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L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

La régulation des finances publiques au concret : une histoire des pratiques

La construction d’une architecture budgétaire formelle et l’orthodoxie financière au xixe siècle

Fabien Cardoni

Texte intégral

  • 1 Jean-Baptiste Rosario Gonzalve de Nervo, Les finances de la France sous le règne de Napoléon III, M (...)

« Les uns ont dit que, nos comptes généraux d’administration étant renfermés dans de volumineux recueils, il était difficile d’y lire et d’y trouver la vérité. Les autres, niant la supériorité européenne de notre comptabilité, en ont signalé le mécanisme et l’organisation comme trop compliqués pour présenter des résultats clairs et faciles à des yeux non exercés. Ceux-ci, plus dédaigneux de tout travail et de toute règle (et il s’en trouve), ont attaqué la valeur des chiffres eux-mêmes, et leur attribuant une puissance contradictoire, suivant qu’ils sont placés de telle ou telle sorte, ils ont prononcé souverainement que les chiffres disaient à volonté le oui et le non, et que, par conséquent, ils étaient inutiles et les budgets aussi. […] Les documents officiels sont ouverts à tous ceux qui veulent y lire, aucun détail n’y est omis, tous s’y trouvent ; mais il faut savoir et vouloir les y trouver. Il en est de même des documents qui résultent des statistiques officielles. Ces documents peuvent être contestés, mais ils demeurent encore comme les guides les meilleurs et les plus sûrs pour tout esprit patient, sérieux et jaloux de la vérité1. »

Introduction.

1À la fin du xixe siècle, la dégradation qualitative et quantitative des comptes publics avait eu pour conséquence un essor des études sur les finances publiques. En effet, l’importance des sommes, des enjeux et des problèmes attira alors l’attention d’universitaires, juristes principalement, tout en interpellant des hauts fonctionnaires. Cet élan aboutit aux premiers travaux fondateurs (ceux de Paul Leroy-Beaulieu, René Stourm et Gaston Jèze notamment) et à la naissance de la science des finances publiques (durant les années 1870 et surtout 1880-1890). De la même façon, à la fin du siècle dernier, avec l’accroissement de la charge de la dette publique sont venues des velléités de réforme de structures budgétaires considérées comme peu performantes et confuses. Ce regain d’intérêt pour les finances publiques, encore une fois essentiellement le fait de juristes, perdure depuis les années 1980 et cet ouvrage en est un des témoins.

2Dans ce contexte, il semble essentiel d’examiner, en utilisant les méthodes des historiens, différents sujets traditionnellement traités par les spécialistes du droit. Les finances et les budgets sont en effet des objets historiques à part entière, et, au vu des travaux existants, il apparaît que l’histoire des finances publiques reste à faire. Ce terrain est en friche, à la lisière de l’histoire du droit, de l’histoire politique et de l’histoire économique et financière. Cette nouvelle approche de l’histoire des finances publiques doit être consciente des enjeux juridiques mais éloignée des considérations de la stricte histoire du droit ; elle prendrait en compte bien entendu l’évolution des montants et des chiffres, des règles et des procédures, mais s’intéresserait plus particulièrement à l’histoire des administrations et des hommes qui les composent.

3L’étape liminaire du vaste projet de recherche évoqué consiste, avant même de tenter d’utiliser les données chiffrées et de chercher les hommes derrière les chiffres, à questionner la source centrale et essentielle de l’histoire des finances publiques, c’est-à-dire les lois de finances, et à établir une grille de lecture de ces dernières. Il s’agit donc de réaliser une étude littérale de ces lois toute particulière : on s’attachera ici non pas aux chiffres, mais plutôt aux lettres qui composent et structurent ces lois. Faire cette histoire oblige à regarder autrement les lois de finances et à interroger leur structure, leurs subdivisions, ce que l’on donne à voir au « peuple », aux citoyens, aux contribuables. En effet, les lois de finances et les décrets de répartition des crédits ministériels, imprimés et publiés avec régularité au Bulletin des lois, constituent une partie de ce qui est public. Les lois de finances sont une des représentations que l’État offre de son action mais aussi de son fonctionnement et de son organisation hiérarchique.

4Dans quelle mesure les lignes conditionnent-elles le contenu des colonnes, la forme détermine-t-elle le fond ? En particulier, le principe de spécialité des crédits fut-il appliqué et quelle fut sa traduction concrète, littéraire et législative ? Enfin, si l’orthodoxie budgétaire est entendue comme le plein respect des règles juridiques et politiques définies en matière financière, quand dater l’entrée dans l’ère de l’orthodoxie financière si souvent évoquée ? Quand finit-elle ?

  • 2 Voir, par exemple, les communications de Vincent Cattoir-Joinville, « Annualité budgétaire et finan (...)

5Afin de répondre il convient d’observer l’architecture ou, pour parler comme les juristes, la nomenclature des lois de finances de la Restauration à la IIIe République, en s’attardant par moments sur la présentation des dépenses militaires (incluant celles de la Guerre et de la Marine) qui bénéficient de nombreuses dérogations aux règles communes et dont la situation singulière offre un point de vue intéressant sur les finances publiques dans leur ensemble2.

  • 3 On n’oublie pas la conquête de l’Algérie à partir de 1830 jusqu’en 1860, l’occupation de Rome en 18 (...)

6Dans notre cadre chronologique séculaire, la loi de finances pour l’exercice 1819 est la première véritablement normée et définissant le premier budget « normalisé ». Nous avons retenu ensuite toutes les années d’exercice finissant en 9 jusqu’à celui de 1899 inclus. Ces neufs exercices budgétaires constituent tout d’abord un corpus de lois de finances pour des années de paix, et donc des exercices non bouleversés par la guerre3. Par ailleurs, cette sélection d’années comprend au moins un budget par régime politique du xixe siècle. Enfin, la périodicité décennale et l’échelle de la longue durée permettent de distinguer les circonstances, des conjonctures politiques, des évolutions structurelles. Les lois de finances sont en effet à lire comme un périodique qui raconte l’histoire des finances, des gouvernements mais surtout de l’Administration. L’histoire de ces documents permet de retracer sur un siècle une certaine histoire des finances publiques mais également l’évolution de l’organisation étatique et du système politique.

7L’étude de l’ordre budgétaire formel (la hiérarchisation des ministères, l’usage de la subdivision sectionnaire et le chapitre comme référent budgétaire) précédera l’analyse plus détaillée, dans la deuxième partie, du désordre budgétaire persistant durant les trente dernières années du siècle. Nous verrons alors que l’avènement du régime parlementaire n’a guère contribué à la transparence des finances publiques.

I. ORDRE BUDGÉTAIRE

8Si les lois de finances n’ont qu’une portée normative limitée – leur vraie nature juridique est d’ailleurs depuis longtemps discutée –, elles sont fortement normées par des principes financiers théorisés progressivement au début du xixe siècle. L’une des règles les plus importantes est celle de la spécialité qui veut que le Gouvernement justifie précisément l’usage des recettes qu’il réclame au Parlement. La concrétisation de la spécialité entraîne inévitablement une mise en ordre raisonnée des dépenses, un ordre budgétaire, afin que les crédits à dépenser soient présentés d’une manière détaillée de façon à pouvoir suivre leur emploi précis.

9Afin de mieux comprendre la traduction littéraire de ce principe dogmatique, il faut s’intéresser tout d’abord à l’armature budgétaire générale et à la hiérarchie ministérielle qui en découle.

A. LA HIÉRARCHISATION DES LOIS DE FINANCES

10À la lecture du tableau 1 on peut remarquer que les Finances, dernier ministère présenté dans les lois de finances de la première partie du siècle, sont passées du statut de ministère au service des autres au rang de ministère important (sous l’Empire) puis prédominant à la fin du siècle sous la république. Pour être exact, il faut rappeler que la dette publique, qui relève des Finances, débute toujours les lois de finances, sauf en 1819, et que donc, d’une certaine manière, les Finances ont toujours été placées en tête. Cependant, en 1889, l’ensemble des dépenses de ce ministère est présenté en premier : les dépenses de fonctionnement n’apparaissent plus, même pour mémoire, au même niveau que les dépenses des services généraux des autres ministères. À ce moment, les Finances représentent une sorte de méga ministère comprenant le Service de la dette ainsi que la présidence de la République et les Assemblées (dont les dépenses sont habituellement placées en tête) mais aussi – et c’est nouveau – les services généraux de l’Administration des Finances, des trésoriers-payeurs généraux, des receveurs, de la Cour des comptes, des Contributions directes et indirectes, de l’Enregistrement et des Douanes.

11S’il est logique de rassembler toutes les dépenses des Finances en une seule partie, le fait n’est pas anodin car il aurait pu avoir lieu beaucoup plus tôt dans le siècle. Entre 1819 et 1899, l’élévation des Finances dans la hiérarchie budgétaire va de pair avec une croissance du budget de l’État, du poids de la dette, et de la fiscalité, et donc avec une montée en puissance de l’Administration des Finances, de ses effectifs et de son pouvoir.

12La structure même de la loi de finances subit cette influence croissante des Finances. Ainsi, dans la présentation de la loi de finances de 1889, le budget général de l’État est divisé en cinq parties :

131re partie : dette publique (dette consolidée, dette remboursable à terme ou par annuités, dette viagère) ;

Tableau 1. Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois

Tableau 1. Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois

Tableau 1 (suite). Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois

Tableau 1 (suite). Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois

142e partie : pouvoirs publics (dotation du président de la République, frais de maison du président de la République, frais de voyage, de déplacement et de représentation du président de la République, dépenses administratives du Sénat et indemnités des sénateurs, dépenses administratives de la Chambre des députés et indemnités des députés) ;

153e partie : services généraux des ministères ;

164e partie : frais de régie, de perception et d’exploitation des impôts et revenus publics ;

175e partie : remboursements et restitutions, non-valeurs et primes.

18Or, seules les Finances couvrent les cinq parties du budget. Le budget est alors organisé en fonction des Finances. Les attributions de ce ministère et l’étendue de son domaine financier en font sans conteste le premier ministère sinon dépensier du moins régalien.

  • 4 Rappelons que la Guerre et la Marine n’apparaissent pas que comme des dépenses dans le budget mais (...)

19Par ailleurs, comment interpréter la « remontée » dans le classement budgétaire de la Guerre et de la Marine ? Il semble qu’elle suive la chronologie des régimes bellicistes. Ainsi, on peut émettre l’hypothèse que, si ces deux ministères sont longtemps placés après les ministères régaliens, leur passage devant les ministères de l’Instruction, du Commerce et des Travaux publics pendant la IIIe République est peut-être dû à l’esprit de revanche d’alors, quand la préparation de l’inéluctable futur conflit prit le pas sur le reste des préoccupations nationales. La situation des dépenses militaires appelle deux autres remarques. Tout d’abord, il n’existe pas de périmètres constants sur le siècle pour les dépenses de la Guerre et de la Marine en raison des divers rattachements et détachements de l’administration des colonies et de l’importance croissante des affaires algériennes, ce qui, sans même parler des crédits non budgétés, laisse présager des difficultés pour établir des agrégats cohérents4. Ensuite, les budgets de la Guerre et de la Marine ne sont pas présentés en premier dans les lois de finances, mais la sous-commission des finances qui les examine, parfois avec d’autres budgets ministériels, est toujours la plus importante, comme en témoigne, par exemple pendant la IIIe République, le fait que Gambetta et Brisson furent à la fois présidents de la commission des finances et de la sous-commission en charge notamment de la Guerre et de la Marine.

  • 5 À noter que dans la loi de finances initiale version LOLF les missions sont présentées dans l’ordre (...)

20La loi de finances est une représentation de l’ordre financier étatique du moment. Elle est le décalque des fonctions et actions régaliennes de l’État. L’ordre budgétaire des ministères ne correspond ni à l’ordre dans la discussion parlementaire, ni à un classement ordonné en fonction du montant des dépenses, mais reflète plutôt une hiérarchie administrative et un ordre politique et symbolique5.

21La loi de finances est plus ou moins détaillée au xixe siècle selon l’état du rapport de force entre le Gouvernement et les Assemblées car la procédure du vote du budget (par ministère, par section, par chapitre) détermine en grande partie la composition et le contenu de la loi de finances. L’histoire singulière de la section budgétaire éclaire les enjeux qui se nouent autour de la structuration de la loi de finances.

B. LA SECTION BUDGÉTAIRE

Une concession de l’exécutif ?

22Dans le premier budget régulier depuis 1789, sous le Directoire en l’an V, les dépenses étaient réparties entre des sections.

  • 6 Pierre-François Pinaud, « Un exemple de technique financière : histoire du budget des dépenses 1789 (...)

23« La loi du 22 thermidor an V (9 août 1797) détermina le mode de présentation des dépenses. L’aperçu devait se diviser en état des dépenses ordinaires contenant celles acquittées, et un état des dépenses extraordinaires. Chaque état comprenait autant de sections qu’il y avait d’administrations diverses. Une par ministère, une pour les administrations centrales… chaque section offrait le tableau des dépenses à faire dans les diverses parties de l’administration, ainsi qu’une comparaison avec les années précédentes6. »

24Ces « sections révolutionnaires » budgétaires, si l’on peut dire, se révélèrent peu opérantes et disparurent immédiatement.

25Après des irrégularités et des dépassements massifs constatés dans les comptes du ministère de la Guerre, la loi du 25 mars 1817 fixa le principe de spécialité des crédits, c’est-à-dire essentiellement leur répartition grossière dans un état détaillant les services dépensiers. Cette méthode des enveloppes globales à l’intérieur desquelles les ministres, après accord royal, pouvaient affecter les crédits selon les besoins, avait alors pour principal objectif de contraindre les dépenses des ministères mais pas réellement de savoir ce pourquoi ils dépensaient. Cette loi avait prévu dans son article 151 que le vote législatif des dépenses s’effectuerait par ministère et non plus en une seule masse selon le système de l’abonnement. Cette première victoire des partisans de la démocratie budgétaire allait aboutir à l’examen par article ou même par paragraphe sous la IIIe République entraînant des délais de vote de la loi de finances considérables et marquant la prépondérance du législatif sur l’exécutif.

  • 7 Les règlements des exercices 1825 et 1826 se révélèrent cependant in fine en excédent.
  • 8 D’ailleurs comme l’écrit Alain Laquièze, cette ordonnance « prévit en effet que le Gouvernement ne (...)

26Lors de la discussion de la loi de règlement de l’exercice 1825 et de celle sur les crédits supplémentaires de l’exercice 1826, les parlementaires virent que plusieurs ministres avaient demandé des crédits supplémentaires et surtout le ministre de la Guerre, avec près de 14 millions7 pour solder principalement les frais d’occupation de l’armée française en Espagne. Le plus grave était que les ministres de la Guerre et la Marine avaient procédé à des virements entre chapitres, pratique illégale. Villèle avait déjà dû accepter une seconde mouture de la commission des finances encore plus économe pour les dépenses publiques mais une partie des députés et certains pairs menacèrent de voter contre le budget de 1828. Après une discussion budgétaire houleuse devant les deux Chambres, durant laquelle il fut attaqué en tant responsable du budget, mais aussi du Gouvernement et enfin personnellement, Villèle sortit la tête haute, refusant de répondre aux attaques politiques et se cantonnant à la défense de son honnêteté personnelle et celle des chiffres qu’il présentait. Pour mettre fin à ces abus et aux réclamations perpétuelles de certains députés en faveur d’un plus grand contrôle parlementaire des dépenses votées, Villèle promit, sous la contrainte donc, un texte renforçant le principe de la spécialité de l’affectation des crédits en les présentant par section. Après dix ans de dispute les tenants du caméralisme et les partisans d’une spécialité plus poussée obtenaient une maigre concession8. C’est dans ce contexte de montée en puissance de la pression de l’opposition parlementaire depuis 1817 – la Chambre des députés fut dissoute le 5 novembre 1827, une fournée de 76 pairs fut nommée et Villèle quitta le Gouvernement début janvier 1828 – que fut ordonnancée la répartition des dépenses par section.

  • 9 Ordonnance du roi qui prescrit d’établir, dans le budget général de l’État, des sections spéciales (...)
  • 10 Jean-Baptiste Rosario Gonzalve de Nervo, Les finances françaises sous la Restauration, Michel Lévy (...)

27Officiellement, cette ordonnance royale du 1er septembre 1827, contresignée par le ministre des Finances, Villèle, devait permettre de « déterminer avec précision les crédits spéciaux dans lesquels nos ministres devront désormais renfermer leurs ordonnances, et, à cet effet, établir dans le budget des sections spéciales qui limiteront les dépenses de chaque service, et qui serviront de base à nos répartitions annuelles par chapitre »9. La création de ces divisions spécialisées apparaît ainsi de prime abord comme une réponse à une exigence parlementaire et une mesure louable en faveur de l’orthodoxie financière. Nervo juge, sous le Second Empire, que « par cette mesure, M. de Villèle avait, d’un côté, sauvegardé la couronne des empiétements d’une spécialité indéfinie qui eût fini par faire passer le pouvoir exécutif lui-même devant les Chambres, ce qui était impossible, et, d’un autre côté, avait satisfait dans une équitable mesure aux droits des pouvoirs législatifs de contrôler et de fixer définitivement les dépenses de l’État10. » En revanche, d’Audiffret, contemporain des faits et qui a contribué à créer la section est plus cynique et aussi sans doute plus proche de la vérité quand il explique que son intention était de lutter contre la spécialité budgétaire et en définitive mettre des œillères au législatif. Il raconte ainsi qu’en 1826 :

  • 11 Charles-Louis-Gaston marquis d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes en (...)

« Le ministre des Finances ne savait pas comment arrêter l’invasion indirecte du pouvoir exécutif par les empiétements successifs des votes parlementaires qui fractionnaient, chaque jour davantage, par chapitres et par articles, les crédits généraux ouverts aux différents ministres. Il me prescrivit, en conséquence, de lui préparer un tableau analytique, par grandes sections de dépenses, des fonds mis à la disposition de chaque ministère, par le budget annuel de l’État, afin de tenter, ainsi, de poser une limite, malheureusement trop facile à franchir, à la spécialité légale des crédits ministériels. J’ai préparé dans ce but, une ordonnance royale, rendue le 1er novembre [sic] 1827, qui n’a jamais opposé qu’une barrière impuissante au morcellement continuel des services publics par l’ambitieuse initiative du pouvoir législatif11. »

28C’est en effet la vision que l’on peut avoir si l’on considère l’évolution sur un siècle. Sous la Restauration, la création de la section est une concession au législatif, une étape vers la possibilité de comparer d’une année sur l’autre des montants moins globaux et plus détaillés. Mais la réforme pose très vite les limites de la comparabilité et en réalité de la transparence. En effet, l’article 2 établit que « les développements portés dans les états à l’appui continueront d’être considérés comme des subdivisions variables. » Le Gouvernement est toujours souverain pour répartir les grandes masses financières.

29Dans ces conditions, doit-on toujours voir cette segmentation de la nomenclature budgétaire comme une amélioration en faveur de la transparence, ou plutôt que la spécialité octroyée et que les cadres budgétaires imposés vont désormais contraindre le regard des Assemblées ? L’étude de l’usage ultérieur de la section permet de répondre partiellement.

Histoire d’un Sisyphe budgétaire.

30L’ordonnance du 1er septembre 1827 prescrit donc d’établir, dans le budget général de l’État à partir de l’exercice 1829, des sections spéciales encadrant les dépenses de chaque service : 50 sections sont prévues pour l’ensemble des dépenses générales des ministères, dont 4 pour la Guerre et 6 pour la Marine. Et l’article 7 précise que : « les comptes des dépenses à rendre par nos ministres en exécution de notre ordonnance du 10 décembre 1823, et les états généraux à l’appui, seront uniformément rédigés, à dater de l’exercice 1829, suivant les nouvelles divisions des dépenses établies par l’article 2 ci-dessus. »

31En 1829, il existe en réalité 7 sections pour la Guerre et 6 pour la Marine. En 1839, pour la Guerre, les sections ne sont plus qu’au nombre de 3 et elles traduisent la répartition géographique des troupes (troupes de l’intérieur, d’occupation d’Ancône, en Afrique du Nord). On retrouve ainsi des chapitres ayant le même intitulé dans les 3 sections. En revanche, pour le même exercice 1839, la Marine a au total 11 sections mais qui subdivisent cette fois certains chapitres, pas tous. En 1849, la Guerre ne connaît plus les sections alors que la Marine en a 12 et toujours pas à l’intérieur de tous les chapitres. En 1859, il y a des parties au lieu des sections dans certains chapitres de la Guerre. La Marine a, elle, toujours des sections dans certains chapitres. Pendant le Second Empire, la section réapparaît en 1861, mais uniquement comme une subdivision pratique, technique et accessoire. En 1869, il y a ainsi des sections qui regroupent des chapitres, y compris pour la Guerre et la Marine. On a ainsi 49 sections pour le budget ordinaire et 10 sections pour le budget sur ressources extraordinaires. Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 prévoit en son article 9 que le budget des dépenses sera présenté au corps législatif par chapitres et articles. Le budget de chaque ministère est voté par chapitres : soit 38 pour la Guerre, la Caisse de dotation de l’armée, le gouvernement général de l’Algérie, et 26 pour la Marine et la Caisse des invalides de la marine. Cependant, comme la loi de finances pour l’exercice 1870 n’a été votée qu’en 1876, cette réforme n’est jamais entrée en application pendant l’Empire. Avec la république, la section reflète une subdivision administrative, technique et budgétaire. Elle reste non nécessaire et est non obligatoire. En 1879, les sections du budget général des dépenses des ministères, au nombre de 11, regroupent des chapitres mais ne concernent pas tous les ministères. Pour la Guerre, la première section correspond aux dépenses du budget ordinaire, la seconde section aux dépenses extraordinaires. En 1879 encore, la première section des Finances correspond à la dette publique, aux dotations et aux dépenses des pouvoirs législatifs. En 1889, chaque crédit ministériel est divisé entre deux ou trois sections (correspondant à des services importants, distincts mais internes au ministère concerné). La seconde section des Finances correspond au service des postes et télégraphes. La première section des Finances (le service des Finances proprement dit) se retrouve dans les troisième, quatrième et cinquième parties. La section est utilisée comme une subdivision fonctionnelle (en partie fictive) des ministères. Pour la Guerre, il n’y a plus de section mais toutes les dépenses sont comprises dans la troisième partie du budget dite des services généraux des ministères. Pour la Marine, la première section correspond aux services de la Marine, la seconde aux services coloniaux.

32Pour résumer l’évolution complexe de cette architecture budgétaire, dans l’îlot d’immeubles (les ministères) que constitue la loi de finances, certains étages (les sections) n’ont pas toujours le même nombre d’appartements (les chapitres) et certains d’entre eux changent d’étage d’une année à l’autre… lorsque ce ne sont pas les immeubles qui sont démolis ou agrandis.

33Cette subdivision sectionnaire ne concerne ainsi pas tous les ministères et, pour le même exercice, recouvre des réalités différentes. Il avait été prévu dans l’ordonnance de création de 1827 que les sections serviraient à répartir les dépenses selon les grandes « branches principales de service ». En réalité, soit elles reflètent une répartition singulière des dépenses au sein d’un ministère (la répartition géographique des troupes par exemple), soit elles représentent ses subdivisions administratives. Les changements de nature successifs de la section au cours du xixe siècle laissent penser, comme d’Audiffret l’indiquait, que cette innovation, initialement en faveur de la spécialité, n’a été que de la poudre aux yeux. Il apparaît que la définition de la section budgétaire est à la discrétion des gouvernements, qui font les nomenclatures, et que son usage est fonction du contexte politico-budgétaire et non pas des grands principes financiers posés comme intangibles. La section apparaît moins comme une division financière ou budgétaire démocratique que comme un outil administratif, une construction tactique et politique.

34Si, donc, d’une part, le périmètre financier des ministères change relativement fréquemment (voir notamment les pérégrinations des Cultes) et que, d’autre part, le deuxième maillon de l’armature budgétaire, la section, ne recouvre pas les mêmes réalités dans un même budget, alors le squelette des lois de finances paraît bien désarticulé, ou malléable, c’est selon. Il n’est pas ici question de nier qu’il est légitime et même nécessaire que les finances de l’État évoluent avec leur temps – a fortiori sur un siècle – et que les changements structurels budgétaires dont on a parlé autorisent néanmoins des comparaisons sur de courtes périodes. L’observation porte sur le fait que, sur la longue durée, avec des grands principes intangibles et en période de paix, les finances de l’État dans leur présentation sont loin d’être stables et que leur traduction législative dépend autant du gouvernement (et de la majorité parlementaire) que du régime politique. Les lois de finances sont des lois à la fois conjoncturelles et éminemment politiques.

35On pourrait objecter que l’élément qu’il faut prendre en compte pour juger de la spécialité budgétaire est le chapitre, unité de vote la plus fréquente et la plus commode. Or, à ce niveau d’analyse aussi l’ordre apparent et la rigueur solennelle des lois de finances, et des finances publiques, masque un désordre budgétaire persistant et s’aggravant même nettement après 1870.

C. LES CHAPITRES DU DÉSORDRE

  • 12 On pourra lire par exemple l’histoire juridique du chapitre budgétaire dans Pierre Di Malta et Jean (...)

36Nous poursuivrons dans cette troisième sous-partie l’épigraphie des lois de finances en examinant l’articulation en chapitres12.

37En lisant le tableau 2 il faut garder à l’esprit les changements de répartition ministérielle, et plus particulièrement pour la Guerre entre 1859 et 1869, et pour la Marine et les Colonies en 1859 et 1899 (voir tableau 1). D’autre part, les points d’interrogation signifient que le décret de répartition des crédits entre les articles n’est pas paru au Bulletin des lois. Le grand nombre de chapitres pour 1839 s’explique car des chapitres sont repris dans différentes sections ce qui crée donc des lignes budgétaires supplémentaires.

Tableau 2. Niveau de détail des lois de finances et des ordonnances/arrêtés/décrets de répartition des dépenses des services généraux des ministères publiés au Bulletin des lois

Tableau 2. Niveau de détail des lois de finances et des ordonnances/arrêtés/décrets de répartition des dépenses des services généraux des ministères publiés au Bulletin des lois

Note * : En comprenant les chapitres ou les articles « bis ».
Note a : Les dépenses et services du ministère de l’Intérieur sont répartis, sur des lignes distinctes, entre le service ordinaire, les cultes, les travaux publics, les dépenses départementales fixes et variables, les secours. Le ministère de la Guerre est divisé entre le service actif, les demi-soldes et secours temporaires, les frais de liquidation de l’arriéré. Le ministère de la Marine et des Colonies ne comprend que le service général. C’est, enfin, le ministère des Finances qui connaît le plus de subdivisions – lignes – dont ce qui sera ensuite compris dans la dotation (dépenses des Chambres des pairs et des députés) ou encore les frais de régie et de perception qui seront comptabilisés séparément.
Note b : Certains chapitres sont repris dans les trois sections.
Note c : Pour le budget ordinaire seulement (49 sections au total). Le budget extraordinaire comprend 17 sections et 60 chapitres.
Note d : Soit 23 chapitres pour la guerre et 13 pour le gouvernement général de l’Algérie.
Note e : Les dépenses de la Guerre ne comportent aucune subdivision, autre que le chapitre.
Note f : Les dépenses de la Marine sont subdivisées entre 4 titres : Titre I : Dépenses de personnel. Traitements et solde ; Titre II : Dépenses de main-d’œuvre. Salaires ; Titre III : Dépenses de matériel ; Titre IV. Dépenses communes. Le service colonial ne comporte pas de titre. Seule la Marine, de tous les ministères, est ainsi divisée en titres.
Note g : Dont ceux du budget général de l’exercice 1899 pour l’Algérie.

38L’accroissement du nombre des chapitres dans le budget global est constant entre 1859 et 1869 car on doit ajouter aux 234 chapitres du budget général pour 1869 les 60 autres du budget extraordinaire. Pour 1889, on a compté ce qui correspondait aux chapitres budgétaires précédents (services généraux des ministères) en excluant les dettes de l’État.

  • 13 Avec la LOLF, alors qu’on distinguait en 2006 47 missions, 158 programmes et 580 actions, la loi de (...)

39Sur la longue durée, la tendance est à la multiplication exponentielle des chapitres budgétaires. Le nombre de chapitres a ainsi été multiplié par trois entre 1839 et 1899 et encore par près de cinq entre 1900 et 1950. Avant la guerre de 1870, il y avait environ de 300 chapitres ; à la veille de la guerre de 1914, ils dépassaient 1 500 ; ils atteignaient 3 500 en 1951. Il existait encore 1 500 chapitres en 1990 et 850 chapitres environ en 200513.

40Tout d’abord, cette multiplication des chapitres ne signifie pas systématiquement plus de spécialité et de détails car les dépenses augmentent et ce ne sont pas, pendant la IIIe République notamment, les dépenses des ministères anciens qui sont plus détaillées, et ainsi mieux connues, mais seulement de nouvelles dépenses qui apparaissent en sus. En outre, on peut réduire le nombre de lignes du budget mais multiplier les documents détaillés annexes.

41En réalité, le seul examen du nombre de chapitres ne permet pas de mesurer le degré de transparence budgétaire. La IIe République serait-elle ainsi plus « transparente » que la IIIe, qui n’accorde en réalité que 23 chapitres pour la Guerre, pour des besoins militaires au moins aussi importants ? La monarchie de Juillet et la IIe République présentent plus de chapitres pour la Guerre que pendant longtemps sous la IIIe République. Rien ne permet d’expliquer cette situation si ce n’est des considérations politiques et de tactique militaire.

  • 14 Gaston Jèze, Traité de science des finances. Le budget : théorie générale, les pouvoirs du gouverne (...)
  • 15 Ce qui permet à Gaston Jèze de distinguer un peu artificiellement la spécialité juridique et la spé (...)

42D’autre part, le nombre de chapitres ne donne qu’une idée imprécise de l’application du principe de la spécialité qui est régulièrement contourné au cours du xixe siècle par les virements entre articles et chapitres budgétaires. La spécialité par section de 1861 n’est pas celle de 1827, car il est alors possible de virer des crédits entre chapitres d’un même ministère. « Ainsi, la spécialité n’était pas obligatoire ; elle était donc illusoire14. » Sous la république, l’article 30 de la loi du 16 septembre 1871, qui rétablit le vote par chapitre, interdit tout virement entre ces derniers, le ministre qui le ferait risque sa responsabilité politique15.

43Dans un troisième temps, l’application du principe de spécialité rencontre des limites, politiques d’abord, techniques ensuite. Le Parlement ne peut ainsi pas trop s’ingérer dans les dépenses des ministères sans risquer de brouiller la séparation des pouvoirs et de se faire gestionnaire des deniers publics, ce qui lui prendrait tout son temps. La contrainte technique est en outre essentiellement celle du temps d’examen consacrés aux articles et bientôt même aux chapitres d’un budget bourgeonnant sans cesse.

  • 16 Ce qui montre l’importance des sections et autres premières subdivisions en dessous du ministère.
  • 17 Pierre Di Malta et Jean-Claude Martinez, Droit budgétaire, 1re éd. : Librairies techniques (Litec), (...)
  • 18 En mode LOLF, les plafonds d’emploi ventilés par ministère font l’objet d’un vote unique. Le droit (...)

44La loi du 1er septembre 1827, on l’a vu, avait créé le vote des crédits par section (formant alors 52 divisions budgétaires). La loi du 29 janvier 1831 organisa le vote par chapitre budgétaire (164 puis 338). Avec l’avènement du Second Empire, le vote par ministère fut la règle, puis le vote par section fut remis en vigueur en 1861 et enfin le vote par chapitre réapparut en 1869. Sous la IIIe République, le Parlement qui, schématiquement, s’est battu au début de notre période pour obtenir un plus grand nombre de votes sur la loi de finances se voit, à la fin du siècle, dans l’obligation de limiter ses recours aux urnes (pour les chapitres seuls) devant la croissance des postes/articles budgétaires. Si les parlementaires peuvent en effet discuter de chacun des articles, le vote se fait par chapitre et non par article, puis l’inflation des chapitres qui est allée de pair avec celle des dépenses de l’État et l’augmentation de ses champs d’action a souvent gêné la mise en œuvre du vote par chapitre. La croissance des chapitres et des articles a eu pour effet paradoxal d’entraîner un nombre de votes moins important de la part des parlementaires. « En fait l’autorisation parlementaire portait globalement sur des chapitres regroupés16. En 1934 et 1939 le budget fut même adopté par un seul vote d’ensemble. Les budgets de 1936 et 1946 furent votés par ministère17. » Tous ses kilogrammes de papier opacifiaient la transparence qu’ils étaient censés présenter et, en conséquence, à partir de 1952, les chapitres furent systématiquement regroupés et leur nombre réduit. Puis, le Gouvernement décida, par le décret-loi du 19 juin 1956, que le Parlement aura à se prononcer sur de grandes masses (les titres et, à l’intérieur, les ministères) et non plus sur les chapitres, ce qui n’entraînait plus que 170 votes environ18.

  • 19 Son article 16 posait du reste le principe selon lequel le mode de présentation du budget serait dé (...)

45Enfin, la spécialité du budget est conditionnée en partie par l’intitulé des lignes, or le vocabulaire employé et l’organisation des données sont restés longtemps le fait du Gouvernement et des ministères. Dans les lois de finances, le verbe conditionne les sommes ; les lettres déterminent les chiffres et l’enjeu politique majeur se situe là. Le désordre littéraire ou la propagande budgétaire des lois de finances a pu ainsi durer au moins jusqu’en 1956 lorsqu’un décret-loi, c’est-à-dire tout sauf une loi discutée, donc de compromis, pris de surcroît en vertu de la loi des pleins pouvoirs du 2 avril 1955, organisa nettement les termes et la structure du budget, répondant ainsi à une exigence de la Constitution de 194619 !

46La multiplication des chapitres ne signifie pas une plus grande transparence financière. Le nombre de chapitres budgétaires ne traduit qu’imparfaitement l’application du principe de spécialité des crédits. La spécialité des dépenses conditionne l’étendue du contrôle du Parlement et les modalités de l’exécution du budget. La spécialité a été plus ou moins imposée par le Parlement contre les gouvernements, et traduit donc à la fois des rapports de force (une volonté réciproque de contrôler ou limiter l’autre) et des préoccupations de contrôle comptable. Le souci de l’efficacité de la dépense publique n’est pas une donnée première au xixe siècle car la bataille sur les chiffres et leur présentation annuelle occupe l’essentiel du temps du Parlement. Le développement de la démocratie politique et parlementaire et le perfectionnement de l’architecture et de la démocratie budgétaire ne suivent pas la même chronologie, comme le montre notamment le passage des finances publiques impériales aux finances publiques républicaines. Cette époque, qui a vu la transition entre un régime où les Assemblées avaient peu de pouvoir budgétaire vers un régime où le Parlement avait beaucoup de pouvoir et en usait, présente une analogie avec l’époque contemporaine. On peut en effet noter le même effet de balancier entre la Ve République budgétaire où le Parlement, même s’il avait des pouvoirs, les utilisait peu, et l’ère de la LOLF où le rôle du Parlement devrait être déterminant.

II. RES PUBLICA ET FINANCES PUBLIQUES

47Poursuivant notre démarche de confrontation entre les règles édictées et les pratiques observées, nous allons à présent changer de focale en nous intéressant plus particulièrement aux lois de finances d’un régime parlementaire (la IIIe République) sur les trente dernières années du siècle. Cette étude nous amènera à interroger, outre la réalité/réalisation du principe de spécialité et le degré de transparence financière de l’État républicain, les notions de publicité des finances publiques et de démocratie budgétaire.

A. LA PERSISTANCE ET L’AGGRAVATION DES DÉSORDRES FINANCIERS

48Le Second Empire a connu une spécialisation minimale des crédits puis un retour timide à la libéralisation des procédures budgétaires, et a multiplié les budgets connexes au budget général de l’État, nuisant à l’unité des comptes et donc à leur clarté. Dans le dernier budget de l’Empire, celui de l’exercice 1870, on pouvait compter à côté des budgets ordinaires et sur ressources spéciales, un budget extraordinaire ainsi que les comptes de la Caisse d’amortissement de la dette, de la Caisse de dotation de l’armée et de la Caisse des invalides de la marine. De plus, le recours aux crédits supplémentaires, entérinés a posteriori par les Chambres après qu’ils avaient été dépensés, était permanent. Il était justifié par le secret de l’armement des forces françaises. La République, moins belliciste mais tout aussi discrète sur ces questions, maintiendra longtemps après son avènement la pratique peu transparente des crédits supplémentaires et des budgets connexes.

  • 20 Félix Germain, Dictionnaire du budget. Exercice 1877-1884, 3 vol., Guillaumin, Paris, 1877-1884, vo (...)

49Tout d’abord, jusqu’en 1879, il n’y a pas réellement d’unité budgétaire. Le budget général côtoie ceux sur ressources extraordinaires et sur ressources spéciales, et les comptes spéciaux du Trésor, facilement créés et qui ont le grave inconvénient de supprimer la spécialité budgétaire. La pratique des fonds de concours, par laquelle une collectivité (une commune, une chambre de commerce, une compagnie de chemins de fer…) finance un ouvrage d’art, des fortifications, un torpilleur, par exemple, contourne le vote du Parlement et la règle de la non-affectation des ressources. Il existe en outre un compte de liquidation qui devait servir au réarmement de l’armée, au ravitaillement des arsenaux, à la reconstruction de fortifications détruites, aux indemnités pour dommages causés pendant l’invasion, etc., et qui perdure. En effet, la première partie de ce compte créé en 1872 est close en décembre 1875 (914 millions dont 615 millions uniquement pour la Guerre). Une deuxième partie (350 millions sur l’exercice 1876, 785 millions au total en 1877) est ouverte et répartie sur deux chapitres seulement. Il sert à financer beaucoup d’autres dépenses que celles initialement prévues et ne fait même pas partie de la loi annuelle alors que le budget extraordinaire de l’Empire était présenté, lui, dans le même texte. En effet, « sous le fallacieux prétexte de ne pas faire connaître aux Prussiens le détail des travaux payés avec les fonds du compte de liquidation, les bureaux ont demandé et l’Assemblée versaillaise a accordé les millions de francs par centaines en deux ou trois chapitres sommaires20. »

50En outre, chaque année, dès que la loi de finances est votée, la Guerre demande des crédits supplémentaires qui lui sont accordés par décrets et régularisés par la suite par la Chambre avec une loi votée avant les débats sur la loi de finances. Les crédits extraordinaires ne sont pas toujours justifiés. Les chiffres des budgets de la Guerre et de la Marine sont peu discutés car il serait antipatriotique de contester les dépenses de reconstitution des forces armées et de préparation de la revanche. Peu importe si les bureaux de la Guerre ne jouent pas la transparence, loin s’en faut, et si chaque année quelques députés s’acharnent à vouloir contrôler l’accroissement des dépenses militaires, l’armée reste relativement épargnée par les querelles budgétaires. Tout cela est globalement accepté, car les recettes augmentent, malgré ou grâce aux baisses d’impôts (les crédits supplémentaires pour la Guerre notamment sont prélevés sur les ressources extraordinaires). En y comprenant le compte de liquidation, la moyenne annuelle des dépenses pour la Guerre dépasse un milliard depuis 1872, hors crédits supplémentaires. Ce qui grève également le budget de la république naissante, c’est l’augmentation du nombre de fonctionnaires, la revalorisation des traitements de ceux-ci, des militaires, des pensions des veuves et des secours aux orphelins, l’augmentation des pensions de retraite des fonctionnaires et des militaires. Par ailleurs, durant les premières années de la république, on ne compte plus les décrets – donc sans l’intervention des députés – de report, et même de report de report (par exemple de 1874 sur 1875 puis de 1875, 1876 et 1877 sur 1878). Enfin, les dépenses engagées ne sont pas toutes, loin s’en faut, dépensées, et beaucoup sont annulées, ce qui rend illusoires voire suspectes les estimations votées dans la loi de finances.

  • 21 Thiers avait dit plus de 8 milliards, plus de 9 milliards de francs selon une estimation du ministr (...)
  • 22 Lire l’article de Matthieu Conan dans ce volume.
  • 23 On devrait étudier l’éventuelle instrumentalisation de la revanche par l’administration de la Guerr (...)

51La guerre de 1870-1871 a certes coûté très cher humainement, territorialement et financièrement21, mais la France s’est relevée très rapidement : l’emprunt Morgan est vite converti, l’indemnité de guerre est remboursée sans accroc, les recettes rentrent sans problème, la croissance est là. La conséquence la plus funeste de cette défaite pour les finances publiques – outre le fait qu’elle a porté préjudice à la loi de règlement22– est qu’elle a servi d’argument peu contesté à l’accroissement considérable des dépenses militaires (réarmement, programme de fortification, gonflement des effectifs, mise sur pied d’une armée territoriale opérationnelle, etc.)23. Cette guerre fut surtout préjudiciable aux règles des finances publiques car elle a contribué à justifier, parfois de mauvaise foi, la perpétuation sous la république des errements budgétaires du Second Empire. Pour toutes ces raisons, les désordres budgétaires persistèrent aux débuts de la république jusqu’à ce que les républicains s’emparent de toutes les rênes du pouvoir.

B. LA RÉPUBLIQUE AUX FINANCES

  • 24 En raison de cette crise, sont votées en 1878 la loi de finances de 1878 et celle de 1879.

52Après la crise du 16 mai 1877, les républicains l’emportent aux élections législatives d’octobre 187724. Dès lors, avec l’arrivée de personnalités républicaines aux Finances et/ou parce que les séquelles financières de la guerre sont en voie d’effacement, des changements en faveur d’un plus grand respect des principes de l’orthodoxie financière se font sentir. Ainsi, de décembre 1877 à décembre 1879, le dogmatique et compétent Léon Say s’efforce d’assainir l’architecture financière. Tout d’abord, à partir de l’exercice 1879, le compte de liquidation et le compte spécial des Travaux publics sont intégrés au budget sur ressources extraordinaires qui est présenté avec le budget ordinaire et voté le même jour. Ensuite, des efforts sont faits pour encadrer les crédits extraordinaires et supplémentaires. Rappelons que les crédits additionnels avaient été créés par loi du 25 mars 1817, puis l’ordonnance du 1er septembre 1827 et les lois du 24 avril 1833 et du 23 mai 1834 posèrent de nouvelles règles concernant la régularité de ces crédits. La première de ces deux lois abrogea l’ordonnance de 1827 et indiqua que toutes les ordonnances de crédits additionnels devraient être désormais converties en lois à la prochaine session parlementaire. Elle imposa également deux autres conditions restrictives, soulignant par là le caractère exceptionnel que devait revêtir une telle mesure : en premier lieu, l’ordonnance d’ouverture de crédits serait prise selon une procédure spéciale, consistant en un avis préalable du Conseil des ministres, un contreseing du ministre ordonnateur et une insertion au Bulletin des lois. En outre, les crédits supplémentaires seraient votés et présentés devant les Chambres, non par chapitre, mais plus précisément encore par article. La loi du 14 décembre 1879 sur les crédits supplémentaires et extraordinaires à ouvrir par décrets pendant la prorogation des Chambres propose de clarifier l’usage des crédits supplémentaires et extraordinaires, notamment en distinguant clairement ces deux types de crédits. Selon l’article 1, il ne peut être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu’en vertu d’une loi. Ensuite l’article 2 définit les crédits supplémentaires comme ceux qui doivent pourvoir à l’insuffisance dûment justifiée d’un service voté au budget, et qui ont pour objet l’exécution d’un service voté, sans modification dans la nature de ce service. Les crédits extraordinaires, eux, sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues, et ont pour objet ou la création d’un service nouveau, ou l’extension d’un service inscrit dans la loi de finances mais au-delà des bornes déterminées par cette loi. Il est précisé (art. 3) que tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l’exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la Guerre et de la Marine, que ce service ne se rattache d’une manière indivisible à un chapitre déjà existant. Il s’agit là d’une exception de taille car les crédits extraordinaires pour la Guerre et la Marine sont les plus importants et demeureront ainsi invisibles. Enfin (art. 5), pourront seuls donner lieu à ouverture de crédits supplémentaires les services votés dont la nomenclature sera annexée chaque année à la loi de finances et les crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d’un service nouveau ne pourront être ouverts par décret. Les crédits supplémentaires sont donc quelque peu contingentés.

53Face à cette Assemblée républicaine, et dès la fin décembre 1876, le Sénat tente, dans les discussions budgétaires, de faire entendre sa voix, par des amendements introduisant des augmentations pour les exercices 1876 à 1879. La Chambre des députés les rejette tous. La question est constamment posée de savoir si le Sénat a le droit d’augmenter les dépenses. Les députés républicains affirment que non car la Chambre haute a le droit de dissoudre, sur proposition de l’exécutif la Chambre des députés : là serait la contrepartie de cette absence de droit d’amendement. En réalité, cette question budgétaire est la conséquence du flou constitutionnel du moment sur les rapports entre les Chambres. Elle se comprend dans le cadre des oppositions politiques entre Sénat et Chambre des députés, des conflits de légitimité entre les deux Chambres, et est une des conséquences de l’organisation de ce régime républicain par défaut. À chaque fois, entre 1876 et 1879, le Sénat finit par adopter le projet de budget sans insister davantage. Les élections partielles de janvier 1879 amènent au Sénat une majorité républicaine, puis Mac-Mahon démissionne à la fin du mois. Jules Grévy le remplace, et, en novembre 1879, les deux Chambres rentrent à Paris. Le budget pour 1880 est donc le premier budget entièrement républicain. Avec cette nouvelle donne politique, les rapports, notamment budgétaires, entre le Sénat et la Chambre des députés se normalisent. La Chambre a ainsi le pas sur le Sénat, mais accepte ponctuellement des amendements budgétaires émanant de la Chambre haute.

54À la fin de 1879, les républicains obtiennent donc, et définitivement, tous les leviers du pouvoir politique et procèdent à des épurations conséquentes dans l’Administration. Ils sont désormais les seuls maîtres d’œuvre du budget. De décembre 1879 à novembre 1881, Joseph Magnin, un des budgétaires du Second Empire pourfendeur des dérives financières du régime déchu, tente, alors qu’il est ministre des Finances et gouverneur de la Banque de France, de réaliser les belles finances républicaines dont il rêvait. Dix ans plus tard, en 1889, quels sont les résultats immédiatement visibles de cette « prise en main » républicaine des finances ?

55Le changement est perceptible. La loi de finances est désormais accompagnée de 15 états annexes (tableaux informatifs détaillés). Il y a un effort manifeste de contrôle/limitation des dépenses des ressources spéciales pour lesquelles sont indiquées les voies et moyens, de clarté avec donc une nomenclature précise et fixe des crédits supplémentaires possibles, et dans le sens de la spécialité avec des dépenses spécialement autorisées pour l’Instruction publique et la Marine (on y trouve ainsi un luxe de détails sur les constructions navales militaires en cours et à venir). Cependant la multiplication de ces états annexés ne signifie pas seulement plus d’informations publiées mais surtout plus de dépenses. De plus, l’architecture budgétaire reste toujours à géométrie très variable. Par exemple, le 6 janvier 1889, un décret transporte les crédits ouverts au ministère des Finances pour le service des Postes et des Télégraphes au ministère du Commerce et de l’Industrie, où ils formeront une nouvelle section (la deuxième), et rattache au même ministère le budget de la Caisse nationale d’épargne. Donc, quelques jours seulement après le vote de la loi de finances pour 1889, le cadre budgétaire change. De même, en juillet, une loi du 27 juillet 1889 ouvre au ministre de la Marine, sur l’exercice 1889, une somme représentant la première annuité (3 millions de francs) du crédit prévu par la loi du 11 juillet 1889, pour l’exécution des travaux d’amélioration à entreprendre dans les ports militaires. Il est créé (art. 2) à cet effet, audit budget de la Marine, un chapitre spécial : le chapitre XXIV bis : « Travaux extraordinaires de défense des ports militaires ». Pourquoi ces deux modifications importantes n’ont pas eu lieu avec le vote de la loi de finances ?

56Malgré ces quelques accrocs, l’effort d’uniformisation et de clarté du budget se poursuit : le budget extraordinaire est supprimé par la loi de finances du 26 décembre 1890, le budget des dépenses sur ressources spéciales (essentiellement les recettes et les dépenses votées par les assemblées locales) n’existe plus depuis la loi de finances du 18 juillet 1892, et enfin, avec la loi de finances du 28 avril 1893, les services spéciaux du Trésor sont rattachés au budget général.

  • 25 La comparaison avec les années 1816-1822, sous la Restauration, pendant lesquelles on eut recours a (...)

57Cependant, dix ans plus tard, en 1899, le désordre budgétaire, défini en fonction de l’orthodoxie budgétaire édictée durant le siècle, est à nouveau manifeste. Les budgets annexes se sont multipliés (le budget de l’Algérie est né), des comptes spéciaux ont été créés (le premier par la loi du 17 février 1898), la permanence des crédits additionnels, supplémentaires et extraordinaires, le recours permanent aux fonds de concours, les dérapages financiers et l’utilisation désormais récurrente des douzièmes provisoires25 (remède qui, comme son nom l’indique, devait rester temporaire et exceptionnel mais qui, par exemple, pour l’exercice 1889 est nécessaire jusqu’en mai 1889 et pour l’exercice 1900 jusqu’en avril) sont les signes d’une dérive quantitative et qualitative des finances publiques. La démocratie politique et la démocratie financière ne sont pas synchrones. L’étude de la publication des décrets de répartition des crédits le confirme.

C. UNE DÉMOCRATIE BUDGÉTAIRE ? LA PUBLICITÉ DES FINANCES PUBLIQUES

58Si la spécialité des dépenses est un progrès démocratique, il doit aller de pair avec la publication des détails de la répartition des crédits ministériels.

  • 26 Il faut attendre le décret-loi du 19 juin 1956 pour voir reprise la pratique des décrets de réparti (...)
  • 27 La loi de finances initiale en mode LOLF présentée dans le Journal officiel ne donne que la réparti (...)

59L’ordonnance du 14 septembre 1822 concernant la comptabilité et la justification des dépenses publiques, prévoyait (art. 2) qu’ » avant de faire aucune disposition sur les crédits ouverts à chaque exercice, nos ministres présenteront à notre approbation [royale] le projet de répartition entre les divers chapitres de leur budget. » Le roi rend donc des ordonnances annuelles de répartition pour chaque ministère. Elles ne sont pas publiées au Bulletin des lois. À partir de l’exercice 1825, on les trouve en annexes des comptes rendus des ministres comme le prévoit l’ordonnance du 10 décembre 1823 contenant diverses dispositions relatives tant à la publication du compte annuel de l’administration des Finances qu’aux comptes à rendre par les ministres des dépenses de leur département, et à la justification des comptes. La première ordonnance de répartition publiée séparément des comptes des ministres, et donc qui suit le vote de la loi de finances et est présentée avant le début de l’exercice, serait, d’après nos recherches, l’ordonnance de répartition pour les dépenses du ministère de la Justice du 21 septembre 1827 qui détaille ainsi les sommes par section. Les ordonnances deviennent des arrêtés sous la IIe République et des décrets sous l’empire. Ces deux dernières séries de textes donnent la répartition par chapitre et par article. Mais, pour l’exercice 1869, seul le ministère de la Justice voit un décret de répartition publié (du 12 novembre 1868). Doit-on estimer que ce que l’Empire accorde d’une main avec le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 et le vote par chapitre, il le reprend d’une autre en ne publiant plus la répartition par articles ? D’autre part, quelle valeur juridique ont les ordonnances/arrêtés/décrets qui existent depuis 1822 mais qui ne sont pas publiés ? Enfin la IIIe République ne publie plus de décrets de répartition et donc ne donne pas le détail des articles et n’offre plus la possibilité de suivre le détail des dépenses26. Estime-t-on alors que la publicité des débats et l’examen scrupuleux des parlementaires doivent suffire à éclairer les citoyens curieux27 ? Les budgétaires du xixe siècle, y compris les républicains de la fin du siècle, étaient sans doute plus préoccupés par la régularité des comptes que par la publicité à donner aux finances publiques.

60Quelle que soit leur publicité, les lois de finances et leurs annexes représentent des documents élitistes qui impliquent, surtout au xixe siècle, de savoir, lire, écrire et compter puis, de tout temps, de connaître quelques règles des finances publiques et de la procédure parlementaire afférente. L’élévation du niveau d’éducation des Français au cours des décennies n’a peut-être pas réduit le fossé d’incompréhension creusé entre les citoyens et « leurs » finances publiques par des débats, des techniques et des textes financiers toujours plus complexes pour le commun des mortels, dont de nombreux parlementaires. La spécialité et la publicité sont étroitement corrélées, mais ne suivent pas la même chronologie. La publicité des finances publiques, dans son second aspect ici pris en considération, c’est-à-dire l’information du public et le compte rendu à la nation, connaît des variations importantes si l’on s’en tient aux publications officielles. La spécialité des crédits ne peut se dispenser de la publicité des débats et de la répartition précise des crédits, mais il ne faut pas commettre d’anachronisme. Pendant très longtemps le compte rendu et le contrat avec le pays que constitue toute loi de finances se résument à un dialogue entre le législatif et l’exécutif d’où le souci d’informer le grand public est absent. Les textes financiers sont les fruits d’un certain système démocratique, mais restent longtemps des produits de l’Administration pour le Parlement, sinon aux électeurs et aux contribuables. Sans doute aussi que la transparence des finances publiques est une exigence encore assez peu répandue dans l’opinion publique. En somme, il ne peut y avoir de véritable démocratie financière et de finances « publiques » sans l’investissement civique des « électeurs-contribuables » dans le contrôle de la répartition des deniers de l’État. Avec la publicité des débats budgétaires, la régularité et la publication des lois de finances constituent les conditions nécessaires, mais pas exclusives, de la transparence de la gestion des finances publiques. Il serait donc important de s’interroger sur la réception des textes financiers, sujet relativement peu étudié.

61Tout comme il apparaît nettement que l’accroissement des dépenses publiques et les désordres budgétaires ne sont pas uniquement le résultat des guerres, la république n’est pas financièrement transparente et économe par nature. La démocratie est même budgétivore car les dépenses sociales et électoralistes, en ajoutant des lignes et en multipliant les comptes, peuvent aller à l’encontre de la transparence et la clarté. Le degré de spécialité des crédits ne correspond pas strictement au degré de démocratie parlementaire : l’orthodoxie budgétaire ne rime pas forcément avec la démocratie politique et le déficit budgétaire n’est pas systématiquement synonyme de déficit démocratique.

Conclusion.

  • 28 Certains auteurs font terminer l’âge classique, celui de la définition des grands principes financi (...)
  • 29 Pierre-François Pinaud évoque ce mythe. Voir Pierre-François Pinaud, « Un exemple de technique fina (...)

62Comme le dit Nervo, tout est visible dans les documents budgétaires, mais encore faut-il pouvoir les déchiffrer. L’évolution de l’architecture des lois de finances fait apparaître une syntaxe budgétaire circonstanciée et une structuration reproduisant des contingences et une hiérarchisation administratives. L’ordre, le choix et la définition des mots employés dans ces lois constituent des actes aussi politiques que la fabrication des chiffres qui les composent. Les règles structurelles, érigées en principes, sont constamment ignorées ou aménagées en fonction des besoins financiers, des gouvernements et des régimes politiques. L’ordre qui règne en apparence dissimule des pratiques hétérodoxes. Le principe de spécialité notamment représente un idéal difficile à mettre en œuvre et dont la concrétisation a subi des fluctuations conjoncturelles importantes. Dans ces conditions, l’orthodoxie financière, du moins celle invoquée pour le xixe siècle28, n’est-elle pas en réalité un mythe savamment entretenu, au moins depuis 178929, par les techniciens des finances qui furent toujours plus soucieux de régularité formelle que de transparence réelle ?

63L’histoire du document budgétaire révèle que le xixe siècle n’est pas une longue période d’orthodoxie financière, mais représente plutôt une ère d’expérimentations et de contournement permanent de règles budgétaires de plus en plus précises et contraignantes. Si ce siècle pose les fondations des finances publiques – les principes d’annualité, d’universalité (de non-affectation et de non-contraction des ressources), de spécialité, d’unité budgétaires –, il ne donne pas naissance à des monuments d’une orthodoxie sans faille. L’application des règles inventées pour régenter les finances publiques évolue en fonction d’une exigence, variable avec le temps, de sincérité et de clarté dans la présentation publique de la gestion des deniers communs de la part des parlementaires et dans une moindre mesure de l’opinion publique.

  • 30 Voir « Les principes fondamentaux des systèmes budgétaires des États membres des communautés europé (...)

64Le xxe siècle est connu pour ses désordres financiers auxquels devait mettre fin la loi organique sur la loi de finances de 2001 et donc, depuis deux siècles, les budgets ne respectaient jamais vraiment les règles budgétaires de leur temps30. Dans ces conditions, il faudrait mieux alors chercher à comprendre les causes de cette persistance des biais et des travers budgétaires d’autant qu’il n’est qu’à lire le rapport du député Gilles Carrez pour la commission des finances 2006 pour comprendre que les problèmes de non-respect des règles, édictées pour certaines au xixe siècle, et en particulier du principe de spécialité budgétaire sont toujours d’actualité, et ce, malgré l’entrée en vigueur de la LOLF. Après avoir signalé la baisse en volume des dépenses de l’État comme une grande première historique, ce long texte instructif révèle que, selon l’article 51 de la LOLF de 2001, le gouvernement a présenté, dans son exposé des motifs du projet de loi initiale 2007 « une analyse des changements de présentation budgétaire, faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l’année concernée ». Cette innovation était nécessaire depuis près de deux cents ans ! En outre, ce parlementaire UMP explique que le Parlement travaille sur des agrégats budgétaires différents de ceux du gouvernement et que les dépenses de l’État au sens strict chutent notamment en raison du transfert d’un nombre considérable d’équivalents temps plein travaillés (ETPT) aux régions, ce qui ne fait que déplacer les charges sur les finances régionales. G. Carrez constate ensuite, ou plutôt regrette, la multiplication des dispositions fiscales hors de la loi de finances initiale, la montée des recettes affectées à des dépenses, des périmètres budgétaires (des actions le plus souvent) qui changent tous les ans, une moindre spécialisation des crédits avec la LOLF, une débudgétisation accélérée avec la création de nombreux organismes publics ou parapublics financés par l’État (782 opérateurs en 2007), et enfin l’absence d’une réelle unité budgétaire. En bref, la litanie des manquements récurrents à l’orthodoxie.

Notes

1 Jean-Baptiste Rosario Gonzalve de Nervo, Les finances de la France sous le règne de Napoléon III, Michel Lévy frères, Paris, 1861, p. 6 et 8-9.

2 Voir, par exemple, les communications de Vincent Cattoir-Joinville, « Annualité budgétaire et financement de la Défense nationale sous la IIIe République », in Jacques Aben et Jacques Percebois (coord.), Le fardeau de la sécurité : Défense et finances publiques, Actes du colloque international des 8 et 9 juin 2000, à Montpellier, L’Harmattan, Paris, 2004, p. 309-332. Voir également Pierre Paugam, « Les procédures dérogatoires aux règles en vigueur au ministère de la Défense : archaïsme ou modernité ? », La Comptabilité publique. Continuité et modernité, Actes du colloque tenu à Bercy, les 25 et 26 novembre 1993, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, p. 235-246.

3 On n’oublie pas la conquête de l’Algérie à partir de 1830 jusqu’en 1860, l’occupation de Rome en 1849 et la guerre d’Italie en 1859, mais il n’y eut pas, pendant les années retenues, de guerre sur le territoire métropolitain.

4 Rappelons que la Guerre et la Marine n’apparaissent pas que comme des dépenses dans le budget mais aussi parmi les recettes. Ex. : loi du 4 juin 1858 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l’exercice 1859. Recettes : produits divers du budget, dont : « Pensions et rétributions des élèves des écoles militaires, recouvrement de frais d’entretien d’élèves à l’école de cavalerie de Saumur, pensions des élèves de l’école navale de Brest, retenue de 2 % sur le solde des officiers de l’armée et des sapeurs-pompiers de Paris, pensions des marins admis à l’hôtel des Invalides de la guerre, portion des dépenses de la garde de Paris remboursée à l’État par la Ville de Paris, produit de ventes de cartes des dépôts de la Guerre et de la Marine, valeur, au prix de revient fixé par le budget, des poudres livrées par le Service des poudres et salpêtres au département de la Guerre, de la Marine (des finances), ateliers de condamnés et pénitenciers militaires ».

5 À noter que dans la loi de finances initiale version LOLF les missions sont présentées dans l’ordre alphabétique, comme un lexique des missions de l’État.

6 Pierre-François Pinaud, « Un exemple de technique financière : histoire du budget des dépenses 1789-1830 », Revue historique, n° 582, avril-juin 1992, p. 349.

7 Les règlements des exercices 1825 et 1826 se révélèrent cependant in fine en excédent.

8 D’ailleurs comme l’écrit Alain Laquièze, cette ordonnance « prévit en effet que le Gouvernement ne serait tenu de soumettre aux Chambres, dès leur plus prochaine session, que les crédits ouverts pour les dépenses extraordinaires et non prévus au budget. Par contre, pour les crédits additionnels relatifs à des services ordinaires, la ratification pourrait intervenir lors du règlement définitif du budget, c’est-à-dire au moment du vote de la loi des comptes, ce qui laissait à coup sûr au Gouvernement un laps de temps de deux à trois ans au minimum, rendant ainsi la ratification quasiment automatique, en mettant le Parlement devant le fait accompli. » Alain Laquièze, Les origines du régime parlementaire en France (1815-1848), PUF, Paris, 2002, p. 219.

9 Ordonnance du roi qui prescrit d’établir, dans le budget général de l’État, des sections spéciales limitant les dépenses de chaque service, du 1er septembre 1827, Bulletin des lois, 1827, t. 7, p. 273.

10 Jean-Baptiste Rosario Gonzalve de Nervo, Les finances françaises sous la Restauration, Michel Lévy frères, Paris, 1868, t. IV, p. 132.

11 Charles-Louis-Gaston marquis d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes enfants. 1787-1878, Édition critique présentée et annotée par Michel Bruguière et Valérie Goutal-Arnal, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2002, p. 226.

12 On pourra lire par exemple l’histoire juridique du chapitre budgétaire dans Pierre Di Malta et Jean-Claude Martinez, Droit budgétaire, Librairies techniques (Litec), Paris, 1re éd. : 1982, 738 p. ; 2e éd. : 1988, p. 554-556.

13 Avec la LOLF, alors qu’on distinguait en 2006 47 missions, 158 programmes et 580 actions, la loi de finances 2007 compte 37 missions, dont une mission « Défense », comprenant 4 programmes et 24 actions seulement. L’ensemble de la LFI comprend environ 2 300 budgets opérationnels de programme pour plus de 600 actions (environ 1 300 indicateurs).

14 Gaston Jèze, Traité de science des finances. Le budget : théorie générale, les pouvoirs du gouvernement et des Chambres législatives en matière de dépenses et de recettes publiques, V. Giard et E. Brière, Paris, 1910, p. 383.

15 Ce qui permet à Gaston Jèze de distinguer un peu artificiellement la spécialité juridique et la spécialité parlementaire.

16 Ce qui montre l’importance des sections et autres premières subdivisions en dessous du ministère.

17 Pierre Di Malta et Jean-Claude Martinez, Droit budgétaire, 1re éd. : Librairies techniques (Litec), Paris, 1982 ; 2e éd. : 1988, p. 556.

18 En mode LOLF, les plafonds d’emploi ventilés par ministère font l’objet d’un vote unique. Le droit d’amendement est élargi. Les parlementaires peuvent modifier la répartition des crédits entre les programmes d’une même mission, créer, modifier ou supprimer un programme (ils votent les crédits au premier euro).

19 Son article 16 posait du reste le principe selon lequel le mode de présentation du budget serait déterminé par une loi organique, qui sera votée en 1959.

20 Félix Germain, Dictionnaire du budget. Exercice 1877-1884, 3 vol., Guillaumin, Paris, 1877-1884, vol. 2, p. 156.

21 Thiers avait dit plus de 8 milliards, plus de 9 milliards de francs selon une estimation du ministre des Finances Léon Say, beaucoup plus selon d’autres contemporains. Selon François Roth, le coût total de la guerre contre les Allemands coalisés et contre la Commune avoisine les 18 milliards de francs-or, dont 10 milliards d’emprunts sous des formes diverses. Voir François Roth, La guerre de 1870, Fayard, Paris, 1990, « Le coût de la guerre », p. 514-526.

22 Lire l’article de Matthieu Conan dans ce volume.

23 On devrait étudier l’éventuelle instrumentalisation de la revanche par l’administration de la Guerre.

24 En raison de cette crise, sont votées en 1878 la loi de finances de 1878 et celle de 1879.

25 La comparaison avec les années 1816-1822, sous la Restauration, pendant lesquelles on eut recours aux douzièmes provisoires, n’est pas flatteuse pour la république, car au début du xixe siècle ce régime avait à solder les dettes de l’Empire et ne connaissait pas encore les pratiques formalisées de préparation et de discussion du budget.

26 Il faut attendre le décret-loi du 19 juin 1956 pour voir reprise la pratique des décrets de répartition entre les chapitres, soumis au contrôle des commissions des finances. Cette disposition constitue le pendant du retour du vote par grandes masses budgétaires. Le régime parlementaire de la IVe République s’est donc lui aussi limité en matière financière accordant plus de latitude à l’exécutif, et ce, avant même la constitution de la Ve République et la loi organique de 1959 qui reprend sous une forme plus légaliste les dispositions du décret-loi de 1956.

27 La loi de finances initiale en mode LOLF présentée dans le Journal officiel ne donne que la répartition par mission et par programme (parfois avec le détail du titre 2). Il existe 5 états annexes pour les budgets annexes, comptes de commerce, d’opération monétaire et de concours financiers, et comptes d’affectation spéciale. Les nouveaux « bleus » budgétaires sont en revanche très détaillés pour chaque mission.

28 Certains auteurs font terminer l’âge classique, celui de la définition des grands principes financiers, en 1914 (avant la catastrophe financière de la Première Guerre mondiale), d’autres en 1956 (au moment d’une modernisation majeure du système budgétaire), d’autres enfin en 2001 (avec la « révolution » de la loi organique sur la loi de finances).

29 Pierre-François Pinaud évoque ce mythe. Voir Pierre-François Pinaud, « Un exemple de technique financière : histoire du budget des dépenses 1789-1830 », Revue historique, n° 582, avril-juin 1992, p. 362. En revanche, nous n’adhérons pas à la thèse optimiste de cet auteur de l’avènement de la transparence financière avant 1830.

30 Voir « Les principes fondamentaux des systèmes budgétaires des États membres des communautés européennes », in Guy Isaac et Joël Molinier, Les systèmes budgétaires européens, Notes et études documentaires, La Documentation française, Paris, 30 avril 1975, p. 9-33. Cet article de Joël Molinier explique que, au xxe siècle encore, de nombreux pays européens ont eux aussi amendé ou dérogé aux principes qu’ils s’étaient eux-mêmes fixés.

Table des illustrations

Titre Tableau 1. Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois
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Titre Tableau 1 (suite). Ordre de présentation des dépenses des services généraux des ministères dans les lois de finances publiées au Bulletin des lois
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1734/img-2.jpg
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Titre Tableau 2. Niveau de détail des lois de finances et des ordonnances/arrêtés/décrets de répartition des dépenses des services généraux des ministères publiés au Bulletin des lois
Légende Note * : En comprenant les chapitres ou les articles « bis ».Note a : Les dépenses et services du ministère de l’Intérieur sont répartis, sur des lignes distinctes, entre le service ordinaire, les cultes, les travaux publics, les dépenses départementales fixes et variables, les secours. Le ministère de la Guerre est divisé entre le service actif, les demi-soldes et secours temporaires, les frais de liquidation de l’arriéré. Le ministère de la Marine et des Colonies ne comprend que le service général. C’est, enfin, le ministère des Finances qui connaît le plus de subdivisions – lignes – dont ce qui sera ensuite compris dans la dotation (dépenses des Chambres des pairs et des députés) ou encore les frais de régie et de perception qui seront comptabilisés séparément.Note b : Certains chapitres sont repris dans les trois sections.Note c : Pour le budget ordinaire seulement (49 sections au total). Le budget extraordinaire comprend 17 sections et 60 chapitres.Note d : Soit 23 chapitres pour la guerre et 13 pour le gouvernement général de l’Algérie.Note e : Les dépenses de la Guerre ne comportent aucune subdivision, autre que le chapitre.Note f : Les dépenses de la Marine sont subdivisées entre 4 titres : Titre I : Dépenses de personnel. Traitements et solde ; Titre II : Dépenses de main-d’œuvre. Salaires ; Titre III : Dépenses de matériel ; Titre IV. Dépenses communes. Le service colonial ne comporte pas de titre. Seule la Marine, de tous les ministères, est ainsi divisée en titres.Note g : Dont ceux du budget général de l’exercice 1899 pour l’Algérie.
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Auteur

Historien, chercheur associé au laboratoire du CNRS Institutions et dynamiques historiques de l’économie, Fabien Cardoni a récemment publié sa thèse La garde républicaine d’une République à l’autre 1848-1871 (Presses universitaires de Rennes, 2008) et codirigé avec Antoine Savoye Frédéric Le Play, Parcours, audience, héritage (Paris, Presses de l’École des mines, 2007). Ses recherches s’intéressent à l’histoire des finances publiques aux xixe et xxe siècles. Il est l’auteur avec Guy Antonetti et Matthieu de Oliveira du troisième tome de l’ouvrage Les ministres des Finances de la Révolution française au Second Empire. Dictionnaire biographique 1848-1870, (t. III, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2008). Il est actuellement chargé de mission à l’Inspection générale des finances.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

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