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L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

Rationalité juridique, rationalité gestionnaire et science des finances publiques : débats de doctrine

L’émergence d’une rationalité gestionnaire au sein des doctrines administratives et des enseignements de l’École libre des sciences politiques à la fin du xixe siècle

Corinne Delmas

Texte intégral

  • 1 Stéphane Rials, Administration et organisation 1910-1930. De l’organisation de la bataille à la ba (...)
  • 2 S. Rials, Administration et organisation…, op. cit., p. 23.

1On a pu faire de 1914 en France la date de naissance de l’ère des organisateurs1. L’intérêt pour les sciences administratives se développe, comme en atteste la multiplication, à partir de 1910, des congrès internationaux de science administrative. Le mot « organisation » fait par ailleurs fureur. Cette ère s’achèverait en 1926 avec la réforme Poincaré. « Par la suite subsistera un courant de fond, plus discret2. » On sait le rôle d’un Henri Fayol et d’un Henri Chardon dans l’élaboration d’une « doctrine administrative » et la volonté de ces ingénieurs d’appliquer la méthode scientifique à la gestion, que le premier appelle « administration » et le second « management ».

2Des germes de ce courant et de ce souci de rationalisation apparaissent cependant au tournant du xixe siècle, à l’École libre des sciences politiques (ELSP), que vient de fonder, en 1871, Émile Boutmy, avec pour objectif la formation d’une élite politique et administrative. Les enseignements sont largement historiques, pratiques, comparatifs. Des modèles étrangers, dont le modèle américain, y sont pris en exemple s’agissant de l’organisation politique et administrative à adopter. La méthode expérimentale y est promue quant à l’étude des faits administratifs ; des analogies y sont faites entre les entreprises privées et les administrations publiques. Le rôle d’une élite, la nécessaire autorité et responsabilité du chef sont mis en avant, ce qui induit un certain nombre d’implications en matière de nomination, révocation, avancement. L’autonomie nécessaire de l’administration est soulignée par la plupart des enseignants… La prégnance de ce souci gestionnaire s’accompagne d’une grande attention accordée au sein de l’École, aux questions d’ordre budgétaire.

  • 3 Émile Boutmy, extrait du rapport présenté à l’assemblée générale du 6 février 1879, p. 3 : « peut (...)

3L’histoire, les objectifs, les spécificités de l’ELSP, l’évolution de cette « véritable université d’État3 » dominée par le libéralisme et le souci de rigueur budgétaire, éclairent la prégnance de cette volonté de rationaliser l’administration et les méthodes budgétaires.

I. MATRICE LIBÉRALE ET RIGUEUR BUDGÉTAIRE

4La volonté de réformer l’État s’inscrit à l’ELSP dans une matrice libérale alors dominante. Ce libéralisme et le rigorisme budgétaire s’expliquent aussi par le profil des intervenants, hommes d’affaires et grands commis d’État.

A. LE POIDS DU LIBÉRALISME

5Le libéralisme, s’il imprègne alors largement la doctrine administrative, domine particulièrement à l’ELSP.

  • 4 C. Delmas, Instituer des savoirs d’État. L’Académie des sciences morales et politiques au xixe siè (...)
  • 5 Raphaël-Georges Lévy, Initiation financière, Hachette, Paris, 1921, p. 228.

6Le souci libéral de cantonnement de l’État y est ainsi très présent, particulièrement chez certains auteurs et enseignants de finances et d’économie politique. On peut citer Raphaël-Georges Lévy, qui enseigne à l’ELSP à partir de 1888 et en devient actionnaire en 1892. « Homme carrefour » entre le monde académique, l’administration et le monde des affaires par ses origines familiales, ce banquier associé à la maison Ephrussi et neveu du banquier Henri Bamberger, deviendra un spécialiste reconnu des finances. Devenu sénateur de 1920 à 1927, il siégera à la commission des finances ; membre de l’Académie des sciences morales et politiques à partir de 1913, il y siège dans la section d’économie politique et de statistiques aux côtés de plusieurs autres enseignants de l’ELSP4. Ses cours et conférences d’application à l’ELSP portent sur les opérations de banque (à partir de 1888) et les finances étrangères (à partir de 1897). Auteur d’une Initiation financière considérée comme « la science de la vie économique », il souligne que « finances publiques et finances privées sont dans une dépendance plus étroite que jamais5 ».

  • 6 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 152.

7Cet opposant à l’interventionnisme étatique, hostile à « la tendance au développement du domaine de l’État et à l’institution de monopoles de tout genre en sa faveur6 », souligne ainsi :

  • 7 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 167.

« La question primordiale en matière de budget est celle de savoir de quels services il convient que l’État demeure chargé […] on peut et on doit envisager la réduction du nombre de fonctionnaires. L’augmentation inquiétante du chiffre annuel de la dépense publique a trois causes principales : les guerres […] ; le développement excessif des services civils ; l’avilissement de la monnaie7. »

  • 8 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 153.

8L’intérêt privé est d’ailleurs un « stimulant bien plus efficace » que « celui du devoir professionnel » et, souligne cet auteur, « l’expérience universelle […] nous apprend surtout que la liberté d’action permet d’obtenir des résultats interdits à la paralysie administrative. Alors même que les serviteurs de l’État sont animés des meilleures intentions, ils sont emprisonnés par les règlements et les complications hiérarchiques, par l’impossibilité où ils se trouvent de prendre des initiatives […] Le même homme, mis à la tête d’une entreprise privée ou d’un service public, agira différemment et obtiendra dans les premiers cas des résultats très supérieurs à ceux qu’on peut attendre de lui dans le second8. »

9Le libéralisme économique a pour contrepartie le souci d’instaurer une rigueur budgétaire formelle.

B. LE SOUCI DE RIGUEUR BUDGÉTAIRE…

  • 9 Michel Bouvier, cité in : S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées. Évolutions d’une fonction, C (...)

10Domine alors ce que P.-M. Gaudemet a qualifié de « mythe de l’équilibre budgétaire ». L’équilibre budgétaire est présenté comme une condition nécessaire au maintien de l’ordre économique. Constamment défendu par un actionnaire et enseignant de l’ELSP, le ministre des Finances Léon Say, il a pour corollaires la modération de la pression fiscale et la compression des dépenses de l’État, et constitue un idéal plus qu’un dogme. Ainsi, la politique économique menée par cet intervenant en tant que ministre des Finances et coordinateur du plan Freycinet d’aménagement du territoire, son interventionnisme, sa volonté d’apurement des dettes de l’État et de développement des entreprises justifie l’augmentation de la pression fiscale. À défaut de baisse effective des dépenses publiques, d’autres thèmes comme le contrôle des actes budgétaires sont mis en avant par des intervenants dont le rigorisme budgétaire est inhérent au profil professionnel d’hommes d’affaires et de grands commis de l’État, très nombreux à intervenir à l’ELSP. La démarche deviendra celle d’un contrôle scrupuleux à l’égard des actes budgétaires d’un pouvoir politique « toujours soupçonné d’avoir une propension affirmée à gaspiller les deniers des citoyens et ce faisant, à stériliser l’initiative privée et l’énergie individuelle9 ».

C. …TRÈS PRÉSENT CHEZ DES HOMMES D’AFFAIRES LIBÉRAUX ET DE GRANDS COMMIS DE L’ÉTAT

  • 10 À quelques exceptions près, dont Gabriel Alix, juriste enseignant à l’Institut catholique, et Rodo (...)

11À l’ELSP, des conseillers d’État traitent des questions administratives10, des inspecteurs des finances fort nombreux, parmi lesquels René Stourm, des matières financières. Cet établissement coopte aussi largement d’anciens élèves ayant réussi le concours pour les conférences d’application et de révision. S’ajoutent quelques administrateurs des Finances, maîtres des requêtes à la Cour des comptes (A. de Foville), fonctionnaires d’autres ministères tels les Postes et Télégraphes (René de Laboulaye).

  • 11 Ezra Suleiman, Les hauts fonctionnaires et la politique, Seuil, Paris, 1976, p. 157 ; Alexandre Si (...)

12La formation des fonctionnaires des Finances ainsi que les particularités de leurs trajectoires et fonctions contribuent à un certain rigorisme. On a souligné combien le budgétaire, qui se pense comme le protecteur de l’intérêt général et de l’argent public, se pose souvent en adversaire de politiques volontiers dispendieux ; ceci renvoie à une opposition plus large entre l’administrateur et le politique. Pour le premier, qui se pense comme le protecteur de l’intérêt général et de l’argent public, le politique défend des intérêts particuliers ; le personnel politique manque de courage, est volontiers dépensier11.

  • 12 Jean Figard, L’œuvre d’un ministre des Finances après la guerre de 1870-1871, Librairie Alcan, Par (...)

13Rigorisme, pragmatisme et libéralisme caractérisent aussi les nombreux enseignements des personnalités proches des milieux d’affaires (Paul Leroy-Beaulieu, Léon Say, Auguste Arnauné, Raphaël-Georges Lévy…). Léon Say, souligne un biographe, « avait pour lui la compétence. Il n’était entré dans la vie politique qu’[…] après […] plus de vingt ans passés dans les affaires ; ce stage lui avait été des plus profitables : il vaut mieux pour un ministre des Finances connaître moins les mille détours du labyrinthe parlementaire et davantage la pratique des finances privées, car les finances publiques ne sont pas à l’antipode des finances privées, et l’on passe au contraire insensiblement des unes aux autres12. » Léon Say insiste sur cette proximité entre les finances privées et publiques :

  • 13 Léon Say, Les Solutions démocratiques à la question de l’impôt, Conférences faites à l’École des s (...)

« Pour l’école libérale individualiste, on peut dire que la dépense publique reste une dépense individuelle […] Chacun de nous charge l’État de faire la dépense qu’il ne peut pas ou ne veut pas faire13. »

14Auguste Arnauné adopte une approche similaire. Assistant assidûment Léon Say dans la direction du groupe de travail de finances et d’économie politique, il s’oriente d’ailleurs de plus en plus vers des enseignements de finances privées. Cet ancien élève de l’ELSP, qui y enseigne depuis 1878, soit plus de trente-cinq ans, assure en effet, la première année, un cours de statistique et de géographie économique où il expose les transformations successives du système commercial en France avant de succéder l’année suivante à Paul Leroy-Beaulieu dans la chaire de finances publiques. Nommé professeur au CNAM, il se fait suppléer à l’ELSP avant d’abandonner définitivement son cours à un ancien élève, en 1890, pour raison de santé. Il participe cependant toujours à l’ELSP en assistant L. Say dans la direction du groupe de travail précité, avant de reprendre à l’ELSP, après avoir résilié son cours au CNAM à la suite de sa nomination à la direction des Monnaies en 1893, un nouveau cours sur les principales productions, les grandes industries et le commerce international. Dans l’esprit de Boutmy, il s’agit, par cette création, de préparer la section de finances privées.

15La position des enseignants de l’ELSP, bien que libérale, est cependant nuancée, autant par souci de pragmatisme que par la prééminence du souci productiviste, favoriser le développement de l’industrie pouvant supposer l’action de l’État. On peut citer Paul de Beauregard, qui souligne en 1890 :

  • 14 Paul de Beauregard, Note sur le projet de fondation du journal « Le Monde économique », 1890 (BNF, (...)

« Si partisan que nous puissions être des doctrines libérales, nous ne sommes nullement l’ennemi des tempéraments que leur application réclame. Bon en théorie, le fameux "laissez faire, laissez passer" doit être, selon nous, rejeté du domaine de la pratique. Pour les mille questions que suscite la vie sociale, il n’existe pas de réponse unique formulée d’avance.[…] L’économiste ne doit oublier ni la nécessité de transaction entre les divers intérêts, ni celle des transitions à aménager, ni celle des négociations politiques à entreprendre […] un principe supérieur doit servir de guide : la liberté économique est le but14. »

II. RATIONALISER L’ADMINISTRATION

16Étroitement liée à une critique de l’omnipotence parlementaire, la volonté de rationaliser l’administration suscite le développement de véritables savoirs de gestion publique et la promotion des modèles d’administration anglosaxonne.

A. UNE REMISE EN CAUSE DE L’OMNIPOTENCE PARLEMENTAIRE

  • 15 Marie-Joëlle Redor, De l’État légal à l’État de droit. L’Évolution des conceptions de la doctrine (...)
  • 16 Corinne Delmas, « La place de l’enseignement historique dans la formation des élites politiques fr (...)
  • 17 M.-J. Redor, De l’État légal…, op. cit., p. 239-240.

17Marie-Joëlle Redor15 a analysé le développement du thème de l’État de droit dans l’école française de droit public au tournant du xixe siècle. La critique de la suprématie du corps législatif considéré comme le responsable de la crise du régime est très présente dans la doctrine administrative et l’opinion publique du moment. Elle domine également à l’ELSP. Ceci s’explique par l’orientation de cet établissement que son fondateur vers la formation des élites et l’aggiornamento des classes dirigeantes16. La forte présence de membres de l’exécutif au sein de l’équipe pédagogique renforce cette perspective critique et le poids de certains thèmes dont celui de la « crise du fonctionnarisme », qui se manifeste alors par des tentatives de syndicalisation et par des grèves17, et est perçue comme une résultante de l’ingérence des politiciens dans le recrutement et l’avancement des fonctionnaires.

  • 18 Louis Salaün, Pour enrayer le favoritisme, il faut organiser l’avancement, Berger-Levrault, Paris, (...)

18La réforme de l’État et l’instauration d’un statut de la fonction publique sont dès lors considérées comme urgentes. Il faut restaurer l’exécutif, au nom de la compétence, de la permanence, de la célérité et de la défense de la démocratie face au despotisme parlementaire ; l’affermir en développant sa fonction législative, son autonomie et son autorité. L’indépendance des fonctionnaires vis-à-vis de la classe politique est également abordée dans les cours de droit administratif. Alors que « la question du statut des fonctionnaires va venir en discussion devant la Chambre », « l’importance d’un pareil débat » est soulignée, car il s’agit de « compléter la République, en doublant sa Constitution politique d’une Constitution administrative que la République de 1789 avait déjà demandée18 ». La nécessaire distinction entre les fonctions techniques (les fonctionnaires proprement dits) et les fonctions politiques, l’instauration des conseils d’avancement et d’une responsabilité personnelle figurent aussi parmi les solutions proposées dans le cadre d’enseignements mettant en œuvre de véritables savoirs de gestion publique.

B. DES SAVOIRS DE GESTION PUBLIQUE

  • 19 Gabriel Alix, La législation budgétaire française comparée à celle des autres États, Leçon faite l (...)
  • 20 René Stourm, Le Budget, Guillaumin, Paris, 1896.
  • 21 Pierre Rain, L’École libre des sciences politiques, 1871-1945, FNSP, Paris, 1963, p. 39.

19La genèse et le développement des savoirs de gestion publique au sein de l’ELSP au xixe siècle doivent être étudiés à partir des enseignements de droit et de sciences administratives, d’économie politique et de finances. Si ces dernières font l’objet d’enseignements spécifiques et multiples, elles sont aussi abordées dans le cadre de cours d’économie politique ou de science administrative. Ainsi, Gabriel Alix, sous le titre de « matières administratives », rappelle le principe de séparation des pouvoirs et analyse le mécanisme des budgets, le contrôle des deniers publics et le rôle de la Cour des comptes19, tandis que René Stourm, ancien inspecteur des Finances reprenant la chaire de Léon Say, membre de l’Institut, expose en détail le système budgétaire des différents pays et les diverses sortes d’impôts20 : « c’était vraiment le grand cours de finances publiques que l’éminent professeur conserva pendant près de trente ans, sans que le succès en diminuât jamais21 ».

  • 22 Maurice Baslé, « Paul Leroy-Beaulieu, 1843-1916 », in M. Lutfalla, Y. Breton, L’économie politique (...)
  • 23 Trois grands axes existent en 1871 : études administratives, politiques et financières ; un dédoub (...)

20L’approche des cours de finances est plutôt celle de l’homme d’affaires, à l’opposé de celle mise en œuvre au sein de la faculté de droit. Il faut souligner que « de la même façon que l’Économiste français s’intéresse aux cours boursiers, P. Leroy-Beaulieu, dans son cours à l’ELSP, multiplie les explications des détails techniques, comme s’il ne s’adressait qu’aux spécialistes du marché et aux rentiers détenteurs d’un portefeuille de valeurs mobilières22. » Ces divers enseignements sont d’ailleurs de moins en moins dissociables au sein de l’établissement (cours d’économie politique en section administrative et vice-versa23) où domine la volonté d’une formation pragmatique opposée à la formation dogmatique du juriste et de la promotion des échanges entre administrations publiques et entreprises privées. Une approche entrepreneuriale domine ainsi dans une école dont les liens avec les milieux d’affaires se resserrent à partir des années 1890, car elle entend désormais préparer à des carrières dans le secteur privé, avec des enseignements sur les opérations bancaires, les assurances, la comptabilité privée, les affaires financières.

  • 24 Georges Cahen, Les fonctionnaires. Leur action corporative, Armand Colin, Paris, 1911, p. 213-216.
  • 25 Rachel Vanneuville, La référence anglaise à l’ELSP, thèse, Grenoble, 2 vol., 1999, p. 365.

21Dès les premières heures de l’École, les questionnements sur la conduite de gouvernement et le comportement rationnel des agents s’y multiplient ; la volonté de garantir l’autonomie des fonctionnaires par le statut, la responsabilité, le concours s’affirme. Il faut agir sur les mœurs des fonctionnaires, lutter contre la routine et la dérive bureaucratique, mettre en place une administration souple et arbitrale. Un développement consacré, en 1895, aux « agents du gouvernement » devient, en 1903, un chapitre intitulé « Des fonctionnaires publics », chapitre qui s’étoffe progressivement et insère explicitement en 1909 la question de la discipline et du statut. Cet enseignement, alors assuré par Jacques Tardieu, s’intitule « Fonctionnement des services publics » et débute par un aperçu sur l’organisation et le rôle de ces services. Georges Teissier propose aussi dans son cours des développements importants sur la citoyenneté et les droits individuels. Plusieurs études et comptes rendus sur la responsabilité des fonctionnaires et les droits des administrés paraissent également dans les Annales de l’ELSP. L’idée est que, libéré de l’arbitraire et de l’instabilité du recrutement et de l’avancement soumis à la faveur, l’agent de l’État peut acquérir l’indépendance morale qui lui est nécessaire pour devenir le collaborateur de son chef et l’associé d’administrés qui auraient alors confiance en lui. Le conseiller d’État, diplômé de l’ELSP et futur animateur du Conseil national économique de 1925 à 1940, Georges Cahen24, fait du statut une étape d’une réforme plus profonde permettant d’adapter la fonction publique toute monarchique à la République et de transformer l’administration en lui permettant d’être en phase avec les évolutions sociales ; il s’agit d’en faire à terme une sorte de coopérative et d’associer fonctionnaires et public25.

  • 26 G. Cahen, Les fonctionnaires, op. cit.
  • 27 L. Salaün, Pour enrayer le favoritisme…, op. cit.
  • 28 Henri Chardon, Essai sur les travaux publics, Armand Colin, Paris, 1903 ; Les Travaux publics, ess (...)

22Les questions de l’efficacité, de la rationalité du corps des agents, sont donc très présentes dans les enseignements de science administrative et d’organisation administrative, qui consacrent des développements à la question des « agents de gouvernement » ou aux « fonctionnaires publics ». On peut se référer en particulier aux enseignements de Jacques Tardieu sur le « fonctionnement des services publics » qui s’amorce par un développement sur l’organisation de ces services, ou aux travaux d’anciens élèves et/ou enseignants dont Georges Cahen26, Louis Salaün27, ou, bien sûr, Henri Chardon28, avec par exemple chez le premier, le thème d’un dévouement au bien public garanti non seulement par la responsabilité civile du fonctionnaire ou la publicité des actes garantissant la transparence, mais aussi par la rationalisation de l’organisation, en prenant la pratique anglo-saxonne pour modèle.

C. LA PROMOTION DES MODÈLES D’ADMINISTRATION ANGLO-SAXONNE

  • 29 G. Tixier, La formation des cadres supérieurs de l’État en Angleterre et en France, LGDJ, Paris, 1 (...)
  • 30 G. Cahen, Les fonctionnaires, op. cit., p. 213-216.
  • 31 R. Vanneuville, La référence anglaise…, op. cit., p. 366 et suiv.
  • 32 André Lebon, « À propos de la politique coloniale », Annales de l’ELSP, 1887, p. 598-603.
  • 33 R. Vanneuville, La référence anglaise…, op. cit., p. 369 et suiv.

23L’organisation politico-administrative britannique est érigée en modèle ; le Civil Service et l’India Civil Service sont présentés comme les parangons d’une administration moderne, normalisée, rationalisée. La définition du haut fonctionnaire par Lord Macaulay, qui a organisé l’India Civil Service, en fait « un "homme" qui, grâce à sa force de pénétration et à son énergie créatrice, serait toujours capable de surmonter les difficultés de […] ses tâches diverses29 ». Le modèle proposé par G. Cahen30 est proche de l’esprit du Civil Service où le dévouement au bien public et la responsabilisation de l’administration sont garantis par le principe de la responsabilité civile du fonctionnaire et la publicité des actes. En France, où de tels garde-fous n’existent pas, il faut mettre de l’ordre et insuffler l’esprit contractuel anglo-saxon. D’autres exemples sont mobilisés pour dessiner les contours d’un corps de fonctionnaires d’élite, dont l’Indochine31 qui réclame une vocation ; le fonctionnaire doit s’engager totalement au service de la mission colonisatrice de la France, et cet engagement suppose énergie, initiative, personnalité, plasticité. L’intérêt porté à l’exemple colonial révèle une problématique du gouvernement mettant en avant le rôle essentiel de l’administration32 et développe la théorie de l’association33.

  • 34 On citera l’école américaine menée par E. de Laboulaye sous le Second Empire ainsi que l’influence (...)
  • 35 Comme en attestent les enseignements d’E. Boutmy (1906) sur la psychologie du peuple américain, so (...)

24Après l’Angleterre, l’exemple américain est privilégié. Des liens se tissent avec l’École d’affaires de Harvard et le Comité France-Amérique est constitué en 1909, et publie à partir de 1910 la revue mensuelle France-Amérique. Dès le tournant du siècle, les États-Unis s’imposent comme une référence politique34 et, surtout, économique35, en matière de rationalisation.

III. RATIONALISER LES MÉTHODES BUDGÉTAIRES

25Importants et résolument précurseurs, les enseignements très spécifiques de finances publiques sont critiques à l’égard du système financier de la France.

A. LE POIDS DES ENSEIGNEMENTS DE FINANCES PUBLIQUES

  • 36 Il n’existe d’ailleurs pas non plus, jusqu’en 1877, de cours systématiques d’économie politique (L (...)

26Les cours de finances publiques à l’ELSP sont nombreux et variés (finances publiques, finances comparées, comptabilité publique, etc.) alors qu’il n’existe pas encore de tels cours dans les facultés de droit où, jusqu’en 1889, ils s’inscrivent dans les enseignements administratifs36. Cette importance et cette antériorité s’expliquent par l’orientation professionnelle de l’ELSP : former au concours de l’Inspection des finances et aux carrières des affaires. Elles résultent aussi de la forte présence de praticiens des Finances (inspecteurs, ministres ou anciens ministres). Elles sont enfin congruentes aux débuts de la science financière. Ainsi, R.-G. Lévy (1903, p. 3) peut commencer son cours en soulignant :

  • 37 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, cours manuscrit, Archives d’histoire contemporaine, Fond (...)

« La science financière, la science des budgets est en voie de formation […] Ne vous laissez pas effrayer par des volumes plus volumineux que nourris. Nos véritables documents sont nos documents officiels, ce sont les budgets eux-mêmes37 ».

  • 38 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassalle, Finances publiques, LGDJ, Paris, (...)

27Les finances publiques commencent en effet à se construire comme un champ d’études particulier au cours de la seconde moitié du xixe siècle, à la faveur de la poussée « scientiste » ainsi que de la montée en puissance depuis la fin du xviiie siècle d’un droit budgétaire considéré comme la pierre angulaire de la construction de l’État parlementaire libéral. Les finances publiques sont alors désignées comme une science à part entière, la science des finances. Les traités, principes, leçons se multiplient pendant toute cette période, « les uns insistant sur les aspects administratifs ou juridiques de la matière, d’autres sur ses composantes politiques ou économiques, tandis que d’autres, plus éclectiques, proposaient une conception délibérément pluridisciplinaire38 ». Un décret de 1889 inscrit la législation financière au programme de licence en droit ; Gaston Jèze crée sa revue…

  • 39 R.-G. Lévy, « À propos de la politique coloniale », Annales de l’ELSP, 1903, p. 1887,

28Ses promoteurs la considèrent comme « universelle » et nécessaire non seulement aux futurs grands commis des finances, mais aussi à d’autres professionnels tels les diplomates qui, selon R.-G. Lévy, ont « intérêt à connaître et à savoir lire les budgets des divers États d’Europe ou d’Amérique39 ». Et R.-G. Lévy de conclure :

« Le mot du baron Louis "faites-moi de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances" est toujours vrai – on pourrait retourner le mot : "faites-moi de fortes finances et je vous ferai de bonne politique" ».

B. UNE VÉRITABLE SCIENCE DES REVENUS PUBLICS

  • 40 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 163.
  • 41 Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des finances, 2 vol., Guillaumin, Paris, 1877, vol. 1, p (...)
  • 42 Michel Bouvier et alii., Finances publiques, op. cit., p. 10.

29Au sein de l’ELSP, la définition et l’approche des questions financières se distinguent de celles qui prévalent dans les facultés de droit. L’approche privilégiée consiste à partir des revenus de l’État plutôt que des dépenses, par opposition à G. Jèze pour qui « il y a des dépenses, il faut les couvrir ». R.-G. Lévy40 y critique la démarche consistant pour l’État à régler ses recettes d’après ses dépenses et non l’inverse. Dans son Traité de science financière, Paul Leroy-Beaulieu traite d’abord des revenus publics, ensuite du budget et du crédit public. Dans la grande tradition des études de finances publiques, l’accent est mis sur les recettes, les déficits publics et les moyens de les compenser. Leroy-Beaulieu souligne : « la science des finances : c’est la science des revenus publics et de la mise en œuvre de ces revenus. Les revenus publics sont la substance même des finances.41 » Cette approche est donc plus restrictive que celle des savants allemands (Rau, Wagner, Stein) ; elle se distingue également de la conception de la science des finances comme science du complexe défendue par F. Nitti ou G. Jèze42, science tenant compte de tous les facteurs financiers, économiques, politiques, sociaux, juridiques, etc. Leroy-Beaulieu ne s’interroge pas ici sur les besoins de l’État et ce qu’ils doivent être. Il faut distinguer un cours de finances publiques d’un cours d’économie politique.

  • 43 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 4.
  • 44 « On ne peut faire que des prévisions approximatives » souligne R.-G. Lévy (op. cit., 1903, p. 4) (...)
  • 45 René de Laboulaye, Cours de finances française et étrangère, (cours manuscrit, Archives d’histoire (...)
  • 46 « On dit, les finances constituent un art pour lequel il faut un certain flair financier, un don n (...)

30Si l’alliance de la pratique et de la connaissance scientifique est ici préconisée dans le cadre d’une science dominée par l’incertitude et l’impossibilité d’appliquer des recettes toutes faites, c’est dans une optique opposée à celle d’un G. Jèze (1925) pour qui « la simple pratique sans connaissance scientifique, c’est l’empirisme et la routine » et selon lequel il faut avoir « médité longuement avec la méthode scientifique sur les problèmes financiers de l’État » pour « diriger les finances publiques d’un État ». L’importance de l’expérience est soulignée par R.-G. Lévy, par exemple43, ainsi que le caractère forcément approximatif de la plupart des prévisions44. Les connaissances scientifiques sont définies au sens d’axiomes ou « vérités courantes sur lesquelles tout le monde est d’accord45 ». Et l’auteur de citer à titre d’exemples d’ » accord tacite qui vaut en quelque sorte des axiomes en la matière » : « les impôts ne doivent pas dépasser le besoin strict des États. Ou bien : les crédits votés par la Chambre ne doivent pas être dépassés, les taxes non votées par la Chambre sont illégales 46… ». La méfiance à l’égard d’un politique dépensier est toujours latente.

C. LE CONTRÔLE DES ACTES BUDGÉTAIRES D’UN POUVOIR PERÇU COMME DÉPENSIER

  • 47 Léon Say, Dictionnaire des finances, Berger-Levrault, Paris, 1894.

31Les enseignements ont l’ambition de dessiner les contours de ce qui constitue un bon système des finances, le budget d’un État prospère, et mobilisent à cette fin des exemples étrangers. La recherche de l’ordre et la volonté de transparence sont au cœur de l’argumentaire qui présente une certaine homogénéité au sein de l’ELSP : « L’essence des finances est l’ordre47 ».

32L’impôt doit être modéré, les charges pesant sur les contribuables limitées. Ainsi, souligne Laboulaye dans son cours de Finances :

« Le système des finances doit avoir trois caractères : l’équité, l’égalité,

  • 48 R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit., p. 1.

la modération et l’économie48 ». « Les charges trop lourdes découragent

  • 49 R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit., p. 7.

[…] le travail d’un pays49. »

  • 50 G. Cahen, « La justice dans l’impôt et la progression », Revue politique et parlementaire, juillet (...)
  • 51 Cet impôt, qui s’impose en juillet 1914, est envisagé dès 1871 par des économistes proches de l’EL (...)

33Plusieurs intervenants, dont G. Cahen, défendent plutôt « la proportionnalité de l’impôt aux facultés de chacun » car : « L’impôt représente la part de solidarité de l’individu dans l’organisme social50. » Si l’impôt sur le revenu51 est préconisé à l’ELSP « en compensation des charges qui pèsent lourdement sur les classes pauvres du fait des impôts indirects », il « ne peut être qu’une taxe complémentaire et d’un taux léger ». Global, il deviendrait inquisitorial. Progressif, il constituerait une atteinte à la propriété et serait contre performant et injuste.

  • 52 Cf. par exemple P. Beauregard, 1899, p. 14-15 : le « Gouvernement devra, pour l’appliquer, détermi (...)
  • 53 Par opposition à G. Cahen, « La justice dans l’impôt et la progression », op. cit., p. 12-13.
  • 54 L. Say, Les Solutions démocratiques…, op. cit., 1886, vol. 1, p. 74.
  • 55 Léon Poinsard, « Des cédules immobilières de l’income tax », Annales de l’ELSP, 1886, t. I, p. 138 (...)
  • 56 Léon Say, Les finances, L. Chailley éd., Paris, 1896, p. 292-293.

34Une grande partie des enseignants à l’ELSP est en effet hostile à l’IR global, perçu comme inquisitorial52. Certains, comme Foville ou Say53, s’opposent à la progressivité dans l’impôt. Léon Say, hostile à l’attribution à l’impôt d’un rôle d’opérateur d’une nouvelle répartition des richesses, cite Hippolyte Passy : « L’impôt doit être proportionnel, c’est-à-dire réparti de façon à n’exiger de chaque contribuable qu’une quote-part proportionnée au chiffre total de son revenu particulier54. » Les oppositions à l’inquisition du fisc et à la transposition en France des cédules immobilières de l’income tax sont nombreuses. On peut citer Léon Poinsard55, membre du groupe d’économie politique et des finances, ou Léon Say56 s’opposant à l’adoption de l’IR « en ce moment » sur le modèle des cédules anglaises ou italiennes ou en impôts de quotités et arguant des problèmes inhérents à la publicité de la fortune individuelle.

  • 57 L. Say, Les finances, op. cit., p. 100.

35L’État doit par ailleurs éviter d’emprunter et aménager un amortissement rapide de sa dette « afin de n’engager qu’un avenir restreint57 ». Say souligne ainsi :

  • 58 L. Say, Les finances, op. cit., p. 100.

« L’État ne doit donc emprunter que dans des cas rares, important et pour des sujets capables de fournir des avantages proportionnés aux sacrifices faits. Enfin, il faut créer en même temps les ressources nécessaires pour le service de l’emprunt, intérêts en amortissements rapides afin de n’engager qu’un avenir restreint. Donc, pas de dette perpétuelle, comme le dit Jefferson, la terre appartenant aux vivants, non aux morts, c’est faire des esclaves de ses descendants que de les surcharger sans mesure58. »

36Le champion du plan Freycinet et liquidateur de l’emprunt en 1870-1871 ajoute cependant un bémol :

« Il est bien évident que des causes exceptionnelles peuvent faire déroger à ces règles. Ainsi en 1871 on a dû recourir à de gros emprunts mais en même temps on fixait à 200 millions par an l’amortissement qui a été réduit ».
« [Mais] il faut […] accueillir avec méfiance les emprunts d’État et ne les accepter que dans les cas indispensables ». « Si ces capitaux étaient restés simplement entre les mains de l’industrie privée, ils auraient produit davantage, car […] les frais [sont] moindres, l’initiative plus développée, l’économie plus grande (à noter que la comptabilité du budget extraordinaire est moins sérieuse, moins sévère que l’autre) ».

  • 59 Georges Picot, « Les finances de la ville de Paris de 1798 à 1900, d’après un livre récent (de Gas (...)
  • 60 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 50.
  • 61 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 52.
  • 62 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 54.

37À cet égard, l’abus d’emprunts par la Ville de Paris est souligné, par exemple par Georges Picot59. Certes, souligne cet auteur, « on ne saurait sans exagération interdire les emprunts à une grande ville comme Paris, surtout quand il s’agit d’effectuer des travaux publics importants60 ». Toutefois, la tentation de recourir aux emprunts plutôt qu’aux impôts est grande pour des « princes ou des assemblées, toujours avides de popularité ». Pour contrer les emprunts à long terme pesant sur les générations futures, « il est […] indispensable que les emprunts satisfassent aux règles suivantes : 1° ils doivent être amortis rapidement ; 2° leur produit doit être exclusivement consacré à des constructions appelées à avoir une longue durée ; 3° ils ne doivent être qu’un appoint, l’impôt des années où les travaux sont exécutés devant contribuer à solder ces travaux dans une proportion aussi grande que possible61 ». Et l’auteur de mentionner, à titre d’exemple, la liquidation des années 1870 et 1871 « dirigée avec une remarquable compétence par M. Léon Say, préfet de la Seine62 », et qui s’opposerait à la politique nouvelle menée à partir de 1876. Celle-ci, marquée par une disproportion entre progression des dépenses ordinaires et progression des recettes ordinaires, avec pour résultat un manque d’élasticité. « Il semble que l’emprunt devienne une ressource normale. » La durée de l’amortissement s’allonge.

  • 63 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 56.

« Non seulement notre conseil municipal vit d’emprunts depuis plusieurs années mais sa conduite a tous les caractères de celle des prodigues. Comme lui, il escompte l’avenir et engage par avance des disponibilités qui ne seront libres que plusieurs années après63. »

  • 64 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 31-35.

38Fondées plutôt sur des impôts modérés et diversifiés que sur l’emprunt, les finances publiques doivent être gérées rationnellement par l’État : en bon père de famille ou en chef d’entreprise s’efforçant de réduire la dette, de l’amortir et d’exercer un contrôle efficace et réel sur l’usage des deniers publics comme le fait l’État britannique dont les moyens de contrôle parlementaires attestent une grande rationalité et un louable souci de transparence64.

  • 65 « Est-il nécessaire de publier un rapport général annuel sur la situation financière du pays fait (...)
  • 66 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 509.

39Laboulaye, se référant à Paul Leroy-Beaulieu qui « demande que les divers modes de contrôle financier agissent moins isolément », considère qu’une réforme est nécessaire, mais en souligne les difficultés65. R. Stourm, en inspecteur des Finances soucieux de défendre le rôle de son administration et en fervent défenseur d’une stricte séparation des pouvoirs, s’oppose également à l’érection de commissions permanentes de contrôle66.

  • 67 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 14 ; L. Say, Les finances, op. cit.

40Les défauts du système budgétaire français n’en sont pas moins largement soulignés parmi lesquels l’abus des budgets extraordinaires surtout après la guerre de 187067. Or « le budget extraordinaire n’est pas une règle […] d’autres pays ne connaissent pas les budgets extraordinaires. Tel en est ainsi de l’Angleterre, même pendant la terrible guerre de l’Afrique du Sud, qui lui a coûté pourtant 6 milliards. » Selon L. Say, si le budget extraordinaire n’est pas condamnable en soi, il s’avère être dangereux, porte en lui un germe d’extension, rompt le principe d’unité, à moins qu’on ne le subordonne étroitement au budget général, à l’instar de son budget extraordinaire de 1878 qui ne faisait pas l’objet d’une loi de finances distincte.

  • 68 L. Say, Les finances, op. cit., p. 24.
  • 69 Foville (Cours d’économie politique, op. cit., p. 8) souligne ainsi « cinq services dépensent moin (...)

41D’autres défauts du système budgétaire sont mis en avant : dette importante, budget croissant, défaut d’amortissement de la dette, intervention des Chambres dans la préparation du budget et « commission qui se croit un gouvernement68 », contrôle et transparence insuffisants, vote des douzièmes provisoires, répartition inégale de l’augmentation du budget de l’État69

  • 70 « En France […] ils sont publiés trop tardivement soit à cause de la lenteur de la Cour des compte (...)

42Alors qu’il faudrait rendre des comptes dans les plus brefs délais, à l’instar de l’Angleterre, « ils sont publiés trop tardivement soit à cause de la lenteur de la Cour des comptes, soit à cause des occupations trop nombreuses du Parlement70 ». La date de clôture de l’exercice doit elle-même être révisée. Le modèle britannique est, là encore, mobilisé. Le budget, qui comprend tous les paiements et recettes pendant les 365 jours au 31 mars est clôturé en Angleterre au 31 mars, souligne Raphaël-Georges Lévy,

  • 71 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 24.

« si bien qu’une dépense votée pour l’année qui se termine mais qui est effectuée le 1er avril ne figure pas dans le budget de l’année. Vous sentez la grande différence avec ce qui se passe chez nous où le budget qui se rapporte à l’exercice clos le 31 décembre s’étend encore pendant plusieurs mois sur les dépenses effectuées pendant l’exercice suivant mais qui ont été votées dans le budget précédent71. »

  • 72 Léon Say, Les Finances de la France. Une année de discussion (25 décembre 1881, 20 décembre 1882), (...)

43Les méthodes de travail parlementaire doivent également être réformées. La préparation doit être plus complète et plus vraie dans les ministères, moins longue et moins minutieuse dans les commissions. On peut citer la description et la critique par Léon Say de l’extension et l’allongement dans le temps des travaux préliminaires et de l’évolution des fonctions de la commission du contrôle à l’action72.

  • 73 Parmi d’innombrables exemples, voir par exemple : A. de Foville, « Le Budget de 1883 », Journal de (...)

44Le libre exercice de l’initiative parlementaire restaurée est surtout dénoncé comme cause essentielle de l’augmentation excessive des dépenses publiques. Les abus dans l’usage parlementaire de ce droit d’initiative restauré en 1875 sont vivement dénoncés73. Raphaël-Georges Lévy souligne, dans le cours précité :

  • 74 Cf. critiques de l’important accroissement de dépenses publiques dû à l’initiative parlementaire ; (...)
  • 75 L. Say, Sénat, 28 mai 1878, Les Finances de la France, op. cit., t. II, p. 339.

« Autrefois, les Chambres étaient chargées d’empêcher le Gouvernement de trop dépenser et non de l’y pousser ; en Angleterre, les précédents ont établi que l’initiative parlementaire ne s’exerce pas en matière financière, et dans les constitutions écrites de ses grandes colonies, des dispositions formelles ont été insérées. Chez nous, rien de pareil74. »
« Résister à cette tendance qui conduit à faire des budgets au jour le jour75. »

  • 76 L. Say, Les finances, op. cit., p. 16.
  • 77 L. Say, Les finances, op. cit., p. 24.

45Les commissions parlementaires font également l’objet de vives critiques ; si elles se rapprochent « de plus en plus des commissions permanentes du Congrès américain », elles rendent « seulement plus fréquents les crédits supplémentaires » et « sont formées par l’esprit de parti qui en écarte les hommes compétents » ; de plus, « la discussion n’y est pas publique ». La préparation du budget appartient aux ministres et non aux Chambres. « Sous prétexte de contrôler le travail des ministres (des Finances) les Chambres ne doivent pas recommencer ce qui a été fait et s’attribuer le rôle même du ministre76. » « La commission se croit un gouvernement, et les rapporteurs sont ses ministres77. »

46Des alternatives sont proposées, telles que le fonds consolidé mis en œuvre en Angleterre permettant de ne pas remettre en cause constamment les dépenses de l’État. Ainsi, souligne Gabriel Alix :

  • 78 G. Alix, La législation budgétaire française comparée…, op. cit., p. 21-23.

« Ce qui est le trait particulier et remarquable de la pratique suivie en Angleterre, c’est qu’une partie seulement des dépenses et des taxes publiques revient chaque année devant le Parlement et exige le vote annuel. Le reste, c’est-à-dire presque la moitié des dépenses […] ont un caractère permanent et invariable […] Le système anglais offre un avantage incontestable, celui de ne pas remettre perpétuellement en question les dépenses intéressant le crédit de l’État et son organisation politique. Il avait frappé Mirabeau […] elle passa même dans notre législation financière, en 1817, sous le ministère de M. de Corvetto, mais ce fut pour peu de temps. […] On ne peut nier que la constitution d’un fonds consolidé apporte une grave restriction aux droits du Parlement ; et vous vous étonnerez sans doute qu’elle n’ait pas soulevé d’objections à ce point de vue en Angleterre. Mais c’est précisément dans la patrie de la liberté politique qu’elle devait se rencontrer moins qu’ailleurs ; […] où le Parlement peut limiter l’exercice de son pouvoir sans rien sacrifier de sa légitime autorité et de son influence78. »

47Il faut aussi renforcer la fonction de ministre des Finances et lui permettre de faire face au Parlement et aux ministères dépensiers.

  • 79 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 233.

« Le véritable financier, souligne R.-G. Lévy, [est] un personnage essentiel dans l’État, et le ministre des Finances devrait toujours être le chef du cabinet, ainsi qu’il l’a été pendant des siècles en Angleterre79. »

48Cela d’autant que les décrets de 1861, 1862 ou l’arrêté de 1871 ne permettent par au ministre des Finances de faire barrage efficacement aux dépassements de crédits, pas plus qu’ils ne le mettent en avant au sein de la hiérarchie gouvernementale. Le premier lord de la Trésorerie en Angleterre est cité en exemple en ce qu’il dispose d’une large marge d’action :

  • 80 G. Alix, La législation budgétaire française comparée…, op. cit., p. 30.

« Dans aucun pays libre, le chef du cabinet n’a la liberté d’action dont jouit le premier lord de la Trésorerie. Mais nulle part aussi le pouvoir législatif n’exerce sur le Gouvernement un contrôle plus effectif80. »

  • 81 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 564.
  • 82 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 579.
  • 83 Cf. à propos de Léon Say : Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées…, op. cit., p. 100.

49Cependant, le sens de la responsabilité de ce ministre, qui génère un pouvoir de contrôle de ses services plus qu’il ne lui accorde une autorité supérieure sur ses collègues qui proposent librement des dépenses et engagent le Trésor sans son assentiment81, allié à la capacité qu’a l’administration de modifier l’architecture du budget voté par le Parlement en cours d’exécution82, font questions et suscitent des propositions telles que le contreseing du ministre des Finances sur toute mesure tendant à modifier les prévisions du budget83.

  • 84 M. Chotard, « L’œuvre financière de M. de Villèle », Annales ELSP, 1890, p. 32.

50Le facteur humain, l’importance de la personnalité sont là encore mis en exergue. Les ministres des Finances Villèle et Léon Say sont érigés en véritables exemples. Villèle, souligne ainsi M. Chotard, constitue « le type peut-être le plus accompli qu’ait eu notre pays du ministre des Finances sous un régime constitutionnel […] Qu’il s’agisse de la fortune de l’État ou de la fortune d’une personne, l’ordre, la régularité dans la gestion sont des éléments capitaux de prospérité […] un bon régime de comptabilité concourt pour une large part à l’état florissant des finances d’un pays84. »

51Le rôle des leaders, la crise de l’autorité, les moyens permettant de la restaurer sont au cœur des enseignements de cette école destinée à former une élite d’État, tandis que la critique de l’omnipotence parlementaire et de l’interventionnisme étatique est très présente dans cet établissement où domine le libéralisme.

52Un double souci de réforme de l’administration et de rationalité budgétaire domine ainsi à l’ELSP. Récurrent et pérenne, il va influencer plus d’un grand commis de l’État passé entre ses murs. Néanmoins, le pragmatisme constitue tout autant une défense pro domo qu’une réalité, car les enseignements demeurent somme toute théoriques et formalistes, eu égard l’objectif didactique de la préparation au concours.

53Restent des spécificités certaines dont l’importance et l’antériorité des enseignements de finances publiques. L’affirmation d’une véritable rationalité gestionnaire ne sera sans doute pas sans impact sur les thèses organisatrices et la « doctrine administrative » d’un Fayol ou d’un Chardon, ce dernier étant d’ailleurs diplômé de l’ELSP et y intervenant en 1905 sur « le fonctionnement des administrations publiques ». C’est dire tout l’intérêt que revêt l’histoire de cet établissement pour l’étude de la science administrative en France et des velléités toujours résurgentes de réforme de l’État et de l’Administration…

Notes

1 Stéphane Rials, Administration et organisation 1910-1930. De l’organisation de la bataille à la bataille de l’organisation dans l’administration française, Beauchesne, Paris, 1977, p. 20.

2 S. Rials, Administration et organisation…, op. cit., p. 23.

3 Émile Boutmy, extrait du rapport présenté à l’assemblée générale du 6 février 1879, p. 3 : « peut devenir une institution unique en Europe, une véritable université d’État ».

4 C. Delmas, Instituer des savoirs d’État. L’Académie des sciences morales et politiques au xixe siècle, L’Harmattan, Paris, 2006.

5 Raphaël-Georges Lévy, Initiation financière, Hachette, Paris, 1921, p. 228.

6 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 152.

7 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 167.

8 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 153.

9 Michel Bouvier, cité in : S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées. Évolutions d’une fonction, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2004, p. 37.

10 À quelques exceptions près, dont Gabriel Alix, juriste enseignant à l’Institut catholique, et Rodolphe Dareste de Chavanne, avocat et conseiller à la Cour de cassation.

11 Ezra Suleiman, Les hauts fonctionnaires et la politique, Seuil, Paris, 1976, p. 157 ; Alexandre Siné, L’Ordre des budgétaires, organisation et culture de la direction du Budget, VIIe congrès de l’AFSP, Lille, septembre 2002.

12 Jean Figard, L’œuvre d’un ministre des Finances après la guerre de 1870-1871, Librairie Alcan, Paris, 1915, p. 128-129.

13 Léon Say, Les Solutions démocratiques à la question de l’impôt, Conférences faites à l’École des sciences politiques, 2 vol., Guillaumin et Cie, Paris, 1886, vol. I, p. 136-137.

14 Paul de Beauregard, Note sur le projet de fondation du journal « Le Monde économique », 1890 (BNF, 8-R PIECE-4741).

15 Marie-Joëlle Redor, De l’État légal à l’État de droit. L’Évolution des conceptions de la doctrine publiciste française 1879-1914, Economica, Paris, 1992.

16 Corinne Delmas, « La place de l’enseignement historique dans la formation des élites politiques françaises à la fin du xixe siècle. L’École libre des sciences politiques », Politix, n° 35, 1996, p. 43-68.

17 M.-J. Redor, De l’État légal…, op. cit., p. 239-240.

18 Louis Salaün, Pour enrayer le favoritisme, il faut organiser l’avancement, Berger-Levrault, Paris, 1912, p. 43.

19 Gabriel Alix, La législation budgétaire française comparée à celle des autres États, Leçon faite le 29 mars 1882 à l’École des sciences politiques, Putois Cretti, Paris, 1882.

20 René Stourm, Le Budget, Guillaumin, Paris, 1896.

21 Pierre Rain, L’École libre des sciences politiques, 1871-1945, FNSP, Paris, 1963, p. 39.

22 Maurice Baslé, « Paul Leroy-Beaulieu, 1843-1916 », in M. Lutfalla, Y. Breton, L’économie politique en France au xixe siècle, Economica, Paris, 1991, p. 226.

23 Trois grands axes existent en 1871 : études administratives, politiques et financières ; un dédoublement est fait en 1883 dans chacune d’elles entre deux sections (« économie et finances » et « générale » ou droit public et histoire) ; s’y ajoute une section « coloniale » de 1886 à 1892 ; en 1910, la section économique est dédoublée en une sous-section « finances publiques » et une sous-section « finances privées » ; une section « économique et sociale » est par ailleurs ouverte en 1900.

24 Georges Cahen, Les fonctionnaires. Leur action corporative, Armand Colin, Paris, 1911, p. 213-216.

25 Rachel Vanneuville, La référence anglaise à l’ELSP, thèse, Grenoble, 2 vol., 1999, p. 365.

26 G. Cahen, Les fonctionnaires, op. cit.

27 L. Salaün, Pour enrayer le favoritisme…, op. cit.

28 Henri Chardon, Essai sur les travaux publics, Armand Colin, Paris, 1903 ; Les Travaux publics, essai sur le fonctionnement de nos administrations, Perrin, Paris, 1904 ; L’administration de la France. Les fonctionnaires : Les fonctionnaires de gouvernement, Perrin, Paris, 1908 ; et Le pouvoir administratif, Perrin, Paris, 1911.

29 G. Tixier, La formation des cadres supérieurs de l’État en Angleterre et en France, LGDJ, Paris, 1948.

30 G. Cahen, Les fonctionnaires, op. cit., p. 213-216.

31 R. Vanneuville, La référence anglaise…, op. cit., p. 366 et suiv.

32 André Lebon, « À propos de la politique coloniale », Annales de l’ELSP, 1887, p. 598-603.

33 R. Vanneuville, La référence anglaise…, op. cit., p. 369 et suiv.

34 On citera l’école américaine menée par E. de Laboulaye sous le Second Empire ainsi que l’influence du modèle américain sur les lois constitutionnelles de 1875, ou encore les analyses d’Ostrogorski sur la démocratie américaine.

35 Comme en attestent les enseignements d’E. Boutmy (1906) sur la psychologie du peuple américain, société « économique » avant d’être « politique ».

36 Il n’existe d’ailleurs pas non plus, jusqu’en 1877, de cours systématiques d’économie politique (L. Le Van Le Mesle, 1994).

37 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, cours manuscrit, Archives d’histoire contemporaine, Fonds ELSP, 1 SP 9, Dr 1, 1903, p. 3.

38 Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassalle, Finances publiques, LGDJ, Paris, 1998, p. 7-8.

39 R.-G. Lévy, « À propos de la politique coloniale », Annales de l’ELSP, 1903, p. 1887,

p. 598-603.12.

40 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 163.

41 Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la Science des finances, 2 vol., Guillaumin, Paris, 1877, vol. 1, p. 1-2.

42 Michel Bouvier et alii., Finances publiques, op. cit., p. 10.

43 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 4.

44 « On ne peut faire que des prévisions approximatives » souligne R.-G. Lévy (op. cit., 1903, p. 4) à propos des « recettes », qui ne sont « pas totalement prévisibles ».

45 René de Laboulaye, Cours de finances française et étrangère, (cours manuscrit, Archives d’histoire contemporaine, Fonds ELSP, 1 SP 7 Dr 2), 1883-1884, 20 novembre 1883.

46 « On dit, les finances constituent un art pour lequel il faut un certain flair financier, un don naturel fortifié par l’habitude mais non le résultat d’une étude scientifique […] on peut constater qu’entre tous les hommes et partis il y a un accord tacite qui vaut en quelque sorte des axiomes en la matière. On dit ainsi : telle taxe est injuste car elle est non proportionnelle et inégalement répartie… Il y a des vérités courantes sur lesquelles tout le monde est d’accord ; on n’en discute que l’application. Ainsi […] les impôts ne doivent pas dépasser le besoin strict des États. Ou bien : les crédits votés par la Chambre ne doivent pas être dépassés, les taxes non votées par la Chambre sont illégales… » R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit.

47 Léon Say, Dictionnaire des finances, Berger-Levrault, Paris, 1894.

48 R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit., p. 1.

49 R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit., p. 7.

50 G. Cahen, « La justice dans l’impôt et la progression », Revue politique et parlementaire, juillet 1902, p. 11.

51 Cet impôt, qui s’impose en juillet 1914, est envisagé dès 1871 par des économistes proches de l’ELSP tels L. de Lavergne, H. Germain et L. Wolowski.

52 Cf. par exemple P. Beauregard, 1899, p. 14-15 : le « Gouvernement devra, pour l’appliquer, déterminer le revenu de chaque citoyen. Global, il nous livre au fisc. […] Que l’État […] n’émette pas l’indiscrète prétention de connaître la fortune de chacun. L’histoire nous montre que l’impôt global est celui des régimes tyranniques. Progressif, il est arbitraire […] On nous le présente comme un instrument de haine fiscale […] il sème partout la défiance […] entraînera la fuite des capitaux, cause de ruine pour l’agriculture, pour le commerce, pour l’industrie […] chômage […] baisse des salaires ». Un impôt qui, de plus, « établi de façon très arbitraire, retombe de tout son poids sur la classe moyenne. » (op. cit., p. 19).

53 Par opposition à G. Cahen, « La justice dans l’impôt et la progression », op. cit., p. 12-13.

54 L. Say, Les Solutions démocratiques…, op. cit., 1886, vol. 1, p. 74.

55 Léon Poinsard, « Des cédules immobilières de l’income tax », Annales de l’ELSP, 1886, t. I, p. 138 et suiv.

56 Léon Say, Les finances, L. Chailley éd., Paris, 1896, p. 292-293.

57 L. Say, Les finances, op. cit., p. 100.

58 L. Say, Les finances, op. cit., p. 100.

59 Georges Picot, « Les finances de la ville de Paris de 1798 à 1900, d’après un livre récent (de Gaston Cadoux) », Annales de l’ELSP, 1901, p. 48-55.

60 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 50.

61 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 52.

62 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 54.

63 G. Picot, « Les finances de la ville de Paris… », op. cit., p. 56.

64 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 31-35.

65 « Est-il nécessaire de publier un rapport général annuel sur la situation financière du pays fait par une commission ? Un ministre pourrait-il accepter cette situation ? Pour une pareille réforme, il est trop tôt encore. Le contrôle judiciaire devrait prendre plus d’étendue […] Il n’y a pas à toucher trop au principe de la séparation des pouvoirs. Le contrôle judiciaire sur les ordonnateurs amènerait plus ou moins une lutte entre la Cour des comptes qui est indépendante et le Gouvernement – ou l’asservissement de la cour. » R. de Laboulaye, Cours de finances…, op. cit., 1883-1884.

66 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 509.

67 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 14 ; L. Say, Les finances, op. cit.

68 L. Say, Les finances, op. cit., p. 24.

69 Foville (Cours d’économie politique, op. cit., p. 8) souligne ainsi « cinq services dépensent moins aujourd’hui qu’il y a huit ou dix ans. Le service général du Trésor est celui qu’on s’étonnera le plus de voir figurer dans cette catégorie […] C’est sur ce dernier objet (le service général de la trésorerie) que des économies importantes ont été réalisées par la baisse progressive à sept millions de crédit total partagé, à titre d’émoluments, entre les TPG et les receveurs particuliers. Ces emplois comportent plus de travail qu’autrefois et moins de profit, ce qui ne fait pas que le recrutement des titulaires soit devenu difficile : les candidats ne manquent pas encore ».

70 « En France […] ils sont publiés trop tardivement soit à cause de la lenteur de la Cour des comptes, soit à cause des occupations trop nombreuses du Parlement, ils ne sont publiés que deux ou trois ans après la clôture de l’exercice. » « L’utilité de cette marge est très grande. C’est un point des finances qui chez nous est très négligé. En effet, alors que les Anglais emploient toute leur activité à rendre des comptes dans le plus bref délai possible, nous opérons, nous, avec une grande lenteur. Ce n’est pas neuf, dix mois après la clôture de l’exercice mais bien trois, quatre, cinq ans après que les comptes sont sur le bureau de la Chambre et ils ne sont jamais discutés. On les approuve les yeux fermés. » (R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 24.)

71 R.-G. Lévy, Initiation financière, op. cit., p. 24.

72 Léon Say, Les Finances de la France. Une année de discussion (25 décembre 1881, 20 décembre 1882), Guillaumin et Cie, Paris, 1883, p. 28 ; et « Le budget devant les Chambres », in Revue des Deux Mondes, 15 janvier 1885.

73 Parmi d’innombrables exemples, voir par exemple : A. de Foville, « Le Budget de 1883 », Journal des Économistes, 1882, p. 3-4 : « il y faudrait un gros sacrifice à proposer aux représentants élus de la nation […] qu’ils fissent à leur tour leur petite nuit du 4 août et renonçassent une fois pour toutes à la dangereuse faculté qu’ils ont aujourd’hui de proposer spontanément des dépenses nouvelles […] La mission nationale du député est d’accorder les crédits, non d’en demander ; et le contrôle ne devrait pas plus se confondre avec l’action dans le mécanisme budgétaire que le frein avec le moteur dans une machine quelconque […] C’est ce qu’a de tout temps compris la Chambre des communes […] Une jurisprudence séculaire lui interdit toute initiative en matière de dépense ou de taxation. Et comme de tous les budgets européens le budget anglais est celui qui progresse le plus lentement, il est permis de croire qu’une telle interdiction n’est point stérile […] mettre nos législateurs à même d’apporter à l’étude et au règlement de nos grands intérêts économiques et sociaux un esprit plus libre et des vues plus hautes » et faire reculer dans leurs rangs le socialisme d’État. Pour une dénonciation particulièrement acerbe, cf. Aynard, in : Beauregard, 1899, p. 3-4 : « Il existe une confusion certaine entre les pouvoirs exécutif et législatif. Les Chambres doivent faire des lois, surveiller la marche des affaires publiques et surtout contrôler les dépenses publiques. La Chambre usurpe trop souvent les fonctions du Gouvernement, notamment en matière budgétaire. Elle augmente les dépenses de sa propre initiative, elle accroît les traitements des fonctionnaires ; nous avons une bureaucratie qui est de plus en plus puissante par suite de l’instabilité ministérielle. » Beauregard, ibid., p. 9 : « que les députés renoncent à leur droit d’ouvrir une nouvelle dépense par voie d’initiative parlementaire. Les propositions d’augmentation des dépenses sont, en bonne logique, l’affaire du Gouvernement. Tout autre est le rôle de la Chambre : elle ne doit pas livrer la caisse, mais, au contraire la défendre. » Cf. aussi G. Alix, La législation budgétaire française comparée…, op. cit., p. 29 : il faut « réserver l’initiative au Gouvernement, mieux placé pour connaître les besoins et les facultés du pays, et qui porte le poids de la responsabilité ». Gaston Jèze lui-même souligne combien le Parlement utilise son droit d’initiative avec « une grande imprudence ».

74 Cf. critiques de l’important accroissement de dépenses publiques dû à l’initiative parlementaire ; not. Ribot, Cours d’histoire parlementaire, notes manuscrites, archives de l’IEP, 1 SP 8 Dr 2, et L. Say, Dictionnaire des finances, op. cit.

75 L. Say, Sénat, 28 mai 1878, Les Finances de la France, op. cit., t. II, p. 339.

76 L. Say, Les finances, op. cit., p. 16.

77 L. Say, Les finances, op. cit., p. 24.

78 G. Alix, La législation budgétaire française comparée…, op. cit., p. 21-23.

79 R.-G. Lévy, Cours de finances étrangères, op. cit., p. 233.

80 G. Alix, La législation budgétaire française comparée…, op. cit., p. 30.

81 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 564.

82 R. Stourm, Le Budget, op. cit., p. 579.

83 Cf. à propos de Léon Say : Sébastien Kott, Le contrôle des dépenses engagées…, op. cit., p. 100.

84 M. Chotard, « L’œuvre financière de M. de Villèle », Annales ELSP, 1890, p. 32.

Auteur

Maître de conférences à l’Université Lille 2, Corinne Delmas enseigne la sociologie et la science politique. Elle est membre du Centre d’Études et de Recherches Administratives Politiques et Sociales (UMR 8026 – CNRS/ Université Lille 2). Ses recherches portent sur les sciences de gouvernement, l’expertise et l’action publique en France, notamment abordées dans le cadre d’une thèse et de plusieurs articles consacrés à l’Académie des sciences morales et politiques et à l’École libre des sciences politiques. Elle a publié sa thèse sous le titre : Instituer des savoirs d’État. L’Académie des sciences morales et politiques au xixe siècle, Paris, L’Harmattan, 2006. Elle a récemment publié : « La Chambre de Commerce et d’Industrie de Paris : un ordre négocié », Droit et société, n° 67, 2007, p. 597-613 ; « L’expertise, source de légitimité pour l’action publique ? », Le Mensuel de l’Université, février 2008. Elle poursuit également des recherches sur le syndicalisme cadre et la formation syndicale (projet ANR).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

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