier lieu à rappeler les objectifs assignés au groupe et la nécessité de les atteindre :

« Il appartient à ce groupe de travail de s’appuyer sur l’expérience des réalisations actuelles pour dégager ensuite un ensemble de solutions cohérentes permettant d’assurer le financement d’un programme de construction en rapport avec les besoins du pays.
Étant donné les possibilités budgétaires et les programmes d’investissement qui doivent également être réalisés dans les autres secteurs de l’économie, il paraît indispensable de rechercher les solutions qui assureraient la plus grande efficacité possible aux investissements publics et développeraient les investissements privés. [...]
Ce groupe de travail a donc devant lui un programme vaste et difficile qu’il faut aborder sans idées préconçues ni esprit de système, mais avec la ferme volonté d’aboutir prochainement à des solutions efficaces qui répondent au besoin fondamental de tout homme d’avoir un toit et un foyer où il puisse élever sainement sa famille. La vie et l’équilibre social du pays en dépendent64. »

84En second lieu, le programme de travail est défini. Il s’agit « en première urgence » de mettre au point à la fois les modalités d’application des primes à la construction et celles relatives à l’approvisionnement en capitaux du Crédit foncier et du Sous-Comptoir, toute idée d’organisme nouveau étant écartée65. Ce second point, par les difficultés qu’il soulève, fait l’objet de toutes les attentions. La proposition qui émerge alors est celle qui préconise le recours au réescompte de la Banque de France. L’appel à la Banque de France est une idée ancienne et récurrente. Formulée dès les années trente66, cette solution est de nouveau envisagée à la Libération. C’est celle qui est retenue par le MRU, soutenu en cela par certains syndicats patronaux, notamment celui de la sidérurgie67. Dans la mesure où il s’agit de mettre en œuvre une sorte de « plan Monnet de la construction », ce recours s’inscrit dans une certaine logique.

85La Banque fournit en effet depuis la Libération, grâce au procédé de crédit à moyen terme mobilisable qu’elle a nouvellement mis en place, une aide appréciable aux entreprises assurant le rééquipement du pays. Utilisé pour l’équipement, ce procédé représenterait-il la solution au problème de financement de la construction ?

A. L’ORGANISATION GÉNÉRALE DU CRÉDIT À MOYEN TERME MOBILISABLE : LA PRIORITÉ AUX CRÉDITS D’ÉQUIPEMENT

86Échafaudé par la Banque de France dès la fin des années 1920 et esquissé à la fin des années trente68, le crédit à moyen terme mobilisable ne prend sa forme définitive qu’en 1944 sous la pression des besoins de financement croissants pour la reconstruction du pays.

1. La levée de l’obstacle fiscal et l’accès au réescompte de la Banque de France

87Le crédit à moyen terme mobilisable existe à l’état embryonnaire depuis 1937-1938. Ainsi qu’il a été vu, les mesures prises alors par le gouverneur de la Banque de France, P. Fournier, à la demande du ministre des Finances G. Bonnet, ont permis à la Caisse des dépôts d’avoir recours, en cas de besoin, au réescompte de la Banque de France69. Néanmoins, cette ébauche d’organisation laissait subsister deux obstacles au développement de cette forme de crédit : l’insuffisance des ressources, dans la mesure où le réescompte n’était pas envisagé de façon systématique, et la cherté de ce procédé pour des raisons fiscales.

88Ces deux obstacles doivent être levés en 1944. En effet, l’écart entre l’ampleur des destructions subies et les capitaux à long terme disponibles pour la reconstruction, faute d’une épargne nouvelle suffisante, ne cesse de s’accroître et la mise au point d’une solution adaptée aux circonstances, en l’occurrence le relais de l’épargne par le crédit bancaire, s’impose.

89La dénonciation de charges fiscales excessives portant sur le crédit à moyen terme constituait déjà un élément saillant du rapport Auboyneau. Pour ce dernier, l’inadaptation de la fiscalité entravait l’essor de ce nouveau procédé. Sa principale revendication portait sur l’exonération de l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers70. Sous l’empire du régime fiscal alors en vigueur, le revenu des créances mobilières était passible d’un impôt cédulaire au taux de 24 %, celui-ci s’élevant à 30 % par la suite. C’est précisément cette disposition fiscale gênante que lève, dans la perspective de favoriser la reprise économique, l’article 38 de la loi du 31 janvier 194471.

90Mais cet article vaut également d’être rappelé dans la mesure où il tend à définir du même coup les grandes lignes de la nouvelle organisation du crédit à moyen terme.

91La nouvelle loi affranchit de l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers les intérêts des prêts d’une durée de cinq ans au maximum, consentis à des entreprises industrielles ou commerciales par des banques ou par des entreprises se rattachant à la profession bancaire. Cette exonération est accordée sous la condition que des établissements spécialement agréés par le ministre des Finances s’engagent à escompter ou à recevoir en nantissement les effets de commerce qui pourraient être émis en représentation de ces opérations de crédit. Les intérêts des avances sont également exonérés de l’impôt.

92La portée du texte pour le crédit à moyen terme est considérable. Deux aspects principaux de la nouvelle physionomie de ce procédé apparaissent : la durée du crédit (cinq ans au maximum), ainsi que l’intervention, dans sa mise en œuvre, d’établissements agréés72.

93La question qui se pose est alors celle de l’accès ou non au réescompte de la Banque de France.

94En fait, dès 1943, la Banque de France, pressée par le Crédit national lui-même et la Caisse de dépôts, s’intéresse de nouveau à ce sujet73. Mais les négociations entre, jusqu’à son arrestation, W. Baumgartner, président du Crédit national, H. Deroy, revenu à la Caisse des dépôts, et Y. Bréart de Boisanger, gouverneur de la Banque, sont lentes.

95La Banque semble pourtant bien disposé à cet égard. Lors de la séance du conseil général du 13 janvier 1944, le gouverneur rappelle « la volonté de la Banque de seconder par tous les moyens en son pouvoir la reprise de l’activité nationale et le relèvement des ruines accumulées dans le pays », affirmant que « c’est dans cet état d’esprit que nous avons suivi les efforts faits en vue de compléter et d’assouplir l’organisation du crédit à moyen terme, auquel les entreprises doivent avoir recours pour reconstituer, rénover ou étendre leurs moyens d’exploitation74 ». Le principe de refinancement semble admis : « Le crédit à moyen terme ne saurait cependant se développer et rendre tous les services que l’on est en droit d’en attendre que si les établissements qui le dispensent peuvent compter, en cas de besoin, sur l’aide de l’institut d’émission75 ».

96Néanmoins, des inquiétudes se font jour. Celles-ci portent sur la nature et la durée du crédit. La Banque souligne qu’elle « a toujours refusé, en principe, d’accorder son concours par escompte de papier de crédit au financement d’immobilisations76 ». Elle concède toutefois qu’une exception majeure a déjà été consentie en 1872 en faveur de la construction immobilière, mais manifeste aussitôt son intention de ne pas la renouveler77. Elle pose dès lors en principe que le crédit qu’elle envisage d’accorder « ne sera pas le fondement du rééquipement, mais qu’il pourra être employé au soutien et au complément de la trésorerie des établissements qui auront fourni les fonds78 ». La Banque interviendrait dans « un simple esprit de préfinancement ». La distinction est subtile et semble être de pure forme, révélant avant tout la volonté de préserver les apparences. La Banque accepte l’innovation que constitue l’acceptation d’un papier de nature différente, et qui représente le risque majeur, dans la mesure où elle ne l’oblige pas à « sortir de ses statuts ».

97Cette préoccupation sous-tend la mise au point des modalités d’application du crédit à moyen terme. Ainsi, si la Banque accepte l’allongement du délai des crédits, elle n’en maintient pas moins la nécessité d’une interruption annuelle. Cette exigence fait alors apparaître une autre possibilité, plus « adaptée à l’esprit d’intervention de la Banque » : la pension courte et, éventuellement renouvelable, sur effets longs79. Mais son adoption impliquerait une addition législative aux statuts et soulèverait le problème des signatures. C’est donc, en définitive, la formule de l’escompte d’effets de mobilisation à court terme et renouvelables qui est retenue, car elle présente un aspect identique à celui des effets de commerce : trois mois d’échéance, trois signatures et probablement une domiciliation en banque. Ce choix par la Banque d’appliquer la forme juridique de l’escompte commercial à du papier de crédit renouvelable à l’échéance peut quelque peu étonner. En fait, il ne fait que traduire la volonté primordiale de ne pas modifier les statuts80.

98Une autre volonté est émise par la Banque : l’instauration de garde-fous pour ce concours d’un type nouveau. Il est décidé que celui-ci ne peut s’étendre, en aucun cas, sur plus de cinq ans et il doit être interrompu tous les ans, au moins pendant trois mois consécutifs. De surcroît, le conseil général, redoutant les conséquences sur la monnaie d’une trop forte expansion de crédit sur un marché national de pénurie, fixe un montant maximum à affecter au réescompte de ces effets, qui est de 10 milliards de francs81.

99La séance du conseil général du 27 avril entérine donc le principe de refinancement des banques via les établissements à statut légal spécial par l’institut d’émission, mais avec des conditions qui en limitent encore la portée. Ce sont ces verrous que parviennent à faire sauter, non sans batailler, les partisans d’une politique de crédit favorable à la reconstruction présents au conseil, en particulier Henri Deroy qui repousse le risque monétaire que ce procédé peut engendrer, arguant que la Banque, par l’examen des demandes en comité d’escompte, conserve sa fonction de « freinage82 ». Le 11 mai 1944, le conseil général s’accorde sur les termes d’un arrêté qui donne au crédit à moyen terme mobilisable sa physionomie définitive.

2. L’arrêté du 11 mai 1944 : la priorité aux crédits industriels

100Rappelant en préambule que l’extension de son concours a pour but « de faciliter, dès que les circonstances le permettront, la reconstitution des forces productives du pays », la Banque énonce les modalités retenues pour ce dernier83.

101D’une part, sont admis désormais à l’escompte les effets créés en mobilisation des crédits consentis pour une durée comprise entre neuf mois et deux ans, si ces effets correspondent à une vente à l’exportation ou à une fabrication ayant fait l’objet d’une commande ou d’un marché. Ces effets, revêtus de trois signatures, sont établis à trois mois au plus et peuvent être renouvelés dans la limite d’une durée de deux ans. Il est précisé que la Banque se réserve la faculté d’en accepter la négociation pendant la durée du crédit accordé par le bailleur de fonds initial, ou d’en imposer dans les présentations une ou plusieurs interruptions dont elle fixe la date et la durée.

102D’autre part, sont également accueillis à l’escompte les effets créés à trois mois au plus, en mobilisation des crédits consentis pour une durée comprise entre neuf mois et cinq ans, et destinés à faciliter le développement des moyens de production des entreprises. Ces effets ne peuvent être négociés que par des instituts de crédit publics, des banques, ou des établissements financiers, sous réserve que ces divers organismes soient titulaires d’un compte courant d’escompte et aient été agréés pour ces opérations par la Banque. Ils doivent porter trois signatures, en sus de celle du bénéficiaire du crédit, dont l’une d’un établissement public ou semi-public agréé.

103Par ailleurs, il est spécifié que seuls peuvent être mobilisés selon ces modalités les crédits portés à la connaissance de la Banque lors de leur ouverture, celle-ci rappelant qu’elle se réserve de s’enquérir de l’emploi qui peut être fait des sommes avancées.

104L’arrêté fait apparaître clairement les priorités : l’allongement du délai des crédits accordés par la Banque ; le plus important va aux crédits de rééquipement et le Crédit national est, pendant quelque temps, le seul établissement autorisé à se servir de ce nouvel instrument de crédit.

105Les facilités accordées aux crédits industriels se vérifient par l’analyse de la composition du portefeuille d’effets de mobilisation à moyen terme de la Banque. Si le volume de l’ensemble de ces effets demeure relativement faible au sein du portefeuille d’escompte de celle-ci, reflétant en cela la part encore modeste mais non négligeable de ce mode de financement de l’économie, en revanche la quasi-totalité des crédits à moyen terme réescomptés correspondent à des crédits industriels84. Ainsi, en 1949, année où la part des effets à moyen terme est la plus importante dans le portefeuille d’escompte de la Banque pour la période 1945-1950, s’élevant à près de 30 %, l’analyse de l’origine de ces crédits révèle qu’ils proviennent essentiellement de la SNCF et des Charbonnages de France. L’aide que la Banque apporte par ce procédé ne se limite pas aux entreprises nationalisées. L’examen de ce portefeuille effectué par O. Feiertag pour janvier 1946 et juillet 1947 montre le même souci de soutenir la reprise de l’activité industrielle, conformément aux objectifs de l’heure85.

106En effet, si le Crédit foncier de France reçoit le 11 mai 1945 l’agrément prévu par la loi du 31 janvier 1944, les opérations visées concernent avant tout celles effectuées avec le Sous-Comptoir, ce qui limite d’autant l’intérêt de l’arrêté qui constitue alors davantage une régularisation qu’une innovation. Cependant sa promulgation marque une première étape dans la systématisation du nouveau procédé de crédit entériné par la Banque de France en 1944.

107H. Deroy, qui a joué un rôle de premier plan dans l’élaboration de ce système en tant que directeur de la Caisse des dépôts, voit précisément l’avantage que pourrait en retirer l’institution qu’il dirige désormais. Le recours à cette forme de crédit, par la levée de l’obstacle que représente l’approvisionnement en capitaux à long terme, lui apparaît susceptible de fournir une activité renouvelée à un établissement assoupi.

B. LE RECOURS DU CRÉDIT FONCIER AU CRÉDIT À MOYEN TERME MOBILISABLE : LES PRÉMICES D’UNE ACTIVITÉ RENOUVELÉE

108L’activité du Crédit foncier comme organisme escompteur, qui s’exerce depuis 1860 à l’égard du Sous-Comptoir des entrepreneurs, s’amplifie après la seconde guerre au gré des agréments de réescompte qui lui sont accordés tant en Métropole, qu’en Algérie.

1. L’extension limitée des opérations de crédit à moyen terme du Crédit foncier en métropole

109Lors de la mise en place de l’organisation générale du crédit à moyen terme, le Crédit foncier bénéficie de quatre accords de réescompte de la part de la Banque, tous conclus sous l’égide du ministère des Finances86.

110Si l’établissement a peu recouru à ces facilités durant la guerre, ses disponibilités étant importantes, la reprise de ses activités à partir de 1946 et l’impossibilité d’accéder au marché le conduisent à faire jouer largement ces possibilités de réescompte à la Banque de France afin de conserver ses capitaux disponibles pour la trésorerie des placements fonciers. Ainsi, c’est la quasi-totalité des effets « ravalement » et « dommages de guerre » que le Crédit foncier mobilise à la Banque, en 1946, pour un montant de près de 500 millions87.

111Néanmoins, le courant d’affaires que représentent ces opérations est faible. Aussi, H. Deroy, conscient du potentiel que représente pour le Crédit foncier ce mode de refinancement dans la mesure où les opérations traditionnelles sont plafonnées par la rareté des capitaux à long terme, entame-t-il des pourparlers avec la Banque de France, en octobre 1947, afin de développer d’autres opérations susceptibles d’utiliser les facilités qu’offre le réescompte. C’est ainsi qu’un système de préfinancement des prêts fonciers traditionnels est mis au point88. Mais, si cet accord ponctuel permet au CFF de profiter des avantages du crédit à moyen terme, ceux-ci demeurent limités aux opérations traditionnelles et subordonnés au concours parcimonieux de l’institut d’émission. De surcroît, s’ils soulagent quelque peu la trésorerie de l’établissement de prêts, ils n’autorisent guère une réelle diversification et un réel essor de son activité. L’arrêté qui étend l’agrément d’escompte du Crédit foncier à toutes les opérations de crédit immobilier, pris le 5 mai 1948 par la Banque de France, modifie la situation dans un sens plus favorable.

112Cette disposition permet notamment à l’établissement d’accueillir à l’escompte des effets signés de sociétés industrielles désirant investir une partie de leurs bénéfices à venir dans la construction de maisons ouvrières. En effet, l’étroitesse des possibilités d’utilisation des prêts HBM pour les entreprises incite les pouvoirs publics à accepter que certaines industries majorent leurs prix, à condition qu’elles investissent une partie des recettes supplémentaires ainsi dégagées dans la construction de logements ouvriers. D’autre part, comme il apparaît que, au cas où ces sociétés consacreraient chaque année le montant exact du prélèvement sur les prix, la construction serait très lente et le but recherché éloigné, la possibilité de mobiliser ce montant par le procédé du crédit à moyen terme est également accordée. Dès lors, le bénéficiaire du crédit peut, compte tenu du caractère mi-industriel, mi-immobilier de ces opérations, s’adresser indifféremment au Crédit foncier ou au Crédit national pour escompter ses billets. Redoutant une concurrence face à laquelle il ne peut lutter à armes égales faute de moyens, le Crédit foncier préfère entamer préventivement des négociations avec le Crédit national. Aux termes de celles-ci un accord est conclu : les deux établissements s’engagent à se partager par moitié les opérations de l’espèce et se consentent un engagement de réescompte réciproque. De son côté, la Banque de France accepte d’ouvrir une fiche spéciale d’escompte d’un montant de 1 milliard de francs pour l’ensemble des opérations attendues.

113C’est dans ces conditions que le CFF apporte un concours non négligeable aux entreprises industrielles pour le logement de leur main-d’œuvre89.

114Ainsi, à la fin de l’année 1949, l’ensemble des opérations de crédit à moyen terme réalisées par le Crédit foncier en métropole, soit dans le cadre de préfinancement soit dans celui des avances pour la construction de logements ouvriers s’élèvent à près de 1 milliard de francs90. Quoique non négligeable, l’impulsion donnée à l’activité du Crédit foncier par l’utilisation de ce crédit d’un type nouveau demeure dans d’étroites limites si l’on compare les résultats acquis au montant atteint par les opérations de prêts fonciers (6,3 milliards de francs fin 1949), pourtant plafonnées. Cette situation découle des choix de la politique économique davantage favorable aux crédits industriels. Ainsi, y compris en matière de crédit à moyen terme, le Crédit foncier se trouve réduit à la portion congrue face au Crédit national qui se taille la part du lion.

115Conscient que le Crédit foncier n’a pas de rôle de premier plan à jouer en métropole, le gouverneur de la société, H. Deroy, voit dans le développement de ces opérations en Afrique du Nord une alternative prometteuse.

2. La mise en place de prêts spéciaux à la construction en Algérie : une expérience prometteuse

116Un mouvement parallèle à celui de la métropole s’est en effet dessiné en Algérie en faveur de l’utilisation du crédit à moyen terme. La disposition fiscale de l’article 38 de la loi du 31 janvier 1944 est ainsi reprise le 9 juin 194591. La situation de l’économie algérienne rend nécessaire la réfection et l’extension de nombreuses entreprises industrielles mais aussi, et surtout, agricoles92. Le gouvernement général souhaite favoriser le développement du vignoble et l’introduction de cultures nouvelles, notamment fruitières. Par ailleurs, la vigoureuse croissance démographique implique la recherche de solutions en matière de construction, la crise du logement sévissant particulièrement à Alger93. Ces perspectives incitent dès lors le Crédit foncier, dont les opérations en Afrique du Nord sont anciennes94, à solliciter son agrément comme établissement réescompteur. Celui-ci est effectif dès 1946. Les opérations de prêts à l’agriculture, qui entrent dans les attributions de la société, ainsi que de prêts à la construction de logements ouvriers s’amorcent et connaissent un certain développement grâce à des conditions de crédit plus propices qu’en métropole, notamment en termes de coût, puisque la Banque de l’Algérie n’exige que trois signatures pour le réescompte des effets à moyen terme au lieu de quatre pour la Banque de France95.

117Le Crédit foncier voit précisément dans le secteur de la construction d’habitations de larges possibilités d’intervention. C’est dans le but de consolider la position de l’établissement qu’il dirige et d’élargir son champ d’action qu’Henri Deroy effectue une visite en Algérie au début du moins d’octobre 1947. À cette occasion, H. Deroy rencontre longuement le directeur général des Finances de l’Algérie, Roger Goetze96. C’est probablement lors de ces entretiens que les deux hommes envisagent la mise au point d’un système de prêts à la construction d’habitations, fondé sur l’utilisation du crédit à moyen terme mobilisable97.

118Le gouvernement général de l’Algérie est en effet soucieux de promouvoir une vaste politique de construction. Les intérêts du gouvernement de l’Algérie rejoignant ceux du Crédit foncier, l’élaboration d’une formule de prêts à la construction est effectuée de concert par la direction générale des Finances de l’Algérie et l’établissement.

119Cette étude aboutit à la mise au point d’un système s’inspirant des méthodes appliquées en France par le Crédit foncier et le Sous-Comptoir des entrepreneurs, mais qui comporte des conditions nettement plus avantageuses pour les emprunteurs en raison d’engagements spéciaux pris par le Trésor algérien98.

120Des crédits d’une durée de trois ans, représentés par des billets escomptables et susceptibles d’être consolidés par le Crédit foncier, sont consentis par les banques en vue de la construction d’immeubles à usage principal d’habitation par des établissements bancaires locaux. À leur expiration, ils sont consolidés par le Crédit foncier sous la forme d’un prêt à long terme amortissable, d’une durée maximum de vingt-sept ans, consenti en participation avec le Crédit foncier d’Algérie et de Tunisie, au moyen du produit de l’émission d’obligations foncières.

121Sur le plan financier, le démarrage des prêts est favorisé, outre les possibilités de réescompte obtenues auprès de la Banque de l’Algérie, par l’engagement de la direction des Finances de faciliter l’émission d’emprunts obligataires pour assurer la consolidation des crédits avec, en cas de difficultés, la substitution du Trésor au marché.

122Pour les emprunteurs, ce nouveau système de prêts présente deux avantages essentiels. D’une part, les avances peuvent dépasser la moitié de la valeur du gage, telle qu’elle est définie par les statuts du Crédit foncier, car le Trésor algérien s’engage à garantir la bonne fin de l’opération pour la partie qui excéderait la marge statutaire. À cette fin, ce dernier prévoit d’ailleurs de faire souscrire obligatoirement une assurance-vie aux bénéficiaires du prêt pour la fraction de prêt garantie par l’Algérie99. D’autre part, des bonifications servies par le Trésor algérien ramènent la charge d’intérêt de l’emprunteur à 4 % pour toute la durée du crédit et du prêt de consolidation.

123Dans la mesure où la garantie de bonne fin est sollicitée à la fois pour accroître la quotité de crédit et pour assurer la consolidation des prêts, l’accord négocié entre R. Goetze et A. Boissard, sous-gouverneur du Crédit foncier, est soumis à l’approbation de l’Assemblée algérienne. Voté le 23 juin 1949, la mesure est homologuée par décret le 4 août. Ses modalités d’application sont entérinées par la convention signée à Paris et à Alger entre le gouvernement général de l’Algérie d’une part, et le Crédit foncier d’autre part, le 19 octobre 1949 et 15 novembre 1949.

124Pressentant que ces « opérations pilotes » pourraient influencer les débats métropolitains en matière de financement du logement, le Crédit foncier se préoccupe dès lors d’adapter ses statuts afin d’être autorisé à dépasser la limite de 50 % lorsque le surplus bénéficie de la garantie de l’État100. C’est ainsi qu’il transmet sa demande au ministre des Finances, qui accepte d’inscrire un article à cet effet dans la loi de finances pour 1950101. Cette précaution se révèle utile. L’expérience algérienne, par les solutions financières qu’elle apporte en étendant à la construction le bénéfice du crédit à moyen terme, est en effet amenée, à quelques différences près, à être reprise par la métropole.

C. L’ADMISSION AU RÉESCOMPTE DE LA BANQUE DE FRANCE DES EFFETS-CONSTRUCTION : LA LEVÉE DE L’OBSTACLE FINANCIER

125À l’imitation de l’Algérie, le gouvernement s’oriente, afin d’élargir les possibilités financières des constructeurs, vers l’octroi de la garantie de bonne fin des opérations du Crédit foncier, non seulement en terme de quotité, mais également en terme de consolidation des prêts. Néanmoins, ces efforts demeureraient vains si le problème fondamental du financement des avances consenties durant la phase de construction proprement dite n’était résolu. La solution du recours au crédit à moyen terme s’affirmant, les négociations entre H. Deroy, dont l’expérience en matière de moyen terme est ancienne, et le gouvernement de la Banque de France s’engagent.

1. Le concours de la Banque de France à la construction : l’exigence d’une quatrième signature

126Les pourparlers qu’entame H. Deroy avec la Banque de France au sujet de l’extension du bénéfice de l’arrêté du 11 mai 1944 à la construction portent essentiellement sur la durée et les conditions du concours que la Banque serait amenée à accorder.

127Il faut noter d’emblée que, non seulement la longue expérience acquise en matière de crédit à moyen terme par l’ancien directeur général de la CDC, mais aussi les liens personnels qui l’unissent à W. Baumgartner, alors gouverneur de la Banque de France, facilitent la progression des discussions102. Pour H. Deroy l’issue favorable de cette proposition est un impératif pour la survie du Crédit foncier privé de ressources à long terme. Son influence quant à la retenue de ce procédé a sans doute été déterminante lors des débats animés par le ministre de la Reconstruction. D’après le témoignage du directeur du Trésor de l’heure, F. Bloch-Lainé, c’est en effet au cabinet de ce dernier, quai de Passy, au cours de réunions informelles, que le choix de recourir à ce mécanisme s’est effectué :

« J’ai été appelé à siéger à de petites réunions cordiales et prospectives avec Claudius-Petit. C’est autour de lui, le jeudi soir après le dîner qu’on a inventé puis perfectionné le financement de la construction à une époque où Sauvy disait “vous favorisez la construction automobile mais pas le logement” [...]. Deroy était intéressé à ce qu’on fasse quelque chose parce que le Crédit foncier se languissait, il a repris à Baumgartner le truc du crédit à moyen terme pour le faire vivre [...]103. »

128Ainsi, parallèlement aux travaux de la Commission des investissements sur ce sujet, des discussions bilatérales sont menées durant le second trimestre 1950 entre le Crédit foncier et l’institut d’émission104.

129Celles-ci portent en premier lieu sur la durée du concours105. Le Crédit foncier jouit traditionnellement d’une faculté de réescompte à la Banque, mais sur des crédits ne dépassant pas trois ans. L’établissement, compte tenu de la rareté des capitaux à long terme, souhaite porter ce délai à cinq ans, ce qui permet de retarder d’autant le problème de la consolidation des prêts. Ce point ne soulève pas d’objection de la part de l’institut d’émission, dans la mesure où il s’inscrit parfaitement dans le cadre des opérations définies en 1944.

130Il en est différemment du second point abordé par le gouverneur du Crédit foncier : celui des conditions auxquelles serait subordonné le réescompte106. Soucieuse de « maintenir l’harmonie nécessaire entre tous les compartiments du crédit à moyen terme », la Banque exige que le papier présenté par le Crédit foncier soit muni de quatre signatures. Or le schéma envisagé par ce dernier n’en comporte que trois (le bénéficiaire du crédit, le Sous-Comptoir et le Crédit foncier), dans la mesure où les opérations en question sont garanties à la fois par une hypothèque et par l’État, et où il s’agit de mettre en place un crédit aussi peu coûteux que possible. L’exigence par la Banque d’une quatrième signature implique en effet l’intervention d’un nouvel intermédiaire, la Caisse des dépôts, ce qui aura pour conséquence d’ajouter une rémunération supplémentaire aux commissions envisagées.

131Ces arguments ne font pas mouche auprès de l’institut d’émission. Celui-ci rappelle que lors de l’extension aux opérations de commerce extérieur (arrêté du 2 mars 1950) du bénéfice de l’arrêté du 11 mai 1944, il a exigé une quatrième signature en dépit de la garantie de l’État dont ces crédits sont assortis. Quant à l’interposition de la Caisse des dépôts dans le circuit, la Banque l’envisage favorablement car ces ressources, abondantes lorsque le Trésor n’y puise pas trop pour ses propres besoins, pourraient nourrir une part importante du papier à moyen terme qui lui serait escompté, constituant ainsi le garde-fou envisagé dès l’origine. Aussi, le principe de la quatrième signature est-il finalement entériné107.

132Il faut ajouter que l’« esprit » qui domine ces débats techniques est celui « d’un préjugé favorable » à la construction, ainsi que le souligne l’échange de vues lors de l’adoption de la décision finale par le conseil. Si le gouverneur de la Banque de France rappelle que la réalisation du programme prévu par le gouvernement est susceptible « d’exercer une certaine pression inflationniste », il n’en souligne pas moins que, parmi les différentes activités nationales qu’il y a intérêt à financer, « la construction de logements est celle qui se place au premier rang ». Abandonnant l’idée d’un plafond assigné au réescompte des effets-construction fixé à 100 milliards108, la Banque, rapportant sa fonction de gardien de la monnaie, se range donc du côté du gouvernement109 :

« Il ne saurait être question, en ce domaine, de se retrancher derrière des considérations d’ordre monétaire pour marquer certaines réserves en présence des demandes du gouvernement et des suggestions du Crédit foncier. Il faut au contraire s’engager sans hésitation dans cette voie et, dès l’abord, assigner une limite au montant total des crédits qui seront accordés. La Banque suivra avec M. Deroy leur évolution de façon à être à même, au cas où se manifesterait une expansion trop considérable, non point d’arrêter mais de ralentir leur développement par des mesures techniques appropriées110. »

133Si quelques réserves apparaissent au sein du conseil sur le fait de financer une entreprise non rentable, opinion exprimée par P. Grimanelli, directeur des programmes aux Affaires économiques, celles-ci sont balayées par J. Watteau, directeur de la CDC. Pour ce dernier, dont l’organisme est intégré au circuit de financement, la rentabilité est indiscutable sur le plan social car « la crise du logement pourrait être lourde de conséquences ». Quant à la rentabilité examinée du point de vue de l’État, le programme envisagé ne peut que favoriser le développement économique et donc entraîner de substantielles recettes fiscales compensant en partie l’aide prévue111.

134Sur ces considérations, la Banque de France suit donc les désirs du gouvernement et s’engage à financer le démarrage du programme de construction prévu dans le cadre du schéma général du crédit à moyen terme. À cette fin, elle revoit l’arrêté du 11 mai 1944, déjà révisé le 2 mars 1950 en faveur des crédits à l’exportation, afin d’y intégrer les opérations de construction. L’arrêté du 29 juin 1950 reprend ainsi l’ensemble des dispositions antérieures concernant les opérations de crédit à moyen terme, au nombre desquelles sont désormais comprises celles qui ont trait à la construction.

135Lors des discussions concernant la mise au point des modalités du concours de la Banque, un autre problème est posé : celui des rapports entre Sous-Comptoir des entrepreneurs et le Crédit foncier au sein du mécanisme établi.

2. La lutte du Sous-Comptoir pour la conservation du monopole des effets-construction

136Tant le ministre de la Reconstruction que la Banque de France soulèvent la question de savoir si les ouvertures de crédit consolidables, bénéficiant de la garantie de l’État, sont appelées à être obligatoirement consenties par le Sous-Comptoir ou si, dans des conditions déterminées, ces crédits peuvent être consentis par d’autres organismes.

137E. Claudius-Petit, souhaitant voir le programme d’aide à la construction s’exécuter avec toute l’ampleur et la célérité possibles, demande que la porte ne soit pas fermée à toute intervention extérieure. Quant à la Banque de France, elle insiste pour obtenir une certaine variété dans les signatures qui lui sont offertes112.

138Concerné au premier chef, le Crédit foncier adopte une position sans équivoque. H. Deroy, s’exprimant au nom de l’établissement au conseil de l’institut d’émission, fait observer qu’il admet parfaitement l’intervention d’autres établissements au premier échelon du circuit et suggère une formule double. Entre les signatures de l’emprunteur et de la CDC, pourraient s’interposer soit les signatures du Sous-Comptoir et du Crédit foncier, soit celles d’une banque et du Crédit foncier comme en Algérie.

139Informé du débat, le Sous-Comptoir réagit vivement. Les prêts spéciaux représentent pour lui le moyen de redresser une activité réduite à néant après la guerre. Aussi son président-directeur général, Jean Appert, insiste-t-il pour que sa société soit la seule habilitée à intervenir dans ce genre d’opérations113. Et il obtient gain de cause.

140En effet, la suppression du monopole du Sous-Comptoir aurait généralisé à la métropole la situation faite à la construction en Algérie, où les banques participent à la mise en œuvre du programme d’intérêt national. Mais cette volonté du MRU et de la Banque de France n’est, semble-t-il, pas suivie par le ministère des Finances et, plus particulièrement, par la direction du Trésor, qui redoute probablement un détournement trop important des capitaux bancaires en faveur de la construction.

141Le maintien de cette exclusivité au profit de l’organisme semi-public est particulièrement dénoncée par la Fédération nationale du bâtiment, qui aurait souhaité voir les banques jouer un rôle majeur dans le financement de la construction. Dès la publication de la loi, la Fédération soumet ainsi la question du monopole à la direction du Trésor. Le législateur a-t-il institué un privilège au profit du Sous-Comptoir ? L’intervention d’établissements autres que ce dernier est-elle possible pour les opérations à moyen terme ?114 La consolidation du Crédit foncier peut-elle jouer automatiquement, s’agissant de moyen terme consenti par des établissements autres ?

142La réponse faire par la direction offre un champ d’intervention possible mais limité115. Après avoir rappelé que le problème du « privilège » ne s’est pas posé en ces termes au moment de la rédaction des textes législatifs – ce qui est faux, compte tenu du débat évoqué supra –, le Trésor souligne que les dispositions de l’arrêté pris par la Banque de France le 29 juin 1950 sont suffisamment larges pour que des établissements autres que le Sous-Comptoir puissent intervenir en matière de moyen terme. En revanche, les articles 16 et 39 de la loi du 21 juillet 1950 organisent un système homogène de financement fondé sur le Sous-Comptoir et le Crédit foncier et n’autorisent pas, par conséquent, des opérations de consolidation au bénéfice d’autres établissements.

143Compte tenu de ces contraintes, qui n’en laissent pas moins des possibilités d’intervention encore suffisamment larges, la FNB soumet au Trésor un projet de constitution d’un organisme de crédit spécialisé dans ces opérations. Cet organisme serait créé avec le concours de diverses banques de dépôts et d’affaires dont l’Union française de banques, dirigée par Jacques de Fouchier, serait le chef de file116. Il interviendrait pour faciliter l’attribution aux constructeurs de prêts dont les modalités pourraient être plus souples (quantum du prêt par rapport au coût de la construction, nature des sûretés, délai d’attribution) que celles du Sous-Comptoir. L’activité de base de l’organisme s’exercerait principalement dans le domaine du crédit à moyen terme où il fournirait une quatrième signature nécessaire pour l’utilisation des facilités de réescompte. Cependant, dans la mesure où certains projets n’en nécessiteront pas moins une partie de crédit consolidable, et où ces promesses ne peuvent être consenties directement à l’organisme, les promoteurs de ce dernier envisagent de conclure un accord avec le Sous-Comptoir. Approché par l’UFB, celui-ci, soucieux de diversifier ses sources d’activité et conscient des risques faibles pris (garantie soit hypothécaire soit publique), accepte.

144L’accord, conclu en septembre 1950, pose en principe la division obligatoire entre le Sous-Comptoir et l’organisme de toutes les opérations initiées par ce dernier et comportant une part de crédit consolidable, la part de chacun des membres quant aux risques étant fonction de la garantie correspondante. Toutefois, la garantie du Sous-Comptoir résidant, au moins partiellement, dans la garantie de l’État, il apparaît alors nécessaire de faire admettre que celle-ci puisse s’exercer même au cas où le crédit aurait été consenti avec la participation d’un autre établissement. Soumis à l’approbation de la direction du Trésor, ce principe est admis le 10 octobre 1950 par son directeur et entériné le 26 par le ministre des Finances. À cette fin, une nouvelle convention est passée entre l’État et le Sous-Comptoir, le 25 janvier 1951, aux termes de laquelle, suivant le vœu du Trésor, le bénéfice de ces dispositions n’est pas limité aux crédits consentis conjointement par l’établissement semi-public et l’organisme envisagé, mais étendu à l’ensemble des établissements bancaires à la condition expresse d’obtenir l’agrément des Finances117.

145Cette possibilité acquise, la FNB et le groupe de banques réunies sous l’égide de l’UFB créent l’Union de crédit pour le bâtiment, dont le capital initial de 200 millions de francs est souscrit par moitié entre les deux entités118. Ce nouvel établissement financier reçoit ainsi, le 27 avril 1951, l’agrément du ministère des Finances. Ce dernier entend favoriser essentiellement les opérations traitées en liaison avec le Sous-Comptoir, car c’est par elles que l’UCB est susceptible de participer de la manière la plus efficace à la politique d’aide à la construction, en réduisant l’apport personnel des constructeurs et en facilitant le démarrage des travaux119.

146La conséquence du refus des Finances de supprimer le monopole du Sous-Comptoir apparaît donc considérable, à la fois à court et à long terme, quant au rôle des banques dans le financement du logement. Privées d’une possibilité d’intervention directe, celles-ci créent des établissements spécialisés dont l’existence même contribue, d’une part, à accroître la complexité des circuits de financement, et, d’autre part, à reporter d’autant leur action dans ce secteur.

147La modification de la fiscalité y afférente et l’acceptation par la Banque de France de « couronner » un mécanisme dont la Caisse des dépôts a tôt prouvé l’utilité autorise la généralisation du crédit à moyen terme mobilisable au lendemain de la guerre. Permettant d’établir un « pont » entre des disponibilités à vue relativement abondantes et des capitaux à long terme insuffisants, ce procédé devient un moyen privilégié de financement des investissements. Réservé dans un premier temps au financement des équipements productifs, celui-ci est étendu, par l’arrêté pris par la Banque de France le 29 juin 1950, à la construction.

148Cette admission au réescompte des effets représentatifs de crédit à la construction immobilière est capitale. Elle fournit la solution au problème, identifié par les différentes parties intéressés au lancement d’un vaste programme de construction, du financement des prêts spéciaux dans leur phase initiale.

149Évoqué, le risque monétaire est balayé par des considérations politiques. La pression tant de l’opinion que du Parlement monte, et il s’agit de parer au plus pressé. Le système des prêts spéciaux, subordonnés à l’octroi de la prime, est dès lors présenté comme un moyen de financement complémentaire et provisoire destiné à pallier tant l’insuffisance des moyens budgétaires et de trésorerie que la déficience du crédit hypothécaire.

150Le problème financier résolu, le projet d’encouragement à l’investissement de l’épargne individuelle en faveur de la construction, ébauché par le ministre de la Reconstruction et mis au point par la Commission des investissements, voit son aboutissement dans la loi du 21 juillet 1950.

III. LA LOI DU 21 JUILLET 1950 : L’INSTAURATION DES PRIMES À LA CONSTRUCTION ET DES PRÊTS SPÉCIAUX DU CRÉDIT FONCIER ET DU SOUS-COMPTOIR

151La loi n° 50-854 du 21 juillet 1950 relative au développement des dépenses d’investissement pour l’exercice 1950, dont l’adoption est retardée en raison d’une crise ministérielle, et les textes réglementaires pris pour son application posent, en instaurant le système des primes et prêts spéciaux par ses articles 14, 16 et 39, les conditions de la réalisation du programme de construction de logements défini par E. Claudius-Petit120. La mise en application de ce système revient au Crédit foncier dont le rôle est, pour l’heure, réhabilité. Associé à cette mission d’intérêt national, l’établissement saisit, dans une période où l’insuffisance des capitaux à long terme menace ses opérations, l’opportunité d’une activité renouvelée.

152Accueilli favorablement, ce système d’aide, fondé sur la volonté initiale de faire le plus appel à l’épargne privée, connaît également, dans un deuxième temps, un élargissement de ses possibilités, suivant en cela les vœux du ministre de la Reconstruction de toucher des couches de plus en plus étendues de la population afin de susciter ce qu’il appelle la « maladie de la pierre ».

A. LA LOI DU 21 JUILLET 1950 ET LE CFF : LES MODALITÉS D’APPLICATION DES PRIMES ET PRÊTS SPÉCIAUX

153Si la loi instaure le cadre général du système des primes et prêts, elle renvoie les modalités d’application à la signature de conventions entre le ministère des Finances et le ministère de la Reconstruction d’une part, et le Crédit foncier, d’autre part. C’est ainsi que trois conventions relatives aux primes à la construction, à l’attribution de ces prêts et au financement de ceux-ci sont passées entre l’État et le Crédit foncier afin de commencer les opérations. Par ailleurs, des aménagements fiscaux en faveur de la construction, pris par décret le 18 septembre 1950 en vertu de la loi du 8 août relative à l’aide à la construction, viennent renforcer l’efficacité de l’aide instaurée, complétant sur ce point les mesures déjà adoptées par la loi du 1^er septembre 1948.

1. Les primes à la construction

154La première convention, passée entre le ministère des Finances et le ministère de la Reconstruction, d’une part, et le Crédit foncier, d’autre part, se rapporte aux conditions dans lesquelles ce dernier assure le service des primes à la construction121.

155Les primes, ainsi que le précise l’article 14 de la loi, sont accordées à tout constructeur, personne physique ou morale, qui entreprend des travaux ayant pour objet, soit la construction de locaux à usage d’habitation, soit l’accroissement de la surface ou de la capacité de logement des immeubles existants. Sont cependant exclus les constructions de résidences secondaires ainsi que les logements dont le titre d’occupation est un accessoire du contrat de travail, répondant en cela aux vœux de l’Assemblée nationale122. Dans la mesure où elles constituent une subvention de l’État, elles ne peuvent également être octroyées aux bénéficiaires de la législation HLM. Ce dernier point est important à souligner car il traduit la volonté exprimée à de nombreuses reprises, lors des débats sur la mise au point de l’aide à la construction, d’opérer une distinction nette entre le système des primes destinées à encourager la construction privée et l’aide du Trésor apportée aux HLM123.

156Elles ne sont accordées que pour des travaux entrepris après le dépôt de la demande, exception faite de l’année de démarrage, les travaux entrepris depuis le 31 mars 1950 étant pris en considération.

157Leur taux, fonction de la superficie, est fixé dans la limite des maxima suivants : 500 F par mètre carré de surface habitable pour les constructions neuves, 400 F pour les surélévations et les additions de constructions et 250 F pour les achèvements de constructions. Selon les modalités retenues dès décembre 1949, elles sont versées uniformément durant une période de vingt ans. En outre, afin de limiter les constructions somptuaires, seuls sont pris en considération, pour chaque logement, les 110 premiers mètres carrés de surface habitable ; ne peuvent donner lieu à l’octroi de primes les logements ayant une superficie habitable supérieure à 200 mètres dans les immeubles collectifs et à 220 mètres dans les maisons individuelles.

158Les personnes désirant obtenir une prime adressent leurs demandes au service départemental de l’Urbanisme et de l’Habitation qui, après instruction de la demande, prend une décision portant accord de principe ou de rejet. La décision définitive n’est rendue que lorsque le constructeur obtient, après achèvement des travaux, le certificat de conformité. Une commission nationale peut, par ailleurs, examiner les décisions locales et les protestations élevées par les intéressés à leur encontre.

159Le Crédit foncier assurant pour le compte de l’État le paiement des primes annuelles à la construction, les décisions définitives lui sont notifiées dans un délai de huit jours à compter de leur intervention. L’établissement se charge alors de la transcription, exigée par la loi, des décisions sur le registre des hypothèques, le Trésor assurant les frais qui en résultent.

160En ce qui concerne la transmission des primes, celle-ci n’existe qu’en cas de mutation des immeubles. Évoquée par le Crédit foncier lors des discussions au sein de la Commission des investissements, la solution d’un titre négociable, malgré les avantages qu’elle aurait présentés pour les intéressés, est en effet rejetée par la direction du Trésor qui redoute des « répercussions fâcheuses sur la situation du marché des capitaux124 ».

161Quant au mode de paiement de la prime, les bénéficiaires la reçoivent par virement postal s’ils n’ont pas contracté de prêt. Dans le cas contraire, la prime est retenue par le Crédit foncier et vient en déduction des charges de l’emprunt.

162Il faut noter que, pour permettre au Crédit foncier d’assurer ce service financier, le Trésor prend d’une part en charge les frais auxquels donnent lieu le versement des primes, d’autre part, verse dans les caisses de l’établissement une provision dont le montant est évalué mensuellement en fonction des emplois.

163En dehors du service des primes dont le paiement ne requiert guère de compétence particulière mais est rémunérateur dans la mesure où les fonds demeurent quelque temps au Crédit foncier, la loi prévoit que celui-ci accorde, avec ou sans le concours du Sous-Comptoir, les prêts spéciaux garantis par l’État prévus à l’article 16 et 39 de la loi.

2. Les prêts spéciaux : modalités d’attribution et de financement

164La modification des statuts du Crédit foncier demandée lors du projet de loi de finances pour 1950 est entérinée par la loi du 21 juillet125. Désormais, par analogie avec la mesure prise en Algérie un an auparavant, cet organisme et le Sous-Comptoir sont autorisés à prêter au-delà de 50 % de la valeur vénale des habitations lorsque, indépendamment de l’hypothèque, le prêt est, pour sa totalité ou pour la partie excédant les 50 %, assorti, soit de la garantie de l’État, soit d’un nantissement sur des titres émis ou garantis par l’État français. Cette mesure vise à rénover le crédit hypothécaire et à lever un des obstacles principaux qui s’opposaient à l’octroi de prêts d’un montant suffisant pour permettre à un constructeur d’entreprendre une œuvre efficace. Pour l’application de cette mesure la même loi autorise, dans son article 39 (1^er alinéa), l’État à accorder sa garantie aux prêts consentis par le Crédit foncier et le Sous-Comptoir pour la construction de maisons d’habitation, ainsi que pour les travaux subventionnés par le FNAH. Dans un autre ordre d’idées, le deuxième alinéa de l’article 39 étend la garantie de l’État aux différences d’intérêt à couvrir en cas de consolidation, par le Crédit foncier, d’une ouverture de crédit ou d’un prêt à moyen terme.

165Dans le but de préciser les modalités d’attribution des prêts visés et des conditions de leur financement, le ministre des Finances passe deux conventions à cet effet avec les organismes concernés126.

166Aux termes de ces conventions, seuls les prêts affectés à la construction de maisons individuelles ou collectives et attribués aux constructeurs ayant obtenu une décision provisoire d’octroi de primes sont admis au bénéfice de la garantie de l’État. Il y a donc jumelage entre la prime et la garantie.

167À la différence de la quotité retenue en Algérie (80 %), le montant des prêts consentis dans ces conditions ne peut pas dépasser 60 % du coût des travaux, honoraires et frais compris, le prix du terrain n’entrant pas en considération. Ce plafond a été fixé à un niveau assez bas afin de viser les épargnants les plus aisés, et donc de limiter d’autant le concours de l’État.

168Au sujet de la répartition entre la garantie hypothécaire et celle de l’État, il faut noter que celle-ci est effectuée, après expertise, par les établissements prêteurs qui fixent, sur la base de la moitié de la valeur vénale des immeubles déterminée conformément aux statuts du Crédit foncier, la partie du crédit qu’ils estimeraient pouvoir consentir en temps normal.

169Ces prêts, qui bénéficient de la garantie de l’État et sont donc en cela « spéciaux », peuvent revêtir la forme de prêts hypothécaires à moyen ou à long terme à consentir par le Crédit foncier ou d’ouvertures de crédit hypothécaire (OCH) à consentir par le Sous-Comptoir agissant seul ou avec le concours du Crédit foncier127.

Tableau 17. Fonctionnement des primes et prêts spéciaux à la construction (loi du 21 juillet 1950)

170Les prêts à moyen terme et les ouvertures de crédit, d’une durée maximale de cinq ans, peuvent à leur expiration être consolidés au moyen de prêts à long terme amortissables, délivrés par le Crédit foncier, pour une période ne pouvant excéder vingt-cinq ans, la durée totale de l’opération étant fixée à trente ans128.

171Concernant les taux de ces opérations, ils sont, pour les ouvertures de crédits ou les prêts à moyen terme susceptibles d’être réescomptés, fonction du taux d’escompte de la Banque de France auquel s’ajoute une majoration correspondant aux diverses commissions des établissements129.

172Le taux des prêts à long terme amortissables du Crédit foncier résulte, lui, du taux de revient des obligations affectées au financement de ces opérations, majoré de la commission statutaire de 0,80 %. Ce taux est, en fait, fixé de façon définitive à 6,80 % en septembre 1950 grâce à la garantie de l’État qui prend en charge la différence de taux qui peut exister entre le moment où l’ouverture de crédit est consentie et celui où elle est consolidée. Il représente une diminution notable comparé au taux des prêts fonciers ordinaires qui est, au même moment, de 7,90 %, le Crédit foncier s’efforçant par ailleurs de réduire les droits d’expertise et de réalisation perçus lors de la réalisation de ces opérations.

173Outre la question du taux, celle de l’approvisionnement en capitaux est fondamentale pour que le Crédit foncier puisse prendre un engagement en matière de consolidation alors que les conditions du marché financier demeurent incertaines.

174Elle est réglée par une double garantie donnée par le ministère des Finances. D’une part, comme pour les opérations de dommages de guerre, les Finances s’engagent à faciliter au Crédit foncier l’émission d’obligations spéciales. D’autre part, si la société se trouve dans l’impossibilité d’émettre des obligations pour un montant correspondant à celui des ouvertures de crédit ou des prêts à moyen terme consolidables, le Trésor met à la disposition de l’établissement les fonds nécessaires. Les pouvoirs publics donnent donc toutes les assurances au Crédit foncier en matière de financement des prêts spéciaux.

175Quant aux constructeurs qui sollicitent un crédit, ils doivent déposer leur demande en double exemplaire au siège social du SCE ou du Crédit foncier si les travaux ont lieu dans la Seine, ou à la direction départementale du Crédit foncier si les travaux sont effectués dans d’autres départements130. Celle-ci doit comporter toutes justifications utiles et, surtout, une copie en bonne forme de l’accord de principe sur l’attribution de la prime131.

176Outre l’octroi de primes et de facilités spéciales de crédit, la volonté d’alléger les charges financières des constructeurs implique également la révision de la fiscalité ayant trait à ce secteur.

3. Les aménagements fiscaux pris en faveur de la construction

177Dès l’ouverture des travaux de la Commission des investissements pour la mise au point d’un système d’aide financière à la construction, l’ordre du jour avait souligné l’importance de procéder à des aménagements fiscaux132. Outre leur portée économique, ces exonérations ou abattements fiscaux ont un effet psychologique indéniable sur la population, propre à stimuler l’investissement dans la pierre.

178Les professionnels du bâtiment, par la voie de la Fédération nationale, évaluent en effet, au début de l’année 1950, le poids de l’impôt pesant sur la propriété bâtie en cours d’édification à partir d’un exemple précis : celui d’un immeuble de 500 mètres carrés, construit pour le compte d’une société immobilière, comprenant trois étages, sept appartements et quatre boutiques, édifié sur un terrain bien placé de 1 000 mètres carrés dans la commune de Nogent-sur-Marne133. Le résultat établit que le total des impôts et taxes acquittés à l’occasion de l’édification (enregistrement, taxes sur le chiffre d’affaires et contributions directes), qui s’élève à 9,78 millions de francs, représente environ 25 % du coût de la construction. Largement diffusé, ce pourcentage tend, pour les Français et les professionnels, à accréditer l’idée que ce que l’État s’apprête à donner d’une main, il le reprend de l’autre.

179Si la loi du 1^er septembre 1948 comprend un certain nombre d’allégements fiscaux, leur portée apparaît donc encore limitée et le gouvernement, soucieux de garantir le succès de l’aide instaurée, décide de prendre de nouveaux assouplissements. Le décret du 18 septembre 1950 prévoit ainsi des mesures fiscales destinées tant à favoriser le placement des capitaux dans la construction, notamment pour les entreprises, qu’à agir sur le prix de revient ou encore à faciliter les groupements de copropriété134.

180Parmi l’ensemble de ces dispositions, celle qui intéresse au premier chef le Crédit foncier stipule que les produits des emprunts obligataires émis en représentation des prêts spéciaux consentis sont exempts de la taxe proportionnelle qui frappe les revenus des valeurs mobilières, ce qui permet de réduire d’autant le taux. D’autre part, le décret étend l’exonération de l’impôt foncier pendant vingt-cinq ans aux immeubles construits par des sociétés. Les bénéfices investis dans la construction de logements destinés au personnel des sociétés sont également admis en déduction, à concurrence de 50 %, pour l’assiette de la taxe sur les bénéfices non distribués. Pour l’achat de terrains, les droits de mutation et les taxes professionnelles sont réduits de moitié, à condition que la construction de maisons d’habitations intervienne dans un délai de cinq ans. En ce qui concerne les droits de mutation, un régime de faveur pour la première et seconde mutation à titre onéreux est instauré en faveur des constructions nouvelles135.

181Enfin, afin de favoriser les groupements de copropriété, les actes de constitution des sociétés de construction d’immeubles en copropriété divise régies par la loi du 28 juin 1938 sont enregistrés au droit fixe de 1 150 F, à l’exclusion du droit d’apport de 1,15 %. L’acte constatant le partage en nature entre leurs membres des immeubles construits est également enregistré au droit fixe de 1 150 F, à la condition d’intervenir dans les quatre années de la constitution de la société. Pour ces mêmes sociétés, les plus-values résultant de l’attribution exclusive en propriété aux membres par voie de partage en nature des immeubles construits sont exonérées de la taxe proportionnelle sur le revenu (18 %), à condition que le partage ait lieu dans un délai d’un an à compter du 21 septembre 1950 (date d’entrée en vigueur du décret) pour les sociétés constituées avant cette date, et dans un délai de quatre ans à compter de la date de leur constitution pour les autres sociétés.

182Il faut ajouter que le décret du 7 octobre 1950 complète sur le plan fiscal celui du 18 septembre en prévoyant notamment certaines dispositions destinées à favoriser les lotissements.

183L’examen des modalités d’application des primes et prêts met en exergue deux caractéristiques majeures du système : la complexité des rouages de fonctionnement et la libéralité du concours accordé.

184La complexité se révèle en particulier par le nombre d’acteurs en jeu (MRU pour les primes, SCE, Crédit foncier, CDC, Banque de France et Trésor pour les prêts) et la longueur du circuit de financement des prêts qui en découle. Ainsi, compte tenu des mises au point à effectuer avec chacune des parties prenantes, les opérations de prêts ne débutent que le 8 novembre 1950, date à laquelle le comité chargé d’arrêter leur montant se réunit pour la première fois136.

185En second lieu, une grande libéralité semble présider à la distribution de l’aide prévue. Les pouvoirs publics pallient les problèmes juridiques et financiers les plus aigus qui se posaient au crédit hypothécaire. La garantie de l’État, que ce soit pour la quotité des prêts, pour leur bonne fin ou encore pour leur financement, ôte au Crédit foncier une bonne partie de ses prérogatives et de ses initiatives.

186Choisi pour mettre en œuvre le système, l’établissement tend ainsi à confirmer sa lente évolution en un service annexe du Trésor, ce dernier maître d’œuvre étant peu enclin aux « travaux pratiques137 ». Son avenir apparaît donc fonction de l’accueil réservé aux mesures gouvernementales. Compte tenu de leur « largesse » – le crédit budgétaire attribué aux primes est fixé à 3 milliards pour 1950 – et de leur « promotion », celles-ci rencontrent un succès immédiat que le ministre de la Reconstruction souhaite conforter sans attendre138.

B. UN SUCCÈS IMMÉDIAT À CONFORTER

187Si le montant de l’aide accordée ne semble pas intervenir avec une grande précision dans le calcul des intéressés, en revanche son impact psychologique assure un démarrage rapide des opérations. 60 000 logements primés sont ainsi lancés en 1951 et le total des engagements à moyen terme avec promesse de consolidation du Crédit foncier s’élève d’ores et déjà à 29 milliards de francs.

188Malgré cette réussite incontestable, approuvée par l’ensemble des partis politiques qui n’hésitent à faire du logement un thème électoral une fois les mesures prises, le ministre de la Reconstruction constate que le nombre total de logements lancés en 1951 ne dépasse pas 140 000. Sa détermination à réaliser dans les plus courts délais la mise en chantier de 240 000 logements l’incite ainsi à demander un élargissement des possibilités financières du système des primes et prêts. Ce secteur de financement apparaît en effet comme le seul à disposer d’une marge de manœuvre appréciable.

1. Le démarrage des primes et prêts spéciaux : une réussite immédiate

189Soucieux d’assurer la promotion de mesures dont il fut l’inspirateur, le MRU publie peu après la promulgation de la loi une brochure de vulgarisation, véritable mode d’emploi du système d’aide instauré. Celle-ci tente de présenter simplement les diverses possibilités et les nombreuses démarches administratives à effectuer, et s’attache à faire oublier au lecteur leur complexité en insistant sur la libéralité des aides attribuées :

« La construction coûte cher, les loyers sont encore trop peu élevés pour pousser les capitaux à se transformer en murs, planchers et toits : l’aide à la construction vient à la rescousse. De quoi s’agit-il ? En termes techniques, d’améliorer la rentabilité de la construction. En mots ordinaires, d’aider tous ceux qui veulent construire139. »

190Cette aide à la pierre est, en effet, assez généreuse.

191Pour la prime, son effet est immédiatement perceptible, même si le choix d’une subvention en capital aurait encore davantage marqué les esprits. Ainsi, pour prendre un exemple, une prime de 500 F par mètre carré allouée au constructeur d’un logement moyen d’une superficie de 100 mètres carrés lui assure une recette annuelle de 50 000 F pendant vingt ans, ce qui représente, pour une valeur de construction moyenne de 2 millions de francs, une rémunération partielle, au taux de 2,5 % du capital investi.

192De surcroît, à la prime d’État s’ajoutent éventuellement des primes accordées par les communes et les départements pouvant atteindre jusqu’à 30 %, en 1951, du montant fixé par la loi pour une construction neuve140. Leur distribution est encouragée dans la mesure où elles permettent un certain ajustement de la localisation des constructions dans les régions les plus défavorisées sur le plan du logement.

193Enfin, une aide complémentaire est apportée au constructeur par l’allocation de logement, dont la loi de 1948 prévoit la possibilité d’extension aux propriétaires141. Cette allocation, qui varie suivant les annuités payées, les ressources et le nombre d’enfants du bénéficiaire, peut ainsi atteindre entre 25 et 50 % de l’annuité due142. Un père de famille de trois ou quatre enfants, construisant une habitation conforme aux normes prévues, reçoit ainsi une aide de l’ordre de 1 500 à 2 000 F par mois, soit 20 000 F par an environ, qui vient s’ajouter à la prime pour alléger la charge de remboursement.

194Compte tenu de ces avantages, la stimulation par les primes, espérée par les pouvoirs publics, est effective. Si à la fin de l’année 1950 les résultats sont encore modestes étant donné la lenteur avec laquelle le système entre en vigueur, en revanche la réussite s’affirme au cours des années 1951 et 1952143.

195De plus, le rapport du nombre de logements ayant bénéficié d’une décision provisoire d’attribution de prime au nombre de logements financés à l’aide des prêts, qui est de 2,3 pour la période considérée, confirme la volonté des promoteurs du système de voir s’investir avant tout l’épargne privée144.

196En effet, plus de la moitié des constructeurs se contentent de la prime et ne sollicitent pas de prêts spéciaux. Quant à l’autre moitié, il faut rappeler que le prêt accordé représente au maximum 60 % du coût de la construction, terrain et frais d’actes divers non compris. Aussi, la part des capitaux personnels de l’emprunteur dépasse-t-elle largement 50 % du coût total de l’opération, conférant au système le caractère d’un financement mixte de la construction, alliant fonds publics et fonds privés.

197Cette caractéristique de la nécessité d’un apport personnel important fait que l’aide accordée profite ainsi, avant tout, à la frange la plus aisée de la population. Elle se traduit par l’édification d’immeubles souvent luxueux dans les quartiers fortunés de la capitale, par exemple avenue Paul-Doumer. Le but de la loi du 21 juillet 1950, de faire retrouver aux capitaux privés le chemin de la pierre, est donc atteint.

198Ce succès est salué par l’ensemble des partis politiques, qui souhaitent alors tirer profit, sur le plan électoral, d’un thème d’actualité.

199En effet, si le logement fut le parent pauvre des débats politiques de l’immédiat après-guerre, certains partis voient l’intérêt qu’ils pourraient retirer de ce qui est devenu le « problème social n° 1 ». Aussi tentent-ils de prendre à leur compte ou de renchérir sur les mesures adoptées par le ministre UDSR de la Reconstruction. Cela se vérifie notamment lors de la campagne pour les élections législatives de juin 1951. Des mouvements ou partis politiques de droite comme le Rassemblement du peuple français ou le Parti républicain de la liberté n’hésitent pas à faire alors de la progression du nombre de logements un instrument de propagande, au même titre que l’UDSR145.

200Mais la concurrence la plus farouche sur ce thème a lieu entre ce dernier parti et le MRP. Le MRP essaie de ravir le titre de « parti du logement » conquis par l’Union grâce à l’action d’E. Claudius-Petit. Cette rivalité trouve sans doute ses origines dans la participation du député MRP Lionel de Tinguy aux travaux tendant à résoudre le problème financier de la construction. Une escarmouche particulièrement vive se produit ainsi au cours de l’année 1952.

201En effet, G. Coudray, président de la Commission de la reconstruction et de l’urbanisme, préposé aux questions relatives au logement pour son parti, fait adopter lors du congrès national de Bordeaux, en mai, une motion visant à promouvoir un élargissement des mesures financières en faveur du logement146. Les principaux points demandés portent sur l’extension de l’aide apportée par le système des primes et prêts en vue de favoriser davantage l’accession à la propriété, sur la mise en place du projet d’épargne-logement élaboré par de Tinguy, sur une participation financière des employeurs à l’effort de construction, ainsi que sur l’édification de logements économiques pour les Français aux ressources modestes. Votées au congrès, ces revendications sont reprises par le groupe parlementaire, qui rédige alors un Plan pour une politique de construction et de logements147. L’ensemble de ces propositions ayant été déjà formulées par l’UDSR au cours de différents congrès, en particulier ceux de 1949 et de 1950, cette formation, par la voix de Claudius-Petit, dénonce le « pillage » de ses propositions148.

202Celles-ci représentent en effet un enjeu majeur.

203Si la formule des primes et prêts rencontre un succès indéniable, ses limites, souhaitées par les autorités financières, ne tardent pas à poindre. Elle ne peut à elle seule permettre le lancement de 240 000 logements. Aussi, un nombre croissant de parlementaires, rejoignant en cela les vœux du ministre de la Reconstruction, réclament dès la première année d’application de la loi, non seulement un élargissement de ses possibilités, mais également une augmentation générale des crédits affectés à la construction et notamment des crédits HLM.

204Les propos tenus par J. Thome-Patenôtre lors du congrès national du parti radical et radical-socialiste de 1950 résument ces revendications qui s’inscrivent dans un contexte politique défavorable, les priorités allant, compte tenu de l’enlisement du conflit indochinois et du déclenchement de la guerre de Corée, aux crédits militaires. La sénateur préconise l’inauguration d’une « politique hardie » de financement du logement, arguant des retombées bénéfiques en matière économique, sociale mais aussi politique, le logement sain et confortable constituant à ses yeux un gage de sûreté contre le communisme, raisonnement censé faire mouche auprès du gouvernement dans un contexte de guerre froide :

« Tout en reconnaissant l’urgente opportunité d’assurer la défense nationale, nous répétons que nous ne saurions disjoindre la défense sociale de la défense nationale. Le réarmement est une chose à l’ordre du jour et nous sommes les premiers à demander qu’il soit mené à bon terme, mais il serait dangereux de perdre de vue qu’un réarmement purement militaire serait vain s’il ne s’accompagnait d’un réarmement économique et social.
La défense nationale n’est pas concevable dans un climat de misère sociale, la défense nationale n’est pas uniquement aux frontières, elle existe partout à l’intérieur du pays. [...]
Chaque logement nouveau représente un combattant de moins sur le front de la révolution. Je puis vous assurer que dans les pays où les familles sont bien logées, il n’y a pas d’agitation sociale. Supprimez l’armée des mécontents, il ne restera plus que les seuls philosophes de la doctrine stalinienne149. »

205C’est, en effet, cette reprise de la mobilisation parlementaire en faveur des crédits à la construction qui provoque une augmentation sensible de l’aide apportée par le système des primes et prêts.

2. La limitation des crédits HLM et l’accroissement des avantages financiers du système des primes et prêts à la construction

206Une seconde offensive parlementaire en faveur d’un accroissement des crédits pour les habitations à loyer modéré apparaît lors de la discussion de la loi de finances pour 1951 et se prolonge en 1952.

207Il faut noter au passage que la loi du 21 juillet 1950, par son article 17, a précisément modifié la dénomination de ce secteur. E. Claudius-Petit, à qui revient ce choix, livre l’explication qui a motivé sa décision : « J’étais d’accord avec un certain nombre de parlementaires, avant même d’être ministre, pour demander le changement d’appellation car les loyers sont modérés par l’intervention de l’État, mais il ne s’ensuit pas nécessairement qu’ils soient bon marché, ils sont seulement meilleur marché qu’ils ne le seraient si l’État n’était pas intervenu150. » Après quelques hésitations, l’expression « habitations à loyer modéré » est ainsi substituée à celle d’« habitations à bon marché »151.

208Le Parlement se mobilise donc de nouveau lors de la discussion sur les dépenses d’investissements pour 1951 afin de tenter de provoquer un accroissement conséquent des crédits affectés à ce secteur. Une victoire est déjà acquise avec l’adoption de la loi Minjoz, le 24 juin 1950152. Celle-ci, par la modification de divers articles de la loi sur les caisses d’épargne du 20 juillet 1895, autorise en effet l’utilisation d’une partie des fonds des caisses, sur l’initiative de ces établissements, en prêts aux départements, communes, chambres de commerce et organismes bénéficiant de la garantie d’une collectivité locale, les organismes d’HLM étant concernés par ce dernier point153.

209Par ailleurs, les intentions proclamées par le président du Conseil René Pleven et les mesures prises par son gouvernement en matière de logements grâce à la loi du 21 juillet 1950 semblent conforter les parlementaires dans l’idée d’un tournant dans la politique de l’habitation. R. Pleven ne déclare-t-il pas, le 25 juillet 1950, devant la commission des Finances de l’Assemblée « la construction doit être poussée au maximum, dans l’intérêt de la population, physique et moral154 » ? Ses relations privilégiées avec E. Claudius-Petit ne permettent-elles pas de voir, enfin, se concrétiser l’amorce d’une politique de construction ?

210A priori non car, dans le même temps, s’affirme un impératif : le réarmement.

211Le conflit indochinois et le déclenchement de la guerre de Corée à l’été 1950 obligent ce même gouvernement, dans le cadre du pacte de l’Atlantique Nord, à mettre en place un programme de réarmement impliquant une augmentation importante des crédits militaires155. Appelé plan Pleven, ce programme est approuvé en octobre 1950 et voté en janvier 1951. Les conséquences sur les dépenses publiques sont immédiates. La part des dépenses militaires dans les dépenses de l’État passe de 19 % et 20 % en 1949 et 1950 à 28 % en 1951 et 35 % en 1952156. Cette priorité n’est pas sans influer sur le programme d’investissements de 1951, dont le volume diminue par rapport à 1950. La Reconstruction subit de plein fouet cette réduction, et aux 360 milliards de francs demandés par E. Claudius-Petit se substitue une enveloppe de 267 milliards.

212Parallèlement aux conséquences du réarmement sur les investissements productifs s’ajoute la réduction sensible de l’aide américaine et un infléchissement quant à son utilisation. Mais ce dernier point a, quant à lui, des effets positifs en ce qui concerne les crédits aux HLM.

213Dès le premier semestre de 1950, lors des discussions entre le ministère des Finances et l’Economie Cooperation Administration au sujet de l’utilisation de la contrepartie de l’aide américaine, cette dernière accepte la proposition du ministre, Maurice Petsche, de réserver un montant de 20 milliards pour des dépenses nouvelles. L’ECA fait toutefois savoir que cet accord est subordonné au développement de la construction de logements à bon marché, développement à réaliser précisément par l’affectation d’une partie du montant cité par les Finances157.

214Il faut ici souligner que le gouvernement français s’est jusqu’alors illustré par son refus d’utiliser les crédits du plan Marshall pour financer la construction d’HLM.

215En effet, le Conseil de la République, le 24 novembre 1949, a proposé une résolution sous la signature de M. Debré tendant à « réserver, à partir du 1^er janvier 1950, la moitié des fonds libérés, au titre de la contrepartie du plan américain d’aide à la France, à la construction de logements158 ».

216Cette proposition se réfère explicitement à l’expérience italienne qui, dans le cadre du plan Fanfani institué pour une durée de sept ans par la loi du 28 février 1949 afin de réaliser le financement de vastes ensembles de constructions économiques et populaires, prévoit une participation de l’État assurée dans les premiers temps par les crédits Marshall159. Certes, la situation italienne est quelque peu différente de la France, puisqu’à la crise du logement s’ajoutent une crise du bâtiment et un chômage important. Il s’agit donc, outre-monts, de relancer au plus vite un secteur économique clé, contrairement à la France où l’industrie du bâtiment souffre d’une pénurie de main-d’œuvre qui tend à provoquer une inflation par les coûts160. Aussi, cette proposition est-elle écartée par le gouvernement.

217Au second semestre 1950, la situation a toutefois quelque peu évolué. La construction est de nouveau un thème d’actualité parlementaire et la réduction du programme général d’investissements ne permet pas une augmentation sensible des crédits de programme. De plus, l’écart croissant entre ceux-ci et les crédits de paiements menace le rythme d’exécution des travaux. Or, ainsi que le note M. Petsche dans sa missive à M. Timmons, the acting chief of ECA, « le gouvernement est limité à cet égard par l’insuffisance des ressources dont il dispose et risque en conséquence de ne pouvoir, faute de moyens financiers adéquats, pousser avec toute la célérité souhaitable l’exécution des objectifs qu’il avait en vue161 ». La condition imposée par l’ECA quant à l’utilisation de la contrepartie, si elle contraint quelque peu les autorités françaises, rejoint ainsi malgré tout leurs préoccupations. L’accord porte donc sur un crédit de 12 milliards de francs que les Finances décident d’affecter aux crédits de paiement162.

218Une interrogation se fait cependant jour quant aux raisons du choix américain. Quel enjeu représentent les HLM pour les Américains ?

219Ceux-ci paraissent en fait soucieux d’offrir une contrepartie sociale au moment où la contre-valeur de leur aide est débloquée pour la première fois en faveur de certaines dépenses militaires, cela afin de déjouer un des thèmes de propagande du Parti communiste qui dénonce le sacrifice de la construction au profit des canons163.

220Aussi l’ECA se préoccupe-t-elle à la fois de surveiller l’affectation précise des fonds, mais aussi d’assurer la publicité de l’opération. L’administration américaine demande ainsi que ces crédits aillent en priorité aux organismes qui construisent dans les zones industrielles164.

221Cette fraction de l’aide américaine permet une augmentation sensible des crédits de paiements (+ 76 % en un an), garantissant la continuité des chantiers165.

222En revanche, compte tenu de la réduction générale du programme des investissements civils, les crédits d’engagement stagnent166.

223C’est précisément cette perspective qui aboutit à la création au Parlement, au début de l’année 1951, du Cartel d’action en faveur des crédits à la construction. Ce cartel, dans la création duquel le syndicat CFTC semble avoir joué un rôle non négligeable, regroupe l’ensemble des parlementaires militants acquis à la cause du logement167.

224Une de ses premières actions consiste, lors de l’examen du projet de loi, à s’opposer à l’imputation, sur le total des crédits d’engagement prévu, des prêts accordés aux organismes d’HLM par les caisses d’épargne en application de la loi Minjoz. La pression exercée provoque alors un recul rapide du gouvernement et un accord s’effectue sur un montant de crédit d’engagement fixé à 45 milliards, les prêts des caisses d’épargne étant disjoints et donc non compris dans ce total168.

225Ce plafonnement des sommes allouées aux HLM en francs courants et leur diminution en francs constants (– 7,5 %) par rapport à 1950 incitent toutefois les membres du cartel à plaider également pour une diversification des sources de financement HLM, et ce d’autant plus que les perspectives d’investissements pour 1952 n’augurent guère une amélioration sensible. Le poids des dépenses militaires s’alourdit (plus de 300 milliards pour la guerre d’Indochine) et le déficit permanent de certaines entreprises publiques, comme la SNCF, ne permet pas d’espérer une répartition des crédits budgétaires plus favorables aux logements sociaux169. Deux propositions retiennent ainsi l’attention.

226La première, qui résulte de deux amendements déposés en octobre 1951 par B. Manceau et J. Minjoz, a pour but de permettre aux compagnies d’assurances d’investir une partie de leurs réserves techniques dans les programmes de construction des organismes d’HLM170.

227Cette idée n’est pas nouvelle puisque le MRU l’a déjà suggérée un an plus tôt171. Elle s’inspire nettement de l’exemple de certains pays étrangers comme l’Angleterre où les sociétés d’assurances participent au financement de la construction d’habitations. Pour autant, la direction du Trésor l’accueille avec méfiance. La question de l’emploi des réserves des compagnies, qui font très souvent l’objet de convoitise dès que la question du financement du logement est posée, est jugée sensible. Le Trésor estime pourtant que cette solution ne constituerait en aucun cas une panacée, mais simplement un déplacement du problème vers d’autres secteurs et, en particulier, sur celui de la reconstruction. Les compagnies apparaissent en effet friandes des emprunts à long terme lancés par les groupements de sinistrés. Par conséquent, leurs réserves n’étant pas inépuisables, cette faculté donnerait simplement aux HLM ce qu’elle enlèverait aux sinistrés. Après s’être défendu de vouloir modifier le décret du 30/12/1938 pour des raisons d’approvisionnement « personnel », le directeur du Trésor résume ainsi sa position au secrétaire d’État aux Finances :

« Les compagnies d’assurances font des emprunts à long terme et ne s’intéressent pas aux bons du Trésor ; en général, elles ne souscrivent que modérément aux grands emprunts d’État. Les bénéficiaires de la réglementation sont, d’une part, le marché financier, c’est-à-dire les épargnants, la foule des porteurs de titres qui veulent mobiliser leur placement, et, d’autre part, les émetteurs qui bénéficient de la garantie de l’État, dont le groupe de loin le plus important est constitué en ce moment par les groupements de sinistrés.
Si on introduit de nouvelles catégories d’émetteurs en première catégorie, que se passera-t-il ? Le volume des réserves à investir n’en étant pas modifié, cela va de soi, les nouveaux promus prendront la place des anciens. Comme je n’ai ni le moyen, ni le désir d’interdire aux compagnies d’intervenir à la Bourse – leur abstention serait pour le marché une véritable catastrophe –, les prêts aux HLM empêcheront la réalisation d’autres emprunts garantis, c’est-à-dire en fait, j’ai le regret de le dire, d’emprunts de sinistrés. Qu’on ne croit pas qu’il y ait là l’expression d’une quelconque mauvaise humeur : il y aura là simplement la conséquence d’un état de fait, contre lequel, ni le ministère des Finances, ni le Parlement, ne pourront rien172. »

228À ce choix du Trésor de soutenir les emprunts de sinistrés s’ajoute également la volonté de conserver la haute main sur un instrument fondamental de surveillance du taux de l’intérêt à long terme. En effet, en période d’argent cher, de marché financier étroit et d’impasse importante, il importe pour le ministère des Finances, qui « ne dispose pas de grands moyens à cet égard », de maintenir son contrôle sur ces placements dont la libération risquerait, compte tenu de la demande, de provoquer une hausse des taux. Ainsi, la nécessité de faciliter l’émission des emprunts des groupements de sinistrés et la surveillance du taux d’intérêt des opérations à long terme sont les deux arguments présentés, sur le plan financier, par la direction du Trésor au gouvernement, qui parvient à provoquer l’abandon du projet173.

229La seconde proposition, due au député P. Couinaud, préconise le recours aux avances de la Banque de France afin de financer un programme de construction de 350 000 logements chaque année pendant quatre ans174.

230Pour son auteur, ce mode de financement ne présenterait pas de risques pour la monnaie car il apporterait un « coup de fouet » à l’activité de l’industrie du bâtiment, et à l’économie en général, ce qui permettrait la rentrée de recettes fiscales abondantes. D’autre part, l’« inflation réelle » serait écartée puisqu’il y aurait « production de biens de consommation intégralement absorbés en raison des besoins de la population ».

231La direction du Trésor s’empresse de « démonter » le mécanisme de la proposition, dont elle juge le raisonnement erroné et dangereux ; erroné dans la mesure où les recettes fiscales sont redistribuées en partie sous forme de revenus, et dangereux car la proposition de loi revêt un caractère systématique tendant à assurer le financement à 100 % des constructions, dispensant le constructeur de tout apport initial175.

232Si ces diverses propositions parlementaires ne sont pas retenues, il n’en demeure pas moins que le plafonnement, voire la réduction des crédits budgétaires en faveur de la construction provoquent une certaine agitation.

233Au sein du gouvernement, le ministre de la Reconstruction souligne la nécessité de prévenir les conséquences potentielles de ce mouvement d’opinion qui conforte par ailleurs son point de vue. Pour E. Claudius-Petit, il apparaît urgent de « franchir une seconde étape dans le domaine de la construction176 ». Le nombre de logements mis en chantier en 1950 est de 109 500 et en 1951 de 149 500, chiffre encore éloigné de l’objectif fixé à 240 000.

234Afin d’accroître le rythme de la construction, celui-ci propose alors d’apporter des compléments et des aménagements aux dispositions prises en juillet 1950. Le secteur des primes et prêts apparaît comme le seul à disposer d’une marge de manoeuvre suffisante177. Par ailleurs, un élargissement de l’aide accordée dans ce cadre serait conforme aux priorités du gouvernement de soutenir avant tout l’effort privé, effort quelque peu malmené par la hausse des prix observée.

235Animé par cette double préoccupation – marquer son souci de soutenir les efforts des constructeurs en période de hausse du coût de la construction et devancer un mouvement parlementaire dont les exigences sont à redouter –, E. Claudius-Petit propose donc l’aménagement de deux dispositions financières178.

236Il préconise, d’une part, un ajustement de 20 % du taux des primes, qui passeraient de 500 à 600 F le mètre carré afin de compenser la hausse du coût de la construction, d’autre part, une augmentation des facilités de crédit accordées aux emprunteurs, le plafond des prêts étant porté de 60 à 70 % afin d’élargir la clientèle visée.

237Présentant ces suggestions à la Commission des investissements, le ministre prend soin de souligner que le taux d’effort demandé est encore important, les candidats à la construction devant encore faire l’apport des 30 % restants, ainsi que du terrain. Ces projets agréent à la Commission, qui les approuve et les soumet à l’examen de la direction du Budget et à celle du Trésor.

238Le crédit affecté aux primes est en effet un crédit budgétaire et la direction du Budget apparaît particulièrement préoccupée par les répercussions d’une augmentation de leur taux. Pour celle-ci, cette augmentation se justifie d’autant moins qu’aucun signe de désaffection de la clientèle ne s’est manifesté et que la conjoncture conduit à réaliser des économies sévères sur les budgets 1951 et 1952179. Par conséquent, même si cette augmentation s’inscrit dans l’enveloppe de 4 milliards, des reliquats éventuels auraient été les bienvenus. Concernant le second point, la direction souligne que si les conséquences budgétaires immédiates sont limitées, elles n’en sont pas moins réelles « dans un avenir plus ou moins rapproché ». Il lui apparaît douteux que le Crédit foncier puisse réunir par appel à l’épargne les capitaux nécessaires à la consolidation des prêts. Aussi l’hypothèse de la fourniture des fonds par le Budget lui semble-t-elle plus que probable, cette crainte se fondant sur le précédent de la mobilisation des titres émis par la Caisse autonome de la reconstruction. Enfin, la direction précise que, sur le plan économique, ces dispositions, compte tenu de l’insuffisance d’ouvriers dans le bâtiment, risquent de « pousser à la hausse des prix ».

239Ces réticences très marquées ne sont cependant pas partagées par la direction du Trésor dont le directeur précise « qu’elle a son mot à dire180 ». Celle-ci est, en effet, concernée au premier chef dans la mesure où les prêts spéciaux sont garantis par l’État et où tout bénéficiaire de primes a droit aux prêts. Sur ce point, le Trésor ne semble pas redouter une augmentation de la quotité, car plus d’un constructeur sur deux ne sollicite pas de prêt et, lorsque la demande est effective, son montant est généralement inférieur au plafond. Quant à la disposition concernant les primes, si le Trésor admet qu’elle a pour principal inconvénient d’inaugurer une « véritable échelle mobile », fonction du coût de la construction, le « cadeau » qu’elle représente est avant tout une question d’opportunité politique181.

240C’est précisément cette considération que retient le directeur du Trésor, F. Bloch-Lainé. Le gouvernement détient là l’occasion de devancer le Parlement et de montrer, à moindres frais dans l’immédiat, l’intérêt qu’il porte à une question devenue un enjeu politique majeur.

241Ce point de vue emporte l’adhésion du président du Conseil, E. Faure, qui autorise ainsi la publication du décret n° 52-57 du 15 janvier 1952 stipulant l’augmentation, d’une part, du taux des primes servies par l’État de 500 à 600 F par mètre carré et, d’autre part, du montant maximum des sommes susceptibles d’être avancées aux emprunteurs de 60 à 70 %.

242Cette mesure constitue la première étape de l’élargissement des possibilités financières accordées dans le cadre du système des primes et prêts. Si elle semble ne pas traduire une dénaturation du système tel qu’il a été conçu à l’origine, c’est-à-dire comme un moyen de financement complémentaire, en revanche une autre mesure prise de façon concomitante révèle une évolution propre à susciter des interrogations quant à la finalité attribuée à ce système.

243L’article 15 de la loi n° 52-5 du 3 janvier 1952 étend aux organismes d’HLM le bénéfice des primes et prêts à la construction pour les programmes à réaliser sans le secours financier de l’État et à condition que les logements restent soumis aux dispositions de la législation relative aux HLM182. Néanmoins, pour des raisons juridiques et économiques, l’accès aux prêts spéciaux est limité aux sociétés anonymes et aux sociétés coopératives183. Ces dernières sont ainsi appelées tout spécialement à recourir à ces nouvelles possibilités de financement pour des opérations de location-attribution184.

244Cette possibilité pour les HLM de recourir aux primes et prêts spéciaux n’est pas sans refléter un glissement progressif du système instauré par la loi du 21 juillet 1950 vers une couverture de plus en plus étendue des besoins, provoquant confusion et amalgame au niveau des différents secteurs de financement. Lors de son élaboration, toutes les parties concernées, et en particulier le Trésor et la Banque de France, ont en effet fait part de leur volonté de réserver le bénéfice de l’aide à la construction privée185.

245L’adoption de la loi du 3 janvier, même si ses effets immédiats sont restreints, marque donc un tournant dans la conception de l’utilisation de la formule des primes et prêts qui, d’un moyen complémentaire de financement, tend à devenir un levier principal. Cette évolution semble résulter de la volonté du MRU, pressé par les fédérations d’organismes d’HLM, limitées sur le plan financier, de voir se réaliser dans les meilleurs délais le lancement du programme défini.

246À défaut de financement budgétaire, la construction repose donc sur le réescompte de la Banque de France. Cette possibilité semble présenter, aux yeux du gouvernement et de l’administration, au moins « le mérite d’exister ». Quant à la Banque, si elle manifeste son inquiétude concernant les répercussions d’une distribution trop libérale de crédits face à un marché du bâtiment tendu, elle n’envisage pas l’éventualité d’instaurer un plafond pour les prêts spéciaux.

247Esquissée au début de l’année 1952, cette évolution du système des primes et prêts en principal circuit de financement de la construction semble se confirmer par la suite. Dans son Plan quadriennal de construction de logements, présenté en novembre 1952, E. Claudius-Petit envisage ainsi la création d’une nouvelle catégorie de logements économiques destinés à recevoir une aide accrue dans le cadre des primes et prêts186. Cette segmentation accrue des canaux de financement de la construction n’est pas sans refléter l’absence d’une politique précise de financement de la construction et la nécessité de parer au plus pressé sous la pression de l’opinion parlementaire.

***

248L’urgence d’une solution après plusieurs années d’immobilisme et le choix de ne pas recourir à des fonds budgétaires, compte tenu de la situation intérieure et des problèmes internationaux, conduisent donc les gouvernements de Troisième Force à renouer avec une politique d’aide à la construction privée.

249La formule choisie, consacrée par la loi du 21 juillet 1950 qui combine subventions, bonifications et garanties de l’État, constitue à la fois une modernisation de l’expérience des bonifications d’intérêts de 1937 pour les primes et une novation par l’institution des prêts spéciaux. Le financement de ceux-ci trouve sa solution dans l’utilisation du crédit à moyen terme mobilisable, dont l’extension à la construction en juin 1950 consacre le « branchement » du financement de la construction sur des ressources monétaires. Garantis par l’État et (pré)financés par l’institut d’émission, les prêts spéciaux permettent ainsi de relayer une épargne mise à mal par l’inflation. Expérimentés en Algérie où les contraintes financières sont moins fortes, leurs modalités d’application en métropole sont quelque peu modifiées. Non seulement le Crédit foncier, mais également le Sous-Comptoir reçoivent le monopole de la distribution de l’aide publique, rejetant les banques hors du circuit de financement ainsi créé.

250Quant à la finalité de cette politique, ses objectifs initiaux semblent clairs : il s’agit d’inciter les épargnants détenteurs de capitaux à investir dans la construction grâce à une aide conçue comme complémentaire des autres secteurs de financement existants, et temporaire dans la mesure où la situation est jugée elle-même exceptionnelle.

251Cependant, si cette conception prévaut dans les débats présidant à l’élaboration du système, cette finalité s’émousse à l’aune de l’expérience, ainsi que tend à le prouver l’adoption de la loi et des décrets de janvier 1952, marquant, à cet égard, une première étape dans la banalisation d’un secteur considéré à l’origine comme un appoint.

252En effet, faute d’une appréhension globale, le problème des ressources à affecter à la construction se pose en termes récurrents. À la fin de l’année 1952, suite aux abattements opérés par A. Pinay dans le cadre de sa politique de redressement budgétaire, une nouvelle agitation parlementaire se déclenche187. Roger Secrétain, député UDSR, dépose le 20 décembre un amendement tendant à majorer de 25 % les droits sur l’alcool en vue d’affecter leur produit à la fois aux Anciens Combattants et à la Construction188. Onze milliards sont ainsi attendus, mais l’amendement est repoussé. Consterné, E. Claudius-Petit s’indigne alors en ces termes : « H importera que les femmes de France, toutes electrices, puissent connaître les noms des parlementaires qui, plutôt que de permettre la mise en chantier de 12 000 logements de plus en 1953, préfèrent ne pas frapper l’alcool et continuer à voir des familles vivre dans des taudis189. »

253L’échec d’une nouvelle solution, cette fois fiscale, amène alors le ministre, dont la détermination et la ténacité ne sont plus à prouver, à envisager la création pure et simple, dans le cadre du système des primes et prêts, d’une nouvelle catégorie de logements. Celle-ci devrait répondre à des caractéristiques strictement déterminées mais serait dotée, en contrepartie, d’avantages financiers accrus, seule issue selon lui pour franchir enfin la barre des 240 000 logements. Cette idée, émise par E. Claudius-Petit dès 1949 et reprise par G. Coudray lors du congrès national du MRP en 1952, implique, par le renforcement de l’aide publique prévue, la transformation profonde de l’« esprit » et de la portée du système instauré en 1950, appelé dès lors à devenir le moteur de la construction française.