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Le choix de la CEE par la France

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Laurent Warlouzet

Conclusion générale

Texte intégral

1L’étude du choix de la CEE par les décideurs français permet de mettre en valeur trois nouveautés saillantes. Tout d’abord, le succès de la CEE n’était pas inévitable. Il s’est construit en particulier grâce au contre-modèle de la zone de libre-échange, qui met en valeur les avantages du Marché commun. Ensuite, le modèle économique de la CEE n’est pas fondé sur l’échange entre des exportations agricoles françaises et des exportations industrielles allemandes, mais au contraire sur un débat constant entre plusieurs projets d’intégration économique, soutenus par plusieurs réseaux d’acteurs nationaux et transnationaux concurrents. Ces oppositions entre des Europe arbitre et des Europe plus volontaristes s’inscrivent dans des schémas de long terme. Enfin, de Gaulle n’est pas un acteur tout-puissant mais un dirigeant contesté, y compris dans son propre camp, aux prises avec un système institutionnel complexe qu’il n’arrive pas à dominer, comme en témoigne le semi-échec de la crise de la chaise vide. D’une manière générale, les décideurs politiques et administratifs parisiens doivent composer avec des acteurs communautaires influents, y compris français comme le commissaire Robert Marjolin, mais aussi avec des milieux économiques dont l’expertise s’avère indispensable sur certains dossiers.

2Plus précisément, cette étude permet de mieux comprendre tout à la fois le succès de la dynamique institutionnelle de la CEE, les vives controverses auxquelles ont donné lieu les débats sur son orientation économique, et enfin les failles du processus de décision français.

I. Le succès de la dynamique institutionnelle de la CEE

3Entre les débuts de sa définition en 1955 et son douzième anniversaire au printemps 1969, la CEE s’impose comme l’organisation de coopération européenne de référence. Elle doit ce succès à une dynamique duale, à une logique institutionnelle de nature cumulative et à un processus d’européanisation en profondeur.

A. Une dynamique communautaire

4La CEE repose sur deux piliers, intergouvernemental et supranational, qui ne fonctionnent efficacement que lorsqu’une dynamique communautaire les anime, c’est-à-dire lorsqu’aucun acteur ne tente d’imposer sa vision à ses partenaires.

  • 1 A. Moravcsik, The Choice for Europe…, op. cit., p. 7-9.

5Ce double pilier a connu un certain nombre de réussites. D’un côté, la Commission a une capacité d’entraînement véritable, jouant un rôle beaucoup plus important que certaines études ne le reconnaissent1. Dans la négociation du règlement 17/62, par exemple, elle a réussi à obtenir beaucoup plus de prérogatives que la plupart des États membres ne semblaient prêts à lui en accorder. D’un autre côté, les États membres ont souvent fait preuve d’un grand volontarisme communautaire, en particulier la France. Les décideurs français ont constamment défendu une libération des échanges perçue comme stimulante si elle est régulée par les institutions communautaires. Cette inclination a parfois conduit les responsables français à être divisés. Ainsi sur la politique de la concurrence, certains fonctionnaires souhaitent utiliser l’intégration comme un levier de réforme, notamment pour accroître la concurrence sur le marché intérieur. En termes de coordination des politiques économiques et monétaires, Marjolin et Debré sont tous les deux volontaristes mais leurs visions institutionnelles sont antithétiques.

  • 2 P. Ludlow, Negotiating the Gaullist Challenge…, op. cit., p. 207-208.

6Cependant, cette dynamique communautaire a souvent fait défaut. Le nationalisme gaulliste est souvent stigmatisé mais il n’est pas le seul en cause, car la promotion vigoureuse, voire agressive, des intérêts nationaux n’est pas l’apanage de la France2. La stratégie de boycott des Néerlandais en 1968 est peut-être l’exemple le plus manifeste de la contradiction entre un discours européiste et une politique européenne d’obstruction. De plus, les États membres ont soutenu l’affirmation du Conseil dans le système institutionnel, en particulier par l’officialisation du COREPER, non prévue dans le traité de Rome. Cela explique finalement le semi-échec du général de Gaulle avec la crise de la chaise vide : il n’obtient dans le compromis de Luxembourg que des engagements non contraignants et consensuels, de nombreux États membres refusant d’abandonner le droit de veto dans des dossiers sensibles même s’ils n’osent pas le dire publiquement.

  • 3 Piers Ludlow, « A supranational Icarus ? Hallstein, the early Commission and the search for an inde (...)

7D’autre part, le défaut de comportement communautaire est aussi le fait de la Commission. Lorsque Hallstein lance son projet en mars 1965, et surtout le maintient sans l’adapter jusqu’au 30 juin 1965, alors qu’aucun État membre ne défend son programme, il discrédite la Commission. Cette dernière n’a d’influence que lorsqu’elle s’insère dans une dynamique communautaire, en mettant son expertise au service de la définition de projets susceptibles de trouver une majorité au sein des États membres3.

8Sur le plan chronologique, cette dynamique communautaire s’est affaiblie progressivement en deux étapes à partir de 1962, en raison des coups d’éclats répétés du président de Gaulle, des tensions nées de la définition progressive de la PAC, mais aussi de la meilleure maîtrise par les décideurs nationaux des institutions communautaires. Marjolin parvient cependant à lancer avec un certain succès ses projets de programmation européenne et de coordination des politiques monétaires, tandis que Paris soutient un projet de politique industrielle à la fois précis et novateur. La crise de la chaise vide bloque les deux dynamiques. Par la suite, si la politique industrielle est relancée, elle est irrémédiablement affectée par le second veto de 1967.

  • 4 R. Marjolin, Le Travail d’une vie…, op. cit., p. 304.

9À la lumière de ce constat, la CEE à Six peut difficilement être considérée comme une période idéale, celle d’une communauté ambitieuse et irrémédiablement pervertie par l’entrée de la perfide Albion en 1973. Seule la « lune de miel4 » de 1958-1962 est particulièrement marquante, justement parce que les éléments les plus déstabilisants pour le système communautaire ne se sont pas encore manifestés. Pourtant, en dépit de ces obstacles, la CEE a largement profité d’une logique institutionnelle cumulative.

B. Une logique institutionnelle cumulative

  • 5 P. Pierson, « The Path to European Integration… », op. cit., p. 123-163.

10Le phénomène de path-dependency5 désigne les contraintes de long terme, en général imprévisibles, entraînées par des choix institutionnels sous-estimés à l’origine. Cette logique se manifeste dès 1956 car les choix institutionnels effectués par les décideurs français pendant la négociation du traité de Rome, et validés par de Gaulle en juin 1958, ont eu une influence qui a largement dépassé celle que de nombreux responsables français, majoritairement sceptiques sur l’application de la CEE à cette époque, anticipaient. Les prérogatives de la Commission ont été très largement utilisées dans des voies qui n’avaient pas été prévues, tout au moins du côté français, comme la politique de la concurrence. A contrario d’autres domaines comme la politique des transports ou de l’énergie se sont moins développés que ce qui avait pu être imaginé. Surtout les pouvoirs donnés à la CJCE ont permis de créer une véritable communauté juridique avec un droit communautaire supranational propre dès les années 1963-1964. Lors de la crise de la chaise vide, les décideurs français découvrent tardivement leur dépendance juridique et économique vis-à-vis des institutions communautaires. Enfin, même si les prérogatives que la Commission a pu se voir reconnaître en matière de politique de la concurrence par le règlement 17/62 ne lui ont pas beaucoup servi dans les années 1960, elles ont constitué la base indispensable au fort développement de ce domaine de compétence dans les années 1980.

11Cependant, cette logique institutionnelle cumulative est également un élément de faiblesse pour le système institutionnel de la CEE. Elle crée des rigidités structurelles, qui rendent les réformes difficiles. Ainsi, une fois que la PAC a été définie sur des bases financières déséquilibrées entre 1962 et 1964, il a été très difficile de revenir dessus par la suite. En matière de politique de la concurrence, les choix institutionnels parfois malheureux de 1962 n’ont pu être réglés que très difficilement par la suite.

12Sur le plan politique, enfin, cette logique cumulative repose sur des délégations de souveraineté progressives et discrètes qui ne sont pas validées par les opinions publiques nationales, mais sont au contraire entretenues par une dynamique d’essence technocratique. Elle participe donc de ce qui allait être appelé par la suite le « déficit démocratique », c’est-à-dire le manque de lisibilité du processus institutionnel. Cette logique cumulative renforce la complexité du jeu des acteurs au sein du système communautaire.

C. Les acteurs dans le système communautaire : divisions, réseaux et européanisation

13Au sein du système communautaire, aucun acteur institutionnel (État-nation, Commission européenne, etc.) ne parvient à conserver son unité, surtout dans les dossiers économiques. Ils sont divisés en réseaux d’acteurs nationaux et, de plus en plus, transnationaux, qui défendent des visions concurrentes de l’avenir économique, institutionnel et politique de l’Europe. Cette situation s’applique tant à la IVe République qu’à la France gaulliste, mais aussi à la Commission européenne. Ses divisions sont largement liées à son mode de désignation : à la différence d’un gouvernement élu sur une liste commune ou autour d’un candidat, et uni par un projet politique, la Commission est une juxtaposition d’individus nommés par leurs gouvernements respectifs. Entre 1958 et 1969 s’affrontent en particulier un réseau allemand ordolibéral et fédéraliste, des réflexions plus néofonctionnalistes et planistes autour de Marjolin, et un groupe franco-italien promoteur de la politique industrielle.

14Ces acteurs se regroupent dans des réseaux, parfois développés à l’initiative de la Commission européenne. Ils constituent des sources d’information pour leurs membres, des vecteurs pour influencer le processus de décision et, enfin, des lieux de socialisation autour de valeurs communes. Se développe alors un processus d’« européanisation » qui désigne la convergence des décideurs et des experts vers des valeurs et des pratiques communes à l’ensemble de l’Europe. Ce phénomène se perçoit concrètement par exemple dans l’activisme de Langer, l’ancien opposant à la programmation devenu un très actif président du CPEMT. Le réseau intellectuel devient progressivement un ensemble de penseurs et de décideurs indispensables à l’application d’une politique publique, un « policy-network ». Cette dimension est présente également au sein du réseau ordolibéral, très largement allemand mais qui convertit à ses valeurs d’autres membres de la DG IV comme le Français Saclé.

  • 6 Maria Green Cowles, « Setting the Agenda for a New Europe : The ERT and EC 1992 », in Journal of Co (...)

15Enfin, les patronats européens tentent de s’ériger en réseau transnational. Ils ont cependant du mal à définir une position commune et une tactique efficace, comme le montre leur échec dans la négociation du règlement 17/62. Le patronat est divisé autour de plusieurs modèles d’Europe organisée. Les Français restent très attachés à une structure économique fondée sur des entreprises moyennes et indépendantes, qui s’associent par le biais d’ententes. Au contraire, les Allemands se tournent très tôt vers la thématique des concentrations. Ils parviennent néanmoins à s’unir autour de la défense de quelques théma-tiques consensuelles comme la dénonciation d’une politique de la concurrence trop théorique ou la mise en valeur de la taille insuffisante des entreprises européennes. Cette émergence du patronat européen comme groupe de pression transnational prépare l’émergence de nouvelles formes de lobbying dans les années 1980, autour de groupes plus limités mais plus cohérents comme l’European Roundtable of Industrialists (ERT)6.

16Au sein de l’administration française, l’européanisation est visible car les réflexions sur la politique économique intérieure française prennent de plus en plus en considération le cadre du Marché commun, même si les actions proposées sont strictement nationales. À cet égard, la CEE semble se substituer progressivement au Plan comme horizon de référence. De même, l’euro-péanisation des pratiques est visible lorsque les décideurs français décident de respecter autant que faire se peut l’échéance de l’ouverture du Marché commun au premier juillet 1968 malgré les évènements de Mai 1968. Ils éprouvent des difficultés à imposer un retour au protectionnisme en raison du démantèlement de tout un pan dirigiste de l’administration.

  • 7 J.-C. Defraigne, De l’intégration nationale à l’intégration continentale, op. cit., p. 183-216.

17Cette européanisation est toutefois limitée à la fois par le faible succès des politiques communes dans les années 1960, mais aussi par la persistance d’autres échelles mentales de coopération qui restent très présentes. Ainsi la Grande-Bretagne apparaît souvent comme un partenaire industriel et stratégique naturel. Par ailleurs, l’européanisation n’est pas forcément que le fait des institutions de la CEE. La diffusion d’une culture commune au sein de la communauté des banquiers centraux européens a été permise par l’expérience de l’UEP, même si elle a été sans doute renforcée par la création du comité des gouverneurs par Marjolin. Enfin, les stratégies industrielles restent concentrées sur la création de « champions nationaux », dont le marché intérieur est certes devenu européen mais dont la structure est nationale7.

18Ainsi, la CEE n’a pas seulement transformé la répartition des pouvoirs mais a également contribué à faire évoluer les mentalités, voire les pratiques. Cependant, cette dynamique se combine avec de très forts débats sur son orientation économique.

II. Les modèles économiques d’Europe en débat

19L’interprétation économique du traité de Rome a donné lieu à de très vives controverses tout au long des années 1960. Les débats s’orientent autour de l’opposition entre l’Europe arbitre et l’Europe volontariste. Leur étude permet de mettre en valeur des acteurs et des projets très largement sous-estimés. Ces débats n’ont pas empêché la CEE de devenir un choix de modernisation économique consensuel pour la plupart des décideurs français.

A. Europe arbitre et Europe volontariste

20La CEE ne peut se comprendre comme un simple traité de commerce, complété par des clauses agricoles. Au contraire, le traité de Rome développe une véritable ambition d’intégration économique qui s’est développée suivant deux schémas de long terme, l’Europe arbitre et l’Europe volontariste.

  • 8 Giandomenico Majone, « The Rise of the Regulatory State in Europe », in West European Politics, vol (...)

21L’« Europe arbitre » est fondée sur la régulation forte mais neutre de la libéralisation des échanges. Elle repose sur l’idée que le libre-échange est souhaitable, car porteur de croissance économique et vecteur de paix. Cependant, l’ouverture des marchés doit être contrôlée pour s’assurer de la réciprocité des engagements et éviter des déséquilibres trop importants. Les autorités publiques, qu’elles soient européennes ou nationales, doivent conserver une certaine neutralité dans leur action. Elles doivent éviter les interventions discrétionnaires, susceptibles de favoriser de manière excessive un secteur ou une entreprise, y compris pour des raisons politiques, sociales ou d’équilibre régional. Elles doivent s’efforcer d’agir comme un juge impartial, comme un arbitre. Cette conception de l’« Europe arbitre » se rapproche de la vision de la CEE/UE comme d’un « État régulateur8 ». Cette conception a été développée pour décrire l’Union européenne des années 1980 et 1990, dont les prérogatives de surveillance des marchés se renforcent considérablement alors que les fonctions anciennes des États keynésiens interventionnistes s’émoussent. Les institutions européennes sont donc envisagées comme des autorités productrices d’instruments de régulations influents, car neutres politiquement.

22Cette conception est visible dans le mouvement continu de libération des échanges sous le contrôle de procédures communautaires qui marque les années soixante. Elle est soutenue par les décideurs français, qui cherchent parfois à l’utiliser comme pour l’harmonisation fiscale avec la TVA, ou l’offensive contre les taxes italiennes en 1966-1967. Elle est relancée par l’ouverture du Marché commun au premier janvier 1968 avec le chantier de l’« achèvement », la lutte contre les obstacles non douaniers aux échanges qui ne trouve finalement sa concrétisation qu’avec l’Acte unique de 1986. L’exemple le plus abouti est l’Europe ordolibérale à travers la politique de la concurrence. Par extension, les exigences de coordination stricte des politiques économiques dans une optique de lutte contre l’inflation et des déficits publics rejoignent cette volonté d’encadrer les initiatives du politique par des normes strictes et intangibles. Elles annoncent la politique de la concurrence toute-puissante des années 1990 et le pacte de stabilité et de croissance de 1996.

23Au contraire, l’« Europe volontariste » repose sur la notion de choix politique. Les autorités nationales et européennes doivent privilégier certains secteurs ou entreprises (en crise ou au contraire d’avenir), des catégories sociales ou même des régions (notamment celles qui sont défavorisées). L’instrument n’est plus la loi et sa sanction, mais des transferts financiers, sous forme d’aides, de subventions, d’avantages divers. Cette approche est justifiée par la volonté de donner aux autorités publiques un rôle moteur dans la stimulation de l’économie, en particulier dans une perspective de concurrence avec d’autres régions du monde. Alors que l’Europe arbitre repose sur l’idée de paix, celle d’Europe volontariste prend appui sur le refus du déclin.

  • 9 Conférence de presse tenue le 23 juillet 1964 : La vision gaulliste de l’Europe puissance repose ce (...)

24La construction européenne est alors perçue comme un démultiplicateur de la puissance nationale. Il ne s’agit pas simplement de réguler des conflits potentiels et de s’insérer dans un ordre mondial libéral, mais d’affirmer une identité saillante et discriminante. Cette vision constitue le pendant économique du projet d’« Europe puissance », lui-même largement fondé sur l’« Europe européenne » du général de Gaulle9. Dans cette optique, l’Europe devrait constituer un acteur à la fois indépendant et déterminé à promouvoir ses propres intérêts sur la scène internationale.

25Cette conception de l’« Europe volontariste » se concrétise avec les projets de coordination des politiques économiques et monétaires développés par Robert Marjolin, puis par les projets de politique industrielle. Si Marjolin veut encourager l’« Europe arbitre » par une libération des échanges régulée et une surveillance des politiques économiques destinées à limiter l’inflation et les déficits, c’est pour la mettre au service de ses ambitions de développement économique et social. La finalité reste l’« Europe volontariste ». Ces ambitions perdurent bien au-delà de 1969, avec de multiples projets de politique industrielle et d’Europe sociale, ou avec le développement de la politique régionale à partir de 1975. L’étude de cette opposition de long terme entre « Europe arbitre » et « Europe volontariste » permet de revaloriser des acteurs longtemps ignorés.

B. Revaloriser des acteurs et des projets sous-estimés

26Alors que les feux de l’histoire restent majoritairement braqués sur Charles de Gaulle et Jean Monnet sur cette période, l’étude des débats économiques permet de mettre en valeur des personnages et des projets sous-estimés mais influents sur le long terme. C’est particulièrement le cas de Robert Marjolin. Il joue un rôle fondamental dans la négociation des clauses économiques du traité de Rome, puis dans son application. Il développe un projet de planification européenne particulièrement ambitieux et surtout très influent politiquement. La planification indicative est en effet à l’apogée de son prestige entre 1960 et 1965 dans le monde, ce que son rapide déclin par la suite a fait oublier.

  • 10 R. Marjolin, Le Travail d’une vie…, op. cit., p. 342-343.
  • 11 AO/Association Georges Pompidou, entretien d’Armelle Demagny avec Jean-Pierre Brunet, 2e Cassette, (...)

27Sur le plan de la méthode historique, il est d’ailleurs important d’étudier les échecs, même s’ils sont largement passés sous silence par les témoins. Ainsi, Marjolin parle très peu de cette ambition planificatrice dans ses mémoires10. De même, le diplomate Jean-Pierre Brunet affirme que si « l’idée [de poli-tique industrielle] est excellente […] il ne faut pas en parler parce que cela a échoué11 ». De fait, l’historiographie est largement muette sur ces thématiques. Or elles ont joué un grand rôle dans les réflexions des décideurs lorsqu’elles ont été négociées. Elles continuent d’influencer la construction européenne sur le long terme. L’échec du règlement 17/62 prépare le succès de la DG IV dans les années 1980, tandis que les projets de coordination des politiques écono-miques et monétaires de Marjolin sont largement repris par Barre, qui en expurge les éléments les plus planificateurs. Marjolin paraît alors bien plus influent dans ce domaine que les multiples propositions de fonds de réserve soutenues par le comité d’action de Jean Monnet. L’union économique et monétaire a d’ailleurs repris certaines idées développées par les deux commissaires français, notamment l’exigence d’une forte convergence des politiques économiques et l’attention à l’européanisation des procédures et des décideurs.

28Si Marjolin fait figure de leader dans la promotion d’une « Europe volontariste » supranationale, Michel Debré est son pendant intergouvernementaliste. Intéressé depuis longtemps par la construction européenne, réformateur infatigable, « hypergaulliste » attaché au rayonnement français, Debré cherche tous les moyens pour utiliser le système communautaire au profit des intérêts français : l’harmonisation fiscale, la politique industrielle, la lutte contre le protectionnisme discret de ses voisins ou la promotion d’une approche commune dans le débat sur la réforme du SMI.

29Enfin, le rôle du CNPF peut être lui aussi revalorisé, surtout pour la période 1956-1958. À cette date, le président proeuropéen du CNPF Georges Villiers impulse un mouvement de soutien au projet de marché commun qui compte dans la lente conversion des décideurs français à la CEE. Son opposition à la ZLE pour des raisons économiques, partiellement relayée par d’autres organisations patronales européennes (LECE, Confindustria), montre aux responsables français tout l’intérêt de la CEE. Elle leur donne également des arguments solides pour ralentir la négociation ZLE et obtenir finalement une rupture à l’amiable, qui préserve l’unité des Six. Plus généralement, les débats au CNPF sont révélateurs de l’évolution des idées économiques. Alors que la planification et le corporatisme de la politique de la concurrence française apparaissent comme des modèles au début de la période, ils sont de plus en plus critiqués à partir de la charte libérale de 1965. L’évolution au CNPF anticipe ainsi celle des hauts fonctionnaires, qui remettent en cause de plus en plus directement la planification à partir de 1968.

30Enfin, l’étude des dossiers économiques permet de mettre en valeur l’existence de solidarités transnationales indépendantes des relations diplomatiques. Ainsi, un groupe transnational franco-italien s’est naturellement constitué à la Commission pour promouvoir la programmation et la politique industrielle, alors que les deux gouvernements ne constituent quasiment jamais un front commun dans les négociations européennes. Debré souhaite même développer une offensive spécifique anti-italienne. Au contraire, les décideurs français et allemands s’opposent souvent sur le plan économique en raison de l’opposition structurelle existant entre ces deux pays sur ces questions, antagonisme surmonté par la volonté politique des deux gouvernements. Au-delà de ces relations bilatérales, la CEE s’impose de toute façon comme le cadre naturel de la modernisation économique de la France.

C. La CEE comme choix de modernisation pour les décideurs français

  • 12 A. Milward, The European Rescue of the Nation-State…, op. cit., p. 3-5.
  • 13 Notamment le postulat que la construction européenne est animée par des déterminants plus économiqu (...)

31Selon Alan Milward, les États-nations européens se sont refondés après les crises des années trente et de la guerre sur un nouveau consensus qui supposait un élargissement de leurs fonctions, notamment la formation d’un État-providence12. La construction européenne a été l’un des éléments qui a permis d’assurer leur renforcement. Sans reprendre toutes les conclusions d’Alan Milward13, il est possible d’appliquer cette théorie à la France de l’après 1955. À partir de cette date, la fin de la période de la reconstruction semble proche en Europe, ce qui suppose un retour prochain à une libéralisation des échanges et des paiements à l’échelle mondiale. Or la France a su fonder un nouveau consensus national après 1945, et ce en dépit des divisions nées de Vichy, de la guerre froide ou des drames coloniaux. Il repose sur un rôle central reconnu à l’État dans la régulation des rapports économiques et sociaux. Le retour à une libéralisation internationale des échanges brutale peut menacer ce fragile équilibre. La CEE apparaît bientôt comme la seule possibilité de préserver ce consensus national en le faisant évoluer. Elle manifeste l’acceptation pleine et entière d’une rupture qui date en fait des années 1945-1948, avec l’insertion dans un monde libre-échangiste du GATT et du FMI, mais qui a été largement occultée par la reconstruction. L’engagement dans la CEE marque l’abandon d’une culture économique teintée de radicalisme, fondée sur un rôle éminent donné aux indépendants (artisans, commerçants, agriculteurs, petits chefs d’entreprises) et le protectionnisme colonial, avec le passage vers un modèle plus influencé par les exemples américain et allemand (modèle du grand marché avec des entreprises importantes, société de salariés, impératif de l’exportation).

32Ce processus est progressif. En 1955 et 1956, une majorité de décideurs français est hostile au Marché commun. Les « fonctionnaires modernisateurs » n’arrivent pas à combiner le libre-échange avec leurs réflexions dirigistes. À partir du milieu de 1957, la négociation de la ZLE montre à la France que la CEE est moins une menace qu’une protection contre une libéralisation non régulée. L’alternative est l’isolement diplomatique et la tutelle financière. Cela permet également de comprendre la conversion des gaullistes à la CEE. Ils font cependant clairement la distinction entre le choix économique de la CEE et les formes d’organisation politique de l’Europe et du monde, qui restent à négocier.

33Le cadre souple de la CEE permet à tous les projets de modernisation économique de la France de s’y retrouver. Les libéraux non européistes (Goetze, Rueff) sont séduits par l’Europe libérale, voire par l’Europe ordolibérale pour certains. Les planificateurs sont intéressés par les projets de programmation européenne, y compris ceux qui sont hostiles à la libération des échanges (Gruson). Enfin, la nouvelle génération des fonctionnaires modernisateurs, qu’ils soient européistes (Albert, Toulemon) ou pas, plutôt libéraux (Dromer) ou défendant des projets sectoriels interventionnistes (Saint-Geours), s’engage dans la promotion de la politique industrielle. Ces derniers voient la construction européenne comme le cadre naturel dans lequel doivent s’inscrire les profondes réformes structurelles dont la France a besoin. La CEE devient consensuelle auprès de tous ces groupes non pas par idéalisme mais par un choix de raison : c’est le meilleur levier de modernisation pour la France.

34Ces différentes lignes se rejoignent autour de certaines idées-forces, qui définissent les permanences françaises face à l’intégration économique européenne. Les décideurs français réclament une libéralisation des échanges compensée par une forte régulation. Elle traduit un manque de confiance dans l’ouverture des marchés lié à des facteurs de court terme (crises financières de 1956-1958 et de 1968), de moyen terme (protectionnisme en vigueur depuis les années trente), voire de long terme (tradition colbertiste). La régulation doit s’exprimer à la fois sous la forme de l’Europe-arbitre, par la surveillance des comportements non concurrentiels en particulier chez les voisins, et par l’Europe volontariste autour de projets mobilisateurs qui s’inscrivent dans une tradition de fort interventionnisme public. Enfin, la CEE offre un cadre institutionnel permettant d’améliorer l’efficacité de certaines politiques économiques nationales, et en même temps d’assurer une pression extérieure pour faciliter des réformes intérieures nécessaires.

35Cependant, cette doctrine française repose sur des éléments très généraux, plus que sur une véritable stratégie d’influence au sein des institutions communautaires. Dans ce domaine, la complexité et les failles du processus de décision français limitent son influence.

III. Les failles du processus de décision français

36La sous-estimation de la dynamique institutionnelle de la CEE a marqué la politique officielle de la France pendant toute la période. Elle se caractérise globalement par une absence de ligne politique claire sur l’intégration économique. Cette lacune est issue de la position paradoxale de Charles de Gaulle, qui a entraîné le développement d’une contestation interne croissante de sa politique européenne.

A. L’absence de politique d’intégration économique

37La politique du gouvernement français face à l’intégration économique est très largement réactive. Le rapport Spaak puis la ZLE surprennent les décideurs français, tout comme l’Europe ordolibérale. Même les projets développés par les Français de Bruxelles, comme la coordination des politiques économiques et monétaires, ne font pas l’objet d’une position française officielle claire à leurs débuts. Pendant la négociation du traité de Rome, les représentants français se sont concentrés sur l’obtention de garanties négatives qui ne sont finalement pas utilisées, les décideurs français initiant même une accélération du rythme de libération des échanges au sein du Marché commun. Par la suite, la PAC a été définie sans tenir compte de ses implications en termes de structures économiques ou de ses équilibres financiers à long terme. Certes, en matière de politique industrielle, la France a dégagé en 1965 des priorités claires en mettant l’accent sur deux domaines charnières et relativement consensuels, la société européenne et la PRST. En conséquence, elle a obtenu un certain succès politique. Mais il est trop tard car la logique cumulative de l’intégration économique européenne soumet cette dernière à des dossiers non réglés, qui ont ruiné par deux fois (crise de la chaise vide et second rejet britannique) les initiatives en matière de politique industrielle.

38Cette carence est liée à l’absence de réflexion aboutie des dirigeants français en matière d’intégration économique européenne, tant chez de Gaulle que chez Mollet ou Pineau. Guy Mollet a joué un rôle déterminant pour imposer le Marché commun à une administration hostile et à un parlement potentiellement frondeur sur ces questions. Cependant, le fait qu’il soit séduit par l’Europe franco-britannique montre qu’il n’a pas compris la spécificité du modèle d’intégration économique européenne porté par la CEE. Ce dernier ne pouvait en effet se combiner avec le projet britannique de ZLE. C’est paradoxalement la même faiblesse qui condamne la réflexion, pourtant très aboutie et documentée, que Pierre Mendès France propose dans son discours de janvier 1957, où il développe une vision cataclysmique d’une France soumise à la dictature du Marché commun. Il se rend d’ailleurs compte de son erreur de jugement et se convertit rapidement à la CEE par la suite.

39Sur le plan institutionnel, la centralité du processus de décision à Paris a pu représenter une force, notamment lorsque le pouvoir politique a imposé à l’administration le rapport Spaak ou le plan Rueff, mais a également été une source de faiblesse pour comprendre la nature fondamentalement décentralisée d’un système communautaire complexe. Marjolin en a profité pour développer un vaste réseau transnational centré sur Bruxelles, qui incluait beaucoup de fonctionnaires français. De même, l’action du patronat français paraît très mal coordonnée avec celle de l’administration, en particulier dans le cas de la négociation du règlement 17/62. L’influence française sur l’intégration économique n’est donc pas uniquement parisienne, et ce même sous de Gaulle. Ce dernier apparaît paradoxalement comme l’un des pères de la CEE.

B. De Gaulle, père involontaire du succès de la CEE

  • 14 Robert Frank, « Les pères de l’Europe : une difficile typologie », in Paul F. Smets (éd.), Les Père (...)

40Charles de Gaulle peut être considéré comme un « père » de la CEE (au sens des « pères de l’Europe14 ») tout comme Jean Monnet, même si sa paternité est largement involontaire. C’est bien le président du Conseil français qui accepte la CEE de manière irréversible en juin 1958. Il permet son application par la France en imposant un plan Rueff très radical. Il obtient ainsi un rejet de la ZLE non traumatisant pour l’Europe des Six en novembre-décembre 1958. Sans de Gaulle, la ZLE serait vraisemblablement entrée en fonction et aurait très largement diminué l’importance prise par les institutions communautaires. La Grande Europe libérale aurait ainsi pu ravaler la CEE au rang d’organisation technique subalterne, surtout avec l’essor du GATT dans les années soixante. Figure charismatique, doté d’une très forte légitimité en France, il soutient ensuite constamment la défense du libéralisme régulé et d’une Europe volontariste si elle n’est pas supranationale.

41Cependant, le général de Gaulle souffrait de faiblesses objectives pour influencer la direction de l’intégration économique européenne. Âgé pendant la majeure partie de la période de plus de 70 ans, militaire de formation et de carrière, accaparé comme président de la République par des dossiers bien plus urgents, de Gaulle ne pouvait pas tout contrôler et n’avait pas le temps de maîtriser tous les complexes dossiers communautaires. Bien plus, il n’a pas compris la dynamique de la CEE, assimilée à un simple « traité de commerce » provisoire. Le fonctionnement communautaire de ses institutions comme leur caractère cumulatif a donc été ignoré. En conformité avec cette vision restrictive de la CEE, les premiers projets économiques globaux (Europe ordolibérale et Europe organisée de Marjolin) n’ont pas fait l’objet chez lui de prise de position claire. Il n’a pas réussi à imposer sa vision institutionnelle comme en témoignent l’échec du plan Fouchet et les conclusions mitigées de la crise de la chaise vide. La Commission est certes moins flamboyante après 1966, mais le système institutionnel communautaire est résilient et de nouvelles initiatives sont lancées. Elles débouchent sur des réalisations dès les années soixante-dix (Europe monétaire, politique régionale, réformes institutionnelles) et sur la relance Delors en 1985-1992.

42En 1969, lorsque de Gaulle quitte le pouvoir, la CEE est l’organisation de coopération économique européenne de référence alors même que l’OECE pouvait prétendre jouer ce rôle jusqu’en 1958. Même dans le domaine des discussions diplomatiques et stratégiques, aucune autre institution européenne n’a pu être créée en dépit des nombreux débats lancés par le plan Fouchet. Avec la PAC, de Gaulle a soutenu une dynamique qui a fortement renforcé les prérogatives des institutions supranationales à court terme. En ne s’opposant pas à la politique de la concurrence, il a commis la même erreur sur le plus long terme. De Gaulle est bien un père involontaire du succès de la CEE. Cette ambiguïté pèse lourdement sur les rapports entre les Français et la dynamique communautaire.

C. Des élites proeuropéennes face à une vision gaulliste plus populaire

43La politique du général de Gaulle face à la CEE a rapidement fait l’objet d’une forte contestation interne. Tout d’abord l’agressivité de son révisionnisme institutionnel et son style essentiellement déclaratoire apparaissent inefficaces. Le volontarisme politique forcené du leader français a pu fonctionner de manière spectaculaire dans un contexte où c’est surtout l’incarnation et l’affirmation d’une identité nationale forte qui comptent, comme en 1940-1944 ou en mai 1958. Mais cette tactique ne fonctionne pas dans le cadre de la CEE, qui observe une logique communautaire et des méthodes très juridiques. La diplomatie « déclaratoire » devient non seulement inefficace mais même contre-productive lorsqu’il s’agit de bâtir des coalitions variables en fonction des sujets, et de développer une argumentation technique. Ainsi, la ligne divergente exprimée par le SGCI pendant la crise de la chaise vide montre que ce ne sont pas les objectifs de la France sur le fond qui sont contestés – empêcher toute dérive supranationale – mais la méthode utilisée.

44Ensuite, la concentration sur la PAC est considérée comme particulièrement néfaste. Elle mobilise tout le crédit politique de la France sur un secteur à l’importance économique décroissante. De plus, elle aboutit à des résultats contre-productifs, en alourdissant le processus de décision communautaire, en relançant l’inflation et en organisant un transfert financier vers les agriculteurs les plus riches. Enfin, le rejet a priori de la Grande-Bretagne est de moins en moins accepté après le veto de 1967.

45Le réseau contestataire se développe au sein de différentes administrations, au SGCI, dans certains services du commissariat au Plan et du ministère des Finances, ou même dans le propre cabinet du général de Gaulle, tandis que la DAEF du Quai d’Orsay reste fidèle à l’orthodoxie gaulliste. Plus généralement se manifeste un mouvement de conversion des élites à la CEE, visible par exemple dans les milieux économiques, par réalisme beaucoup plus que par fédéralisme militant.

  • 15 M. Agulhon, De Gaulle…, op. cit., p. 128-130.

46Cependant, cette rhétorique gaulliste séduit l’opinion publique française, transportée par ce discours anti-impérialiste qui redonne une fierté à la France après le traumatisme de 194015. Elle se manifeste aujourd’hui par les thématiques de l’Europe-puissance et la critique d’une Europe trop technocratique et régulatrice, loin du volontarisme politique et économique gaullien. C’est la conséquence du succès d’une logique libérale et néofonctionnaliste qui vise explicitement à encadrer la marge de manœuvre des populations européennes, coupables de dérives nationalistes meurtrières dans les années 1930. C’est la même dynamique qui a permis le développement de nouvelles doctrines économiques développées à l’époque (économie sociale de marché, keynésianisme) pour encadrer un marché qui paraît incapable de s’autoréguler sans crises graves. Le déficit démocratique constitue donc à la fois la sanction logique d’un succès institutionnel et politique, et la limite de cette dynamique. Les années 1955-1969 sont la matrice de ces débats de fond sur l’orientation politique et économique de l’intégration européenne.

Notes

1 A. Moravcsik, The Choice for Europe…, op. cit., p. 7-9.

2 P. Ludlow, Negotiating the Gaullist Challenge…, op. cit., p. 207-208.

3 Piers Ludlow, « A supranational Icarus ? Hallstein, the early Commission and the search for an independant role », in Antonio Varsori (éd.), Inside the European Community. Actors and Policies in the European Integration 1957-1972, Bruylant, Bruxelles, 2006, p. 53.

4 R. Marjolin, Le Travail d’une vie…, op. cit., p. 304.

5 P. Pierson, « The Path to European Integration… », op. cit., p. 123-163.

6 Maria Green Cowles, « Setting the Agenda for a New Europe : The ERT and EC 1992 », in Journal of Common Market Studies, 33, 4, décembre 1995, p. 501-526.

7 J.-C. Defraigne, De l’intégration nationale à l’intégration continentale, op. cit., p. 183-216.

8 Giandomenico Majone, « The Rise of the Regulatory State in Europe », in West European Politics, vol. 17/3, septembre 1994, p. 77-101.

9 Conférence de presse tenue le 23 juillet 1964 : La vision gaulliste de l’Europe puissance repose cependant sur une inégalité entre la France – pays leader, et ses partenaires. Cette caractéristique ne se retrouve pas forcément dans les autres projets d’Europe volontariste.

10 R. Marjolin, Le Travail d’une vie…, op. cit., p. 342-343.

11 AO/Association Georges Pompidou, entretien d’Armelle Demagny avec Jean-Pierre Brunet, 2e Cassette, face B, 26 avril 2002. Jean-Pierre Brunet a été directeur de la DAEF de 1966 à 1975.

12 A. Milward, The European Rescue of the Nation-State…, op. cit., p. 3-5.

13 Notamment le postulat que la construction européenne est animée par des déterminants plus économiques que politiques et le rôle négligeable qu’il attribue aux institutions communautaires.

14 Robert Frank, « Les pères de l’Europe : une difficile typologie », in Paul F. Smets (éd.), Les Pères de l’Europe : cinquante ans après. Perspectives sur l’engagement européen, Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 13-26.

15 M. Agulhon, De Gaulle…, op. cit., p. 128-130.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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