1L’intitulé du présent chapitre soulève le problème des origines de l’intervention financière de l’État en faveur de la construction privée. L’instauration par le décret du 25 août 1937 de bonifications d’intérêts au bénéfice de la construction immobilière privée constitue à cet égard une rupture majeure. Pour la première fois, l’État s’aventure hors du domaine d’intervention circonscrit que représente le logement social.

2En effet, si une politique d’encouragement à la construction d’habitations existe déjà, celle-ci se cantonne aux habitations à bon marché, ancêtres des habitations à loyer modéré créées par la loi Siegfried de 1894¹. Elle est alors justifiée par la nécessité de pallier la carence de l’initiative privée en matière d’édification d’habitations ouvrières, qualitative avant 1914 et quantitative après, la législation sur les loyers empêchant la rentabilité des constructions modestes. Aussi est-ce pour remédier à l’aggravation de la crise du logement des couches modestes de la population suite à la guerre que les pouvoirs publics décident d’autoriser l’investissement de fonds publics à travers les lois du 24 octobre 1919 et du 26 février 1921². Les mesures concernant la construction privée se limitent alors à des exonérations fiscales, la loi du 31 mars 1922 inaugurant une ère d’exemption temporaire d’impôt foncier en faveur des immeubles neufs. C’est dans ces conditions que la construction de logements reprend, sitôt la reconstruction achevée et la stabilité financière retrouvée.

3Cependant la dépression économique qui touche la France au début des années trente met un terme prématuré à cet essor tardif. Les difficultés budgétaires qui pèsent sur le marché des capitaux et la chute des revenus tarissent les sources publiques et privées de financement de la construction, plongeant le secteur dans un marasme profond³. L’acuité et la durée de la crise immobilière incitent alors un gouvernement de Front populaire à agir sur ses causes apparentes : le crédit. Mais l’amélioration de la rentabilité par la bonification des capitaux empruntés constitue-t-elle une condition suffisante pour assurer la reprise de la construction ? La formule choisie offre-t-elle véritablement les conditions d’une relance par le crédit ? C’est à cette interrogation, exprimée par M. Lescure mais laissée en suspens compte tenu du cadre chronologique de ses travaux, que le développement qui suit s’efforcera de répondre⁴.

4À cette fin, il s’agit en premier lieu d’analyser les motifs qui ont incité le gouvernement dirigé par C. Chautemps à agir en faveur de l’activité constructrice. Est-ce dans le but d’améliorer la condition de vie ouvrière conformément aux aspirations sociales exprimées dans le programme du Front populaire ? Ou bien des considérations dont l’effet politique est plus sensible sont-elles à prendre en compte ?

5En deuxième lieu, il faut s’attacher à cerner les modalités de l’aide instaurée. Ces modalités se révèlent-elles adaptées aux problèmes soulevés ou doivent-elles subir des aménagements à l’épreuve de leur mise en œuvre ?

6Enfin, l’intérêt et la portée non seulement immédiats mais également à moyen terme de la formule adoptée doivent être dégagés. Quelle est l’ampleur de la reprise qui lui est due ? Sa brièveté d’application, compte tenu du déclenchement du second conflit mondial, et l’absence de résolution des lacunes observées qui en découle n’ont-elles pas contribué à minorer son efficacité et à la reléguer au second plan des réflexions entamées durant la guerre, temps d’inactivité forcée propice à la discussion de problèmes pérennes ?

I. PÉRIL EN LA DEMEURE : « LA RUINE DE L’INDUSTRIE DU BÂTIMENT⁵ »

7Le repli de l’économie française, consécutif à la crise de 1929, est tardif : l’indice de la production industrielle ne s’infléchit nettement qu’à partir de 1931⁶. Si l’on isole la branche du bâtiment, cette tendance est encore plus marquée. Amorçant son déclin en 1932, l’indice d’activité du bâtiment ne rejoint l’indice général qu’en 1934. Cependant, si dès octobre 1936 la reprise économique s’affirme, en particulier dans le secteur industriel, le bâtiment se maintient dans une profonde dépression.

8Cette asthénie d’une industrie clé de l’économie n’est pas sans inquiéter les gouvernements désormais de Front populaire ou issus de cette majorité. Le bâtiment devient l’une des préoccupations majeures des pouvoirs publics. Au-delà de la maxime « Quand le bâtiment va, tout va », quelles sont les raisons qui militent en faveur de la relance de cette industrie ?

9Afin de répondre à cette interrogation, il s’agit tout d’abord d’analyser l’ampleur et les caractéristiques de cette crise, puis de déterminer ses origines, enfin d’en indiquer la portée économique mais aussi, et surtout, politique et sociale.

A. L’INDUSTRIE DU BÂTIMENT EN CRISE

10Alors que l’économie française connaît quelques embellies à la suite des dévaluations monétaires de septembre 1936 et de l’été 1937⁷, l’indice de l’activité industrielle du bâtiment poursuit sa chute pour atteindre 66 en 1937. Le 5 mai 1937, Léon Blum, président du Conseil, parle « d’arrêt absolu du bâtiment »⁸.

1. Quand le bâtiment ne va pas...

11Les symptômes de la crise du bâtiment⁹ sont nombreux. Plusieurs études statistiques permettent de diagnostiquer la dépression malgré la mise en place tardive de l’observation de l’activité constructrice en France¹⁰.

12Le ralentissement de l’activité du bâtiment s’observe en premier lieu par l’indice établi par la Statistique générale de la France. Ce dernier marque un recul de 53 % entre 1930 – il est vrai année faste qui rappelle les niveaux atteints avant-guerre¹¹ – et 1937, contre 17,6 % pour l’ensemble du secteur industriel qui a déjà renoué avec la croissance.

13En effet, entre 1935 et 1937, alors que l’indice général augmente de 12,7 % traduisant une reprise sensible de l’économie française, l’indice d’activité du bâtiment poursuit sa chute (– 9,6 %).

14Outre l’ampleur de la récession qui l’atteint, le bâtiment se singularise donc par une absence de reprise alors que la conjoncture économique est favorable et apparaît comme la branche industrielle la plus touchée par la crise en dépit de son sursis de 1931-1932¹². En 1937, son indice d’activité demeure en retrait de 11 % par rapport au plus faible indice de la production industrielle par branche, les cuirs.

Graphique 3. Indices de la production industrielle par branches (moyenne annuelle des indices mensuels, base 100 en 1928)

15Si l’on analyse, dans un second temps, un autre indicateur d’activité que sont les autorisations de bâtir délivrées à Paris, on observe que la diminution de celles-ci entre 1930 et 1937 atteint 84 % (68 % entre 1935 et 1937), soit une baisse nettement supérieure à celle appréciée à l’aide de l’indice général du bâtiment pour la France entière.

16D’autre part, si l’on poursuit l’étude du mouvement des constructions à Paris, ville pour laquelle la distinction est établie entre les locaux d’habitation et les locaux commerciaux et industriels, l’on note que la crise du bâtiment est avant tout due à l’effondrement de la construction de logements neufs. Le nombre de demandes afférent à cette dernière diminue de 93 % entre 1931 et 1937 (62 % entre 1936 et 1937) contre 56 % pour les demandes de construction de locaux commerciaux et industriels (qui augmentent de 14 % entre 1936 et 1937)¹³.

Tableau 1. Autorisations de bâtir délivrées à Paris (en nombre d’étages), 1930-1937

17La consultation des crédits en cours consentis par le Sous-Comptoir des entrepreneurs, spécialisé dans le crédit aux constructeurs, confirme indirectement la gravité de la crise parisienne. Entre 1935-1936 et 1936-1937, les prêts nouveaux accordés par l’établissement diminuent de moitié, passant de 16,7 millions à 8,2 millions de francs¹⁴. Le total des crédits réalisés ou à réaliser fin octobre 1937 représente le tiers de celui de 1930. L’organisme bancaire ne peut que constater amèrement, à la fin de l’année 1937, que « la dépression dans l’industrie du bâtiment s’est aggravée, de mois en mois, au cours de l’exercice et [que] le Sous-Comptoir en a subi directement la répercussion¹⁵ ».

18Si la raréfaction de la construction de logements apparaît comme la cause de la crise parisienne, cette tendance se vérifie-t-elle à l’échelle de l’Hexagone ?

19L’enquête de l’administration des Contributions directes sur la propriété bâtie, décidée en 1938 et achevée en 1942, permet de compléter sur ce point les statistiques ténues de l’entre-deux-guerres¹⁶¹⁶. Ses résultats figurent pour la première fois dans l’étude menée par Lucien Flaus¹⁷. Ce dernier en comparant les données de l’enquête fiscale, celles des autorisations de bâtir et la consommation des matériaux de gros œuvre procède ainsi à l’évaluation du nombre de logements construits chaque année en France entre 1928 et 1939.

Tableau 2. Nombre de logements construits par an (en milliers)

20D’après cette évaluation, le nombre total de logements construits entre 1930 et 1937 diminue de 63 % soit un ordre de grandeur comparable, mais néanmoins supérieur, à la chute de l’indice d’activité du bâtiment.

21Le plus intéressant réside cependant dans l’étude de détail de cette évolution générale à la baisse. La chute du nombre de logements achevés pour la même période atteint ainsi 90 % à Paris, 77 % en banlieue, mais « seulement » 57 % en province.

22Le marché parisien émerge comme le principal responsable de l’atonie du bâtiment, surtout pour la période 1935-1937. Entre ces deux dates, il freine toute reprise de la construction : la baisse atteint encore 80 % alors que pour l’ensemble du territoire elle parvient à régresser à 41 % (– 17 % pour la banlieue et – 33 % pour la province). En se fondant sur ces données, Paris et la région parisienne, qui représentaient entre 20 et 25 % de l’activité nationale du bâtiment dans les années 1928-1934¹⁸ n’en représentent plus que 11 % en 1937.

23Ainsi, si la crise du bâtiment découle de la situation économique nationale au début des années trente, sa pérennité résulte de la singularité du marché de la construction de logements en général, et parisien en particulier. La désaffection croissante pour l’édification de locaux d’habitation condamne cette industrie à la léthargie alors que l’économie française retrouve une certaine activité. Pourtant, cette absence de demandes ne traduit pas une absence de besoins.

2. ... malgré des besoins patents

24Plus encore que pour la construction, la connaissance de la situation du logement en France dans les années 1930 fait défaut¹⁹.

25Le nombre total de logements cesse d’être publié après 1911 et l’enquête de la SGF de 1926 porte sur les villes de plus de 5 000 habitants qui ne regroupent alors que 40 % de la population française. Quant aux recensements généraux de la population, ils ne fournissent que le nombre de logements occupés²⁰.

26En dépit de cette documentation lacunaire, l’insatisfaction des besoins en matière de logement est perceptible. La littérature de l’époque, qu’elle soit populaire – comme la parodie du roman de Jules Renard, Poil d’haricot cherche un logement²¹ ou les scènes de clown du Théâtre français jouées en 1931²² – ou non – L.-F. Céline évoque ce problème de la vie quotidienne dans Mort à crédit paru en 1936²³, – s’en fait l’écho. De même, les ouvrages ou interventions d’observateurs avisés contribuent à révéler les difficultés existantes malgré le silence des pouvoirs publics sur le sujet²⁴.

27Les besoins peuvent, en premier lieu, être mis au jour par l’étude de la densité d’occupation. Meilleur indicateur disponible, elle demeure toutefois difficile à mesurer.

28Relevée pour l’entre-deux-guerres uniquement lors du recensement de 1926, elle permet l’estimation pour les villes de plus de 5 000 habitants du nombre de logements surpeuplés ou insuffisants²⁵. Près de 9 % des logements sont ainsi dénombrés comme surpeuplés, la proportion la plus élevée concernant les villes de 5 000 à 10 000 habitants : 13 %. Si l’on inclut les logements insuffisants le pourcentage atteint 31 % en moyenne, mais 66 % à Saint-Étienne, 56 % à Lyon et 42 % à Paris.

29À la fin des années trente la situation ne s’est guère améliorée. À Paris, le nombre de logements vacants diminue de plus de 50 % entre fin 1935 et fin 1937, passant de 26 700 à 11 800²⁶. Cette diminution traduit une tension d’autant plus vive sur le marché que les logements disponibles appartiennent à la catégorie des immeubles bourgeois. La ventilation des vacances montre en effet que les logements dont les loyers étaient en 1914 inférieurs à 500 F n’en représentent que 0,9 % contre 13 % pour ceux dont les loyers sont supérieurs à 1 000 F²⁷. Le nombre de demandes de logement déposées à l’Office public des HBM de la ville de Paris confirme, par ailleurs, le manque de logements à petits loyers dans la capitale : de 65 138 en 1925, il passe à 152 325 en 1936²⁸.

30Les Français condamnés à l’entassement, ou menacés de l’être, sont donc avant tout des citadins, aux revenus modestes et appartenant à des familles nombreuses²⁹. Les défenseurs de la famille dénoncent d’ailleurs vivement l’étroitesse des logis tenue pour responsable de la dénatalité que subit le pays³⁰.

31Si l’on examine, en second lieu, l’aspect qualitatif de la question du logement, la situation n’apparaît guère plus favorable.

32L’enquête de 1926 évalue à 26 % le nombre de logements insalubres, les villes de 10 000 à 15 000 habitants accusant toujours un pourcentage plus élevé avec près de 34 %. Le taudis, qui évoque le point culminant de la vétusté et de l’insalubrité, fait ainsi partie du paysage urbain et est abondamment dénoncé par les partisans du progrès social. Sous la plume de G. Risler, les Cahiers du Musée social publient ainsi en 1937 deux articles sur « les problèmes des îlots insalubres à Paris »³¹.

33La capitale en compte en effet seize³². Recensés au lendemain de la première guerre mondiale, seul l’un d’entre eux a été détruit en 1926 – on y avait constaté un cas de peste –, les autres demeurant en l’état malgré l’insalubrité générale. Joseph Denais, député de la Seine³³, estime ainsi que 400 000 parisiens sur 2,9 millions sont logés dans des conditions d’insalubrité ou de surpeuplement³⁴. Pour l’ensemble de la France, ce sont entre 2,6 et 2,8 millions de logements qui sont considérés comme vétustés à la fin des années trente³⁵.

34En dépit d’un dénombrement approximatif, les besoins apparaissent donc considérables, ainsi que le soulignent les conclusions du VIP Comité d’enquête sur la production du bâtiment en décembre 1937³⁶. Les chiffres avancés pour remédier à ces carences oscillent ainsi entre 1,2 et 1,5 million de logements à édifier, dont près de 20 % seraient à réserver pour Paris et la Seine. C’est donc un champ d’activité presque illimité qui devrait être ouvert à l’industrie du bâtiment. Or celle-ci demeure bloquée malgré des besoins patents. Ce blocage résulterait-il d’un profit jugé insuffisant ?

B. L’INSUFFISANTE RENTABILITÉ DE LA PROPRIÉTÉ BÂTIE ET LA MORT DU CRÉDIT

35Ainsi que l’a montré M. Lescure dans ses travaux sur le marché immobilier, malgré une amélioration relative du compte d’exploitation de la propriété bâtie dans les années 1926-1935, celle-ci demeure insuffisante pour stimuler les investisseurs, la rentabilité réelle des opérations immobilières ne dépassant jamais 2 %³⁷.

36Certes, à la faveur de la crise économique et de la politique de déflation menée par Pierre Laval, les loyers – taxés – ont mieux résisté que l’ensemble des revenus orientés à la baisse³⁸. Cependant, dès 1936 et plus encore 1937, les revenus locatifs se détériorent de nouveau sous l’effet de la hausse des prix³⁹.

37Cette évolution s’effectuant de façon concomitante à l’arrivée au pouvoir du premier gouvernement de Front populaire, il paraît intéressant de s’interroger sur l’impact de la politique économique menée par ce dernier sur la propriété bâtie.

Tableau 3. Loyers prorogés d’immeubles bourgeois, coût de la construction et coût de la vie à Paris (base 100 en 1914), 1930-1938

1. « L’insoutenable légèreté » de la rentabilité du placement immobilier

« Les habitations à force de souffrir elles sont devenues des vraies passoires... personne payait plus son terme... [...] Personne lutte plus pour l’entretien... grand-mère, elle s’est donnée tant de mal, ça lui a pas réussi... c’est de ça même qu’elle est morte au fond... c’est d’être restée en janvier, encore plus tard que d’habitude à tripoter l’eau froide d’abord et puis l’eau bouillante... exposée en plein courant d’air, à remettre de l’étoupe dans la pompe, et à dégeler les robinets. Autour de nous, les locataires, ils venaient avec leurs bougies, pour nous faire des réflexions et voir si le boulot avançait. Question des loyers ils demandaient encore un sursis⁴¹. »

38Cette citation extraite du roman de L.-F. Céline, Mort à crédit, paru en 1936, illustre les conséquences de ce que M. Lescure a appelé la « contradiction fondamentale » entre, d’une part, l’augmentation du coût de la construction, d’autre part, le blocage des loyers⁴². Menaçant l’équilibre financier de la propriété immobilière, cette contradiction conduit notamment à l’abandon progressif de toute charge d’entretien et de réparation. Il s’agit ici d’analyser l’impact des termes de cette contradiction lors des années du premier gouvernement de Front populaire durant lequel tout relèvement de l’activité de la construction semble impossible malgré une conjoncture économique favorable.

39En ce qui concerne l’évolution du coût de la construction, celui-ci augmente de 53 % entre 1936 et 1937, soit la plus forte hausse constatée sur une aussi courte période durant l’entre-deux-guerres. Cette ascension apparaît comme la conséquence directe de la hausse considérable qui atteint à la fois les matériaux et la main-d’œuvre.

40Pour les matériaux de construction, leur hausse est ainsi supérieure à l’indice général des prix durant toute la seconde moitié des années trente. Entre décembre 1936 et décembre 1937, l’indice de six matériaux principaux croît de 39 % contre 21,5 % pour l’indice général des prix. Encore est-ce une hausse moyenne, celle-ci pouvant être exceptionnellement forte pour certains d’entre eux⁴³.

41Plus encore que les prix des matériaux de construction, les coûts de la main-d’œuvre bondissent⁴⁴. Cette accélération sans précédent résulte à la fois de l’application des accords Matignon, des lois sociales et de la loi des 40 heures décidées par le premier gouvernement de Front populaire dirigé par Léon Blum en juin 1936⁴⁵. La loi sur les 40 heures par exemple, en vigueur dans le bâtiment à partir du 21 décembre 1936, entraîne une augmentation du salaire horaire estimée à 20 %, qui correspond à la diminution du travail hebdomadaire légal qui était auparavant de 48 heures⁴⁶. Les salaires entrant pour 50 % environ dans les dépenses totales de construction, avec des sommets à 70 % pour les dépenses d’entretien⁴⁷, la hausse sensible du prix de la main-d’œuvre pèse donc lourd sur l’industrie du bâtiment.

42Autre charge, d’autant plus importante pour les propriétaires qu’elle est incompressible, la fiscalité n’est pas sans influence sur le compte d’exploitation. Peu étudiées par les auteurs, les charges fiscales pesant sur la propriété bâtie sont pourtant vivement dénoncées par les contemporains, au même titre que le renchérissement du coût de la construction.

43Les impôts ou taxes attachés à la propriété immobilière relèvent de deux catégories. D’une part, figurent les impôts immobiliers ; attachés à la propriété bâtie en tant que telle, ils sont soit d’État, soit locaux. D’autre part, existent les taxes locatives, taxes afférentes à des services ou état de fait dont bénéficie le locataire.

44Concernant la première catégorie, vient en premier lieu l’impôt foncier principal⁴⁸, impôt d’État, puis les centimes additionnels à l’impôt foncier, impôts recouvrés par les départements et les communes, la taxe sur le revenu net⁴⁹, la taxe et surtaxe d’habitation⁵⁰ et la taxe sur la valeur en capital⁵¹, toutes trois levées par les communes.

45Quant aux taxes locatives, elles sont au nombre de quatre⁵² : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères⁵³, la taxe d’écoulement à l’égout⁵⁴, la taxe de balayage⁵⁵ et la taxe sur les balcons⁵⁶.

46Pour calculer la charge fiscale qui frappe les immeubles, il s’agit d’observer la proportion du loyer transformée en impôt. La part des différentes taxes est ainsi exprimée en pourcentage du revenu net imposable. Celui-ci est déterminé d’après la valeur locative fixée au cours des évaluations foncières, sous déduction d’un certain taux « en considération du dépérissement et des frais d’entretien et de réparation »⁵⁷.

Tableau 4. Charges fiscales portant sur la propriété bâtie à Paris, 1914-1937 (en % du revenu net imposable des immeubles)58

47On peut observer immédiatement l’alourdissement du prélèvement fiscal qui absorbe, en 1937, plus de 40 % du revenu net imposable des immeubles contre moins de 15 % en 1914, ce qui tendrait à justifier les récriminations des propriétaires.

48Mais, plus intéressante encore est l’étude des impôts responsables de cet accroissement, à savoir les impôts locaux. Car celle-ci met en exergue un problème majeur : le financement des collectivités locales⁵⁹.

49Impliquées dans la mise en œuvre de la politique des grands travaux, ces dernières se trouvent confrontées à une augmentation continue de leurs charges (dépenses d’assistance, de voirie ou de construction de logements sociaux comme à Paris, etc.)⁶⁰. Aussi n’hésitent-elles pas à multiplier le nombre de centimes votés sans véritable contrôle légal. La part de l’impôt local dans l’ensemble des impôts fonciers progresse ainsi à partir de 1935⁶¹. Aux centimes s’adjoignent également diverses taxes locales, initialement créées par la ville de Paris et dont la levée est rendue possible pour les autres communes par la loi Niveaux du 13 août 1926⁶².

50Cependant, si l’alourdissement de la fiscalité, et en particulier de la fiscalité locale, est indéniable, il faut en nuancer son impact sur le rendement réel de l’immeuble. L’examen de la répartition de ce surplus fiscal entre les propriétaires et les locataires montre qu’il s’est effectué au détriment de ces derniers pour les logements dont les loyers sont prorogés.

Tableau 5. Répartition entre propriétaire et locataire des impôts immobiliers et des taxes locatives pour les loyers prorogés (location ante 1914, en %)

51Cette situation est une conséquence directe de la loi du 1^er avril 1926, qui offre ainsi aux propriétaires une compensation⁶³.

52À cette compensation au blocage des loyers, s’adjoint une relative clémence fiscale quant à la détermination du taux de déduction afférent à la valeur locative et, surtout, à l’absence de révision des cotes foncières depuis 1924, ce qui contribue à désolidariser les impôts immobiliers de la matière imposable et à les rendre relativement stables malgré la dépréciation de la monnaie.

53Ainsi, contrairement à ce que pourraient laisser penser les protestations récurrentes des propriétaires, l’accroissement du prélèvement fiscal par rapport au revenu net imposable, dans la mesure où il repose davantage sur les locataires que sur eux-mêmes, n’augmente pas de façon notable la part des impôts dans le total des charges qu’ils acquittent (gestion, réparations, entretien).

54La fiscalité n’apparaît donc pas sur le plan financier comme un élément déterminant dans la nouvelle diminution des revenus locatifs à partir de 1937. Mais, sur le plan psychologique, il est incontestable qu’elle constitue un frein puissant, les propriétaires retenant davantage le montant des taxes parfois imposées à leur nom bien que récupérables sur les locataires.

55Face à cette augmentation sensible des charges, qu’en est-il de l’évolution des revenus immobiliers ?

56Ceux-ci dépendent principalement du prix des loyers pratiqué sur le marché des locations.

57Depuis l’intervention de l’État dans les rapports contractuels entre propriétaires et locataires en août 1914 par suite des hostilités, les loyers des immeubles construits antérieurement à la première guerre sont soumis à une réglementation stricte⁶⁴. Motivée par la pénurie de logements consécutive au conflit, en particulier dans les grandes villes, la taxation est par la suite maintenue afin de ne pas aggraver la hausse des prix, puis pour satisfaire aux exigences électorales⁶⁵.

58L’augmentation des loyers, régie par la loi, est ainsi fonction de la valeur locative du logement au 1^er août 1914 et les locataires en place, au sens juridique du terme ou non, bénéficient de prorogations de jouissance interdisant aux propriétaires de les expulser. Seuls les loyers des immeubles édifiés après la guerre sont libres créant par conséquent deux marchés locatifs, l’un protégé, l’autre régi par les lois du marché.

59Les effets de la crise économique se font également sentir sur la législation des loyers : aucune des majorations prévues⁶⁶ n’est appliquée de 1933 à 1935 et, dans le cadre de la politique de déflation menée par Pierre Laval, le décret du 16 juillet 1935 réduit tous les loyers de 10 %, y compris ceux des immeubles construits postérieurement à 1914. Enfin, le gouvernement dirigé par Léon Blum arrête, par la loi du 3 juillet 1936, le processus de sortie du champ de la taxation et poursuit l’ajournement des majorations annuelles en 1936 et 1937.

60Conséquence de cette politique, l’évolution comparée des indices du coût de la vie, de la construction et des loyers prorogés indique un écart croissant : par rapport à 1914, ils sont en 1937 respectivement à 6, 9 et 2. La rentabilité nette des immeubles tend vers 1 % contre 5 % pour la rente et 4 % pour les actions⁶⁷. Le pouvoir d’achat du propriétaire, qui était difficilement remonté à la moitié de ce qu’il représentait en 1914 à la faveur de la crise économique, s’amenuise donc de nouveau pour se fixer au tiers de ce qu’il était. La plupart des charges étant incompressibles, excepté l’entretien et les réparations, c’est ce dernier poste, de loin le plus important, qui est sacrifié afin de conserver un certain niveau de vie⁶⁸.

61Le fléchissement des revenus locatifs entraîne, outre la détérioration du pouvoir d’achat du propriétaire, celui de la valeur vénale des immeubles⁶⁹ et, ainsi que le rappelle P. Caziot lors de son intervention au 36^e Congrès de la propriété bâtie, « comme le revenu net s’est encore plus amoindri que le revenu brut par suite de la constance des charges, la chute en valeur dépasse celle du produit brut locatif⁷⁰ ».

62Cette dépréciation varie avec les catégories d’immeubles et leur état d’entretien, les plus touchés étant les immeubles à grands appartements bourgeois et les immeubles ouvriers anciens et en médiocre état, les moins éprouvés les immeubles de bonne qualité, d’importance moyenne et, surtout, à loyers moyens.

63Si la réduction en valeur des immeubles ouvriers anciens se comprend aisément compte tenu des loyers minimes et des charges d’entretien, celle des immeubles bourgeois mérite que l’on s’y attarde.

64Moteur du boom immobilier privé dans les années 1928-1931, dans la mesure où la liberté de leurs loyers augurait une rentabilité satisfaisante, ces constructions « haut de gamme » subissent de plein fouet l’orientation à la baisse des prix durant la crise et, surtout, celle des revenus⁷¹. Dès lors la surabondance de l’offre par rapport à la demande contribue à faire chuter leur valeur vénale et le secteur refuge qu’ils constituaient pour l’industrie du bâtiment s’évanouit. Aussi, si la baisse des prix immobiliers atteint un maximum de 20 % pour les petits immeubles en bon état et à loyers moyens bien assurés, avoisine-t-elle fréquemment 30 % pour s’élever parfois à plus de 50 % pour certains grands immeubles construits de 1925 à 1931 dans les 7^e, 16^e et 17^e arrondissements de Paris⁷².

65Fonction des revenus locatifs, la valeur vénale d’un immeuble l’est également de la capacité d’acquisition moyenne. « La valeur d’un mètre carré d’un immeuble est inversement proportionnelle à son importance dès que l’on dépasse la capacité d’achat courante des acquéreurs. Cette capacité d’achat courante s’est sensiblement restreinte depuis plusieurs années, tout d’abord par suite de la diminution générale des fortunes, et ensuite par la disparition du crédit pour acquérir », rappellent les intervenants lors du Congrès de la propriété bâtie de 1937⁷³.

66L’on touche là le « nœud gordien » de la construction. Car le crédit hypothécaire, rouage principal du crédit immobilier, est un crédit réel fondé sur la garantie que constitue l’hypothèque attachée à l’immeuble. Le montant de ce crédit est par conséquent fonction de la valeur vénale de l’immeuble, le créancier devant effectuer, en cas de défaillance du débiteur, la réalisation du gage. Mesurée pour la propriété bâtie, la chute des cours influence le mouvement de la construction, les immeubles neufs entrant en concurrence directe avec ceux existants, tant pour les loyers que pour la détermination de la valeur vénale. L’écart croissant entre le coût de la construction et la valeur vénale, dans la mesure où il amenuise la part du montant des travaux couverte par le crédit, restreint donc les possibilités des investisseurs.

67Le Front populaire, dont la politique économique et sociale contribue à resserrer davantage ce nœud, se présenterait-il également prêt à le trancher ?

68Son programme, dont le préambule précise qu’il souhaite « compléter son action contre la crise par l’amélioration du crédit public et privé », pourrait le laisser penser⁷⁴.

2. « Le crédit est mort⁷⁵ »

69Face à une nouvelle chute de la rentabilité immobilière et à la désertion des investisseurs, deux solutions s’offrent au gouvernement de Léon Blum : la relance de la construction sur fonds publics ou l’aménagement des circuits de financement du crédit privé.

70Compte tenu du programme présenté, la première solution pourrait être attendue. Le logement social, réservé en priorité aux travailleurs, serait privilégié et sa promotion entrerait, par exemple, dans le cadre du plan de grands travaux prévu par la loi du 18 août 1936. La relance de la construction pourrait ainsi s’appuyer sur la réactivation de la loi Loucheur, véritable coquille vide reconduite sans interruption depuis l’arrêt des crédits en 1933⁷⁶.

71Mais, la permanence du déficit budgétaire et la montée de la tension internationale provoquent l’abandon de cette solution. S’inscrivant dans la continuité des politiques menées jusqu’alors, le gouvernement présidé par L. Blum n’intègre pas le logement dans les plans de grands travaux. Contrairement à la Grande-Bretagne⁷⁷ ou aux États-Unis⁷⁸, la France ne choisit pas le secteur de la construction comme un moyen de relance de l’économie, laissant les sociétés de crédit immobilier, dont l’activité s’était intensément développée avec la loi Loucheur, se débattre dans des difficultés insurmontables⁷⁹.

72Les difficultés budgétaires, qui sont à l’origine du tarissement des sources publiques de financement de la construction et de l’absence de relance par le logement social, ne sont pas également sans conséquence sur les circuits de financement parapublics ou privés.

73En effet, le Crédit foncier de France dépend pour son approvisionnement en capitaux, réalisé au moyen d’émissions d’obligations foncières, du marché financier, entrant ainsi directement en concurrence avec les emprunts d’État. Ceux-ci ne cessant d’augmenter, il s’en voit refuser l’accès dès 1934⁸⁰. La raréfaction des ressources oblige alors l’établissement à porter le taux d’intérêt appliqué aux prêts fonciers à 8,05 % en février 1934⁸¹ provoquant de violentes attaques, tant de la part de la presse que de la Bourse. Car, si le Crédit foncier ne concentre « que » l/7^e de la dette hypothécaire française au 31 décembre 1935, il figure au premier rang des établissements qui pratiquent en France le crédit hypothécaire, apparaissant ainsi comme la clef de voûte du financement de la construction⁸².

74En effet, si les besoins de crédit à la construction et au bâtiment sont à la fois à moyen et à long terme – à moyen terme pour la production elle-même et à long terme pour l’amortissement des sommes immobilisées –, les besoins en crédit à long terme sont prépondérants. Cela résulte de l’accentuation de la dépendance des organismes distributeurs de crédit aux constructeurs⁸³ par rapport au Crédit foncier : si leurs emprunteurs souhaitent consolider leurs prêts, une inscription hypothécaire doit être prévue dès l’origine de l’opération à défaut de toute autre garantie⁸⁴. Par suite de cette substitution de la garantie hypothécaire à toute autre sûreté, le crédit à la construction devient moins un crédit aux entrepreneurs qu’un crédit aux propriétaires. Le Crédit foncier, principale banque hypothécaire du pays, apparaît donc sous le feu des projecteurs lorsque les conditions de crédit se dégradent.

75Dans un climat propice aux réformes de structure du crédit, son attitude jugée malthusienne envers la construction, suscite l’opprobre⁸⁵. Toutes sortes de projets font florès autour de la reprise en main de l’institution accusée de faire primer l’intérêt des actionnaires sur celui des emprunteurs. Aussi fait-elle l’objet d’études critiques non seulement de la part d’organismes chargés des problèmes de crédit comme la sous-commission d’organisation du crédit présidée par le député socialiste René Brunet ou le Conseil national économique, dès novembre 1936, mais aussi d’instances moins spécifiques comme le conseil général de la Seine⁸⁶. Ce dernier élabore en particulier dans sa séance du 5 mai 1937 un projet « tendant à remédier à la crise du bâtiment par la nationalisation du Crédit foncier », les motifs invoqués étant la cherté du loyer de l’argent et « des prêts au compte-gouttes »⁸⁷. En juin 1937, une nouvelle campagne de presse, menée en partie par l’économiste cégétiste F. Delaisi, est déclenchée contre l’Établissement accusé de pratiquer des taux usuraires⁸⁸. Confronté à ces attaques, notamment celles concernant l’élargissement de l’assemblée générale à l’ensemble des actionnaires et non seulement aux deux cents plus forts, conformément à l’esprit de la réforme de la Banque de France, le gouverneur Roger Guérin⁸⁹ résume sa position : « être aux aguets mais ne pas prendre d’initiatives »⁹⁰, en un mot attendre de meilleurs auspices.

76Les principaux griefs qui sont faits au Crédit foncier et la position défensive adoptée par celui-ci, face à ce que J.-P. Allinne a appelé « la tentation du crédit » du Front populaire⁹¹, sont aisément identifiables lors de l’audition, le 25 février 1937, de R. Guérin devant la sous-commission Brunet, rapporteur du projet de loi de réforme de la Banque de France⁹².

77Que reproche-t-on au CFF ? Outre d’exercer un monopole, « on lui reproche : de prêter trop cher, de prêter trop peu et d’être un créancier trop dur »⁹³. Procès d’intention ou réalité ?

78En ce qui concerne le monopole, R. Guérin souligne que le Foncier bénéficie uniquement de « privilèges » partagés par d’autres sociétés⁹⁴.

79Pour le taux d’intérêt pratiqué, pierre angulaire des discours des défenseurs de la propriété, « le crédit n’exist[ant] vraiment que si le taux d’intérêt peut être supporté normalement par l’emprunteur »⁹⁵, le gouverneur rappelle, non sans à-propos, que « ces critiques n’ont qu’un intérêt rétrospectif » compte tenu de la convention conclue le 3 décembre 1936 entre le CFF et le ministère des Finances, à l’initiative de ce dernier⁹⁶.

80La question de la quotité des prêts accordés est autrement plus épineuse. Dans la mesure où ses statuts lui imposent de n’accepter pour gage que des propriétés « d’un revenu durable et certain » et stipulent que l’annuité au service de laquelle l’emprunteur s’engage ne peut être supérieure au revenu total de la propriété⁹⁷, le CFF, compte tenu non seulement de la diminution de la valeur vénale des immeubles mais aussi des frais de réalisation en cas de défaillance du débiteur, se livre à des estimations de plus en plus sévères. Le résultat est que le prêt fixé en fonction de la valeur de réalisation potentielle du gage n’atteint dès lors que 25 ou 30 % du prix de revient, le gouverneur justifiant cette sévérité par le devoir de protection de la petite épargne qui constitue la clientèle des emprunts de la société.

81Cette question intervient également dans les rapports entre le Sous-Comptoir et le Crédit foncier. Ce dernier révisant l’estimation de la valeur des gages, lors de la réalisation de chaque prêt, certains immeubles ne sont acceptés en garantie par lui que pour une valeur inférieure au montant de la créance du Sous-Comptoir. Ainsi, la proportion des prêts réalisés par le Crédit foncier par rapport aux sommes demandées (prêts à long terme, à court terme et ouvertures de crédit hypothécaire) n’atteint que 45,32 % pour l’année 1936⁹⁸. Cela oblige le Sous-Comptoir à conserver en seconde hypothèque la fraction du crédit non consolidée, le mettant dans une position incertaine en cas de défaillance du débiteur, et contribue à la détérioration des relations entre les deux établissements⁹⁹. Le Conseil national économique, dans son étude sur les problèmes du crédit à la construction et au bâtiment, voit d’ailleurs, à ce sujet, l’occasion d’autoriser le Sous-Comptoir à rechercher des concours bancaires autres que celui du Crédit foncier.

82Enfin, en ce qui concerne le fait que le CFF soit « un créancier trop dur », son éminent représentant repousse cette attaque « au regard de l’affirmation de simples chiffres »¹⁰⁰.

83Que retenir des propos de cette audition, outre la menace de reprise en main de l’établissement conforme aux aspirations politiques de la période¹⁰¹ ?

84Il apparaît qu’au-delà des blocages strictement financiers, réside un blocage d’une toute autre ampleur : le statut juridique de l’hypothèque.

85Peu ou pas mis en évidence par les détracteurs de la situation faite à la construction, le régime hypothécaire, qui date pour sa majeure partie du Code civil, constitue pourtant la principale pierre d’achoppement des structures de financement de la construction. Seules les conclusions du rapport du Conseil national économique sur le crédit à la construction et au bâtiment mettent en avant le problème que constituent, d’une part, l’insuffisante sécurité accordée au créancier hypothécaire faute d’une publicité foncière adéquate, qui explique la parcimonie avec laquelle cette forme de crédit est distribuée, d’autre part, la difficulté de mobilisation de la créance, qui freine le drainage de capitaux disponibles¹⁰². Les notaires, par l’entremise desquels est réalisée la majeure partie de la dette hypothécaire, ne s’y trompent pas¹⁰³. Face à l’insolvabilité des emprunteurs et à la dépréciation croissante des gages consécutives à la crise, ainsi qu’à l’instabilité monétaire qui entame le capital de prêts non amortissables, ils se détournent des placements hypothécaires, la lenteur et le coût des procédures de recouvrement les rendant trop risqués¹⁰⁴.

86Ainsi le crédit hypothécaire, par son inadaptation, entrave la reprise du marché immobilier¹⁰⁵. L’on rejoint donc ici les conclusions des travaux de M. Lescure pour qui les modalités de financement du secteur immobilier jouent un rôle majeur dans l’atonie du marché¹⁰⁶.

87Cependant, ce point de vue mérite d’être quelque peu nuancé par deux remarques. D’une part, en ce qui concerne le drainage de capitaux vers la construction, l’initiative privée parvient à contourner, certes dans des proportions modestes mais la nouveauté mérite d’être soulignée, les rigidités du crédit hypothécaire traditionnel par la mise au point simultanée d’une formule de crédit originale et nouvelle, appelée à un avenir prometteur, le crédit mutuel immobilier¹⁰⁷. D’autre part, le crédit ne fait pas tout. Au-delà de la nécessité d’une amélioration des conditions économiques, concernant notamment la réduction de l’écart entre le coût de la construction et la valeur vénale, s’ajoute le besoin pour les investisseurs de la pratique d’une politique de stabilité sociale, les facteurs psychologiques – parfois sous-estimés par les raisonnements économiques jouant un rôle décisif de régulation en matière immobilière.

88La politique menée par le premier gouvernement de Front populaire dans le domaine immobilier durant l’année 1936 et le début de l’année 1937 ne contribue donc pas à faciliter la reprise de l’industrie du bâtiment.

89Par l’application des lois sociales et de la loi des 40 heures, elle alimente la hausse des coûts de production dans le secteur de la construction sans en améliorer de façon concomitante les structures de financement, réduisant, par le déséquilibre financier grandissant des opérations, l’industrie du bâtiment à l’état de faillite. Cette déconfiture, renforcée par la méfiance qu’engendrent les mesures prises en matière de législation des loyers, n’est pas sans entraîner deux fléaux sociaux contre lesquels le Front se présente a priori comme le pourfendeur : la crise du logement et le chômage.

C. DES CONSÉQUENCES « IMPOPULAIRES » : CRISE DU LOGEMENT ET CHÔMAGE DES OUVRIERS DU BÂTIMENT

90La prolongation de la crise du bâtiment ne peut qu’aggraver une crise latente du logement et, surtout, en exacerber les aspects sélectifs.

1. Une crise du logement larvée

91Le maintien de la taxation des loyers freine toute mobilité à l’intérieur du parc existant, créant de véritables « rentes de situation » en faveur des locataires en place. L’arrêt de la construction de logements modestes, faute d’une restauration de la rentabilité et d’un relais efficace de l’État, accroît encore les inégalités en matière d’accès au logis.

92Si l’application de la loi Loucheur a quelque peu soulagé la situation du logement parisien, elle n’a pas répondu aux besoins des plus démunis¹⁰⁸. Fondée en majeure partie sur l’accès à la petite propriété, elle s’adresse « aux personnes peu fortunées, vivant principalement de leurs salaires »¹⁰⁹ et non aux miséreux. À Paris, rien n’est fait pour les 200 000 personnes vivant dans les îlots insalubres¹¹⁰. Quant aux 42 000 habitants de la « zone » qui forme un anneau de 35 kilomètres le long de l’enceinte de Thiers, ils sont tout simplement ignorés lors des divers recensements en matière de logement.

93Les ruraux ne sont pas mieux lotis. Si la loi du 13 juillet 1928 prévoit effectivement un droit de priorité pour le monde rural¹¹¹, son application est un échec et, à la fin des années trente, seulement 3 % des crédits correspondent à cette destination¹¹². « En clair, si l’on continue à construire, c’est désormais pour ceux qui en ont les moyens¹¹³. » La crise du logement pèse en majeure partie sur l’habitat populaire.

94Pourtant, malgré les conditions de logement déplorables faites à de nombreux jeunes ménages d’origine modeste, l’on n’observe pas l’émergence d’un « front du logement ». Le thème n’est ni porteur ni même fédérateur parmi les victimes et les débats concernant la situation faite à l’habitat relèvent davantage des propriétaires que des locataires. Deux motifs peuvent être invoqués pour expliquer cette absence de mobilisation.

95D’une part, les gouvernements successifs, et celui dirigé par Léon Blum s’inscrit en parfaite continuité au sein de cette politique, prennent soin de maintenir le cap de la dépréciation constante de la part consacrée au loyer dans le budget ouvrier, ce qui permet à la fois de limiter les hausses salariales et de faire peser une partie des charges sociales instaurées sur les propriétaires¹¹⁴. La part consacrée au loyer au sein du budget ouvrier français passe ainsi de 18 % environ en 1914 à moins de 7 % en 1937¹¹⁵, la faiblesse de cette contribution compensant, aux yeux des intéressés, les désagréments du logement.

96D’autre part, la faible vitalité démographique et la modestie de la poussée urbaine dans les années trente font que cette crise du logement demeure latente et qu’elle ne mobilise pas l’opinion publique. Le programme du Rassemblement populaire reflète d’ailleurs ce relatif désintérêt de l’opinion sur cette question : il n’y est fait aucune mention de l’habitat en général¹¹⁶. Il en est autrement de l’autre conséquence majeure de l’affaiblissement durable que connaît l’activité du bâtiment : le chômage.

2. Un chômage menaçant

97La crise du bâtiment apparaît, en effet, comme un élément d’aggravation de la crise du chômage en France. En 1936, un chômeur secouru sur cinq provient de la branche BTP contre un sur dix en 1931¹¹⁷. Il faut souligner pourtant que, dans le même temps, les effectifs du BTP diminuent de moitié, passant de 1,29 million à 660 000 personnes¹¹⁸. Cette contraction provient à la fois de l’application, à partir de 1935, de la loi dite de « protection du travail national » du 10 août 1932 – qui affecte le bâtiment dans la mesure où près d’un tiers de ses effectifs sont d’origine étrangère – et de la réorientation d’ouvriers vers d’autres branches moins touchées par la baisse d’activité¹¹⁹.

98À la morosité du marché de la construction neuve, que complète la raréfaction des travaux d’entretien¹²⁰, s’ajoute la difficulté d’application de la loi des 40 heures.

99Instaurée en juin 1936 par le premier gouvernement de Léon Blum, cette réforme est pourtant destinée « dans l’esprit des syndicats comme des partis de gauche, [...] avant tout à procurer du travail aux chômeurs. Bien plus, elle s’intèg[re] dans un programme d’ensemble de relance de l’activité économique : en retrouvant un revenu normal, les chômeurs réembauchés doivent contribuer immédiatement à accroître la demande solvable et, par conséquent, à amorcer une reprise qui, espér[e-t]-on, [doit] se diffuser de proche en proche¹²¹ ». Mais la rigidité de son application compromet son efficacité dans une branche où le travail saisonnier est la règle, le retard dans les délais s’accumulant – même si la demande est modeste – à l’issue de la morte saison qui s’établit entre décembre et mars. La colère du petit patronat est vive :

« ... La loi de quarante heures est injuste, désastreuse dans la petite industrie et surtout dans nos corporations du bâtiment où, pour obtenir quarante heures de travail, il faudrait au moins cinquante heures de présence. Elle est catastrophique pour les petits et moyens patrons. Ma scierie, dans laquelle j’emploie 8 à 10 ouvriers, compagnons comptant dix ou treize ans de présence chez moi, est fermée depuis deux mois. Plus de commandes. Cela va-t-il durer ? C’est désespérant¹²². »

100Le risque de hausse des prix est d’autre part « gravement sous-estimé¹²³ ». Entre juin 1936 et février 1937, l’industrie du bâtiment, ainsi qu’il a été vu, doit faire face à une augmentation de l’heure de travail de 50 à 55 % en moyenne sous l’effet, non seulement de la majoration du salaire horaire liée à la semaine de 40 heures (+ 20 %), mais aussi des accords Matignon, des conventions collectives et des nouvelles lois sociales¹²⁴.

101Lot commun de toutes les branches, les conséquences de ce gonflement des prix de revient sont cependant fonction de la capacité à compenser cette hausse par des gains de productivité. Or le bâtiment se révèle incapable de les développer. Le taux de croissance moyen annuel de la productivité du travail passe ainsi de 1,6 % pour le BTP durant la période 1896-1913 à 1 % en 1924-1929, pour chuter à 0,3 % en 1929-1938 contre respectivement 2, 2,9 et 2,1 % pour l’ensemble de l’industrie¹²⁵. Un exemple illustre cette régression : alors qu’en 1900 il fallait huit mois seulement pour édifier un immeuble de 6 à 8 étages, il n’en fallait pas moins de douze à quinze entre les deux guerres¹²⁶. Les intéressés eux-mêmes s’accordent sur l’insuffisante standardisation des procédés de construction et l’absence de rationalisation dans la conduite des chantiers, « corollaire d’une structure de production qui a conservé une dispersion artisanale », cette situation étant aggravée par l’insuffisance chronique de main-d’œuvre qualifiée¹²⁷.

102Ainsi, l’industrie française du bâtiment, figée dans ses structures traditionnelles, incapable d’amortir la hausse des coûts salariaux engendrés par la loi des 40 heures, voit dans la hausse inéluctable de ses coûts de production se rétrécir encore davantage un marché déprimé, aggravant par là le nombre de chômeurs du secteur. Cela rejoint ce que Nicolas Baverez, dans ses travaux sur la réaction des entreprises parisiennes face à l’application des 40 heures, a mis en évidence : « Si la loi a eu des conséquences favorables pour l’emploi dans les secteurs industriels modernes tels que l’automobile [...], la chimie, elle a eu un impact négatif dans les secteurs traditionnels du bâtiment et des biens de consommation¹²⁸ ».

103Les chômeurs issus de l’industrie du bâtiment, des industries mécaniques et métallurgiques, représentent ainsi 60,6 % du total parisien alors qu’ils ne comptent que pour 48 % de la population active en 1936. A cette même date, 38 % des effectifs du BTP de la Seine sont au chômage. Certes, l’industrie parisienne du bâtiment bénéficie l’année suivante, durant le premier semestre 1937, d’un soutien conjoncturel efficace avec les travaux de l’Exposition internationale de Paris. Plus de 25 000 ouvriers sont alors employés sur les chantiers qui couvrent une centaine d’hectares, œuvrant à l’édification du Palais de Tokyo, à la transformation complète du Trocadéro, à l’élargissement du pont d’Iéna, à l’aménagement du Palais de la découverte et à la construction de 33 pavillons étrangers. Mais l’événement lui-même est révélateur des faiblesses d’organisation rencontrées dans le bâtiment. Face à l’ampleur des programmes, les équipes d’ouvriers doivent être doublées voire triplées, le travail de nuit et le dimanche sont rétablis et l’ouverture de l’exposition elle-même, prévue en avril, est retardée par les grèves des terrassiers et a lieu le 24 mai 1937¹²⁹.

104C’est précisément cette perspective d’une mise au chômage brutale de plus de 20 000 ouvriers du bâtiment parisien qui préoccupe le gouvernement¹³⁰. Si la crise du logement demeure latente et n’engendre pas de protestations organisées, le mécontentement d’ouvriers soudain privés de travail représente une source d’agitation potentielle délicate pour un gouvernement dont le programme est fondé sur la lutte contre le chômage¹³¹.

105Aussi est-ce dans ce contexte de fin de travaux de l’Exposition internationale et de détérioration potentielle du marché de l’emploi parisien que les projets de lois visant à relancer l’industrie du bâtiment se précipitent.

106Ce retour de l’intervention publique marque moins la volonté de satisfaire les besoins en logements sociaux que celle de réanimer au plus vite une industrie grande utilisatrice de main-d’œuvre. Celle-ci devant s’effectuer à moindres frais pour l’État, compte tenu de la priorité du moment – le réarmement¹³² – et de la situation des finances publiques, il s’agit désormais de rassurer les petits épargnants et de les inciter à investir dans l’immobilier. « La question du logement bascule¹³³ » et n’est pas sans refléter l’évolution des majorités politiques des gouvernements en place.

II. L’INSTAURATION D’UNE POLITIQUE FINANCIÈRE D’ENCOURAGEMENT À LA CONSTRUCTION PRIVÉE

107Léon Blum démissionne le 22 juin 1937. Il est remplacé à la présidence du Conseil par le radical Camille Chautemps, sénateur du Loir-et-Cher depuis 1934. Ce dernier forme un gouvernement rééquilibré au profit des radicaux, dont le portefeuille des Finances échoit, face à la gravité de la situation financière¹³⁴, à Georges Bonnet qui « était apparu comme le leader potentiel de l’opposition radicale au Front populaire avant que Blum ne l’éloigne de la scène politique en le nommant ambassadeur à Washington¹³⁵ ». Fraîchement débarqué à Paris, il présente le jour même au Conseil des ministres ses projets fondés sur la rigueur et reçoit des assemblées, le 30 juin 1937, les pleins pouvoirs afin d’assurer le redressement financier.

108C’est dans ce cadre qu’il préconise, dans le but d’une reprise générale de l’activité économique, l’allocation de bonifications d’intérêts destinées à encourager la construction. Il s’agit moins d’investir massivement des fonds publics que de marquer le renouveau d’intérêt du gouvernement pour les questions immobilières et de rassurer, par là, la clientèle du bâtiment. Cette politique nouvelle de « séduction » à moindres frais des petits propriétaires et de ceux aspirant à le devenir, base partielle de l’électorat radical, se révèle-t-elle efficace dans la réanimation d’une industrie exsangue ?

109C’est ce qu’il s’agit de préciser en trois étapes en abordant en premier lieu le projet des bonifications d’intérêts et ses modalités d’application, puis les limites de la formule et les aménagements effectués, pour terminer par la portée immédiate de la mesure.

A. LE DÉCRET DU 25 AOÛT 1937 : DES BONIFICATIONS SANS CRÉDIT

110L’idée d’améliorer la rentabilité immobilière en agissant sur les taux d’intérêt n’est pas nouvelle¹³⁶. En 1937, le ministre de l’Économie nationale, Charles Spinasse, dans le contexte de l’achèvement des travaux d’aménagement de l’Exposition internationale, la reprend et dépose le 7 mai un projet de loi tendant à « encourager et faciliter la construction et l’amélioration des habitations rurales ainsi que la modernisation des immeubles urbains¹³⁷ ». Ce projet s’inscrit dans le cadre de la loi du 18 août 1936 relative à l’exécution des travaux destinés à combattre et prévenir le chômage et, dans l’exposé des motifs, le ministre en souligne le but principal : « permettre d’occuper le plus grand nombre possible d’ouvriers du bâtiment et des corps de métiers annexes et d’accroître indirectement le taux d’emploi de la main-d’œuvre utilisée dans les industries d’extraction et de fabrication des matériaux nécessaires à la construction et aux activités qui en dérivent ».

111Pour cela, il est prévu la création de coopératives et d’associations départementales auxquelles les propriétaires seraient invités à adhérer dans le but de réaliser des emprunts sur le marché privé à des taux inférieurs à ceux alors pratiqués. L’État assurerait la diminution du prix de revient des emprunts par des subventions en capital ou en annuités et contribuerait à la création d’un fonds de garantie. Les limites du projet apparaissent clairement : d’une part, il ne concerne que les communes de moins de 10 000 habitants en ce qui concerne l’aide à la construction ; d’autre part, le financement demeure entièrement privé et dépend donc des ressources du marché financier.

112Conscient de ces faiblesses, C. Spinasse rappelle, à la manière d’un péché avoué, qu’il n’est plus possible à l’État d’intervenir directement en faveur de la construction, notamment par la remise en vigueur de la loi Loucheur : « De telles charges seraient actuellement trop lourdes et ne pourraient plus s’ajouter à celles qui résultent de l’exécution du programme de réarmement ». Néanmoins, la perspective d’un retour de l’intervention publique en faveur de la construction se fait jour, certes tardivement par rapport aux précédents anglais et américains de 1933 et de 1934 évoqués par le ministre.

113Si le projet même reste lettre morte, la perception de la nécessité de relancer la construction par une action sur les taux d’intérêt perdure au-delà de la chute du gouvernement Blum. Ainsi, malgré la compression draconienne des dépenses publiques mise en œuvre par G. Bonnet, sur les conseils du directeur du Mouvement général des fonds, Jacques Rueff¹³⁸, la relance du bâtiment par une intervention publique semble demeurer une priorité. Ce dernier suggère en effet de « supprimer pour le Trésor toutes les charges autres que celles de la Défense nationale, notamment d’ajourner toutes les dépenses d’investissements, les grands travaux ayant les mêmes effets dans la lutte contre le chômage [sauf pour partie dans le bâtiment, précise-t-il] que les programmes militaires »¹³⁹.

114Mais, l’orthodoxie financière adoptée par le tandem radical Chautemps-Bonnet n’autorise plus l’utilisation de fonds publics. L’avance faite au Crédit foncier dans le cadre de la convention du 3 décembre 1936 est bloquée par le décret-loi du 30 juillet 1937 pris en vertu des pouvoirs spéciaux et impliquant la réduction des charges du Trésor. Ses ressources se réduisant à une peau de chagrin, l’établissement avertit qu’il n’est plus en mesure de « consentir aucun prêt nouveau »¹⁴⁰. La rigueur budgétaire nécessite donc l’élaboration d’une politique novatrice en matière d’aide à la construction.

1. La naissance d’un troisième secteur de financement du logement : le rôle discret du Crédit foncier

115Cette politique s’insère dans le cadre général de la réflexion menée dans le but d’aiguillonner l’activité économique et vise davantage à stimuler l’initiative privée qu’à la suppléer grâce à la volonté affichée du gouvernement de mener à bien l’assainissement des finances publiques, propre à susciter un regain de confiance. Elle aboutit à l’instauration de la formule des bonifications d’intérêts par le décret-loi du 25 août 1937.

116Celles-ci concernent non seulement l’industrie du bâtiment par l’encouragement à la construction immobilière, mais également l’ensemble des entreprises industrielles et commerciales auxquelles est ainsi offerte la possibilité de développer et de moderniser leur outillage¹⁴¹. Leur mise au point relève de la compétence des services de l’Économie nationale, désormais rattachés au ministère des Finances. Le rapport au président de la République qui précède le texte réglementaire rappelle la volonté des pouvoirs publics « d’anticiper sur les résultats économiques que doit procurer l’amélioration générale du crédit¹⁴² ». Cette volonté se traduit à la fois par l’abaissement du loyer de l’argent nécessaire aux constructions (articles 14 à 18 du décret-loi) et par l’octroi d’exemptions et de réductions fiscales (articles 19 et 20).

117Les bonifications d’intérêts, dont le bénéfice est réservé exclusivement aux personnes contractant un emprunt en vue de la construction d’habitations, sont ainsi accordées par le ministre des Finances pour une durée maximale de quinze ans sur l’avis conforme d’une commission chargée d’apprécier, après enquête, le bien-fondé technique et l’utilité des projets présentés. Un arrêté ministériel fixe annuellement leur taux maximum, ce taux ne pouvant dépasser 4 % ni être supérieur à la moitié des intérêts réellement dus. Leur montant total annuel ne peut dépasser 40 millions de francs. Elles sont versées au crédit d’un compte spécial, ouvert au nom de chaque intéressé dans les écritures du Crédit foncier, qui ne pourra être débité qu’en vue du paiement des intérêts dus, cet établissement versant alors directement au prêteur, à chacune des échéances d’intérêts prévues au contrat, le montant de la bonification. À cela s’ajoutent la prorogation d’exemption d’impôt foncier¹⁴³, ainsi que la réduction de moitié du droit de mutation à titre onéreux pour les acquisitions de bâtiments destinés à être démolis.

118Cette nouvelle forme d’intervention de l’État en faveur de la construction immobilière crée ainsi, aux côtés d’un secteur libre et d’un secteur social exclus du bénéfice de la nouvelle législation¹⁴⁴, un troisième secteur de financement du logement mêlant capitaux publics et capitaux privés.

119La formule, incitatrice, vise explicitement la clientèle des classes moyennes dont les désirs en matière d’habitat, et notamment le souhait de la possession d’un pavillon, restent peu satisfaits et ne demandent qu’à se réaliser d’après ce que laissent transparaître les témoignages prudents de l’époque sur l’épargne immobilière¹⁴⁵.

120Précisément, la satisfaction des besoins des classes moyennes, et plus généralement leur défense face à la menace de prolétarisation contenue dans les revendications ouvrières, constitue le cheval de bataille de l’opposition radicale au Front populaire. La Confédération générale des classes moyennes constituée en mars 1937, à l’invitation d’Édouard Daladier, illustre cette volonté¹⁴⁶. Ainsi, l’arrivée au pouvoir du radical C. Chautemps et l’installation aux Finances de G. Bonnet, incarnation de la ligne droitière du parti, est l’occasion de faire un geste en faveur d’une partie essentielle de la clientèle électorale du parti et, par là, de tenter une réanimation urgente du bâtiment par la confiance restaurée¹⁴⁷.

121Face à cette initiative gouvernementale, quelle est la position adoptée par le Crédit foncier directement intéressé par la mesure ?

122Sa participation apparaît en fait plus que discrète et n’est pas sans traduire une hostilité sourde au projet. Consulté au sujet de sa collaboration possible à l’application des bonifications, il ne donne son accord qu’après s’être enquis de la position, favorable, adoptée par le Crédit national envers les bonifications industrielles¹⁴⁸. Cette réticence, fondée selon lui sur l’inanité de la formule, trahit sa tentative de résistance passive face à l’étatisation croissante de ses opérations, résistance vaine compte tenu de sa vulnérabilité en matière d’approvisionnement en capitaux. C’est donc tardivement qu’il entérine son association aux bonifications. Dans un compte rendu anonyme, un dirigeant de la société note ainsi, le 20 août 1937, à la suite de son entretien avec un représentant de l’Économie nationale :

« Une réponse étant demandée de toute urgence, j’ai estimé devoir donner l’acquiescement du Crédit foncier pour les raisons suivantes :
1 – L’acquiescement du Crédit national constituait déjà un précédent. – Il y a tout lieu de présumer que les dispositions prévues par les décrets-lois envisagées seront peu opérantes si bien que l’acquiescement en question ne se traduira en définitive que par une nouvelle preuve de notre société de sa bonne volonté à collaborer avec le gouvernement.
3 – Si, contrairement à mes prévisions, les bonifications d’intérêts étaient de nature à stimuler la construction, il n’est pas douteux que nous avons tout intérêt à éviter la constitution d’un organisme nouveau chargé de procéder à des estimations même sommaires¹⁴⁹.
4 – Eu égard aux taux pratiqués aussi bien par le Crédit foncier que par le Sous-Comptoir, il est indéniable que les emprunteurs éventuels s’adresseront presque exclusivement au Sous-Comptoir. Ce sera pour celui-ci l’occasion de reprendre un peu d’activité et il aura la certitude d’être au moins partiellement payé des intérêts afférents aux ouvertures de crédit consenties par lui puisque, en somme, le Crédit foncier encaissera directement de l’État les bonifications d’intérêts prévues. Au moment des consolidations susceptibles d’intervenir auprès du Crédit foncier, la garantie en question jouera au profit de notre établissement¹⁵⁰. »

123Placé devant l’impossibilité de se dérober aux sollicitations des pouvoirs publics, le Crédit foncier s’attache à définir une participation minimale. Lors de la rédaction du décret d’application du 26 octobre 1937, qui fixe les conditions dans lesquelles sont allouées « à titre exceptionnel » les bonifications et précise les modalités de son concours, il prend soin de n’apparaître qu’à l’article 12 (sur 16) car « le rôle du Crédit foncier doit être assez discret pour qu’en aucun cas un échec ne puisse lui être imputé¹⁵¹ ». Il se borne ainsi à prêter sa collaboration technique à la commission dont le gouverneur fait partie, en se chargeant de l’instruction des dossiers, et à tenir la comptabilité des bonifications¹⁵². L’établissement a le souci de demeurer en retrait dans l’application d’une mesure à laquelle il ne croit pas, confirmant sa frilosité face à la nouveauté et, surtout, sa méfiance persistante face aux initiatives politiques. Ainsi, il ne voit dans l’application des bonifications qu’une nouvelle source de bénéfices sûrs, qu’il s’attache à rendre aussi conséquents que possible¹⁵³. Il justifie d’ailleurs la majoration du coût de ses services par le fait qu’il ne s’attend qu’à « de petites affaires, des petites maisons destinées à l’habitation personnelle plus que des grands immeubles de rapport » et « qu’il ne s’agit pas pour la société d’augmenter le volume de ses prêts¹⁵⁴ ».

124Ce second argument est fondamental pour l’avenir du système. En effet, si le Crédit foncier estime que « sur la base du taux de 6,30 % actuellement pratiqué, les bonifications atteindront, en fait, 3,15 % et paraissent, eu égard au crédit de 40 millions prévu par le décret-loi, correspondre à environ 1,2 million de constructions nouvelles¹⁵⁵ », il se garde bien d’apparaître comme le prêteur désigné lors de la rédaction du décret d’application.

125Cette attitude n’est pas innocente car si les bonifications atténuent la cherté du crédit, elles n’agissent pas sur sa rareté : aucune disposition du décret ne porte sur la distribution du crédit immobilier¹⁵⁶. Dans une circulaire envoyée aux directeurs départementaux du Crédit foncier, le gouverneur rappelle ainsi qu’il « appartiendra aux intéressés de se procurer les capitaux d’emprunt par les moyens de leur choix ; ils pourront, bien entendu, s’adresser au Crédit foncier ou au Sous-Comptoir des entrepreneurs s’ils peuvent offrir les garanties nécessaires. », mais « rien n’est [...] changé aux conditions générales de prêts des deux établissements¹⁵⁷ ». Ceci dévoile, non seulement les limites d’action des principaux organismes de crédit hypothécaire, mais aussi celles du système instauré.

126Quels résultats peuvent en effet être escomptés de la mesure ainsi prise ?

127Le Crédit foncier les minore avant même leur entrée en vigueur pour deux raisons.

128D’une part, pour l’établissement, le problème qui domine toutes les difficultés est celui des prix de revient auquel la mesure gouvernementale ne s’attaque pas : « [...] ce qui empêche de construire, ce n’est pas tant le loyer de l’argent que l’impossibilité de rémunérer de façon suffisante les capitaux investis dans la construction¹⁵⁸ ».

129D’autre part, la société fait apparaître la limite de la formule des bonifications d’intérêts, celle de l’absence d’un système de financement qui lui serait associé : « En outre, ce que demandent surtout les personnes désireuses de construire, les lettres déjà reçues en font foi, ce sont des capitaux. Or le décret ne leur ouvre aucune facilité particulière d’emprunter¹⁵⁹ ».

130Si la première objection au succès de la formule peut être aisément nuancée – l’effort effectué par l’État en faveur des constructeurs a précisément pour objectif de prendre en charge l’allégement des prix de revient et représente sous la forme des bonifications, d’après les services mêmes du Crédit foncier, entre 15 et 18 % du coût de la construction¹⁶⁰ –, il en est autrement de la seconde qui met en exergue une lacune intrinsèque du système.

131Car bonifier n’est pas prêter. Or les bonifications ne sont accordées qu’aux propriétaires contractant des emprunts. Les organismes de crédit n’ayant plus accès au marché financier compte tenu des besoins de la trésorerie, le système mis en œuvre apparaît bancal.

132Dès la discussion de la rédaction du décret d’application, le 19 octobre 1937, le Crédit foncier soulève le problème. Certes, il peut justifier son faible empressement à voir le démarrage des bonifications par l’argument financier ainsi brandi. Mais la situation est risquée, la faiblesse de ses ressources empêchant la pratique d’autres opérations, les prêts contractés à l’occasion d’opérations bonifiées peuvent constituer un pis-aller. D’autre part, il ne peut que profiter d’une reprise de la construction. Aussi s’emploie-t-il dès le mois de décembre, date de la première réunion de la Commission des bonifications, à alerter les pouvoirs publics sur cet obstacle dirimant, « l’attrait des bonifications d’intérêts risqu[ant] d’être vain si les propriétaires sont empêchés de trouver des capitaux d’emprunt correspondant aux garanties qu’ils peuvent offrir¹⁶¹ ». Les remarques formulées à ce sujet sont adressées à la Banque de France.

2. Le retour timide de la Banque de France dans le financement de la construction

133Le Crédit foncier voit, en effet, dans l’intervention directe de cette dernière une alternative possible à la défaillance du marché financier.

134Loin de constituer une nouveauté audacieuse, l’Établissement rappelle, pour donner plus de poids à sa requête, que le procédé envisagé, le réescompte, est ancien et n’a jamais représenté de danger pour la Banque :

« La question s’est ainsi posée de savoir si on ne pourrait pas accroître les moyens d’action du Crédit foncier en lui donnant la possibilité de faire réescompter par la Banque de France, dans des conditions assez larges, les effets souscrits par les accrédités du Sous-Comptoir. [...] Le Crédit foncier a eu recours à ces escomptes dans le passé mais ce mode de financement a été abandonné en principe depuis longtemps et il n’en a été fait usage ensuite qu’exceptionnellement. [...] Au cas où le Crédit foncier recevrait de la Banque l’assurance que les effets échus provenant du Sous-Comptoir pourront être remplacés par les billets de renouvellement souscrits par les accrédités dans les limites prévues par les actes d’ouverture de crédit, il serait disposé à recourir au réescompte [...] et à augmenter ainsi les ressources qu’il peut mettre à la disposition de la construction immobilière¹⁶² ».

135Le concours apporté par la Banque de France au Crédit foncier sous la forme du réescompte des effets du Sous-Comptoir remonte en effet à 1863. Cette extension de ses opérations incarnait alors une innovation quasi hérétique dont la Banque se serait volontiers dispensée, ainsi que le souligne Alain Plessis : « Quoique demeurant hostile dans l’ensemble aux nouvelles sociétés de crédit, et particulièrement alors au Sous-Comptoir du commerce et de l’industrie [...], la Banque a fini par accepter en 1863, sans que le Conseil général en délibère officiellement, d’ouvrir au Crédit foncier de France, un crédit permanent de quinze millions affecté à l’escompte du papier du Sous-Comptoir des entrepreneurs. Une fois de plus, elle cédait ainsi à une intervention et même à un arbitrage du gouvernement, et elle acceptait tacitement une opération “antistatutaire”¹⁶³ ». Pourtant cette opération, frappante par sa modernité, marque véritablement la première étape du crédit à moyen terme à la construction et fait du Sous-Comptoir des entrepreneurs de bâtiment le premier établissement concerné.

136Si les circonstances qui ont présidé à son instauration montrent l’hostilité de la banque face cette technique de crédit qui a dû lui être imposée¹⁶⁴, il en est autrement à la fin de l’année 1937 lorsque le Crédit foncier sollicite l’aide de cette dernière afin de faire redémarrer la construction.

137Les besoins en matière de crédit ont évolué et le crédit à moyen terme, désigné sous ce vocable pour la première fois en 1916¹⁶⁵, a reçu droit de cité durant Pentre-deux-guerres, même si son champ d’application demeure modeste¹⁶⁶.

138À cet égard, l’année 1937, et plus particulièrement le dernier trimestre, constitue un tournant dans le développement de cette technique de crédit. En effet, le gouvernement Chautemps, qui tente de provoquer une relance par le crédit, s’inquiète du resserrement des trésoreries des entreprises industrielles et commerciales. Cet amenuisement consécutif à la hausse des prix et à l’étroitesse du marché financier qui rend toute augmentation de capital ou émission d’obligations hasardeuse freine la modernisation ou l’extension de l’outillage, gage de gain de productivité. Les rares fonds disponibles étant réservés aux besoins de l’État et la fuite des capitaux à l’étranger perdurant, un problème général de crédit se pose pour assurer le redressement économique. C’est dans ce contexte que le crédit à moyen terme apparaît comme une solution possible. Mais une solution qui comprend encore de nombreuses inconnues.

139La définition même de ce crédit semble poser problème. Dans son rapport, M. Auboyneau, inspecteur des Finances chargé d’étudier cette question au Conseil national économique, indique que ce crédit se définit, contrairement à ce que l’on pourrait penser, moins par sa durée qui, si l’on retient les extrêmes alors pratiqués, pourrait osciller « entre 18 mois et 10 ans », que par son objet¹⁶⁷. La nature véritable du crédit à moyen terme serait déterminée par les opérations qu’il peut financer. Le rapporteur, sans préciser davantage le choix de ses critères, énonce ainsi les opérations « considérées comme pouvant être financées par le crédit à moyen terme » : l’équipement industriel vient en premier lieu, puis la vente à crédit, les exportations et, enfin, les marchés publics et privés, la construction immobilière n’étant pas évoquée¹⁶⁸.

140Le crédit à moyen terme fait donc l’objet de nombreuses réflexions ou études que ce soit au sein de la sous-commission parlementaire du crédit¹⁶⁹, du Conseil national économique ou encore du Comité d’enquête sur la production qui, dans ses conclusions, souligne « qu’il convient d’adapter l’organisation du crédit à cette situation » et incite à « faire porter un effort immédiat [...] sur le problème du crédit à moyen terme » insuffisamment développé¹⁷⁰. Mais c’est véritablement la Banque de France, en la personne de son nouveau gouverneur Pierre Fournier, qui prend l’initiative d’étendre ce procédé¹⁷¹. Aussi le Crédit foncier rencontre-t-il un écho favorable à sa requête.

141En effet, G. Bonnet prend soin, dès son arrivée à la tête du ministère des Finances, de révoquer le gouverneur de la Banque de France alors en place, Émile Labeyrie, et de le remplacer par P. Fournier¹⁷². Ce dernier reçoit dès lors pour mission, les questions monétaires étant stabilisées, d’améliorer la distribution du crédit et notamment le crédit à moyen terme.

142Lors d’une intervention d’un membre du Conseil général au sujet de l’admission à l’escompte des acceptations de banque, durant la séance du 2 décembre 1937, il saisit l’occasion pour rappeler qu’il considère cette question du crédit à moyen terme « comme des plus importantes », « comme celle qu’avant tout autre, à la Commission bancaire du Conseil national économique, il a prié le rapporteur de mettre à l’étude¹⁷³ ».

143En effet, dès son arrivée à la tête de la commission du crédit au CNE, il décide de réorienter les travaux de celui-ci soulignant la primauté des études transversales des besoins et des ressources en crédit sur les études partielles et monographiques¹⁷⁴.

144Dans le même temps, il sollicite les avis sur le sujet de la Caisse des dépôts, du Crédit national et des grandes banques de la place en réunissant leurs représentants rue de la Vrillière¹⁷⁵. Le 23 décembre, le gouverneur entérine la décision prise par la Caisse des dépôts et consignations qui, suite aux discussions menées avec la Banque, « a bien voulu remettre en vigueur, en le développant, un système de pensions créé en 1931 », acceptant ainsi de prendre en pension, pour une durée allant de six mois à cinq ans, les traites présentées par les établissements de crédit à moyen terme¹⁷⁶. L’intervention de la Banque de France est explicitement envisagée, même si elle est considérée encore comme circonstancielle : « La Banque de France n’interviendra éventuellement que pour donner des possibilités de mobilisation à la Caisse des dépôts au cas où elle se trouverait gênée. »

145P. Fournier complète cette décision en évoquant, d’autre part, les pourparlers de la banque avec le Crédit foncier au sujet d’une ouverture de crédit de 500 millions applicable au réescompte des traites du Sous-Comptoir. Enfin, il conclut la séance en annonçant également qu’il « étudie le moyen de faire distribuer le crédit à moyen terme par les banques populaires lorsqu’il s’agit de sommes peu importantes ne dépassant pas 100 000 F » par l’intermédiaire du Crédit national hôtelier, la banque souhaitant encourager « l’adaptation d’un organisme dont l’activité, jusqu’ici très spécialisée, n’avait pas eu l’occasion de se développer »¹⁷⁷. Quelques jours après, dans une note sur « la distribution du crédit et notamment sur le crédit à moyen terme », c’est la globalité des moyens d’actions envisagés que P. Fournier présente à G. Bonnet¹⁷⁸. La banque donne l’assurance aux institutions visées par les mesures – la Caisse des dépôts, le Crédit national, le Crédit foncier et conjointement les Banques populaires et le Crédit hôtelier – qu’elles trouveront auprès d’elle, le cas échéant, des facilités spéciales de réescompte pour des papiers dépassant la durée du court terme¹⁷⁹.

146Pour la première fois, la Banque de France intervient donc officiellement en faveur du crédit à moyen terme par des mesures s’insérant dans un cadre général et non plus par des accords particuliers. Elle accepte d’endosser le rôle d’établissement réescompteur aux côtés de la Caisse des dépôts, mettant fin au leadership exercé par cette dernière depuis 1931 qui résultait des velléités de l’institut d’émission d’accroître le rôle international de la place de Paris et de concurrencer la Banque des règlements internationaux en matière d’orientation des capitaux à court terme vers les marchés à long terme¹⁸⁰.

147Si celle-ci maintient cependant une limite à son concours par le biais des plafonds de réescompte et n’accepte pas encore de prendre seule la direction d’un système qui ne voit son aboutissement qu’en 1944, cette décision marque un tournant dans la genèse du crédit à moyen terme mobilisable. Ce dernier trouve là son acte de conception, avalisé par le discours que prononce G. Bonnet à la tribune du Sénat, le 27 décembre 1937 :

« [...] Aussi est-ce dans le domaine du crédit à moyen terme qu’il faut agir pour permettre aux entreprises de suppléer à l’insuffisance actuelle des capitaux. C’est dans ce but que la Caisse des dépôts donnera une extension nouvelle à la mise en pension des traites des sociétés industrielles que la Banque de France réescomptera ; c’est dans ce but que nous nous proposons d’augmenter la dotation du Crédit national et, enfin, pour développer les opérations du Crédit foncier, celui-ci aura la faculté de faire réescompter par la Banque de France, dans la limite de 500 millions, les effets souscrits par les accrédités du Sous-Comptoir des entrepreneurs¹⁸¹ ».

148Curieusement pourtant, le franchissement de cette étape importante, « la soupape de sûreté monétaire se greff[ant] sur un mécanisme qui reposait jusque-là exclusivement sur l’utilisation de l’épargne¹⁸² », semble minoré par les contemporains chargés de l’étude de cette question, notamment au sein de la commission du crédit du Conseil national économique¹⁸³.

149Cette discrétion n’est pas sans susciter des interrogations. En effet, les propositions formulées par le rapport Auboyneau, pourtant postérieures aux décisions adoptées par la Banque en décembre 1937 puis en mai 1938, apparaissent nettement en retrait par rapport à ces dernières. Les moyens proposés pour améliorer le fonctionnement de ce type de crédit se concentrent sur les allégements fiscaux et l’amélioration du contrôle de « débiteurs malheureux ». Seul le problème spécifique du financement des exportations fait l’objet d’un développement particulier parmi les conclusions adoptées. La timidité des améliorations proposées semble ainsi révéler une attitude au mieux conformiste et au pire conservatrice de la part du Conseil national économique, son attitude de prudente réserve ne pouvant que traduire un sentiment de désapprobation, voire des divergences de vues concernant les rôles respectifs de la Banque de France et de la Caisse des dépôts dans la direction du crédit à moyen terme¹⁸⁴.

150Ainsi, c’est dans le cadre général des mesures prises pour développer le crédit à moyen terme afin d’étayer l’instauration des bonifications industrielles ou immobilières, que la Banque de France satisfait à la requête du Crédit foncier et offre la possibilité de compléter le dispositif lacunaire du décret du 25 août 1937 concernant l’encouragement à la construction immobilière. Néanmoins, cette mesure n’est pas rattachée directement au décret-loi sur les bonifications et, par conséquent, son application relève de la seule initiative du Crédit foncier. La réactivation de l’aide de la banque en faveur de la construction est entérinée par un échange de lettres entre le gouverneur de la banque et celui du Crédit foncier en date du 27 et 28 décembre 1937¹⁸⁵. Elle prend effet au 1^er janvier 1938.

151En outre, désireux d’établir un dispositif aussi efficace que possible, le gouvernement ajoute à la bonification proprement dite une exonération fiscale afin d’alléger le coût des emprunts¹⁸⁶.

152Enfin, pour donner un gage de confiance aux propriétaires, les pouvoirs publics adoptent des dispositions qui leur sont plus favorables en matière de législation des loyers¹⁸⁷.

153Ainsi, c’est un ensemble cohérent de mesures, quoique timide, qui semble accompagner l’instauration des bonifications destinées à améliorer la rentabilité immobilière. Pourtant, la reprise se fait attendre et les résultats immédiats ne sont pas à la hauteur des espoirs nourris. Cette langueur révélerait-elle les limites du système ?

B. LIMITES ET MUTATION DU SYSTÈME INSTAURE : DES BONIFICATIONS AUX PRIMES

154Le marasme persistant de l’industrie du bâtiment amène le gouvernement à apporter des modifications notables aux dispositions adoptées le 25 août 1937.

1. Le marasme persistant du bâtiment

155L’indice d’activité du bâtiment marque un nouveau recul en 1938. Il tombe à 61 (base 100 en 1928), ce qui constitue son étiage pour les années trente. Cette évolution ne se distingue pas de celle de l’économie française qui, après le « coup de fouet » consécutif à la seconde dévaluation du franc à l’été 1937, se trouve entraînée dans la nouvelle dépression de l’économie mondiale dans les premiers mois de 1938, réserve faite que le bâtiment n’a connu aucun signe de reprise, ne serait-ce qu’éphémère, depuis son entrée en récession en 1932. Dans une lettre adressée au président du Conseil le 4 février 1938, le Groupe des chambres syndicales du bâtiment s’emploie à souligner la gravité de la situation :

« L’industrie du bâtiment groupe dans la France entière près de 130 000 entrepreneurs [...]. Tout ce qui est artisan local a cessé de bâtir et perdu tout client. Rien qu’à Paris, dans l’ordre des entreprises moyennes, 60 maisons ferment chaque mois. Nous avons chez nous 25 000 ouvriers en chômage et ce chiffre s’accroît de 500 unités par semaine¹⁸⁸. »

156Parmi les principales branches de l’industrie française, le bâtiment est celle qui connaît le plus fort recul de sa production entre mai 1936 et mai 1938 : – 20 %, contre + 2 % pour les mines et – 11 % pour la métallurgie¹⁸⁹. Dans un discours prononcé à la radio pour présenter sa politique économique, le nouveau ministre des Finances du gouvernement Daladier, Paul Reynaud, rappelle l’état déplorable de la construction en France :

« La France vit sur son capital. Nos maisons vieillissent, elles se dégradent, on ne les renouvelle pas. On construit si peu, en ce moment à Paris, qu’au rythme actuel il faudrait quatre siècles pour remplacer les maisons existantes sans en faire une de plus. Pendant que chez nous l’activité de la construction baissait de moitié, en neuf ans, en Allemagne, elle augmentait de 60 %¹⁹⁰. »

157Les premières mesures financières adoptées semblent donc inopérantes et incapables d’enrayer la crise immobilière qui perdure. Les effets de celle-ci se font sentir dans tous les circuits de financement de l’immobilier et ses conséquences sont loin d’être négligeables, en particulier sur celui quelque peu spécifique des compagnies d’assurances.

2. La révision des règles de placements immobiliers des compagnies d’assurances

158Il est en effet révélateur que, lors des travaux engagés par le gouvernement sur la question de la réglementation des placements des sociétés d’assurance, les placements immobiliers occupent une place non négligeable dans l’ensemble des réflexions menées.

159Le règlement d’administration publique du 29 décembre 1938, pris en application du décret-loi du 14 juin 1938 « unifiant le contrôle de l’État sur les entreprises d’assurances de toute nature et de capitalisation et tendant à l’organisation de l’industrie des assurances », restreint ainsi sensiblement dans ses articles 153, 154, 162 et 166, les possibilités de placement des compagnies en immeubles d’une part et en prêts hypothécaires d’autre part¹⁹¹.

160À l’origine de cette révision générale de la réglementation des placements des compagnies se trouvait la volonté du ministre des Finances, Vincent Auriol, de voir ces dernières participer davantage à l’effort économique général, notamment par l’emploi en rentes ou en valeur du Trésor d’une proportion minimum de leurs réserves mathématiques, proportion qu’il fixe à 25 %¹⁹². En contrepartie, certains placements, qui se sont par ailleurs révélés incertains pour les compagnies, comme les placements liés à l’immobilier, étaient réduits à concurrence d’un tiers au plus¹⁹³. Ce projet, confié au ministère du Travail dont dépend alors la direction des Assurances privées, mais néanmoins suivi de près par le ministère des Finances, aboutit après divers remaniements à la nouvelle législation sur les compagnies d’assurances de 1938.

161Dans le rapport au président de la République qui précède le décret-loi du 14 juin, les objectifs du gouvernement apparaissent clairement : « Ces mesures s’inspirent toutes de la nécessité de préparer une organisation rationnelle des assurances en garantissant la prédominance de l’intérêt général sur l’intérêt particulier. » Car, pour avoir atteint cette industrie plus tard que beaucoup d’autres, la crise économique ne l’a pas épargnée et des erreurs de gestion ont été commises¹⁹⁴. Aussi, sous couvert de sanctionner les errements constatés, l’État étend-il son contrôle sur les compagnies et, surtout, sur la gestion de leurs placements qui doit « logiquement s’inscrire dans le programme d’ensemble élaboré par le gouvernement en vue de redresser les finances et l’économie de la nation ».

162C’est le titre XI du règlement d’administration publique adopté le 29 décembre qui contient les dispositions les plus importantes à ce sujet puisqu’elles ont trait aux réserves techniques et aux autres postes du bilan dont la représentation à l’actif est soumise à une réglementation spéciale. Les placements en immeubles ou prêts hypothécaires y sont précisés en fonction du type de branche, les assurances de capitalisation ayant des besoins de placements à très long terme et les autres assurances à moyen terme.

163L’article 153 énonce donc les placements admis à couvrir les réserves techniques des sociétés d’assurances sur la vie, d’assurances nuptialité-natalité, de capitalisation et de la gestion spéciale des rentes mises à la charge des sociétés à la suite d’accidents du travail, l’article 154 étant relatif à la représentation des réserves techniques des autres branches. Ainsi, si les obligations ou bons du Crédit foncier sont admis sans limitation pour toutes les branches d’assurance, les prêts en première hypothèque et les immeubles, possibles uniquement dans les communes de France ou d’Algérie de plus de 50 000 habitants, dans le département de la Seine ou affectés au siège social, ne peuvent dépasser 50 % pour les compagnies citées en premier lieu (les placements en immeubles devant atteindre au plus 40 % de l’ensemble des placements) et 25 % pour les secondes. L’article 162 ajoute qu’un immeuble ne peut représenter plus de 5 % du montant total des placements prévus aux articles 153 et 154, sauf dérogation exceptionnelle accordée par le ministre. Enfin, les modalités de la détermination de la valeur vénale sur laquelle doivent se fonder les prêts hypothécaires consentis, proches de celles du Crédit foncier et donc restrictives, sont fixées par l’article 166.

164Ce qu’il faut retenir de ces dispositions, c’est que, si elles apparaissent plus libérales que les propositions faites en 1937, elles tendent tout de même, d’une manière générale, à restreindre les facilités accordées antérieurement en matière de placements immobiliers et hypothécaires¹⁹⁵.

165Ce « tour de vis » provient en partie de l’usage abusif des placements immobiliers effectués par certaines sociétés. Les principaux retraits d’agrément que le Contrôle de la direction des Assurances effectue dans les années trente sont ceux de sociétés qui se sont livrées, de façon plus ou moins spéculative, à des opérations immobilières qui se sont révélées désastreuses. Parmi les sociétés anonymes de capitalisation, la Compagnie nationale de prévoyance dont le retrait d’enregistrement est en cours en 1937 a subi, par exemple, une perte de 3,6 millions de francs pour ce motif¹⁹⁶. L’examen de la situation d’un certain nombre de compagnies par la direction des Assurances à la fin des années 1936 et 1937 montre que ces difficultés touchent de nombreuses branches et les sociétés anonymes aussi bien que les mutuelles. Certaines compagnies doivent procéder à des amortissements pour cause de diminution importante du rendement des immeubles¹⁹⁷. D’autres se sont engagées imprudemment dans les prêts hypothécaires, comme la Lloyd de France Vie qui a 6 millions de francs à amortir sur un seul prêt, ou encore la Mutuelle générale française populaire dont les bénéfices sont entièrement absorbés par ses amortissements¹⁹⁸.

166C’est donc la nécessité d’imposer une « juste limite » aux investissements immobiliers des compagnies qui a conduit aux règles nouvelles, celles-ci visant cependant davantage les compagnies « à risque » que les compagnies « sérieuses ».

167En effet, la proportion des placements immobiliers ou hypothécaires détenus par les sociétés est encore sensiblement inférieure aux nouveaux taux réglementaires. Une étude faite sur les sociétés d’assurances-vie et de capitalisation en 1934 révèle ainsi que les immeubles ne représentent que 15,66 % de l’ensemble de leurs placements et les prêts hypothécaires, 11,72 %¹⁹⁹. Si l’on prend l’ensemble des compagnies, ces proportions sont encore plus modestes et atteignent respectivement au 31 décembre 1938, 13,6 % et 4,3 %²⁰⁰.

168Ainsi, si les compagnies d’assurances sont une source de crédit à long terme, elles ne pratiquent que rarement le prêt hypothécaire et davantage au profit des grandes sociétés industrielles et commerciales qu’en faveur de la propriété immobilière. Les effets immédiats de la nouvelle législation peuvent donc paraître négligeables dans les mécanismes de crédit à la construction²⁰¹.

169Pour autant, les mesures prises traduisent l’ampleur et la durée de la crise immobilière dont les symptômes de guérison se font attendre. Surtout, elles conditionnent à long terme les modalités d’intervention des compagnies d’assurances en faveur de la construction. Or ces modalités ne seront pas sans poser problème lorsque le pouvoir politique décidera d’associer davantage les sociétés d’assurances à l’effort de construction durant les années soixante et, plus particulièrement, lors de la mise en place du marché hypothécaire. La modification des articles 153 et 154 du RAP du 30 décembre 1938 constitue alors un enjeu majeur, objet d’âpres discussions.

170Dans l’immédiat, l’aide consentie aux constructeurs semble peu efficace et des aménagements s’imposent.

3. Une amélioration essentiellement juridique des conditions de crédit

171Au 11 février 1938, soit six mois après la création des bonifications, la commission est saisie de 88 demandes seulement, dont 60 ont été transmises à l’enquête technique, l’analyse de leur répartition par région et par nature des travaux indiquant d’une part, une légère supériorité des demandes en provenance de la province (54 %), d’autre part, une nette prédominance (65 %) des pavillons et villas au détriment des immeubles de rapport (23 %)²⁰².

172Au 25 mars, les bonifications accordées se rapportent à un ensemble de travaux d’un montant atteignant à peine 18 millions de francs. Les emprunts pour lesquels elles sont consenties ne s’élèvent qu’à 8 millions et, le taux de la bonification octroyée étant généralement compris entre 3 et 3,35 %, l’effort effectué en faveur des emprunteurs ne se chiffre alors qu’à un peu plus de 260 000 F²⁰³.

173La modestie de ces résultats apparaît relever tant de la lenteur de la mise en route d’une administration nouvelle²⁰⁴ que de la difficulté à se procurer du crédit.

174Si l’on en croit les récriminations de certains syndicats de propriétaires, le Crédit foncier porterait une part de responsabilité concernant ce dernier point. Dans une lettre adressée au service de l’Économie nationale du ministère des Finances, le 18 mars 1938, le président du Syndicat des propriétaires de Nice signale en effet que « l’administration du Crédit foncier a donné l’ordre aux directeurs départementaux d’opposer, sinon une fin de non recevoir, du moins une attitude hostile à l’égard de l’application du décret concernant les bonifications d’intérêts²⁰⁵ ».

175Dans tous les cas, il est certain que le système végète faute de souplesse dans la distribution du crédit. Aussi le gouvernement Daladier, nouvellement investi des pleins pouvoirs par la loi du 13 avril 1938, instaure-t-il le 7 mai dans le cadre de cette loi et à l’initiative du ministre de l’Économie nationale, Raymond Patenôtre, une « commission chargée d’étudier et de proposer toutes mesures propres à assurer la reprise de l’activité immobilière »²⁰⁶. Ce dernier prend lui-même la présidence de la commission²⁰⁷.

176Les travaux s’engagent aussitôt sur la question du crédit hypothécaire qui semble constituer alors la pierre d’achoppement de la reprise. Dès le 16 mai, alors même que la commission doit rendre ses conclusions au plus tard le 10 juin, R. Patenôtre, économiste et partisan du crédit dirigé, expose au nom de celle-ci à la présidence du Conseil son projet d’assurance des crédits hypothécaires²⁰⁸.

177La présentation ne fait guère d’émules. Elle se heurte même à l’hostilité franche du ministre des Finances, Paul Marchandeau, qui ne réserve pas sa réponse. Dans une lettre datée du 19 mai, il signifie à son homologue de l’Économie nationale le rejet du projet qu’il considère comme contraire à la politique libérale adoptée par le gouvernement en matière économique et financière.

« En réalité un projet du genre de celui que vous m’avez transmis ne peut en rien contribuer à résoudre le problème de la construction, qui est à si juste titre l’objet de vos préoccupations. Ce problème, qui est lié à la crise immobilière, résulte des mêmes causes que celle-ci, à savoir la limitation artificielle des loyers, l’excès des charges qui pèsent sur la propriété bâtie, l’élévation du taux de l’argent. À aucune de ces causes le projet n’apporte de remède. Il ne peut au contraire que les aggraver, puisqu’il impose à l’État des charges nouvelles au moment où c’est précisément la situation du Trésor public et ses appels ininterrompus à l’emprunt qui sont le principal élément perturbateur du marché des capitaux.
D’autre part, il ne me paraît aucunement désirable d’instituer un système qui consacrerait une nouvelle forme d’intervention de l’État dans la vie économique, et une intervention sous sa forme la moins justifiable puisqu’elle tend à la fois à désintéresser les particuliers de la bonne fin d’opérations qui les intéressent personnellement, et à systématiquement imposer au Trésor de mauvaises opérations²⁰⁹. »

178Néanmoins si ce projet à portée générale est enterré par suite du refus catégorique des Finances, les travaux de la Commission parviennent tout de même à porter leurs fruits dans le domaine plus restreint des relations entre le Crédit foncier et le Sous-Comptoir.

179En effet, la consolidation éventuelle par le premier de crédits octroyés par le second était source de désaccords et de difficultés financières à la fois pour le Sous-Comptoir et pour les emprunteurs qui ne pouvaient prévoir leur programme financier. R. Patenôtre reçoit un rapport sur cette question épineuse dès le 14 avril 1938²¹⁰. Au sein de la Commission, le directeur du Sous-Comptoir s’emploie à faire prévaloir l’importance d’une solution qu’il a, par ailleurs, préparée²¹¹. C’est chose faite le 24 mai. Dans le cadre du deuxième « train » de décrets-lois relatifs à la relance de la production, le décret « tendant à faciliter la construction immobilière par l’amélioration du crédit hypothécaire », prévoit la rédaction d’un seul et même acte fixant à la fois les conditions de l’ouverture de crédit du Sous-Comptoir et celles du contrat conditionnel de prêt – notamment le montant et le taux – par le Crédit foncier. Ces dispositions présentent un avantage certain pour les accrédités mais également pour le Sous-Comptoir qui ne court désormais plus le risque de voir, à l’expiration de son contrat, les ouvertures de crédit incomplètement consolidées, laissant à sa charge le recouvrement de soldes importants en effets échus et non renouvelés²¹². Quant au Crédit foncier, commentant la mesure, il paraît surtout soulagé dans la mesure où il y trouve « l’avantage moral de ne plus être exposé aux réclamations que lui valaient les consolidations partielles »²¹³.

180Ainsi, si les résultats des travaux de la commission présidée par R. Patenôtre apparaissent en retrait par rapport aux améliorations proposées, à cause notamment du credo libéral des Finances, ils ne sont nullement négligeables. Non seulement, ils ont contribué à mettre un terme au problème de l’articulation des opérations du Sous-Comptoir et du Crédit foncier, mais surtout ils ont fourni l’occasion de voir émerger de nombreux projets ou réflexions émanant de professionnels, de parlementaires ou autres qui espéraient influer sur les choix de la commission et donc du gouvernement.

181L’examen du principal projet présenté n’est pas dépourvu d’intérêt pour l’analyse en longue durée du problème du financement de la construction.

182Le Groupement général du commerce et de l’industrie du bois en France présente, en effet, en mai 1938 un projet d’encouragement à la construction en accord avec les grandes fédérations françaises du bâtiment, des matériaux de construction et du meuble. Il prévoit la construction de 30 000 habitations individuelles grâce à l’octroi par l’État non pas de bonifications, mais de primes fixes versées annuellement auxquelles pourrait prétendre tout Français sans condition particulière d’emprunt ou autres. Ces primes, dont le service de paiement serait confié à la Caisse autonome d’amortissement, représenteraient 4,5 % de la valeur théorique de la construction seule, quatre ou cinq taux étant prévus afin de satisfaire les différents besoins en surface bâtie. Versées pendant douze ans, le premier versement étant prévu quatre mois après la fin de la construction, au moyen de « certificats de prime » facilement mobilisables grâce à une garantie de réescompte, elles seraient financées par des versements budgétaires de 100 millions de francs annuels partiellement compensés par les rentrées d’impôt attendues.

183Adressé au directeur du Mouvement général des fonds le 16 mai, ce « plan intéressant mais qui manque un peu de mise au point²¹⁴ », qui laisse sceptique son destinataire, attire l’attention sur trois points principaux. Il souligne l’avantage de la prime par rapport à la bonification, la première n’étant pas tributaire des conditions de crédit et plus « parlante » pour le « Français moyen ». Il insiste sur la libéralité du système instauré afin d’attirer le chaland. Enfin, il rappelle que le démarrage de la construction fondé sur l’attrait des primes pourrait s’effectuer sans aucun débours immédiat pour le budget, celles-ci étant versées après la fin des travaux. Trois idées qui, si elles font long feu en 1938, sont appelées à un brillant avenir au lendemain de la guerre.

184Outre ce projet relativement étayé, d’autres surgissent à la faveur des travaux de la commission²¹⁵. En dépit de la modestie de leurs objectifs en termes de réalisations, aucun n’aboutit compte tenu des impératifs de la Défense nationale. Néanmoins, ce foisonnement d’idées, qui n’est pas sans présenter de nombreux points communs – adoption du critère du coût de la construction, libéralité de l’aide accordée, nécessité de créer un organisme de crédit plus audacieux, soutien financier de l’État –, soulève des pistes fort intéressantes dans la recherche d’une solution générale au problème du crédit à la construction.

185Les études sur le crédit hypothécaire engagées en mai ont également révélé le besoin de régler du point de vue juridique la question de la copropriété. En effet, après avoir effectué une percée remarquée dans les années vingt²¹⁶, l’essor de ce nouveau mode d’acquisition est stoppé par une lacune du Code civil : la législation ne contient pas de solutions précises quant à la faculté que peuvent avoir les intéressés de constituer une hypothèque sur les fractions de l’immeuble qui leur appartiennent. Il en résulte, dans la pratique, un certain flottement, préjudiciable aux emprunteurs.

186Le Crédit foncier, dans l’expectative, « estimant que la division des immeubles parisiens en propriétés distinctes est de pratique trop récente pour qu’il eût pu se créer un marché immobilier pour la vente ou l’achat des appartements, ne sachant pas par conséquent ce que rendrait une adjudication sur saisie d’une semblable fraction de maison », a ainsi « jugé prudent de s’abstenir²¹⁷ ».

187Quelques députés, soucieux de favoriser une possibilité de reconversion du marché immobilier mis à mal par le blocage des loyers, prennent l’initiative de déposer des propositions de loi dans ce sens en juin 1926, janvier 1931 et janvier 1933²¹⁸. Mais ce n’est que le 28 juin 1938 que la loi « tendant à régler le statut de la copropriété des immeubles divisés par appartements » est adoptée²¹⁹.

188Le règlement juridique de la question n’entraîne pas cependant un bouleversement notable des pratiques des organismes de crédit. Ainsi, dans le Journal des notaires de 1938, on peut lire que « malgré l’extension de la formule nouvelle, il [le Crédit foncier] continue à s’abstenir. Sur appartements construits, il ne refuserait sans doute pas un prêt, mais ceux qui ont été frapper à sa porte ont été découragés par la modicité des avances qui auraient pu leur être consenties²²⁰ ». Privé de l’argument juridique, le Crédit foncier se retranche donc derrière l’argument économique de la volatilité du marché immobilier²²¹.

189Cela est symptomatique des mesures prises par le premier gouvernement Daladier, qui visent davantage à améliorer les procédures juridiques liées au fonctionnement du crédit – relations entre le Sous-Comptoir et le Crédit foncier, copropriété – qu’à fournir aux circuits de financement existants les capitaux nécessaires par des réformes appropriées – rejet du principe de l’assurance crédit.

190Pourtant, cette politique s’avère en complète contradiction avec le système des bonifications instaurées uniquement au bénéfice des emprunteurs. L’acuité de ce paradoxe ne tarde pas à se faire sentir, le nombre de demandes en bonifications demeurant minime. Le gouvernement rejetant l’étatisation du crédit et privilégiant systématiquement les initiatives individuelles, le salut des bonifications censées stimuler celles-là ne peut passer que par une profonde modification de leurs modalités d’application. Aboutissement logique, conforme aux aspirations politiques, mais néanmoins tardif, il s’agit alors de remanier profondément le système.

4. L’instauration de « véritables primes à la construction »

191La condition suspensive du recours au crédit est ainsi abandonnée en deux étapes.

192Le décret relatif à la production du 2 mai 1938 étend en premier lieu, d’une part, le bénéfice des bonifications aux travaux d’amélioration, de remise en état ou d’assainissement de bâtiments anciens d’habitation, à l’exclusion des travaux d’entretien courant, afin de favoriser « tout particulièrement l’activité des entreprises du bâtiment de caractère artisanal, si durement touchées au cours des dernières années » ; d’autre part, aux capitaux personnels que les propriétaires sont appelés à investir dans la construction.

193Le décret du 17 juin 1938 parachève, en second lieu, cette évolution en accordant des bonifications aux propriétaires qui font construire uniquement au moyen de leurs propres capitaux, soulignant « qu’il n’était pas opportun de [les] obliger à emprunter [...] ».

194Cette extension des bonifications d’intérêts aux capitaux personnels les transforme en « véritables primes à la construction », ainsi que le souligne le Crédit foncier, la distinction des capitaux selon leur provenance ne s’effectuant plus.

195Profondément modifiée, la nouvelle limite du système ne réside plus dans le crédit, mais dans la valeur sur laquelle se fondent les bonifications, à savoir la valeur vénale. Calculée par le Crédit foncier – qui voit par là l’importance de son rôle accrue –, celle-ci est en effet substituée au coût de la construction à la fois pour l’usage de fonds mixtes ou uniquement personnels afin, semble-t-il, d’éviter les abus, notamment les devis complaisamment majorés. Si le « plafond » de la valeur vénale contribue à faire baisser sensiblement le taux de la bonification, il n’en demeure pas moins que les avantages des nouvelles mesures l’emportent de beaucoup sur les inconvénients pour les intéressés, des allégements fiscaux « susceptibles de stimuler les initiatives individuelles » complétant par ailleurs le dispositif²²².

196Ces nouvelles dispositions ne sont pas également sans refléter l’évolution libérale des gouvernements de Front populaire en voie de dislocation. La possibilité offerte de bonifier les capitaux personnels s’investissant dans la construction marque véritablement l’abandon de toute volonté d’agir sur les blocages des circuits de financement. Ce constat effectué, il reste à déterminer dans quelle mesure cette mutation produit l’effet de levier tant attendu sur la construction.

C. UNE REPRISE TARDIVE MAIS TANGIBLE

197À l’aune des demandes de bonifications déposées à l’Économie nationale, il semble incontestable que les réformes opérées provoquent un regain d’activité de la formule d’aide et, par là, apportent une bouffée d’oxygène à l’industrie du bâtiment.

1. 1939 : l’année faste des bonifications

198De décembre 1937, date de l’examen des premiers dossiers, à juin 1938, la moyenne mensuelle des demandes déposées est de 107 ; elle passe à 370 pour le trimestre d’été puis à 780 pour le dernier trimestre 1938²²³. Mais c’est surtout en 1939 que les demandes affluent. Dans le seul premier trimestre de cette année, le service des bonifications reçoit presque autant de demandes que durant toute l’année 1938. Et le rythme s’accélère. Entre le 1^er mars 1939 et le 1er août 1939, les dossiers transmis au Crédit foncier pour enquête technique et estimation passent de 3 898 à 9 828, soit une croissance de plus de 150 % représentant près de 6 000 dossiers en cinq mois²²⁴.

199Deux étapes se distinguent dans l’augmentation des demandes de bonifications. La première s’effectue durant le second semestre 1938, avec une accélération brutale d’octobre à décembre (+ 80 %). La seconde a lieu entre janvier et avril 1939 (+ 70 %). Leur rythme de croisière atteint désormais entre 1 700 et 2 000 demandes par mois²²⁵. Si la première étape correspond à l’entrée en application des décrets du 2 mai et 17 juin qui étendent les bonifications aux capitaux personnels, ce sont les mesures d’allégement des charges fiscales pesant sur la construction décidées par le nouveau ministre des Finances du gouvernement Daladier, Paul Reynaud²²⁶, qui provoquent le second sursaut.

Graphique 4. Nombre de demandes de bonifications d’intérêt, 1937-1939

2. Le « dopage » des exonérations fiscales

200En effet, lorsque ce dernier inaugure ses fonctions, il met le doigt sur « cette plaie » qu’est l’asthénie de l’activité constructrice qui « laisse subsister des taudis artificiellement bon marché et malsains, au lieu de provoquer l’éclosion de maisons neuves et nombreuses²²⁷ ». Aussi instaure-t-il, par l’un des multiples décrets-lois du 12 novembre 1938 qui marquent le retour d’une politique économique résolument libérale et la fin du Rassemblement populaire, dans le cadre général d’une politique fiscale destinée à favoriser les investissements, une commission « tendant à l’assouplissement de la fiscalité dans le but de stimuler l’activité du bâtiment par l’octroi de dégrèvements ».

201Ce tournant orthodoxe n’est pas sans remettre en cause les gestes faits en faveur du logement par le gouvernement Daladier avant Munich. Le décret du 24 mai 1938 relatif « à la destruction des immeubles et îlots insalubres, à la construction d’HBM et à l’amélioration du logement rural²²⁸ », pris dans le cadre du plan de travaux d’intérêt général d’un montant de 11 milliards de francs à exécuter avant 1941, est ainsi vidé de son contenu financier par l’article 104 de la loi de finances du 31/12/1938²²⁹. Dans le cadre des « économies en profondeur » à réaliser, la position de P. Reynaud quant aux grands travaux « est très simple » :

« Un pays qui va faire l’an prochain 25 milliards d’armements ne peut s’offrir le luxe de faire, en même temps, des grands travaux civils. Les mitrailleuses, aujourd’hui, nous sont hélas plus nécessaires que des bornes fontaines de village²³⁰. »

202Stigmatisé par certains pour avoir tenu ces propos, le ministre n’en croit pas moins pour autant à la relève des particuliers pour peu qu’on les y incite par des mesures appropriées, propres à gagner leur confiance. La fiscalité participe de cette politique et le décret du 28 février 1939 consacre d’importantes exonérations en faveur de la construction, mais aussi des travaux de réparation²³¹. C’est dire, proclame le ministre des Finances, que :

« Le capitaliste qui achète cette année un immeuble aura à payer des droits de mutation d’autant plus réduits qu’il exécutera sur cet immeuble des travaux plus importants... C’est dire que l’épargnant qui consacrera ses économies à construire cette année un immeuble aura la certitude de pouvoir le revendre mieux, ou de le laisser à ses enfants sans que ceux-ci aient à supporter les droits de succession sur cette partie de son patrimoine²³². »

203Cet allégement d’impôt a pour corollaire l’augmentation de la valeur vénale, qui doit ainsi permettre aux organismes de crédit immobilier d’accroître le montant de leur prêt²³³.

204Si la portée économique de ces mesures est non négligeable – d’autant plus qu’au même moment la révision des cotes foncières est entamée et l’impôt successoral augmenté –, leur impact psychologique paraît encore plus important. Malgré la réduction du taux maximum des bonifications de 4 à 3,5 % entérinée par le décret du 10 février 1939, dans la lignée des « économies en profondeur », les demandes connaissent en effet une recrudescence qui les porte à leur apogée dès le second trimestre²³⁴.

205Ce succès incontestable tend à confirmer les vues du ministre des Finances concernant la capacité des particuliers à relayer l’effort public. Rassurés par la nouvelle politique intérieure menée, se sentant quelque peu protégés, au moins pour un temps, par les accords de Munich, les Français semblent gagnés par la confiance et retrouvent progressivement l’envie de construire. Il faut dire que ni les services administratifs compétents, ni les organismes professionnels du bâtiment ne ménagent leurs efforts pour assurer une large publicité aux textes législatifs²³⁵.

3. Une propagande active victime de son succès

206Dans une brochure destinée à divulguer les avantages fiscaux octroyés, le ministère des Finances n’hésite pas à apostropher les Français afin de les inciter à en profiter, déclarant que l’État ayant « décidé d’agir, et d’agir fort », « l’année 1939 sera l’année des maisons ravalées et des maisons neuves ».

207Les groupements professionnels privés, en particulier dans le Nord, l’Est et la Région parisienne – mais quelques tentatives isolées sont repérées dans d’autres régions comme le Sud-Ouest –, se révèlent également très actifs notamment à la fin de l’année 1938. Dans le Nord, par exemple, le groupement des industries du bâtiment diffuse à plusieurs milliers d’exemplaires une brochure de propagande. En Alsace, un stand de la Foire-exposition de Strasbourg précise les avantages des lois récemment adoptées. Enfin, à Paris, le Comité national de propagande pour la reprise du bâtiment entame une importante campagne d’information s’attachant à faire ressortir les divers avantages.

208Ces initiatives font mouche et le système n’est pas loin d’être victime de son succès. En août 1939, près de 5 000 dossiers sont en souffrance au Crédit foncier et seulement 767 affaires perçoivent les versements prévus. Cet engorgement soudain témoigne incontestablement du succès des améliorations apportées aux conditions d’application des bonifications. Peut-on pour autant parler de « miracle des bonifications », pour parodier une expression du ministre des Finances de l’époque ?

4. « Le miracle des bonifications » ?

209Il est indéniable que l’indice d’activité du bâtiment renoue avec la croissance en 1939. Par rapport à 1938, celle-ci atteint 27 % sur les sept premiers mois de l’année, contre 13 % pour l’indice général et 42 % pour le mois de juillet 1938, contre 21 % pour l’indice général²³⁶. Les progrès de la production industrielle du bâtiment s’élèvent à 21 % entre novembre 1938 et juin 1939, à égalité avec le travail des métaux, la métallurgie seule dépassant cette performance au sein des principales branches de l’industrie avec 27 %, contre + 15 % pour l’ensemble²³⁷.

210Certes, si l’on inscrit ces résultats dans une durée plus longue, ils paraissent modestes, voire médiocres. Ainsi, alors que l’indice général de la production industrielle retrouve en 1939 son niveau de 1931, celui du bâtiment demeure en retrait de près de 25 %.

211Néanmoins, même si ces signes d’amélioration peuvent sembler aux yeux d’observateurs critiques « encore légers et bien fragiles²³⁸ », 1939 marque incontestablement la fin de l’asthénie du marché du bâtiment²³⁹.

212Mais l’entrée de la France dans la seconde guerre mondiale, le 3 septembre 1939, met un terme à cet essor. Si le Crédit foncier décide l’arrêt complet de ses opérations de prêt de toute nature dès le 25 août 1939, l’Économie nationale accepte les demandes de bonifications jusqu’au 5 octobre inclus, date à laquelle est abrogé le décret du 25 août 1937²⁴⁰.

213Ce délai de grâce provient de la volonté du ministère de respecter « l’engagement moral de l’État » qui, par la large publicité qu’il a offerte à ce système d’aide, a contribué à son développement. Aussi la suspension brutale de l’instruction des demandes en cours est-elle écartée, car « il convient de se demander si une telle mesure ne porterait pas au crédit moral de l’État une atteinte que les circonstances présentes rendraient certainement très inopportune²⁴¹ ». Il faut souligner que l’interruption prématurée du dépôt des demandes arrive cependant à propos car, compte tenu de la réussite exceptionnelle de la formule en 1939, les crédits disponibles étaient en voie d’épuisement ainsi que le signale, dès le mois d’août, la commission²⁴².

214Si cette reprise vigoureuse du bâtiment (+ 35 % pour les sept premiers mois de 1939) s’impose à tous, la part de responsabilité qui revient respectivement aux bonifications et à la reprise économique générale est plus difficile à démêler. Il semble indubitable que les bonifications ont contribué à accentuer en faveur de cette branche, jusque-là insensible aux progrès ponctuels de l’économie française, l’effet de levier de la reprise générale. L’effet conjugué d’une politique d’aide financière et fiscale a créé un contexte psychologique favorable à la construction, en dépit d’une situation internationale troublée.

215Néanmoins, l’on ne peut parler de « miracle des bonifications ». Les demandes en autorisations de bâtir demeurent à un niveau très inférieur à celui de 1928-1931, ou encore de 1913, plus particulièrement à Paris où les demandes de bâtir pour les constructions neuves d’habitation en 1939 ne représentent que le dixième de ce qu’elles étaient en 1930. La brièveté de sa durée d’application, interrompue par la guerre, a sans doute nui à la formule des bonifications, empêchant de lui apporter les modifications nécessaires pour une efficacité supérieure, à savoir la substitution du coût de la construction à la valeur vénale comme critère de bonification et le « branchement » sur une source de crédit privilégiée.

216Pour conclure sur la politique financière d’encouragement à la construction instaurée par le décret du 25 août 1937, son intérêt primordial est le fait qu’elle marque pour la première fois l’intervention de l’État en faveur de la construction privée, en dehors des incitations uniquement fiscales, rompant avec le climat jusque-là défavorable aux propriétaires.

217Fondée sur la relance par le crédit, l’État prenant à sa charge une partie des intérêts afférents à un emprunt souscrit, elle crée en outre, grâce aux initiatives conjointes de G. Bonnet et de P. Fournier, les conditions d’un retour de la Banque de France dans le financement de la construction, ainsi qu’une coordination croissante des statuts et relations des deux établissements hypothécaires principaux, le Crédit foncier et le Sous-Comptoir.

218Mais la situation internationale qui oblige la France à entamer un vaste programme de réarmement et la politique économique libérale qui prévaut alors font que cette politique ne va pas jusqu’au bout de sa logique. Le refus du crédit dirigé et la crainte de voir se tarir les sources d’approvisionnement en capitaux du Trésor la vident progressivement de ce que son contenu initial laissait présager.

219L’élargissement des bonifications aux capitaux personnels marque à cet égard un tournant capital. À une aide fondée sur le crédit fait place une aide fondée sur la confiance, que les mesures fiscales renforcent. La mutation du système est achevée. Les primes à la construction remplacent les bonifications proprement dites. En effet, si un premier bilan des bonifications n’est effectué que pendant la guerre, les pics des demandes – correspondant, d’une part, à l’extension de la formule aux capitaux personnels, d’autre part, à l’application des exonérations fiscales – montrent que le succès est indépendant des conditions de crédit qui demeurent pérennes depuis 1936.

220L’héritage de cette transformation du système d’aide à l’épreuve de la conjoncture est fondamental. Lors du déclenchement des hostilités, le problème du crédit immobilier demeure entier, tout comme celui du logement. Car, si les travaux exécutés ont remédié en partie au marasme du bâtiment, ils n’ont pas amélioré sensiblement la situation du logement, le nombre de demandes de bonifications dépassant de peu les 25 000 au 5 octobre 1939, chiffre très inférieur aux besoins dans ce domaine. Le temps de la guerre étant propice aux projets et aux bilans, le champ de réflexion sur le logement et sur son financement reste ouvert, l’acuité du problème rejouant sous l’effet des déplacements de population et des destructions dues aux opérations militaires.

III. LA CONSTRUCTION ARRÊTÉE. LE TEMPS DES PROJETS ET DES BILANS

221Le titre du développement à suivre peut paraître étonnant et paradoxal. Pourquoi aborder la période de la guerre dans une étude consacrée au financement du logement, alors qu’elle est synonyme de destruction, voire de reconstruction, mais pas de construction ? D’une part, parce que cette période est encore trop souvent considérée comme une parenthèse et apparaît comme le parent pauvre de nombreuses recherches historiques thématiques considérant qu’il ne se passe alors rien ou presque, ce qui se révèle souvent inexact. D’autre part, parce que les études portant sur cette période même ignorent ou négligent le problème pourtant prégnant de l’habitat²⁴³. Cela se vérifie plus particulièrement pour l’étude du logement, ainsi que le dénonce R.H. Guerrand : « [...] les propositions formulées [alors] furent ignorées tant par les politiques que par les historiens qui n’en parlent jamais²⁴⁴ ».

222Ce temps d’inactivité forcée est cependant propice à la réflexion sur l’habitation et sur son financement, d’autant plus que la raréfaction conduit à reconsidérer l’ampleur de ce problème récurrent. Aussi s’agit-il de voir si la guerre constitue un tournant à cet égard ou si les projets envisagés se situent dans la continuité des propositions faites dans l’immédiat avant-guerre. Cela implique l’analyse des travaux produits par l’ensemble des composantes de la France divisée, à savoir ceux émanant du gouvernement de Vichy mais aussi de la Résistance. Au-delà de ces réflexions, il faut également s’attacher à dresser le bilan des bonifications, ébauché dès 1943 et finalisé à la fin de la guerre, afin de mesurer l’apport de ce système d’aide et de voir dans quelle mesure il s’insère dans les réformes préconisées.

A. VICHY ET LA QUESTION DE L’HABITATION

223A l’issue d’une « drôle de guerre » de huit mois, la France est vaincue par les forces du Reich. L’échec de la Bataille de France, le 12 juin 1940, provoque une crise politique majeure dont le maréchal de France, Philippe Pétain, sort vainqueur. Dans la nuit du 16 au 17 juin 1940, le président Lebrun le nomme président du Conseil. À peine formé, le gouvernement demande au Reich de lui indiquer ses « conditions de paix²⁴⁵ ». Selon un scénario minutieux, l’armistice est signé le 22 juin et entre en vigueur le 25, consacrant la division de la France. La classe politique, soulagée, vote les pleins pouvoirs au vieux maréchal le 10 juillet 1940. Dans la zone Sud, non occupée, le nouveau régime qui s’installe à Vichy prend le nom d’« État français » et prépare la « régénérescence morale » du pays en mettant en place la Révolution nationale²⁴⁶. C’est dans le cadre de la nouvelle devise du régime, « Travail, famille, patrie », que la question du logement des Français est abordée, répondant à la fois aux préoccupations sociales mais aussi économiques du nouveau gouvernement.

1. Le logement dans l’idéologie vichyste

224Le logement dans l’idéologie vichyste participe à la fois de la politique de la famille et de celle du « retour à la terre », alliant leurs deux composantes majeures : la natalité et la moralité.

225Le logement sain doit permettre l’épanouissement du foyer, garant d’une natalité vigoureuse et de la transmission des valeurs morales : « Dans le foyer propre, avenant et fleuri, le mari se plaît et demeure, les enfants naissent et [...] la mère est l’âme de ce logis²⁴⁷. » Au contraire, l’habitation insalubre et surpeuplée est stigmatisée par les autorités car elle « compromet la santé physique et morale de l’individu » et représente un obstacle à l’agrandissement de la famille. Aussi l’aide de l’État est-elle explicitement envisagée dans la mesure où seule la rénovation de l’habitation « permettra le retour à l’équilibre, à l’ordre et à l’harmonie indispensable à l’épanouissement d’un peuple que nous voulons plus sain, plus nombreux et plus fort²⁴⁸ ».

226Cette rénovation vise tout particulièrement l’habitat rural, qui fait l’objet d’attentions spécifiques²⁴⁹.

227En effet, si la question du logement présente un intérêt certain aux yeux du nouveau gouvernement par sa contribution au développement de la politique de la famille, considérée désormais comme la base de la société, elle intègre également le champ de ses préoccupations dans la mesure où elle peut influer sur le « retour à la terre ».

228Préconisée dès octobre 1940 – dans son discours du 12 octobre, Pétain déclare ainsi que « l’agriculture familiale constitue la principale base économique et sociale de la France²⁵⁰ » – cette politique vise non seulement à favoriser la reprise de fermes abandonnées mais aussi, de façon plus générale, à créer autour des grandes villes des « cités satellites campagnardes » pour accueillir la main-d’œuvre d’une industrie qu’il s’agit de « ruraliser²⁵¹ ». Cependant, sa réussite est subordonnée notamment aux conditions de vie qui peuvent être offertes à la population. Or l’habitat rural, abondamment négligé jusque-là, est surtout connu pour sa vétusté et son inconfort, et ne présente guère d’attrait. C’est pour tenter de remédier à cette situation que le gouvernement de P. Pétain, en particulier son ministre de l’Agriculture Pierre Caziot, institue dès le mois de novembre 1940 une politique d’encouragement à l’amélioration de l’habitat rural.

229Au-delà des préoccupations idéologiques, la rapidité de la mise en œuvre de cette mesure traduit également l’inquiétude de Vichy face à l’augmentation vertigineuse du chômage qui touche alors la France.

2. La crainte du chômage et les mesures immédiates prises en faveur du bâtiment

230Conséquence directe de la défaite, la fermeture provisoire d’un grand nombre d’entreprises provoque un chômage technique massif. En octobre 1940, on compte ainsi près d’un million de chômeurs, soit près du double des taux atteints au plus fort de la crise des années trente²⁵². La volonté de le résorber incite le gouvernement de Vichy à relancer au plus tôt l’activité du bâtiment, rejoignant sur ce point les motifs qui avaient déterminé l’intervention du second gouvernement de Front populaire en faveur de la construction. Cependant, compte tenu des circonstances à la fois matérielles et humaines, les priorités vont davantage aux travaux de rénovation et d’entretien, grands consommateurs de main-d’œuvre, qu’à la construction proprement dite.

231La première mesure d’importance concernant le bâtiment est la loi du 12 septembre 1940 sur le ravalement des immeubles. Elle consacre la participation financière de l’État aux travaux de ravalement des immeubles effectués à titre obligatoire, ainsi qu’aux travaux de réparation et d’assainissement exécutés à cette occasion²⁵³.

232Entrée en vigueur suite à la convention passée entre le ministère des Finances, le Crédit foncier et le Sous-Comptoir, le 31 octobre 1940, cette aide illustre la volonté du nouveau gouvernement de restaurer le rôle social de la propriété, trop longtemps battu en brèche à ses yeux²⁵⁴.

233Aussi ce dernier encourage-t-il de façon concomitante non seulement l’amélioration de l’habitat urbain mais aussi celle de l’habitat rural, l’ensemble devant représenter une des « conditions essentielles de la rénovation sociale²⁵⁵ ». La modernisation ou la remise en état des logements ruraux, conditionnant sinon le retour à la terre du moins le maintien possible du paysan, conduit ainsi la promulgation de plusieurs lois dont la première, et la plus marquante, est celle du 21 novembre 1940. L’ambition de celle-ci et les moyens offerts par ses dispositions reflètent toute la sollicitude dont l’agriculture fait désormais l’objet. Elle accorde aux paysans qui en font la demande des sommes importantes pour les aider à payer les frais des travaux d’amélioration entrepris²⁵⁶.

234Outre ces mesures en faveur de l’habitation paysanne, le gouvernement pose les bases de la législation concernant la reconstruction à travers la loi du 5 août 1940 sur la réparation des immeubles ayant subi des dégâts partiels puis, surtout, celle du 11 octobre 1940 concernant l’ensemble des travaux. Dans la mesure où leur objet est spécifiquement la reconstruction et non la construction et où leur application fut partielle pour la première et non effective pour la seconde, elles ne seront pas étudiées ici²⁵⁷.

235Les mesures immédiates prises en faveur de l’amélioration de l’habitat en général témoignent ainsi de l’intérêt que porte le nouveau gouvernement à la question du logement. Si les considérations économiques de lutte contre le chômage s’évanouissent rapidement, ce phénomène étant purement conjoncturel, les considérations sociales perdurent²⁵⁸. Le logement apparaissant dans le programme du Maréchal à réaliser au lendemain de l’armistice, aux côtés de la retraite des vieux travailleurs et de la Charte du travail²⁵⁹, c’est à ce titre qu’il intègre le champ de compétence de la délégation générale à l’Équipement national chargée d’élaborer le plan d’équipement de dix ans dans le cadre d’une restauration des forces productives françaises pour l’après-guerre²⁶⁰. Il s’agit alors de « repenser l’économie française²⁶¹ ».

3. Le logement dans le plan décennal d’équipement : réflexions sur son financement

236L’intérêt que porte Vichy au problème du logement se manifeste, outre les mesures législatives immédiates, par le désir de lancer des programmes de construction conformes à ses options idéologiques.

237Dès le début de l’année 1941 est envisagée la construction de logements ouvriers, non pas « en caserne, suivant le style HBM, mais au contraire en maisons individuelles », qui doivent correspondre à des conditions de salubrité et de confort ainsi que d’aménagement intérieur déterminées, situés dans la banlieue des grands centres industriels comme Lyon ou encore dans de petites villes de la Région parisienne, du Loiret ou du Loir-et-Cher²⁶². Mais, limités par la pénurie croissante de matières premières, les tenants de ces projets se révèlent incapables de « préciser dès à présent l’ordre de grandeur », ordre de grandeur qui finit par s’apparenter au domaine expérimental. Seule l’édification d’une trentaine de maisons ouvrières apparaît concevable aux membres de la commission d’étude pour les questions relatives à l’habitation lors de la discussion d’un programme en juillet 1941²⁶³.

238En effet, la multiplication des prélèvements effectués par les Allemands rend progressivement toute construction d’habitations impossible²⁶⁴. L’indice officieux du coût de la construction établi par le Syndicat du bâtiment et de la construction métallique passe, sur une base 100 au 1^er janvier 1941, à 169 au 1^er janvier 1943²⁶⁵. En zone occupée, la réglementation allemande touchant à la fois l’emploi de la main-d’œuvre et l’utilisation des matériaux de construction s’avère de plus en plus contraignante²⁶⁶. Dès octobre 1941, les projets de construction d’un prix supérieur à 500 000 F sont interdits s’ils n’obtiennent pas l’autorisation du commandement militaire en chef. En 1942, l’étau réglementaire se resserre et tend à interdire presque tout travail de construction ou de réparation²⁶⁷.

239Avec l’invasion de la zone libre le 11 novembre de cette même année, c’est toute la construction française qui est frappée de paralysie, ainsi que le constatent de concert le Crédit foncier et le Sous-Comptoir²⁶⁸.

240Déjà ralenties par les effets de la loi du 16 novembre 1940²⁶⁹ et par l’abondance des capitaux, qui favorise les remboursements anticipés, les opérations du premier se réduisent alors à des crédits ouverts, soit pour consolider des dettes antérieures, soit pour faciliter le paiement du prix d’acquisition ou encore pour acquitter des droits de succession²⁷⁰. Quant au second, malgré le courant d’affaires non négligeable que lui apportent les travaux de ravalement²⁷¹, le rapprochement du chiffre des traites escomptées avec celui des crédits ouverts montre qu’une grande partie des travaux n’a pu être terminée ni même entreprise en dépit des prorogations adoptées durant tout le conflit²⁷².

Tableau 6. Nombre et volume des crédits ouverts par le Sous-Comptoir des entrepreneurs pour travaux de ravalement et de réparations, 1941-1944 (montant en millions de francs courants)

Source : Rapports annuels du SCE.

241Ainsi, si les mesures prises par Vichy en matière de rénovation de l’habitat à la fois urbain et rural contribuent à maintenir une petite activité dans le bâtiment civil, la construction d’habitations, ralentie dès 1941 par la pénurie de matériaux davantage marquée pour Paris et sa banlieue que pour la province, diminue fortement durant le second semestre de 1942 pour tendre vers l’arrêt complet en 1943 et 1944²⁷³.

242Les envies constructrices de Vichy sont bridées par les circonstances²⁷⁴. Le logement quitte résolument la sphère de l’action pour entrer dans celle de la réflexion, intégrant logiquement, compte tenu de l’importance que lui attache le gouvernement, le champ de compétence de la DGEN.

243En effet, l’article 4 de la loi du 6 avril 1941 relative à l’équipement national confie à cette dernière, créée dès février et dont la tâche primordiale est le plan, les questions intéressant l’urbanisme et la construction immobilière²⁷⁵. La direction de l’Urbanisme et de la Construction immobilière, qui revient à André Prothin, a ainsi pour mission de définir les principes de la politique du logement et de formuler les mesures à prendre afin « de créer un climat et des conditions favorables à la construction ».

244Si les sources pour saisir les lignes directrices de cette politique sont peu nombreuses, les archives de la DGEN étant très lacunaires, elles se révèlent néanmoins complémentaires²⁷⁶. Ainsi, le plan d’équipement de 1942 est conservé aux Archives nationales et les procès-verbaux du comité consultatif de l’Équipement national ont été retrouvés dans leur intégralité dans les archives du Sous-Comptoir²⁷⁷. Mais c’est surtout la découverte inopinée des procès-verbaux du comité financier chargé de donner son avis sur les modalités financières d’exécution du plan qui permet d’appréhender notamment les positions respectives de la DGEN, de la CDC et de la direction du Trésor concernant le financement du logement²⁷⁸. Présidé par Henri Deroy, alors directeur général de la Caisse des dépôts, le comité financier, qui tient trente-trois réunions entre septembre 1942 et mai 1944, consacre ainsi treize séances à la politique de l’habitation au sens large (législation sur les loyers, régime fiscal de la propriété bâtie, allocation-logement, crédit immobilier, politique des terrains), dont trois uniquement au crédit à la construction et au crédit immobilier²⁷⁹.

245Mais avant d’examiner les débats concernant la réorganisation du crédit immobilier, il s’agit de dégager les objectifs que s’assigne le plan en matière de logement.

246Ceux-ci apparaissent dans la deuxième partie du rapport général sur le plan décennal d’équipement présenté en mai 1942. Ils mettent en avant le rôle moral et social de l’habitation, sans cependant négliger ses aspects économiques²⁸⁰. Ainsi, l’intervention de l’État est explicitement envisagée, d’une part pour favoriser l’accès à la propriété du logement familial, d’autre part afin de soutenir une activité clé de l’économie, le bâtiment, compte tenu de la législation des loyers qui ne garantit pas une rentabilité satisfaisante pour les capitaux investis :

« Il faut qu’aux masses ouvrières, urbaines et rurales, le plan apporte ce réconfort moral de sentir qu’ayant dans l’effort commun une lourde part, elles ont aussi les fruits, en outre du bénéfice général, une part en quelque sorte directement attribuée. Il faut pour cela que, avec l’aide de l’État, l’habitation urbaine et rurale de l’ouvrier de l’usine ou des champs devienne pour eux plus qu’une protection, non seulement contre le froid, la pluie ou le vent, mais aussi un refuge stable où la vie de famille inscrit ses joies et ses peines, un foyer enfin, où les enfants emporteront à travers la vie le chaud souvenir. Un effort considérable en vue de l’habitation familiale et de la propriété des habitations familiales doit donc être inscrit dans le Plan, d’autant plus nécessairement que, d’une part, le développement de la législation des loyers a rendu impossible toute construction sans l’aide de l’État, et a compromis du même coup l’équilibre des activités du pays en faisant disparaître l’activité fondamentale du bâtiment²⁸¹. »

247Cependant il faut souligner que, si le principe de l’économie dirigée est appliqué au logement, « la solution extrême d’un étatisme total » est absolument écartée²⁸². Il ne s’agit en aucun cas, dans l’esprit du plan, que l’État ou les collectivités se substituent à l’initiative privée en matière d’habitation. L’orientation de leur action doit seulement « l’encourager, la diriger et la contrôler ». Une intervention directe n’est envisagée que là où l’initiative privée serait insuffisante malgré les mesures d’ensemble prises pour la favoriser ; encore devra-t-elle se limiter à la réalisation de programmes réduits de constructions répondant à des buts précis et veiller à maintenir une « cloison étanche » entre ce marché spécial du logement et le marché général²⁸³.

248À ce principe directeur de la politique du logement définie dans le plan, s’ajoute la volonté affirmée de promouvoir l’accession à la propriété, conçue comme un moyen de fixer la population au sol et un facteur de stabilité sociale, plus particulièrement la petite propriété familiale sous forme d’habitat individuel, qui doit « être encouragée par tous les moyens et, si possible, autrement que par des subventions de l’État²⁸⁴ ».

249Enfin, le troisième et dernier principe affiché concerne, ainsi qu’il a été vu, la nécessité d’assurer un logement suffisant aux familles françaises, sans imposer aux chefs de famille des charges trop lourdes, afin de favoriser le développement de la famille et l’accroissement de la natalité²⁸⁵.

250Il résulte des grandes lignes de la politique du logement ainsi définie une série de mesures préconisées par la DGEN afin de rendre possible sa mise en œuvre. Deux d’entre elles apparaissent comme les piliers de cette politique : l’allocation-logement et la réorganisation du crédit immobilier.

251Évoqué dès 1938, le principe de l’allocation de logement est entériné par la DGEN dès août 1941, date à laquelle un projet de loi est communiqué aux divers départements intéressés²⁸⁶. L’instauration de cette allocation répond à un double objectif. D’une part, il s’agit dans une perspective d’expansion démographique d’inciter les familles nombreuses à se loger « convenablement », c’est-à-dire dans des conditions de volume, de salubrité et d’hygiène minimales. Dans la mesure où les ressources consacrées au logement sont faibles et où une augmentation spontanée des dépenses n’est pas envisageable de la part des Français, l’allocation permettrait alors une redistribution plus aisée des dépenses de loyer à l’intérieur du budget familial. D’autre part, l’allocation, en aidant les familles nombreuses les plus modestes, faciliterait également une révision générale à la hausse des loyers, pierre angulaire de tout accroissement des revenus des capitaux investis destiné à encourager la construction privée.

252Répondant à cette double préoccupation, le projet présenté par la DGEN conçoit ainsi l’allocation de logement comme un supplément aux allocations familiales, un complément de salaire à usage imposé, la part des ressources consacrées au loyer devant atteindre au moins 10 %. Les ruraux et les citadins seraient soumis à des régimes différents²⁸⁷. Les principales raisons invoquées pour justifier ce double système sont, outre la difficulté d’établir la valeur locative des logements et la diversité des modes de paiement des fermages ou métayages, le fait qu’il « paraisse dangereux de servir à des non-salariés un versement régulier qui aurait l’inconvénient de transformer tous les Français en salariés²⁸⁸ » !

253Calculée en pourcentage du salaire moyen départemental et en fonction du nombre d’enfants, l’allocation serait versée directement par les caisses d’allocations familiales aux familles affiliées ayant au moins deux enfants à charge et tirant leurs principaux moyens d’existence d’une seule activité professionnelle. Le financement de cette allocation, dans la mesure où elle est considérée comme un supplément de salaire, reposerait sur une cotisation imposée aux employeurs, comme pour les allocations familiales.

254Ainsi, si l’allocation-logement s’insère dans le cadre de la politique de la famille et non du logement stricto sensu, son instauration est avant tout destinée à favoriser celui-ci, à la fois en permettant une plus grande mobilité à l’intérieur du parc immobilier et, surtout, en offrant la possibilité d’accroître le rendement de la propriété par des augmentations de loyer plus facilement réalisables.

255La seconde mesure défendue âprement par la DGEN est la réorganisation du crédit immobilier afin de faciliter l’accession à la propriété et, plus particulièrement, l’accession à la petite propriété, c’est-à-dire celle relevant de la législation sur les HBM²⁸⁹.

256C’est dans ce but que la délégation générale prévoit une intervention directe des pouvoirs publics dans ce secteur particulier de la construction. Cette intervention vise avant tout, ainsi qu’en témoigne le projet de loi relatif aux sociétés de crédit immobilier, à assurer à ces sociétés des ressources permanentes, hors des à-coups budgétaires, afin de leur permettre de suivre une politique de prêts réguliers. Aussi ce projet envisage-t-il, d’une part, que les sociétés soient autorisées à conserver – pour procéder à de nouvelles opérations de crédit – une partie des remboursements habituellement reversés à la Caisse des dépôts ; d’autre part, et c’est l’aspect le plus audacieux du projet, qu’une fraction des bénéfices des caisses d’épargne puisse être affectée à des prêts directs à ces sociétés et que ces mêmes caisses puissent souscrire des actions ou obligations en leur faveur. A la volonté d’intéresser les caisses d’épargne à la gestion des sociétés de crédit immobilier, dont la clientèle est proche, s’ajoute enfin celle de rationaliser ce secteur par la suppression d’un certain nombre de petites sociétés, nées à la faveur de la loi Loucheur et dont l’organisation administrative apparaît nettement insuffisante²⁹⁰.

257Si la réorganisation du crédit à la petite propriété constitue l’aspect dominant des réformes financières envisagées par la DGEN, celle-ci n’apparaît cependant pas comme une solution exclusive du problème du logement. L’ensemble des circuits de financement est examiné dans la perspective de garantir aux constructeurs un crédit abondant et à un taux « normal ». C’est donc très logiquement que le Sous-Comptoir des entrepreneurs et le Crédit foncier font l’objet d’un examen attentif, tant du point de vue de la politique du taux de l’intérêt que de celui de la distribution du crédit.

258Sur le premier point, le taux des prêts du Crédit foncier satisfait toutes les exigences que peuvent avoir les promoteurs d’une politique de l’habitation, dans la mesure où l’abondance des capitaux fait que l’organisme abaisse le taux des prêts fonciers de 6,30 % à 5,50 % au cours du second semestre 1942. En revanche, le taux du crédit à moyen terme pratiqué par le Sous-Comptoir, plus élevé que celui du long terme compte tenu de l’origine des ressources, apparaît comme une anomalie à résorber.

259Ainsi, plus que la politique des taux favorisée par les circonstances, c’est l’aménagement technique de la distribution du crédit qui préoccupe la DGEN²⁹¹.

260Rapporteur des questions relatives à l’habitation et à la construction immobilière, André Prothin préconise ainsi, compte tenu « de l’importance sociale du rôle du Crédit foncier et du Sous-Comptoir », certaines réformes de leur fonctionnement²⁹².

261D’un point de vue général, une limitation au minimum des profits de ces organismes est envisagée. Surtout, dans la mesure où le Crédit foncier doit jouer le rôle de témoin et de régulateur du crédit immobilier, ce dernier doit assouplir les règles relatives à l’estimation des gages et au pourcentage des prêts par rapport à la valeur des immeubles. La DGEN avance ainsi la possibilité pour cet établissement de pratiquer deux taux différents, selon que le montant du prêt est supérieur ou inférieur à la moitié de la valeur vénale de l’immeuble²⁹³. Outre les garanties, la durée des prêts est également revue à la hausse. Au lieu des quinze à vingt ans au maximum accordés par la société, c’est une durée minimale de trente ans qu’il est envisagé de rétablir au profit des emprunteurs. En ce qui concerne la lenteur des opérations de prêt, critique récurrente adressée au Crédit foncier, la délégation générale recommande vivement une « certaine décentralisation » de l’organisation qui « permettrait sans doute de l’abréger et donnerait des facilités nouvelles aux emprunteurs²⁹⁴ ». Enfin, la réforme avancée la plus osée, qui résulte de la volonté de voir diminuer les frais généraux de deux organismes s’occupant à des stades différents des mêmes opérations, est celle de la fusion du Crédit foncier et du Sous-Comptoir²⁹⁵.

262L’examen du fonctionnement de ces deux organismes clés en matière de crédit hypothécaire privé fait également apparaître la nécessité aux yeux de la DGEN d’améliorer le régime juridique des hypothèques afin de favoriser, de façon plus générale, la distribution de ce type de crédit. Elle recommande ainsi, outre l’institution du « livre foncier », qui seul permet de savoir avec certitude si l’immeuble est grevé ou non d’une hypothèque, l’amélioration de la procédure de réalisation du gage en étendant aux autres créanciers le privilège dont jouit en la matière le Crédit foncier. Enfin, afin de faciliter la mobilisation des créances hypothécaires, l’institution d’un véritable marché, comparable à celui qui existe pour les valeurs mobilières, est évoquée. Son fonctionnement serait rendu plus aisé par la création d’experts officiels chargés d’évaluer les immeubles²⁹⁶.

263L’audace ou la novation de certaines mesures préconisées en matière de distribution du crédit hypothécaire privé, comme la fusion du Crédit foncier et du Sous-Comptoir ou encore la création d’un véritable marché des créances hypothécaires, ne peuvent cependant masquer les lacunes de la réflexion engagée par la DGEN en matière de construction privée.

264En effet, contrairement à la réforme du crédit immobilier à la petite propriété au cœur de laquelle figure le problème de la pérennité des ressources des sociétés, pas un mot n’évoque le problème, pourtant bien connu et récurrent, des sources de financement du crédit hypothécaire privé. Rien n’est dit sur les effets, positifs ou limités, des différents modes d’encouragement financier à la construction privée expérimentés jusqu’alors, comme les bonifications d’intérêts par exemple. Seuls des aménagements techniques ou juridiques sont évoqués, non sans rappeler d’ailleurs les mesures prises avant guerre et qui sont du même ordre. Certes l’abondance des capitaux prévaut et c’est la formule de l’accession à la propriété individuelle, qui élude en partie le problème de la rémunération des capitaux, qui est privilégiée. Il n’en demeure pas moins que les mesures envisagées sur le plan financier apparaissent incomplètes pour garantir l’essor de la construction privée, les protagonistes eux-mêmes n’étant dupes ni d’une révision de la législation des loyers remise aux calendes grecques, ni d’une abondance de capitaux intimement liée aux circonstances²⁹⁷.

265C’est donc sur ces bases lacunaires que la DGEN présente le programme de construction prévu dans le plan. Ce programme envisage l’édification annuelle de 100 000 maisons comprenant en moyenne 1,2 logement, soit 120 000 logements par an et 1,2 million sur dix ans. Le coût financier de la totalité du programme, à un rythme qui assurerait le renouvellement du patrimoine immobilier français en cent ans ( !), est estimé, sur une valeur du franc de 1941, à cent milliards.

266La modestie de cet effort – les destructions comptabilisées étant déjà évaluées à 270 000 immeubles dont 84 000 non réparables –, qui repose en outre pour sa majeure partie sur les particuliers, révèle ainsi les limites financières auxquelles se heurtent les ambitions de la délégation. Aussitôt le plan présenté, ses principales dispositions sont en effet passées au crible par le comité financier constitué auprès de la DGEN. Véritable agent de liaison entre cette dernière et le ministère des Finances, il a pour rôle corrélatif d’examiner les différentes questions qui, du point de vue des finances publiques et de l’économie générale, se rapportent tant à l’établissement même du programme qu’à ses modalités de réalisation²⁹⁸. Les projets phares de la délégation en matière d’habitation, l’allocation-logement et la réorganisation du crédit immobilier, sont ainsi examinés par le comité²⁹⁹.

267Discuté au cours des deux séances du 31 mars et 19 octobre 1943, le principe de l’allocation-logement suscite des divergences de vues très nettes entre la DGEN et le ministère des Finances. Ce dernier s’était déjà illustré, à la fin de l’année 1941, sur ce projet en l’ajournant provisoirement « pour des raisons d’opportunité », malgré l’accueil de principe favorable des divers départements ministériels intéressés.

268Les objections formulées par les Finances sont de deux ordres. D’une part, compte tenu des charges nouvelles que l’allocation ferait peser sur l’économie, charge évaluée à 7,5 milliards de francs dans l’hypothèse d’une cotisation patronale égale à 5 % des salaires, il serait préférable de pratiquer avec cet argent, l’initiative de la construction incombant aux propriétaires, une politique d’encouragement direct à la construction au moyen de subventions ; le ministère argumente sa position en précisant que, « dans le passé, la politique de subventions s’est avérée insuffisante à cause de la faiblesse des ressources utilisées³⁰⁰ ». D’autre part, les augmentations de salaires qui résulteraient de la mise en vigueur de l’allocation-logement sont incompatibles avec la politique de blocage alors menée³⁰¹. « Dans les circonstances actuelles », le projet paraît donc au représentant des Finances « très difficilement défendable du point de vue politique³⁰² ».

269Malgré les protestations étayées d’André Prothin qui observe qu’une politique de subventions présente l’inconvénient d’être précaire et de Pierre Surleau qui remarque que plusieurs départements ministériels, et notamment le Secrétariat d’État à la Santé, insistent pour l’adoption du projet, celui-ci reste lettre morte. Certes, un accord de principe est donné par le Comité après un remaniement ponctuel du projet initial de 1941 mais l’opportunité de la mise en application du système, réservée à la demande de Pierre Cathala, est par la suite abandonnée. C’est une fin de non recevoir que les Finances opposent à la DGEN en 1943.

270L’examen de la réorganisation du crédit immobilier ne provoque pas autant de remous au sein du Comité.

271En ce qui concerne les ressources des sociétés de crédit immobilier, Henri Deroy observe que les variations annuelles des sommes qui leur sont affectées n’étaient pas dues en général à la variation des ressources de la Caisse des dépôts, mais à l’action de l’État qui a cherché parfois à réduire la charge des bonifications d’intérêts. Aussi est-il d’avis que l’inscription au budget d’équipement des annuités nécessaires devrait remédier à cette situation. Il n’y a donc pas lieu, selon lui, d’encourager une collaboration étroite entre les caisses d’épargne et les sociétés de crédit immobilier, étant entendu toutefois que les fonds de réserve des Caisses pourraient être utilisés opportunément pour la constitution du capital des sociétés³⁰³.

272Quant aux rôles du Sous-Comptoir et du Crédit foncier, des accords unanimes du Comité s’effectuent sur certains points.

273Ainsi, si à l’initiative d’H. Deroy, il est envisagé au cours de la discussion sur le crédit à court terme que le Sous-Comptoir puisse reprendre ce genre d’opération en faveur des petites entreprises de bâtiment, étendant alors son activité en dehors du domaine du Crédit foncier grâce à l’appui de la Caisse, ou encore de la Banque de France, cette idée est rejetée face à l’opposition, pour une fois conjointe, de la DGEN et des Finances. Le principe de la création d’une caisse corporative de garantie du bâtiment, destinée à faciliter la mobilisation des créances des banques sur les entreprises, lui est préféré, le Sous-Comptoir devant se concentrer sur le crédit à moyen terme.

274Concernant le Crédit foncier, le comité se prononce pour le relèvement de la quotité des prêts immobiliers, au besoin en instaurant un double taux pour compenser les risques, malgré l’opposition irréductible développée par le gouverneur Guérin au cours de son audition³⁰⁴. Le comité émet également la volonté de voir la durée des prêts s’allonger, jusqu’à trente ans maximum pour une maison individuelle, R. Brunet souhaitant que « la charge d’amortissement [soit] supportée par la génération qui construit », et davantage pour les immeubles de rapport, la limite ne devant alors être fondée que sur la qualité de la construction. Ce consensus doit cependant être nuancé par la réserve émise par le représentant du Crédit national, W. Baumgartner. Ce dernier, estimant en effet que les conditions du crédit immobilier sont principalement déterminées par le marché des loyers, considère que les « mesures à prendre doivent tendre plutôt à l’assainissement de ce marché qu’à une modification du régime des prêts accordés par le Crédit foncier ». Mais, contrairement aux recommandations formulées par le comité, la législation de 1926 est purement et simplement reconduite par la loi du 30 mai 1943.

275Aussi ces réflexions semblent-elles constituer un pis-aller³⁰⁵. Car, même s’il est entendu dès l’origine que les travaux du Comité financier sur le crédit immobilier ne doivent pas être suivis de réalisations immédiates, il apparaît que les visées réformatrices, pourtant circonscrites, de la DGEN achoppent non seulement sur des conditions matérielles et financières défavorables, mais également sur une volonté politique discordante³⁰⁶. Le bilan n’est cependant pas vain : les réflexions poursuivies par la délégation ont eu au moins le mérite de replacer le problème de l’habitation au cœur d’un plan d’équipement général du pays. En est-il de même du côté de la France résistante ?

B. LE LOGEMENT, DE LA RÉSISTANCE AUX RÉFORMATEURS SOCIAUX : AMPLEUR DES BESOINS ET SOLUTIONS FINANCIÈRES

276Si les documents sur la politique de Vichy en matière de logement sont lacunaires et ont peu suscité l’enthousiasme de l’historien, ceux émanant de la Résistance sont encore plus ténus et ont encore moins attiré l’attention. Pourtant, ils méritent mieux qu’une mention lapidaire au détour d’une étude, qui se révélerait incomplète, de la période considérée. C’est cette volonté de corriger une vision réductrice, consacrant l’abandon par la Résistance de thèmes sociaux prégnants comme l’habitation, qui anime le développement qui suit. Afin de compléter par ailleurs le champ fertile de la réflexion sur ce problème et de montrer l’importance de l’héritage laissé à l’après-guerre en matière de solutions financières préconisées, l’analyse des principaux écrits de réformateurs sociaux sur le sujet sera menée en second lieu.

1. Du côté de la Résistance : définition d’une nouvelle politique du logement par l’OCM

277Si l’analyse d’ensemble des écrits issus de la Résistance laisse apparaître la modicité des développements sur le logement des Français, faisant de cette question le parent pauvre de la réflexion menée sur le plan social, il n’en demeure pas moins que ce thème n’est pas absent des travaux de certaines organisations, et non parmi les moindres.

278Il est vrai que le programme du Conseil national de la Résistance, établi en séance plénière le 15 mars 1944, ignore ce problème³⁰⁷. Mais encore faut-il rappeler que la préoccupation essentielle qui l’anime est la lutte contre l’ennemi, le « plan d’action immédiate » constituant la première et la plus longue partie de ce texte et « les mesures à appliquer pour la libération du territoire » la seconde. Il paraît donc plus pertinent de se référer aux études menées sur le plan social et économique par les différents mouvements ou partis politiques formant le CNR durant le conflit, et non dans l’imminence de la Libération, études formant en quelque sorte le pendant des réflexions engagées par Vichy au sein du plan national d’équipement, pour juger de la négligence ou non du sujet.

279Parmi les principaux écrits abordant les questions économiques et sociales, le Rapport sur la politique économique d’après-guerre, dû à René Courtin et fruit des réflexions du Comité général d’études créé en zone non occupée, n’aborde que de façon très allusive la construction immobilière à travers un court passage consacré à la lutte contre le taudis³⁰⁸. L’auteur rappelle ainsi que l’insuffisance de logements ruraux et urbains « témoigne avant tout du faible intérêt que le Français porte à son habitation ». Il est incontestable à cet égard, selon lui, « que pour beaucoup d’individus aux ressources modiques, l’apéritif a priorité sur le loyer » ( !). A ces considérations morales succèdent les remèdes préconisés à tonalité non moins conservatrice : la création par l’éducation « d’habitudes nouvelles de vie » mettant en valeur les « immeubles clairs, aérés, propres et bien tenus » ainsi que la nécessité d’apporter une aide financière publique à la construction d’habitations salubres, en veillant toutefois à ce que « l’échelle des prix réponde toujours à l’échelle des qualités, de façon à ce que les logements sains soient seulement recherchés par ceux qui ont le goût de leur intérieur ».

280Si le rapport Courtin n’évoque donc pas le problème général du logement, il en est autrement du Programme du parti socialiste clandestin présenté par Daniel Mayer le 11 décembre 1943, dont l’exposé des motifs affirme qu’il doit traduire, plus que tout autre, « l’aspiration profonde du peuple français³⁰⁹ ». Parmi les problèmes sociaux « qui se poseront d’emblée à l’attention du gouvernement et devront faire l’objet de solutions immédiates », figure ainsi, aux côtés d’une politique de grands travaux d’équipement national comportant notamment l’électrification des campagnes, « une politique du logement destinée à résorber l’excédent de main-d’œuvre et à améliorer en même temps les conditions de vie des travailleurs ruraux et urbains³¹⁰ ».

281On retrouve là les préoccupations qui ont animé les gouvernements de l’immédiat avant-guerre. L’intervention en faveur du logement est en effet envisagée de façon récurrente, moins dans l’unique souci d’en améliorer les conditions que dans l’intention de combattre le chômage dont les conséquences pèsent davantage sur le plan politique. Suivant des considérations moins classiques, le programme mentionne également que cette politique du logement « devra être orientée vers la réalisation d’une organisation moderne et rationnelle de la vie ménagère », souhaitant sans doute la promotion de l’hygiène et l’allégement des tâches féminines consacrées au foyer. Mais, si ces lignes ont le mérite de révéler l’intérêt que porte le parti socialiste à la question du logement, la concision du développement en relativise la portée. La définition d’objectifs ne peut remplacer l’élaboration d’un programme de construction fondé sur des solutions financières précises. C’est précisément cette lacune que comble l’étude de l’Organisation civile et militaire sur le logement.

282Basée à Paris, l’OCM est composée d’industriels et de hauts fonctionnaires, dont beaucoup sont issus des ministères de l’Industrie et des Travaux publics³¹¹. Sans doute est-ce pour cette raison que son étude consacrée à l’urbanisme et au logement effectuée sous la direction de Pierre Lefaucheux, ingénieur venu de l’industrie privée, et publiée dans le cadre des Cahiers en mai 1943, apparaît comme l’œuvre la plus complète sur le sujet émanant des mouvements de la Résistance³¹². En effet, ne se contentant pas de définir la finalité d’une politique du logement, elle aborde celle-ci à la fois dans ses aspects administratifs, sociaux et, surtout, financiers. La mise en œuvre de cette nouvelle politique du logement, intégrée au cadre général d’un plan d’équipement national – qui n’est pas sans rappeler l’œuvre de la DGEN – serait confiée à une direction de l’urbanisme et du logement placée sous la tutelle du ministère de la Vie sociale, le bâtiment dépendant, lui, du ministère de la Vie économique. Estimant les besoins en logements pour les villes et les campagnes à environ quatre millions, l’étude de l’OCM s’attache à présenter les solutions financières envisagées pour la réalisation de ce plan de construction.

283Celles-ci passent en premier lieu par l’abandon de la taxation des loyers, un relèvement des salaires devant compenser leur hausse inéluctable³¹³.

284Il apparaît en effet inévitable pour l’organisation de revenir au plus vite à un taux de loyer « uniforme » au moyen d’une « égalisation par le haut », c’est-à-dire en alignant les loyers des immeubles anciens sur le niveau correspondant aux prix de la construction d’immeubles identiques. Cette réévaluation constitue le cœur du projet financier de l’OCM³¹⁴. Elle doit permettre le financement de constructions nouvelles par l’instauration simultanée d’une taxe sur les loyers des immeubles anciens, les plus-values ainsi dégagées devant alimenter une « caisse autonome du logement »³¹⁵. Grâce à l’institution de la taxe, le renouvellement des immeubles ne serait donc plus assuré par un processus de capitalisation, incombant aux propriétaires, mais par un système de répartition assuré par la collectivité.

285Le financement ainsi trouvé bénéficierait en priorité à l’accession à la propriété soit d’une maison, soit d’un appartement, ce mode d’occupation étant, aux yeux des auteurs de l’étude, de loin le plus valable car « générateur de perfectionnement moral et culturel et de stabilité sociale ». La construction de logements étant désormais considérée comme une « fonction sociale », et non plus comme une opération financière et un placement de capitaux, elle serait confiée à des organismes collectifs placés sous le contrôle de l’État, les Sociétés pour le logement (SPL), dérivées des Sociétés d’habitations à bon marché, dont l’objectif serait en outre de rationaliser les méthodes de construction³¹⁶. Les logements construits, de préférence à proximité du lieu de travail, seraient attribués en priorité aux familles nombreuses et aux jeunes ménages, catégories sociales les plus exposées aux mauvaises conditions d’habitat. Les résultats financiers des mesures préconisées, principalement le rendement de la taxe, sont ainsi évalués, sur la base des seuls loyers urbains, à 20 milliards de francs par an, somme qui permettrait de construire 100 000 logements³¹⁷.

286Enfin, l’organisation préconise une réforme fiscale, notamment de l’impôt foncier, afin que le prélèvement du fisc n’entame pas de façon notable les ressources de la Caisse autonome³¹⁸. Si la nouvelle politique du logement ainsi définie concerne en premier lieu le logement urbain, des mesures analogues sont envisagées dans une seconde partie en faveur du logement rural, l’ensemble du problème étant abordé³¹⁹.

287La socialisation du logement qui résulte des réformes préconisées dans cette étude fouillée³²⁰ s’inscrit donc, au sein d’un même cadre de planification, à l’opposé des conceptions de la DGEN dont l’idée maîtresse repose sur la stimulation, certes encadrée, de l’initiative privée.

288Ces vues contraires révèlent en fait le clivage plus général qui oppose alors les partisans d’une solution néo-libérale à ceux d’une solution dirigée, dans lequel s’inscrit logiquement l’appréhension des solutions en matière de logement. Cette ligne de partage concerne non seulement les travaux issus d’organisations politiques, mais également ceux provenant de personnalités impliquées dans la question de l’habitat, la position de ces derniers étant cependant moins systématique, sans doute nuancée par l’expérience.

2. Les réformateurs sociaux : de la nécessité de créer une caisse de l’habitation et des différents moyens de l’alimenter

289Dans son ouvrage Le Problème du logement. Un programme d’action paru en 1943, Paul Voisin, secrétaire général de la Fédération des sociétés anonymes d’HBM, propose des dispositions proches de celles évoquées par l’OCM, mais s’en éloigne par un esprit moins dirigiste et systématique, la collectivisation de la construction et de la gestion des immeubles étant exclue. Les ressources pour réaliser un vaste programme de constructions nouvelles sont trouvées dans le principe similaire d’une « taxe de renouvellement sur les immeubles anciens ». Au préalable, dans le but de rétablir un marché homogène des loyers, une augmentation de ces derniers serait effectuée, grâce notamment à l’instauration de l’allocation-logement³²¹. Les propriétaires ne devant pas bénéficier de l’intégralité de cette hausse, une taxe sur les plus-values serait donc instituée et versée à une caisse de l’habitation³²². Celle-ci, alimentée également en partie par les impôts fonciers, aurait pour rôle de consentir des prêts à des organismes de construction et éventuellement des subventions pour certaines catégories d’immeubles d’intérêt collectif.

290Ce projet illustre en fait, avec des modalités d’approvisionnement différentes, une des principales revendications des organismes d’HBM, celle de la création d’une caisse de financement unique, garante de la permanence des programmes. Formalisée pour la première fois dans le Projet de réforme de la législation sur l’habitation, élaboré par Henri Sellier, en mai 1941, elle n’a pas été sans influencer les réflexions de la DGEN³²³. Mais l’originalité du projet de P. Voisin est de généraliser cette réforme financière, préconisée à l’origine uniquement en faveur des HBM, à l’ensemble des constructions sans pour autant franchir le pas de les soumettre à une législation particulière de droit public. En effet, l’auteur, tout comme l’ensemble des participants à l’étude des « Problèmes du logement familial » dont il fait partie, réunis au Musée social entre mars 1943 et février 1944, envisage moins le recours à un remède unique pour redresser la situation que le concours simultané d’initiatives à la fois privées et publiques, même si ces dernières, agissant dans le cadre d’une législation spéciale, sont privilégiées compte tenu du milieu professionnel des représentants³²⁴.

291D’autres personnalités, n’émanant pas des organismes d’HBM, privilégient d’emblée la construction privée et, à cette fin, concentrent leurs efforts sur les moyens susceptibles d’en améliorer les conditions de financement.

292Ainsi, Philippe Isaac, dans le cadre de sa thèse de droit consacrée au Problème de l’habitation urbaine en France, publiée également en 1943, s’attache à présenter, parmi les méthodes d’amélioration du crédit, les « moyens ordinaires » et les « solutions exceptionnelles³²⁵ ». Partant des constatations effectuées dans l’immédiat avant-guerre, il envisage tout d’abord les moyens propres à augmenter le volume des capitaux offerts aux constructeurs sans recourir au marché financier soumis aux aléas de la trésorerie et propose, à cette fin, de réactiver le système de l’obligation hypothécaire³²⁶. À ce système, l’auteur ajoute la possibilité d’accroître l’intervention financière des compagnies d’assurances.

293Outre les moyens visant à l’augmentation des capitaux disponibles, ceux aptes à accroître la quotité des prêts sont également examinés. Mais les solutions envisagées là sont très classiques et se contentent de reprendre celles évoquées avant la guerre : pression sur le Crédit foncier pour qu’il fasse preuve d’un esprit plus « entreprenant » et instauration d’une assurance-crédit afin de développer les prêts en deuxième hypothèque.

294Ce sont surtout les idées de l’auteur concernant les « moyens exceptionnels » qui méritent une attention particulière. P. Isaac reprend ainsi l’expérience des bonifications d’intérêts, jusque-là ignorées ou négligées par les différents intervenants en tant que solution financière.

295Louant l’effet de levier qu’elles engendrent, il en recommande le développement grâce à une dotation budgétaire plus conséquente. Celle-ci serait alimentée, selon la grande idée alors communément partagée, par la perception d’un impôt nouveau exigé des propriétaires à l’occasion d’une revalorisation générale des loyers. Mais, conscient de l’ampleur des besoins et des limites des ressources privées, l’auteur envisage l’utilisation conjointe de fonds publics d’une manière très libérale dans le but de favoriser la construction privée, sous la seule réserve que certaines précautions soient prises, notamment quant à l’intérêt social des immeubles projetés.

296Un mode de financement semblable supposant des ressources considérables, c’est le recours à l’émission de billets de banque gagée sur les constructions neuves qui est pressenti comme la meilleure solution. La Banque de France serait autorisée à consentir sur une vaste échelle des avances gagées sur les immeubles grâce à l’émission de billets, de la même façon qu’elle pratique déjà des avances sur titres. Ce procédé offrirait en effet l’avantage de permettre l’octroi de prêts à un taux très faible, sans qu’il en résulte des charges importantes pour la collectivité : il résoudrait donc à la fois le problème d’un vaste approvisionnement en capitaux et celui d’un taux d’intérêt réduit. Conscient des risques d’inflation monétaire, l’auteur recommande la fixation d’un « plafond de sécurité » néanmoins assez élevé, « pour permettre de provoquer un effort de construction d’une ampleur considérable ».

297Enfin, s’illustrant de nouveau par ses propositions audacieuses, l’auteur dénie au Crédit foncier, compte tenu de ses prestations passées, le rôle de banque immobilière du pays pour l’après-guerre. Aussi fait-il part de la nécessité de créer une caisse nationale de crédit immobilier, d’un fonctionnement et d’un statut analogues au Crédit foncier, mais dont l’activité serait exclusivement tournée vers les prêts à la construction. Cette caisse pourrait être une création nouvelle ou résulter de la modification des statuts du Sous-Comptoir qui, dans tous les cas, cesserait d’être rattaché au Crédit foncier³²⁷.

298Ces propositions se distinguent par leur étonnante lucidité sur l’ampleur des tâches à venir et sur la nécessité, par conséquent, de recourir à des procédés autres qu’à des expédients financiers classiques (emprunts, ressources des institutions financières) ou à des solutions impliquant des changements brutaux, difficilement réalisables tant sur le plan économique que culturel. L’idée majeure d’utiliser les fonds publics pour susciter l’essor de la construction privée tranche avec les moyens proposés jusque-là. Pourtant, s’il est concevable que la perspective du concours de la Banque de France formulée dès 1939 par des professionnels du bâtiment ait été éludée³²⁸, il apparaît plus surprenant que la solution, déjà expérimentée, des bonifications d’intérêts n’ait pas été reprise au cours des débats³²⁹. L’explication de cette omission pourrait résider dans la méconnaissance du bilan de la formule dont la liquidation a quelque peu tardé.

C. LE BILAN DES BONIFICATIONS D’INTERETS : L’ECHEC D’UNE RELANCE PAR LE CREDIT

299C’est au Crédit foncier que revient cette mission. En effet, le service administratif des bonifications, qui dépendait du ministère de l’Économie nationale, est transféré à l’établissement à compter du 1^er janvier 1941. Celui-ci se trouve donc désormais chargé d’effectuer pour le compte du ministère la liquidation et l’apurement des opérations. C’est dans ce but qu’il crée, en plus du service déjà dévolu à l’enquête technique et au paiement, un service spécial.

300Les demandes, qui devaient être formulées au plus tard le 5 octobre 1939, voient leur acceptation dépendre également de la date de l’engagement des dépenses pour la construction. Ainsi, les bonifications ne peuvent être versées que si les dépenses sont effectuées avant le 1^er avril 1945 ou, à titre exceptionnel, après avis de la commission, jusqu’au 31 décembre 1945³³⁰. De même lorsqu’elles sont accordées mais non demandées par le bénéficiaire, la prescription quadriennale s’exerce au profit de l’État³³¹. L’apurement des dossiers litigieux étant réalisé par les prescriptions du décret du 7 juillet 1947, la commission des bonifications qui siège au Crédit foncier n’est en mesure de présenter un tableau d’ensemble des résultats qu’en mars 1948, soit près de neuf ans après leur interruption³³².

1. Résultats d’ensemble

301Malgré la sévérité parfois attribuée à la commission lors de l’examen des dossiers, la proportion des décisions favorables atteint 68 % des demandes.

302Parmi les motifs de rejet, le dépassement de la date limite – après correction des erreurs de classement précise le rapport – apparaît comme la cause principale (60 %), suivi de la remise en état et transformation sur capitaux personnels (19 %) et de la construction non destinée à l’habitation (16 %), le rejet pour « faible intérêt du point de vue immobilier privé » ne concernant que 1,5 % des dossiers.

Tableau 7. Résultats des demandes de bonifications d’intérêts (décret du 25/08/1937 abrogé le 05/10/1939), situation au 20/03/1948

303Les décisions favorables, quant à elles, représentent, compte tenu des annulations, un montant annuel de bonifications de 32,8 millions de francs (valeur de 1939) s’appliquant à un milliard de francs de capitaux personnels et 360 millions de capitaux empruntés, soit un total de près de 1,4 milliard de francs. Ces capitaux ont permis la réalisation de travaux d’un montant total de 2,6 milliards se rapportant à 18 074 immeubles ou groupes d’immeubles. Dans l’ensemble les bonifications portent donc sur 53 % des capitaux investis et leur taux moyen atteint 2,35 %, soit un taux inférieur à ce qui était annoncé compte tenu de la part croissante des capitaux personnels et de la prise en compte de la seule valeur vénale³³³. Force est de constater que le rôle des circuits de financement apparaît modeste dans le bilan d’ensemble présenté.

2. L’échec d’une relance par le crédit

304Les capitaux empruntés ne représentent, en effet, qu’un quart du total des capitaux bonifiés. L’analyse des emprunts permet d’observer les parts de marché respectives du Crédit foncier et du Sous-Comptoir, et d’estimer celles des autres prêteurs.

305Celle des prêts directs du Crédit foncier, au nombre de 1 847 pour un montant de 122 millions de francs, représente ainsi un tiers des capitaux empruntés et bonifiés. Conjugués ou non avec des capitaux personnels ou des emprunts particuliers, ces prêts atteignent un total de 179 millions de francs de capitaux bonifiés pour un ensemble de 328 millions de capitaux investis et bénéficient d’un montant annuel de bonifications de 4,7 millions, soit un taux moyen de 2,63 %, supérieur à la moyenne.

306Si l’on ajoute les opérations du Sous-Comptoir à celles réalisées par le Crédit foncier, ces deux établissements représentent près des deux tiers des emprunts bonifiés. Le Sous-Comptoir accorde en effet 1 353 ouvertures de crédits pour un montant de 107 millions. Conjugués avec d’autres capitaux, les capitaux bonifiés atteignent 144 millions portant sur 315 millions de capitaux investis et permettent le versement annuel de 3,9 millions de bonification, soit un taux moyen de 2,70 %, performance améliorée par rapport à celle du Crédit foncier.

307Les conditions des prêts accordés en dehors des deux principaux établissements peuvent, quant à elles, être approchées grâce à l’analyse d’un échantillon de 300 prêts obtenus par des particuliers au cours du premier trimestre 1939³³⁴.

308Il ressort de ce sondage que le développement de la construction bénéficie dans l’est de la France, et plus particulièrement en Alsace, du soutien des caisses de crédit locales. Le Crédit foncier communal d’Alsace-Lorraine, par exemple, octroie des prêts à 7 % d’intérêt, tout comme les caisses mutuelles de dépôts et de prêts qui apparaissent encore moins onéreuses, proposant un taux moyen de 6,50 %. Il est en outre intéressant de souligner que ces caisses acceptent souvent de prêter à hauteur de 50 % du coût de la construction, alors que les études menées par la commission pour la même période indiquent que les capitaux empruntés dépassent rarement, en moyenne, 25 % de ce coût. Plus proches de leur clientèle, ces caisses seraient peut-être plus aptes à évaluer les risques et à adopter un comportement mois frileux.

309Ce qui peut sembler comme une spécificité de l’Est mis à part, les prêts contractés dans les autres régions de France le sont essentiellement devant notaire. Les taux pratiqués ont par conséquent tendance à être plus élevés, quoique ce phénomène soit variable d’une région à l’autre. Ainsi, les taux compris entre 6,50 et 7,50 %, soit les plus bas observés, sont le fait des régions nord et ouest de la France où, pourtant, les demandes sont loin d’être négligeables, les départements du Nord, Pas-de-Calais, Finistère, Côtes-du-Nord, Morbihan et Loire-Inférieure fournissant le plus grand nombre de demandes en dehors de la Seine et de la Seine-et-Oise³³⁵. En revanche, les niveaux les plus élevés se situent dans la Région parisienne, où ils sont compris entre 8 et 8,50 %, mais plus encore dans le Sud-Est, notamment à Marseille et Nice, où ils peuvent atteindre 9 %. Outre leur taux, ces prêts -souvent accordés pour une durée ne dépassant pas cinq ans – constituent une difficulté certaine pour le développement de la construction.

310L’étude des conditions d’emprunt permet également de préciser qu’ils sont peu utilisés dans le cas de construction de pavillons ou d’immeubles de rapport construits sous le régime de la copropriété par appartements, car la loi réglant ce statut n’annule pas l’ostracisme des organismes de crédit à l’égard de ces opérations³³⁶. Cela soulève la question suivante : à quel type d’habitat ont profité les bonifications ?

311À l’aune des résultats, il apparaît qu’elles ont essentiellement profité à des maisons individuelles, ainsi que le laissaient présager les premiers résultats. La commission ne cache pas d’ailleurs sa préférence pour « le type d’habitation qui répond le mieux aux aspirations des Français » ou, plus honnêtement, à ses propres désirs, la maison apparaissant « tellement propre à [...] concourir au maintien et à l’affermissement de la paix sociale ». Outre ces considérations idéologiques dont la continuité est patente, le pavillon présente l’avantage incontestable d’occuper, par la multiplicité des chantiers, davantage d’ouvriers et, par leur ampleur réduite, de soutenir l’activité des petites entreprises artisanales les plus touchées par la crise. Le développement des immeubles de rapport est donc limité. Inexistants jusqu’en août 1938, ils font progressivement leur apparition dans les statistiques de la commission mais leur nombre reste négligeable³³⁷ et leur localisation avant tout provinciale. Il faut souligner, en effet, que les constructions réalisées à l’aide des bonifications se situent dans leur majorité en province où les prix de revient moyens sur la base du coût de la construction sont moins élevés qu’à Paris ou dans sa banlieue. L’aide accordée apparaît donc d’autant plus efficace³³⁸.

312L’efficacité du système des bonifications et l’héritage qui en résulte constituent en effet les derniers points à aborder.

313Les avis émis divergent sur la question. Si, pour Philippe Isaac, il n’est pas douteux que cette politique – qui a permis l’édification, certes sur plusieurs années, de près de 20 000 logements, soit près de 40 % de ceux achevés en 1939³³⁹ – soit susceptible d’apporter à la construction une aide précieuse et est donc appelée à reparaître après les hostilités, d’autres lui reprochent ses défauts de jeunesse, notamment la lenteur de sa mise en route et la lourdeur de la procédure³⁴⁰.

314Il est incontestable que la très courte période d’application de la formule, qui correspond davantage à une période de rodage, n’a pu donner tous les résultats espérés. Cette raison, jointe à celle d’un bilan tardivement dressé, peut expliquer en partie l’abandon de cette aide au cours des débats menés durant la guerre. Mais, ainsi que le précise son défenseur, la mesure ne peut atteindre son régime de croisière et son but que si un développement considérable lui est donné. Cela ne peut passer que par une implication financière plus importante des pouvoirs publics, ainsi que le soulignent eux-mêmes les représentants des Finances lors de discussions au sein du comité financier. Or, précisément, le pas qui consiste à faire un large appel aux fonds publics n’est pas encore franchi par la majorité. Le verrou financier qui a limité l’impact des bonifications demeure.

315Les propositions faites durant le conflit montrent en effet que les solutions classiques prévalent. La continuité des suggestions avec l’immédiat avant-guerre est patente. Que ce soient l’allocation-logement, la réorganisation du financement des HBM ou le transfert du rôle d’établissement pilote à une caisse de la construction, tous ces principes sont déjà formulés avant 1940 par les chambres syndicales du bâtiment, les organismes d’HBM, l’Union de la propriété bâtie ou des personnalités politiques comme J. Denais. Seule la nécessité de rompre avec une législation des loyers inadéquate est peut-être davantage ressentie. L’appel aux capitaux privés demeure ainsi la solution avancée, leur réticence à s’investir dans le logement étant au besoin levée au moyen de mesures dirigistes, seul point de rupture net avec les conceptions néo-libérales des années 1938-1939. La période de la guerre présente donc surtout l’avantage d’opérer à la fois la formalisation et la synthèse d’idées éparses surgies à l’épreuve des difficultés. Mais les cercles de réflexion institués alors semblent manquer d’inspiration concernant le logement.

316C’est précisément ce décalage, entre la volonté exprimée d’utiliser des solutions financières orthodoxes et l’ampleur des tâches constructrices qui se profile, qui augure de la difficulté à résorber la crise du logement. La manière d’envisager ce problème demeure en effet, pour la majorité des personnalités concernées, singulièrement prisonnière de schémas traditionnels pourtant éprouvés et dont l’efficacité s’est révélée limitée.

***

317Pour conclure sur la décision de l’État d’intervenir dans le domaine de la construction, il apparaît que ce sont avant tout des considérations liées à la politique de la main-d’œuvre d’une industrie clé que constitue le bâtiment qui ont primé sur le souci philanthropique de l’amélioration des conditions de vie des Français. Placé dans l’obligation de participer au sauvetage d’une industrie ruinée par la crise des placements immobiliers, que les difficultés de certaines compagnies d’assurances attestent, c’est en faveur de la construction privée, dont les circuits de financement sont bloqués, que l’État choisit d’agir compte tenu des priorités économiques et politiques du moment. La formule retenue, les bonifications d’intérêts, cumule en effet l’avantage d’améliorer la rentabilité des opérations de construction en abaissant le coût du crédit et de stimuler l’investissement pour une dépense publique modique.

318Néanmoins, si cette mesure influe sur le coût du crédit, elle laisse entier le problème de sa rareté. En effet, si les pouvoirs publics profitent du débat sur le financement de la construction pour mettre davantage au pas le Crédit foncier et rééquilibrer les relations au profit du Sous-Comptoir, ils se gardent de réorganiser les circuits de financement afin de ne pas entraver l’alimentation du Trésor. Soucieux de garantir tout de même la reprise du bâtiment, ils offrent alors la possibilité de transformer les bonifications en primes à la construction. C’est donc en définitif les ressorts classiques d’un contexte propice aux investissements qui ont prévalu dans le succès de la mesure. L’essor de la construction durant le gouvernement de Paul Reynaud ne résulte pas d’une relance par le crédit, ainsi que le montrent les résultats finaux des bonifications, mais bien d’une politique de stabilité sociale et de détente fiscale qui a engendré le retour de la confiance.

319Limitée par la faiblesse de la dotation budgétaire allouée, l’ampleur de la reprise est modeste et contribue à l’éviction de la formule lors des réflexions sur le financement du logement durant la guerre. Mais cette éviction ne doit pas faire illusion. Les protagonistes sont conscients que son succès n’est fonction que des capitaux publics investis. C’est en cela que ce silence est révélateur : la conversion à l’idée d’investir massivement des fonds publics en faveur de la construction n’est pas encore effectuée. Si le retour de la participation de la Banque de France à la veille du conflit a ouvert une brèche, celle-ci n’est pas agrandie durant la guerre en ce qui concerne le logement. Contrairement à d’autres secteurs, cette période ne constitue pas une rupture quant aux solutions financières envisagées de la part de la puissance publique.

320Cela fait rebondir la question sur un autre plan, celui de la place du logement dans la hiérarchie des priorités politiques. Car, si ce dernier a recouvré une place non négligeable dans le plan décennal d’équipement et se maintient dans le plan de deux ans dit tranche de démarrage³⁴¹, il apparaît rapidement que c’est la « reconstruction d’urgence et minimale » qui prend le pas. À l’heure où les destructions d’habitations reprennent sous l’effet des bombardements de la Libération, de nombreuses hypothèques pèsent sur la résolution d’une question qui participe de la vie quotidienne des Français.