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L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

La régulation des finances publiques au concret : une histoire des pratiques

Chemins de fer et budget

François Caron

Texte intégral

1Entre l’histoire des chemins de fer en France et l’histoire du budget s’est établie dès l’origine une relation étroite. Ce sont des considérations d’ordre budgétaire qui ont orienté les décisions initiales concernant le choix du régime et son évolution ultérieure. Le système mis en place a du être plusieurs fois modifié pour faire face aux difficultés rencontrées pour financer l’allongement du réseau. Ces modifications successives des conventions initiales entre l’État et les compagnies ont fait naître un énorme contentieux financier et alourdi le poids des contrôles auxquels les compagnies étaient soumises.

2Cette évolution peut être étudiée en deux étapes : l’une historique retraçant le contenu des différentes conventions, l’autre financière décrivant le fonctionnement du contrôle.

I. HISTOIRE DES CONVENTIONS 1859-1921

A. LES CHOIX INITIAUX (1838-1859)

3Entre 1838, date du vote de la loi définissant les grandes directions du futur réseau et l’année 1859, date de loi approbative des conventions signées par les cinq grandes compagnies qui se partagent le territoire. Les trois caractères originaux du système français concernent le choix de la concession, le choix du long terme pour ces concessions et les modes de financement fondés sur la garantie d’intérêt.

4Une grande partie des élites était favorable à l’exploitation par l’État qui, comme le dit Alexis Legrand, inspirateur de la loi de 1838, « ne recherche pas le remboursement des capitaux » car « l’intérêt lui est rendu par mille voies indirectes ». Il pensait aussi que l’entreprise dépassait les forces de l’industrie privée. De plus la peur de l’agiotage et du monopole hantait les esprits. À ce courant que l’on peut qualifier d’étatiste s’opposait un courant libéral, qui inversait ce dernier argument et affirmait l’incapacité de l’État de s’occuper d’affaires commerciales. Ce furent les deux arguments décisifs. L’État avait déjà fait un très gros effort financier en faveur des travaux publics. Le budget ordinaire avait triplé depuis la Restauration. Les libéraux voulaient aussi favoriser le développement de « l’esprit d’association ». Ce fut le régime de la concession qui triompha. Le choix des concessions à long terme (99 ans) s’est lui aussi imposé pour des considérations financières. Elle n’était pourtant pas la solution préférée du corps des Ponts et Chaussées. Dans les années 1840, les lignes concédées, à la suite le plus souvent d’une procédure d’adjudication, l’ont été pour une durée relativement courte. Le résultat fut la crise boursière de 1846 et 1847. Les anticipations concernant le coût des travaux et les recettes, qui avaient été prises en compte pour fixer ces durées, avaient été fortement sous-estimées. La longue durée (99 ans), qui avait déjà été appliquée à la ligne de Paris à Orléans en 1839, se généralisa à partir de 1852. On reportait sur l’avenir les charges du présent. Le troisième choix est celui du mode de financement. Les compagnies ont dès les années 1840 émis des actions et des obligations de faible valeur (500 francs le plus souvent). En 1855, un milliard de francs sont placés en obligations. Mais, pour poursuivre les constructions, elles ne parvinrent plus alors à placer leurs titres. La réponse financière fut double. La Banque de France, le 10 novembre 1857, intervint en fournissant une avance aux compagnies qui avaient des chemins de fer en construction afin, affirmait-on, qu’elles ne soient pas forcées de renvoyer leurs ouvriers. Un syndicat de compagnies fut créé pour gérer ces fonds. L’accord a fonctionné quatre ans. L’autre réponse qui devait permettre de poursuivre les constructions fut la signature des conventions de 1859. Le système est d’une redoutable complexité. Les lignes nouvelles forment dans chaque compagnie un nouveau réseau dont les emprunts jouissent d’une garantie d’intérêt pour une durée de 50 ans et pour un taux fixé à 4 %. Le nouveau réseau devait recevoir les excédents de revenu de l’ancien réseau calculés sur une base kilométrique. Son compte de résultat était fixé une fois réglés le versement d’un dividende minimum et le service des obligations de l’ancien réseau plus un apport de 1,10 %. La garantie couvrait les éventuelles insuffisances de ce compte. L’intérêt garanti des obligations atteignait 5,75 % (4 % + un amortissement de 0,65 % + 1,1 %). Cette garantie était remboursable. C’était là le point essentiel du dispositif.

B. DES CONVENTIONS DE 1859 À LA CONVENTION DE 1883

5Entre 1859 et 1883, une série de nouvelles conventions furent signées pour faire face aux dépassements inévitables de devis et à l’extension tout aussi inévitable du réseau. Ces extensions furent réalisées en partie par des compagnies concurrentes des grands réseaux qui dégagèrent des déficits considérables et pour beaucoup tombèrent en faillite à la fin des années 1870. Elles furent intégrées dans les réseaux des grandes compagnies, sauf celles qui furent regroupées dans le réseau de l’État en 1879. Par ailleurs, le développement des travaux complémentaires rendit impossible la fermeture du compte d’établissement nécessaire à la fixation de la limite supérieure du jeu de la garantie. Car des travaux complémentaires, de plus en plus importants, se révélaient toujours nécessaires en raison de l’augmentation du trafic. Pour faire face à ces difficultés, plusieurs conventions furent signées en 1863, 1868, 1869 et 1875. Elles prévoyaient dans certains cas le versement de subventions et, dans tous les cas, un relèvement de la limite supérieure du compte d’établissement.

6Les gouvernements républicains se devaient de régler le problème des relations entre les compagnies et l’État tout en poursuivant la politique d’extension du réseau. Le volet financier du programme Freycinet a été conçu par Léon Say. Il fut élaboré dans la période ascendante du cycle économique, entre 1877 et 1882. La situation financière était prospère et les impôts avaient été relevés en 1871 et 1872, puis en 1875. Léon Say voulut que ces excédents servent à financer des entreprises d’intérêt national. Il créa une rente amortissable à 3 %, remboursable en soixante-quinze ans, en s’inspirant de l’expérience des obligations de chemin de fer. Le rythme annuel des émissions devait être fixé par le Parlement. La première émission de cinq cents millions en 1878 ne remporta pas un grand succès et les émissions suivantes furent tout aussi laborieuses. La conjoncture économique se retourna en 1881. En décembre 1881, Léon Say tira le signal d’alarme en soutenant que la dette flottante avait atteint la cote d’alerte et qu’il faudrait émettre de nouveaux emprunts. Une campagne d’opinion hostile au mode financement du plan Freycinet et contre l’exploitation du chemin de fer par l’État mobilisa l’opinion publique. La loi de finances de 1883 condamna ce mode de financement. Le rapporteur Ribot affirma que l’on avait trop dédaigné le concours des compagnies. Les compagnies étaient donc en position de force pour mener les négociations qui aboutirent aux conventions de 1883.

7Bien que les clauses qu’elles contiennent soient sensiblement différentes d’une compagnie à l’autre, on peut en définir les principes généraux. Elles sont marquées par cinq caractéristiques financières.

8D’une part, il fallait que le plan Freycinet se réalise sans porter atteinte au crédit de l’État et malgré les moins-values fiscales dues à la crise. Il fallait « fermer le robinet des emprunts ». Il s’agissait de mettre au service de l’État le crédit des compagnies. L’État prenait à sa charge 90 % des dépenses d’infrastructure. Les compagnies, sauf la Compagnie du Nord, devaient payer 25 000 francs par kilomètre de ligne. Mais, dans l’immédiat, ce financement était assuré par des émissions faites par les compagnies qui en reversaient le montant à l’État. Cette somme serait remboursée aux compagnies sous forme d’annuités.

9D’autre part, le régime de la garantie était modifié. La distinction entre le nouveau et l’ancien réseau était supprimée, sauf sur le P-L-M. Elle s’appliquait à l’ensemble des lignes et aux dividendes. Si la différence entre la recette d’exploitation et la somme des dépenses d’exploitation et des charges d’emprunt était négative, la garantie était égale à cette différence plus le dividende. Si elle était positive, il était prévu qu’au-delà d’un certain niveau, ces excédents étaient partagés entre l’État et les compagnies. La durée de cette convention variait d’une compagnie à l’autre. Son année terminale était 1914 pour le Nord et le P-L-M, 1935 pour l’Ouest et incertaine pour le Midi et le P-O. Un contentieux fut ouvert à ce propos, qui fut tranché en 1914 au profit des compagnies par le Conseil d’État. Elle dura donc jusqu’à la fin de la concession.

10Enfin la garantie était elle aussi remboursable. La compagnie qui se trouvait dans l’impossibilité de rembourser s’endettait de son montant à l’égard de l’État. C’est ainsi que certaines compagnies accumulèrent une dette considérable. Ce fut le cas en particulier de la Compagnie des chemins de fer de l’Ouest qui fut rachetée par l’État en 1908. Il n’était en effet pas possible d’imaginer que sa dette puisse être, un jour, remboursée.

11Toute limite aux dépenses pour travaux complémentaires était supprimée. Mais leur montant devait être approuvé par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Cette clause faisait dépendre le budget des compagnies des votes des parlementaires, qui chaque année y trouvaient l’occasion de débats dans lesquels s’affrontaient défenseurs et adversaires des compagnies. On peut ainsi parler d’une politisation de leur budget. L’emprise du Parlement n’a cessé par la suite de s’étendre. Le budget de 1892 a imposé l’établissement de comptes annuels afin de faciliter le contrôle du Parlement sur l’application des dispositions de la loi. Il fallut donc établir un état récapitulatif des ressources rassemblées par les compagnies et du montant des travaux complémentaires exécutés par les compagnies. Une telle pratique obligeait, selon le ministère des Finances lui-même, à modifier sérieusement les chiffres fournis tant par les compagnies que par l’État. Chaque partie du budget comprenait plusieurs dizaines de pages de texte et de tableaux récapitulatifs. Le budget comprenait trois parties : le compte général des compagnies, les versements en argent des compagnies à l’État, les dépenses de l’État. La partie principale du budget de chaque compagnie comprenait trois sous-parties : le tableau des dépenses imputables sur le remboursement de la dette au 31 décembre, le tableau détaillé par année des dépenses imputables sur les subventions à la charge de la compagnie (les 25 000 francs au kilomètre), le tableau présentant le détail par année des avances remboursables et des annuités à la charge du Trésor. Pour obtenir la dépense nette des compagnies, il fallait déduire du total général des sommes déboursées par elles, le montant des versements qu’elles avaient effectués à l’État.

12La complexité du système fondé sur des allers-retours péniblement chiffrés entre l’État et les compagnies rendait inévitable la formation d’un contentieux considérable. Les points de désaccord possibles étaient innombrables. En voici quelques exemples puisés dans le rapport de 1896. L’Administration refuse d’admettre que les charges d’intérêt et d’amortissement imputées au compte de la subvention kilométrique de 25 000 francs viennent en déduction de la part contributive des compagnies. Selon les compagnies, la date d’exigibilité des subventions de 25 000 francs est le 31 décembre de la date d’ouverture des lignes ; selon l’État, elle doit être versée annuellement au prorata de l’avancement des travaux. Les annuités dues aux compagnies doivent être calculées au 31 décembre de l’année qui suit les travaux. Selon l’Administration, c’est le premier janvier de la même année. L’État refuse de verser aux compagnies la quote-part des dépenses immobilières du service de la traction qu’elles réclament. De nombreuses contestations concernent les prix appliqués à plusieurs dépenses inscrites au compte de l’État, comme la fourniture de matériel fixe, le transport des matériaux, la location des wagons de terrassement, les frais d’approvisionnent. Les contentieux les plus importants portent sur la durée de la garantie des compagnies du Paris-Orléans et du Midi, dont nous avons parlé plus haut, et sur la détermination des dépenses qui doivent être considérées comme dépenses d’établissement ou dépenses d’exploitation. Alfred Picard reconnaît dans son traité que la ligne de démarcation entre ces dépenses n’est pas d’une précision absolue. Il fallut du temps, par exemple, pour admettre que toutes les dépenses de renouvellement et d’entretien devaient être classées dans les dépenses d’exploitation. Il fallait établir au coup par coup, en fonction de la nature des travaux, cette répartition. Le principe fut que le premier établissement devait ajouter quelque chose à la valeur d’usage du bien.

13On comprend dans ces conditions que l’établissement des chiffres définitifs exigeait de très longs délais, qui n’ont cessé de croître. Il arrivait fréquemment que les compagnies contestent les redressements décidés par le ministère et attendent pour procéder à la rectification que la juridiction contentieuse ait tranchée. On publiait dès lors des tableaux provisoires en indiquant que les chiffres avaient été arrêtés par « des décisions ministérielles qui faisaient actuellement l’objet de pourvois en cassation ». En 1899, par exemple, aucun compte définitif n’avait été établi depuis 1883 pour la Compagnie de l’Est.

C. LE FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME JUSQU’EN 1914

14Le fonctionnement du système jusqu’en 1914 peut paraître satisfaisant. Globalement, de 1882 à 1913, les recettes brutes de l’ensemble des chemins de fer, y compris le réseau de l’État et le réseau de la Compagnie de l’Ouest – qui a été racheté en 1908 –, se sont accrues au rythme de 2,1 % par an, les dépenses de 2,7 % et le produit net de seulement 1,3 %. Le déficit global cumulé de 1887 à 1913 (recettes d’exploitation – dépenses d’exploitation – charges de capital) pour les six réseaux s’élève à 90 millions de francs soit 2,6 % des recettes. Il est presque entièrement concentré sur les deux réseaux d’État, dont le déficit s’élève à 82 millions de francs soit 12 % des recettes. Les réseaux du Paris-Orléans et du Midi sont eux aussi déficitaires, respectivement de neuf millions et un million. Les trois autres réseaux, le Nord, l’Est et le P-L-M sont en équilibre ou en très léger excédent. La dette de garantie des compagnies à l’égard de l’État était de 211 millions de francs pour le Midi, 162 millions pour le P-O, 39 millions pour l’Est. Clément Colson pouvait ainsi constater en 1917 que « jusqu’à la guerre, les recettes réalisées tant par les compagnies que par l’État du chef des chemins de fer couvraient en fait toutes les charges de leur exploitation et de leur établissement ». Mais il fallait nettement distinguer entre la période antérieure à 1905 et la période de 1905 à 1913. Les recettes ne se sont accrues que 1,6 % par an de 1875 à 1895. C’est la période de la grande dépression. De 1883 à 1895, les versements liés à la garantie d’intérêt se sont fortement accrus, malgré une gestion rigoureuse. De 1895 à 1905, les recettes se sont accrues au rythme de 2,7 %, la gestion rigoureuse étant maintenue. Elles ont baissé de 0,5 % par an de 1905 à 1913, malgré une forte accélération de la hausse du trafic. Les résultats se sont dégradés en partie en raison de la pression exercée par la hausse des prix et des coûts salariaux. Mais les compagnies n’étaient pas autorisées à baisser leurs tarifs. Le coefficient d’exploitation était de 50 % en 1882, 52 % en 1906, 61,5 % en 1913. Cette dégradation explique une évolution boursière très défavorable. La valeur des actions ferroviaires a augmenté de 28 % de 1884 à 1899, alors que la cote de la bourse baissait de 16 %. La valeur de ces mêmes actions a diminué de 32 % de 1900 à 1913, alors que la cote augmentait de 63 %.

15En réalité, la cause principale des difficultés financières des années 1900 est l’emprise croissante de l’État sur l’exploitation. Les contrôles qu’il exerçait sur les compagnies furent, nous le verrons plus loin, fortement alourdis. Les obligations de service public ne cessèrent d’augmenter. La loi dite loi Rabier de 1905 accrut considérablement la responsabilité des compagnies en cas d’avarie. Les règles du trafic minimum ne furent pas allégées de manière significative, malgré le faible rendement des lignes nouvelles. La solution des trains légers fut strictement limitée dans son application. Les obligations de service public, destinées à assurer la sécurité, l’hygiène et le confort des voyages, furent de plus en plus lourdes. Les compagnies parvinrent à conserver l’exclusivité de l’initiative de création ou de modification des tarifs, mais la procédure devint de plus en plus contraignante. Elles ne furent pas autorisées à adapter les tarifs à la hausse des coûts salariaux et des prix. Elles ne purent que limiter ou même supprimer les propositions de réduction. Enfin la législation sociale, marquée par des réductions de temps de travail puis par la réglementation des retraites (loi de 1909), accrut considérablement le coût du travail. Les compagnies soutinrent que toutes ces mesures étaient prises en violation des contrats, qui selon elles auraient dû être renégociés.

16En réalité les conventions de 1883 et les principes de gestion que les compagnies adoptèrent pour s’y adapter ont une part des responsabilités dans la dégradation de la situation financière. Les conventions obligèrent les compagnies à exploiter des lignes de plus en plus déficitaires. En 1914 les trois quarts du réseau étaient exploités à perte. L’effet d’affluent de ces lignes sur les lignes principales était loin de compenser l’ampleur du déficit. De plus, la hausse des coûts après 1905 n’est pas due seulement à la hausse des prix et des coûts salariaux. Elle s’explique aussi en partie par l’insuffisance des investissements pour travaux complémentaires au cours des années antérieures. Cette insuffisance est due à une gestion « parcimonieuse » tant vantée par Clément Colson, que critiquée par Walras qui parle « lésinerie ». Elle consistait à restreindre sans cesse les travaux complémentaires. Elles ont « suivi le développement du trafic au lieu de le précéder » indique un rapport rédigé par les analystes de la direction des études économiques et financières du Crédit lyonnais en 1919. De plus « c’est en restreignant sans cesse les dépenses d’exploitation que les compagnies arrivaient à avoir des recettes nettes plus satisfaisantes que les réseaux d’État ». On comprend donc l’inquiétude des marchés financiers à la veille de la guerre. L’ensemble du système était menacé. La hausse des coûts pesait sur toutes compagnies ainsi que l’augmentation rapide des charges de capital en raison de l’approche de la fin des concessions et de l’augmentation des taux d’intérêt. Le rachat de l’Ouest écrasé par le poids de sa dette avait été un premier signal d’alarme.

D. LA CONVENTION DE 1921

17La guerre ayant placé plusieurs compagnies, et tout particulièrement la Compagnie du chemin de fer du Nord et le P-L-M, dans une situation financière désastreuse, il fallut reconstruire le système de fond en comble. Une fois réglé le problème des déficits accumulé pendant la guerre, l’idée principale de la nouvelle convention fut négociée Elle instituait une solidarité financière entre les réseaux en y intégrant le réseau de l’État et le nouveau réseau d’Alsace-Lorraine. Le mécanisme financier reposait sur la création d’un fonds commun. Il rassemblait chaque année les recettes brutes et les dépenses des réseaux. On en déduisait les dépenses d’exploitation, les charges des emprunts, les dividendes prévus par la convention de 1883 et les primes accordées aux réseaux sur la base d’un calcul assez complexe. Si une compagnie avait un excédent, une fois réglés les charges de capital et le dividende fixé par la convention, il était versé au fonds commun. S’il y avait un déficit, il était pris en charge par le fonds commun. Un compte spécial était ouvert dans les écritures du Trésor. Les comptes étaient examinés en mars, transmis à la commission de vérification des comptes, qui donnait un avis provisoire. Les virements inter-réseaux avaient lieu en avril. Les articles 13 et 17 de la convention prévoyait que si « cet excédent est insuffisant, les tarifs seront majorés », et que, « en cas de besoin, des avances sont faites au fonds commun par le Trésor public, qui en sera remboursé ». Toutefois, si le ministre des Travaux publics en fait la demande, les réseaux émettront des obligations pour couvrir tout ou partie des avances à faire, l’État assurant l’intérêt et l’amortissement et les frais réels du service de ces titres jusqu’à la date où il en opérera le remboursement. Cette clause était considérée comme provisoire jusqu’à ce que l’équilibre du système soit atteint.

18L’application de la convention se fit dans une atmosphère de tension permanente entre les représentants des compagnies au sein du comité de direction des réseaux mis en place par la convention de 1921 et les représentants du ministère. Ils concernaient les modes de règlement des avances accordées par le Trésor, les emprunts émis par les compagnies soit pour couvrir leurs insuffisances jusqu’en 1926, soit pour combler les déficits dus au retard des hausses de tarifs. Ces contentieux furent réglés par un avis du Conseil d’État en 1929.

19Le contentieux le plus grave concerna les différences d’interprétation de l’article 17 qui prévoyait la compensation automatique des tarifs en cas de déficit. Cette clause ne fut que très partiellement appliquée. Chaque relèvement de l’indice des tarifs demandé par les compagnies fut soit totalement, soit partiellement rejeté et de toute manière très difficilement négocié. La crise atteignit son apogée en 1930-1932, lorsque l’État refusa l’augmentation demandée à la suite d’une forte augmentation de salaire imposée par lui afin de l’aligner sur ceux des fonctionnaires. Les compagnies demandaient aussi la réduction des impôts exorbitants qui pesaient sur le trafic depuis 1919. Des affrontements très tendus opposèrent, au sein du comité, son président Édouard de Rothschild et le commissaire du Gouvernement, Grimpret. Selon Édouard de Rothschild, il fallait anticiper l’apparition du déficit car les avances de l’État ne devaient constituer que « des moyens de trésorerie ». Selon Grimpret, la règle de l’automatisme était curative et non préventive. Édouard de Rothschild déclara en avril 1931 : « C’est délibérément que les majorations de tarifs qui eussent été nécessaires pour rétablir l’équilibre de 1930 n’ont pas été mises en vigueur. Il était devenu clair que le concessionnaire ne voulait rien faire pour tenter de sauver la convention. » Car le refus du ministère ouvrait la voie à la convention de 1937. Les déficits des réseaux amplifiés par la crise n’avaient aucune chance d’être résorbés dans le cadre de la convention de 1921. Toutes les tentatives faites pour réduire les déficits entre 1932 et 1936 échouèrent. La seule issue possible parut être l’intégration des réseaux dans un réseau national, qui devait permettre de rationaliser l’exploitation.

II. HISTOIRE DU CONTRÔLE FINANCIER

20Les compagnies ont été peu à peu mises sous tutelle grâce à la mise en place de contrôles techniques et financiers de plus en plus nombreux et de plus en plus pesants.

A. LE CONTRÔLE FINANCIER JUSQU’EN 1859

21Le principe de la vérification des comptes des compagnies de chemin de fer a été posé dès la loi de 1840. Son application était livrée à des règlements d’administration publique ultérieurs. Entre 1843 et 1855, il faut citer surtout l’ordonnance du 14 novembre 1846, qui instituait des commissaires royaux auprès des compagnies. Ils avaient le pouvoir d’assister aux assemblées générales des actionnaires. Ils furent remplacés, par arrêté ministériel du 20 mars 1849, par des inspecteurs de l’exploitation commerciale. Un décret de juin 1854 institua des inspecteurs généraux des chemins de fer qui devaient surveiller l’exploitation commerciale et contrôler la gestion financière des compagnies.

22Les conventions de 1859 précisèrent les modalités par lesquelles les compagnies devaient justifier, vis-à-vis de l’État et sous le contrôle de l’Administration, les frais généraux de construction, les frais annuels d’entretien et d’exploitation et les recettes. Les règlements d’application furent publiés en 1863 pour les compagnies autres que le Nord et en 1868 pour le Nord. Ils prévoyaient la création d’une commission de six membres, dont un conseiller d’État et trois membres choisis par le ministre des Finances, avec mission d’examiner les comptes de premier établissement. Elle pouvait se faire présenter les pièces comptables et tout autre document nécessaire à la vérification des comptes et se faire transporter dans les établissements, gares, ateliers et bureaux. Les décrets instituaient un inspecteur général des Chemins de fer désigné par le ministre des Travaux publics. Il était chargé de surveiller tous les actes de gestion des compagnies du point de vue des intérêts de l’État. Il avait pouvoir de se faire communiquer tous les documents nécessaires pour constater la situation active et passive de la compagnie et de se faire ouvrir dans tous les établissements les bureaux de comptabilité, ateliers, magasins, dépôts de matières et de valeurs de toute nature y compris les deniers en caisse et les effets en portefeuille. Les règlements stipulaient que la comptabilité des compagnies devait être soumise à la vérification périodique de l’Inspection générale des finances, qui pouvait se faire communiquer les mêmes documents que l’inspecteur général des chemins de fer. Le décret de 1868 concernant le réseau du Nord donnait à l’inspecteur général le pouvoir de requérir, avec l’autorisation du ministre, la réunion du conseil d’administration, à laquelle il pouvait assister. Les inspecteurs généraux des chemins de fer ont été supprimés par un décret du 20 juin 1879 qui les a remplacés par des inspecteurs généraux des Ponts et Chaussées ou des Mines placés à la tête du contrôle technique et commercial.

B. LE CONTRÔLE FINANCIER À LA FIN DU xixe SIÈCLE

23En réalité les mesures prévues par les décrets de 1868 tombèrent pour l’essentiel en désuétude, sauf le contrôle a posteriori effectué par les commissions de vérification des comptes attachés à chaque compagnie. Les conventions de 1883 furent l’occasion de réorganiser le contrôle. Un décret du 28 mars fusionna en un seul organisme, la Commission de vérification des comptes les différentes commissions. Sa composition se modifia peu par la suite. Elle comprenait : deux conseillers d’État, quatre membres désignés par le ministre des Finances, trois membres désignés par le ministre des Travaux publics, les inspecteurs des Finances chargés du contrôle des compagnies bénéficiant de la garantie d’intérêt et les inspecteurs généraux des Ponts et Chaussées chargés du contrôle de l’exploitation de ces compagnies. De plus, un décret du 7 juin 1884 institua des commissaires généraux chargés dans l’intérêt de l’État de surveiller tous les actes de la gestion financière des compagnies, et en particulier les émissions et l’amortissement des obligations et des placements de fonds. Ils pouvaient se faire communiquer tous les documents nécessaires à l’accomplissement de leur mission, comme leurs prédécesseurs, les inspecteurs généraux des chemins de fer. S’ils jugeaient que des travaux, des traités ou des marchés étaient inutiles ou nuisibles aux intérêts du Trésor, ils pouvaient requérir la réunion immédiate du conseil d’administration pour délibérer en leur présence. Le décret étendait le contrôle préventif qui avait été imposé au seul réseau du Nord en 1868. Il venait s’ajouter au contrôle a posteriori établi pour les autres réseaux par les règlements de 1863.

24Cette organisation n’a pas donné les résultats escomptés en raison de la confusion qui régnait dans la répartition des attributions entre les commissaires généraux et celles dévolues soit aux inspecteurs généraux des Finances, soit aux inspecteurs des Ponts et Chaussées chargés du contrôle technique et commercial. L’institution des inspecteurs généraux a disparu du budget en 1890. Le décret du 31 mai 1895 chargea un inspecteur général des ponts et chaussées de la direction du contrôle de chaque réseau. La répartition des attributions et des pouvoirs fut précisée. Le directeur du contrôle ou ses agents pouvaient prendre connaissance de tous les documents qu’ils jugeaient nécessaires pour constater l’état des services et l’imputation exacte des dépenses et des recettes. Ils pouvaient assister aux séances de l’assemblée générale.

C. LE CONTRÔLE FINANCIER ENTRE 1900 ET 1937

25Ainsi, en 1900, onze inspecteurs des finances étaient détachés auprès des six grandes compagnies. Ils travaillaient sous la direction de deux inspecteurs généraux des Finances qui étaient membres de la Commission de vérification des comptes. En bas de la hiérarchie, les contrôles a priori étaient assurés par des contrôleurs des comptes placés sous les ordres des divers chefs de service pour les assister et assister les inspecteurs des finances. Ils devaient visiter chaque mois l’un des bureaux de la compagnie qu’ils contrôlaient et établir des inventaires du matériel.

26La convention de 1921 a institué un commissaire du gouvernement auprès du comité de direction. Il assiste aux séances et peut provoquer une réunion et demander l’inscription d’une question à l’ordre du jour. La Commission de vérification des comptes, qui arrêtait avant la convention de 1921 la garantie d’intérêt, a vu ses attributions s’étendre aux questions concernées par l’application de la convention. Elle a été chargée de fixer le montant des primes des réseaux et de leurs versements au fonds commun. Cette extension a justifié la publication des décrets du 15 juin 1926. Le premier réorganisait les services chargés du contrôle technique et commercial des chemins de fer. Le second concernait le contrôle financier. Il instituait un organisme nouveau, la direction du Contrôle financier dirigé par un inspecteur général des Finances, assisté d’inspecteurs des Finances qui assuraient la vérification des comptes et la surveillance de la gestion financière. Il participait aux opérations associées au fonctionnement du fonds commun. Il arrêtait périodiquement la situation du compte spécial du Trésor intitulé « fonds commun des grands réseaux ». Il donnait son avis sur toutes les questions concernant les relations financières entre l’État et les compagnies. Il adressait au ministère un rapport périodique sur les résultats du contrôle. Le directeur du Mouvement général des fonds centralisait les renseignements fournis par le contrôle financier et préparait les décisions à prendre en application des lois en vigueur. Des réunions périodiques étaient organisées réunissant le directeur du contrôle financier, le directeur du Mouvement général des fonds et les directeurs des contrôles techniques du ministère des Travaux publics sous la présidence du directeur général des Chemins de fer pour examiner les questions intéressant le contrôle.

27En 1929 une commission spéciale fut nommée chargée d’une refonte de l’organisation du contrôle. Sa création était justifiée par le fait que le contrôle ne s’appliquait qu’aux questions expressément prévues par les textes. Pour le reste, les compagnies « se mouvaient librement dans leur exploitation ». Les réseaux exprimèrent leur opposition à une telle réforme. C’est ainsi que dans une intervention présentée lors de la séance du Conseil supérieur des chemins de fer du 3 mars 1931, le président « rappelle que le contrôle actuellement existant est d’ores et déjà complet et s’exerce aussi bien a priori qu’a posteriori, des autorisations étant nécessaires pour les commandes de matériel roulant, les travaux complémentaires, les lignes nouvelles, les tarifs, les émissions d’obligation. Et le contrôle financier s’exerce toute l’année. Quant à un contrôle financier qui deviendrait une véritable participation à la gestion, les compagnies sont unanimes à le considérer comme inacceptable et rien ne le leur fera accepter. « Il existe des juges en France et il y a le rachat. » Les compagnies parvinrent à limiter la portée du nouveau décret daté du 13 février 1932. Il n’a apporté que peu de modifications aux rapports administratifs des réseaux et du contrôle. Il a modifié son organisation interne. Pour le reste, il prévoit que le directeur général des Chemins de fer et le directeur du Mouvement général des fonds ont les mêmes pouvoirs que ceux confiés aux commissaires généraux par le décret du 7 juin 1884, tombé sur ce point en désuétude. Ces fonctionnaires peuvent adresser aux réseaux toutes les observations qu’ils jugent utiles et requérir la réunion des conseils d’administration. La direction du Contrôle financier, instituée en 1926, est supprimée et remplacée par une mission de l’Inspection des finances, qui exerce les mêmes fonctions. Elle doit fournir un rapport, qui est communiqué aux réseaux, sur le budget des réseaux, avant le 15 novembre pour l’année suivante. Elle doit aussi contrôler les investissements faits par les réseaux dans diverses entreprises et surveiller le fonctionnement financier des filiales. Elle doit enfin établir annuellement un rapport sur les résultats, auxquels les réseaux doivent répondre dans un délai d’un mois. Certaines de ces dispositions se retrouvent dans le statut de la SNCF.

28Il ne faut ni surestimer ni sous-estimer la gravité des tensions entre le ministère des Finances et les compagnies. Mais il est clair que ces relations se sont peu à peu dégradées pour atteindre un sommet à la veille de la convention de 1937. Une atmosphère de méfiance réciproque est apparue dès les années 1900. Elle s’est fortement accentuée dans l’entre-deux-guerres. L’alourdissement des contrôles n’est que l’une des manifestations de cette méfiance. On peut adhérer à ce jugement de Raoul Dautry, émis lors d’une conférence prononcée en 1938 et qui décrit assez bien l’état de ces relations dans les années 1920 et 1930 : « De peur de paraître favoriser les compagnies, les pouvoirs publics préférèrent les ligoter, les amoindrir, les contraindre, les acculer à piétiner, à lutter avec acharnement sur des positions défensives. Toute tradition sage des compagnies était tenue pour routine, toute innovation comme suspecte. »

Auteur

Agrégé d’histoire, docteur ès lettres, François Caron est professeur émérite d’histoire économique à l’Université de Paris-IV. Il a publié notamment : Histoire économique de la France au xixe-xxe siècle ; Le résistible déclin des sociétés industrielles et entreprises et entrepreneurs, xixe-xxe siècle.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

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