Version classiqueVersion mobile

L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

Rationalité juridique, rationalité gestionnaire et science des finances publiques : débats de doctrine

La doctrine des finances publiques en France à la fin du xixe et au début du xxe siècle

Gilbert Orsoni

Texte intégral

Introduction.

1Pour commencer par une remarque liminaire, il n’existe pas, au travers de ces brefs propos, de prétention d’embrasser dans son intégralité la doctrine des finances publiques en France à la fin du xixe et à l’orée du xxe siècle, mais simplement le souci de répondre à la préoccupation de rechercher, dans l’exposé de ces doctrines, d’éventuelles références aux problématiques et procédés exprimés dans la période récente et touchant à ce que l’on a qualifié de « nouvelle gestion publique » et aux thèmes de rationalité, d’efficacité et/ou d’efficience, de productivité, de performance.

2Cet exposé, qui n’est donc pas un exposé général de la doctrine, se limite à la doctrine française, à l’exclusion des finanztheories germaniques ou d’autres travaux (Italie, Espagne…).

3Pareille évocation conduit d’emblée à une mise en garde vis-à-vis des risques d’anachronismes.

4On sait bien entendu que le langage des financiers n’est plus tout à fait le même : pour une illustration, on se reportera à Franck Mordacq :

  • 1 Franck Mordacq, « La nomenclature du budget de l’État en 2006 », RFFP, n° 91, 2005, p. 20.

« La nomenclature budgétaire votée par le Parlement (les missions) et présentée au Parlement dans les projets annuels de performance (programmes, actions et titres), se décline au niveau opérationnel par des budgets opérationnels de programme (BOP). Il s’agit d’une reproduction de la nomenclature budgétaire pour chaque niveau opérationnel (central ou déconcentré) puisque le BOP constitue la déclinaison du programme avec sa présentation matricielle (par actions et par titres) au niveau d’une activité ou d’un territoire. Les 132 programmes sont ainsi déclinés en 2 300 BOP dont 2 000 au niveau déconcentré1. »

  • 2 Dont l’utilisation apparaît dès Joseph Garnier, Traité de finances, 2e éd., Garnier Frères et Guil (...)

5Mais, par-delà les évolutions sémantiques, les notions mêmes et leur contenu ont pu profondément évoluer, ce qui n’exclut pas l’usage de problématiques ou de termes qui nous paraissent tout à fait contemporains (préoccupations de gestion, termes « rationnel » ou « rationalité2 », « efficacité »).

6En réalité, ces thèmes, notions et perspectives vont tout à la fois illustrer ce que l’on a coutume de qualifier de « conception classique des finances publiques », mais aussi la présence, fut-elle considérablement plus réduite, d’exigences d’une grande pérennité, faisant apparaître la préoccupation d’une gestion publique plus rationnelle.

I. L’ILLUSTRATION DE CONCEPTIONS « CLASSIQUES »

7La conception classique des finances publiques est trop connue pour qu’il soit nécessaire d’y revenir longuement. On sait le souhait de neutralité des finances publiques et de son corollaire de limitation de la dépense et de limitation de la recette, ces dernières n’étant qu’une illustration de la limitation du rôle de l’État. Il y a bien là une dimension politique de la conception classique des finances publiques (que l’on qualifiera de « libérale »), les notions de rationalité et d’efficacité étant appréciées à cette aune de l’État minimal. Existe également une dimension plus technique, même si l’on n’ignore pas que la technique ne se sépare pas toujours du politique, où les thèmes de rationalité/ efficacité se limitent le plus souvent à la critique de mécanismes inadéquats mais font aussi référence à des principes plus politiques en ne mettant en avant que la dimension technique.

A. LA PERSPECTIVE POLITIQUE D’UNE DIMINUTION DE LA DÉPENSE, DONC DE LA RECETTE ET, PARTANT, DU RÔLE DE L’ÉTAT

  • 3 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 30, cf. également, p. 265-272, 277, 292-293.
  • 4 Amant-Louis Amagat, La gestion conservatrice et la gestion républicaine jusqu’aux conventions, 187 (...)
  • 5 Cf. Fabrice Bin, La pensée religieuse et l’impôt. Contribution à l’étude de l’influence de la pens (...)

8Limiter le rôle de l’État, c’est limiter la sphère de ses interventions, c’est-à dire nécessairement ses dépenses. Cette exigence de limitation de la dépense par la limitation de l’État traverse de très nombreux écrits. Ainsi Garnier3 peut affirmer « que l’État ne sait bien remplir plusieurs fonctions et qu’il est même tout à fait impropre à autre chose que la production de la sécurité et de quelques services généraux restreints ». Amagat4, de son côté, approuve, s’agissant du budget 1872, la proposition de suppression des ministères de l’Agriculture et du Commerce. L’École catholique libérale d’Angers5, et particulièrement Mgr Freppel, reprennent ces thèmes : dénonciation de l’aggravation des charges publiques, des débudgétisations et gaspillages. Entre autres sources d’indignation figure « l’augmentation abusive du nombre de fonctionnaires » à raison de ce qu’il est « funeste de développer à ce point dans l’esprit des jeunes Français, ce goût, ce penchant vers la bureaucratie ».

  • 6 Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, 8e éd., Librairie Félix Alcan, Paris, 1912
  • 7 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 91.
  • 8 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 113.
  • 9 Dans le même sens, cf. René Stourm, Le budget, Guillaumin et Cie, Paris, 1896, p. 58-61.
  • 10 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 812.
  • 11 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 819.

9Paul Leroy-Beaulieu6 n’est pas en reste, tout à la fois lorsqu’il exprime sa méfiance des pouvoirs accordés au Gouvernement pour, en exécution, faire face aux « cas imprévus7 » (« ils encouragent le gaspillage en amenant les ministres à forcer abusivement les évaluations des dépenses »), lorsqu’il craint8 que la préférence, et surtout les clientèles particulières des parlementaires les amènent à préconiser des hausses de crédits9 et, en dernier lieu, lorsqu’il dénonce10 « la passion des travaux publics et celle des armements militaires à outrance. Ce sont ces deux passions qui ont si terriblement enflé le budget, qui ont créé des dettes si énormes et qui ont jeté la moitié du monde civilisé dans le cours forcé11. »

  • 12 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 187-188.
  • 13 Dans le même sens, cf. Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation (...)

10Lucide, toutefois, Paul Leroy-Beaulieu12 montre le caractère « peu réductible » d’une « grande partie de nos immenses budgets », une fois que l’on a enlevé « les intérêts et l’amortissement de la dette, les frais de perception, les dépenses militaires et les travaux publics13 ».

  • 14 E. Allix, Traité élémentaire de science des finances…, op. cit., p. XXV.

11Edgard Allix, enfin, à son tour14, proclame que « les économies (à réaliser) constituent le plus impérieux des devoirs », ajoutant qu’il convient de « refréner cette tendance permanente à l’augmentation des dépenses publiques ».

  • 15 « Car l’État moderne, avec l’argent des contribuables, altère sa constitution même ; il dénature l (...)

12Quant à la dimension proprement politique de l’appréciation du rôle de l’État, elle affleure constamment mais peut être aussi exprimée avec la clarté la plus totale15.

13La conséquence logique de cette limitation des dépenses, conforme, au demeurant, elle aussi, au dogme d’un État cantonné à l’essentiel du fonctionnement des services publics et se faisant le moins possible ressentir dans l’existence du « citoyen-contribuable », est la limitation parallèle du poids de la ressource publique, c’est-à-dire principalement fiscale.

14Intéressante à cet égard est la référence fréquente aux règles d’Adam Smith.

  • 16 Cf. J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 181 ; René Stourm, Systèmes généraux d’impôts, Li (...)
  • 17 R. Stourm, Systèmes généraux d’impôts, op. cit., p. 29-30.
  • 18 R. Stourm, Systèmes généraux d’impôts, op. cit., p. 26.
  • 19 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 178.
  • 20 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 178.
  • 21 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 179.

15On ne s’étonnera pas ainsi de la place accordée à la règle d’économie (dans les frais de perception)16. « Dans toute industrie bien ordonnée, la réduction des frais d’exploitation constitue le progrès sans cesse recommandé, sans cesse poursuivi. Elle devient particulièrement nécessaire quand il s’agit d’impôts17. » Mais alors que pour Stourm18, la règle de justice fait l’objet de développements somme toute convenus au regard des conceptions dominantes de l’époque, Joseph Garnier en déduit l’idée que l’impôt doit être « modéré19 », « c’est-à-dire n’exiger qu’une faible partie du revenu des citoyens20 », avec à l’appui des citations de Jean-Baptiste Say « le meilleur de tous les plans de finance est de dépenser peu, et le meilleur de tous les impôts est le plus petit » et Joseph Droz « après avoir réfléchi sur les impôts, on voit qu’ils ont tous des inconvénients graves, et on finit par dire que le meilleur ministre des Finances est celui qui fait le moins payer21 ».

  • 22 Gaston Jèze, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, 5e (...)
  • 23 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, op. cit., p. 770. Jèze dénonçant au passage le (...)

16Ces visions minimalistes du rôle de l’impôt et de l’État n’ont pas seulement pour fonction la tranquillité du citoyen et l’indifférence de l’action publique vis-à-vis, par exemple, des structures sociales. Elles visent aussi, dans la logique libérale, à une plus grande rationalité du fonctionnement de l’économie, à de meilleures performances de celle-ci, débarrassée du poids, jugé paralysant, d’un État trop présent et encombrant, ce que Jèze exprime parfaitement22 dans une section intitulée : « À quelles conditions l’impôt gênera-t-il le moins la production nationale ? ». La réponse étant que l’impôt étant « un prélèvement forcé sur les patrimoines individuels, il constitue une gêne à l’activité des individus ». Le « coût de production » se trouvant « augmenté », « il y a diminution de la puissance de production de pays » sachant que « les conditions de la concurrence économique peuvent se trouver modifiées par l’impôt au profit ou à l’encontre de telle ou telle branche de la production23 ».

B. LA PERSPECTIVE « TECHNIQUE » D’UNE MEILLEURE RATIONALITÉ

17La finalité des principes budgétaires apparus dès les débuts de la période classique est connue : une plus grande clarté dans la gestion des comptes publics et, partant, un contrôle parlementaire plus poussé sur l’action de l’exécutif. Ces finalités ne se démentent pas tout au long de la période, et même ultérieurement, tout au moins dans la continuité d’un discours, sinon, bien entendu, d’une pratique. Le thème de la rationalité les concernant n’est toutefois pas absent des écrits des financiers de la période classique, soit pour en revendiquer une qualité attribuée, soit, à l’inverse, pour déplorer son absence (sachant que la rationalité, en rapport avec ce qui a été constaté précédemment, doit d’abord être comprise dans son acception comptable, arithmétique, de réalisation d’économies).

  • 24 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 164.
  • 25 E. Allix, Traité élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 57.
  • 26 C’est nous qui soulignons.

18Ainsi l’universalité24 qui permet d’éviter « les abus » d’un « trop intime rapprochement entre les recettes et les dépenses », l’exemple donné étant celui du « niveau exorbitant » des frais de perception (avant 1818) alors « qu’à partir du jour où fut effectuée la réforme qui classa les frais de perception parmi les dépenses publiques, le montant de ces frais diminua dans une proportion considérable ». À l’opposé cependant, sur le même principe, tout en reconnaissant ses mérites, Edgard Allix25 pointera les « complications », qu’il entraîne car s’il est le plus souvent un « frein au gaspillage », il peut par ailleurs favoriser « un certain coulage », « en empêchant l’utilisation rationnelle26 du vieux matériel ».

  • 27 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 116.

19L’annualité également peut être abordée sous l’angle d’une bonne gestion, même si l’argument repose d’abord sur le caractère « raisonnable » du principe (mais une bonne gestion, pour les classiques, est une gestion « raisonnable »), René Stourm27 s’appuyant en l’espèce sur une citation de Lebrun devant le Conseil des Anciens (8 vendémiaire an V) :

« Tous les peuples qui ont eu un système raisonné d’administration ont renfermé dans le cercle d’une année leurs opérations de recettes et de dépenses. Cela était dans l’ordre de la nature… Il faut qu’au commencement de chaque année la recette soit comparée à la dépense dans ses aperçus ; qu’à la fin de l’année, l’une soit comparée à l’autre dans sa réalité. »

  • 28 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 219.
  • 29 Ainsi Stourm (Le budget, op. cit., p. 250) qualifiant les budgets annexes de « superfétation budgé (...)

20En revanche, alors que des arguments comparables auraient pu être utilisés en faveur de l’unité budgétaire, les critiques opérées aux atteintes à celle-ci (cf. les budgets extraordinaires28) se font essentiellement sous l’angle de leur irrégularité29.

  • 30 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 112.
  • 31 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 11.
  • 32 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 11.
  • 33 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 131.

21Par-delà cette référence aux principes, la conception dominante d’une « bonne gestion » est bien celle d’une gestion « rigoureuse30 », c’est-à-dire, non dispendieuse et « régulière », cette régularité devant être au demeurant comprise dans sa double acception de répétition à un rythme identique31, ce qui renvoie au principe d’annualité (la rationalité n’étant, une fois de plus, pas absente puisque des « perceptions modérées et régulières seront plus facilement acceptées et productives que des levées d’argent non périodiques et extraordinaires32 ») et de régularité juridique et budgétaire, c’est-à-dire de conformité aux lois et règlements ainsi qu’aux autorisations figurant dans les lois de finances. Sont également critiquables, toujours dans une perspective d’approche rationnelle, les délais excessifs attribués au système de l’exercice33 pour l’examen des comptes après exécution (du fait de la prolongation de l’année constituant l’exercice, des délais accordés pour rassembler les comptes et des délais irréguliers qui dépassent les dates officielles) d’où un système qui, en raison du temps qu’il est obligé de consacrer à perfectionner sa comptabilité, finit par rendre vaine cette comptabilité.

22L’inefficacité (entre autres défauts, il est vrai), de certains modes de prélèvement, est pointée du doigt, inefficacité comprise en l’espèce logiquement sous l’angle du rendement.

  • 34 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 158.

23Cela se vérifie d’une part lorsqu’il s’agit de celui de l’impôt (« les hauts taux tuent les totaux » disait Joseph Barthélemy bien avant Laffer), Paul Leroy-Beaulieu34 considérant « incontestable » que « des taxes très élevées ont des inconvénients considérables », « difficiles à établir avec justice et à percevoir avec économie. Presque toujours elles poussent à la fraude, aux dissimulations, c’est-à-dire à l’immoralité. Elles placent la contrée où elles existent dans une situation inférieure aux autres contrées du globe. Elles ont tendance à pousser les capitaux et même les hommes à l’émigration ». L’on ne peut que souligner au passage la permanence et l’actualité d’un discours libéral sur l’impôt, au demeurant cohérent puisque le peu d’État ne devrait pas souffrir de taxations élevées…

  • 35 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 308.
  • 36 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 309.
  • 37 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 309.

24Pareille vérification s’opère également d’autre part s’agissant de l’emprunt forcé35. Les inconvénients de celui-ci sont aussi nombreux : l’État manque de base pour leur répartition équitable ; il ne peut se servir que de présomptions pour fixer la part de chacun utilisant pour cela des méthodes aussi diverses qu’approximatives, ce qui pourra conduire à prélever là où parfois les capitaux n’existent pas, obligeant ces prêteurs contraints à emprunter eux-mêmes ! Tout ceci, on en conviendra, relevant d’un assez faible degré de rationalité « rend ce procédé très inefficace36 », les sommes réclamées ne rentrant que « tardivement et incomplètement dans les caisses de l’État37 ».

II. DES EXIGENCES D’UNE GRANDE PÉRENNITÉ (OU LES PRÉMISSES D’UNE GESTION PUBLIQUE RATIONNELLE)

  • 38 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 293.

25Tout en se gardant du risque d’anachronisme évoqué plus haut et en restant dans la perspective du moins de dépenses en « ramenant les fonctions de l’État dans leurs limites naturelles38 » (sic), on ne peut nier l’intérêt de cet idéal de la « bonne gestion financière » et le caractère résolument contemporain de certains membres de phrases :

  • 39 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 292-293, lequel parle également du « bon emploi des r (...)

« Les réformes financières ont pour objet et doivent avoir pour résultat la disparition du déficit… le soulagement des populations, la suppression des inégalités, des exactions et autres abus provenant de l’action du temps ou de l’inintelligence des législateurs. Elles consistent dans l’amélioration de l’assiette des contributions, dans la simplification des rouages administratifs, dans la diminution ou le meilleur emploi des dépenses et dans l’augmentation des recettes par des remaniements administratifs et financiers habilement pratiqués39. »

26Ces exigences, pour une part encore présentes dans le souci « lolfien » d’une meilleure utilisation de l’argent public, on les trouvera successivement : en termes de structures ou de gestions administratives, en termes de contrôles, en termes d’efficacité/efficience/productivité, c’est-à-dire en termes de concepts de « nouvelle gestion publique ».

A. DES EXIGENCES TOUCHANT AUX STRUCTURES ET GESTIONS ADMINISTRATIVES

27Il n’est pas douteux que l’idée d’une meilleure gestion publique se dégage d’un certain nombre de remarques portant sur l’organisation administrative en général et sur l’organisation financière en particulier. Si la volonté de réalisation d’économies n’est jamais absente (elle ne l’est pas non plus de nos jours), les préoccupations manifestées vont au-delà de ce seul objectif.

  • 40 Ferdinand-Camille Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, Marpon et Flammarion, Paris, (...)
  • 41 F.-C. Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, op. cit., p. LVI.

28On rencontre ainsi40 un plaidoyer pour une nouvelle organisation du ministère des Finances (ministère du Trésor et ministère des Contributions publiques) qui permettrait au ministre d’avoir véritablement la main sur les régies de son ministère, faisant disparaître la nécessité d’un directeur général, « réorganisation intérieure41 » qui permet de « briser » « l’aristocratie bureaucratique » et rend possible la refonte des services extérieurs ainsi que la réforme fiscale.

  • 42 F.-C. Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, op. cit., p. XLVIII.
  • 43 A.-L. Amagat, La gestion conservatrice et la gestion républicaine…, op. cit., p. 45-46.

29La centralisation du personnel des régies42 répond à l’idée souvent reprise que le mode d’administration centralisé ou, à tout le moins la « concentration des services43 », est le plus économe et le plus efficace (et si le mot n’y figure pas, la signification n’est pas douteuse).

  • 44 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 133.
  • 45 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 137.

30Ainsi Paul Leroy-Beaulieu44, pour qui « la centralisation et la coordination de tous les services financiers sont les seuls moyens qui puissent amener de l’ordre et de la clarté dans les finances » – les « vices techniques » de périodes plus anciennes résidant précisément dans « le défaut de concentration administrative », la « multitude de caisses indépendantes », l’autonomie des directeurs généraux, le « manque choquant d’uniformité dans les procédés de comptabilité » avec une « grande complication » en résultant. L’absence de centralisation ne pouvant donc conduire qu’au « désordre45 ».

  • 46 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 283.

31S’agissant du fonctionnement des services, les qualités exigées trouveront des connotations qui ne sont pas étrangères aux préoccupations contemporaines. Jèze46, traitant des services de la trésorerie, posant en premier lieu, avant même les exigences de simplicité, de sécurité contre les malversations, et d’économie, celle de rapidité « afin que les deniers de l’État ne restent pas improductifs et que les créanciers de l’État n’attendent pas leur paiement ».

  • 47 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 464.
  • 48 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 472.
  • 49 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 320.

32Enfin, l’organisation du service comptable doit se faire plus rationnelle (cf.R. Stourm47 à propos du décret de 1865 sur les trésoriers-payeurs généraux) tandis qu’était (déjà) suggérée48 la réunion « en une seule main » du « service de l’assiette et [de] celui de la perception » des contributions directes. « Le trésorier général et le directeur des Contributions directes, dans cette combinaison, seraient fondus en un personnage unique, cumulant leurs deux attributions ». Nihil nove sub sole, pourrait-on écrire, montrant ainsi que nos préoccupations présentes de réforme du ministère des Finances sont en fait séculaires… Et que dire alors de l’affirmation (prématurée) de Joseph Garnier49 relative à « l’application de la comptabilité commerciale aux transactions de l’État, aux mouvements de la fortune publique et aux transmissions de fonds » dans leur apport de simplification du « mécanisme et [des] rouages des institutions et des administrations financières, en imprimant la rapidité aux opérations, en permettant de faire passer la responsabilité sur qui de droit et en facilitant le contrôle des agents les uns par les autres ».

B. DES EXIGENCES TOUCHANT AUX OPÉRATIONS DE CONTRÔLE

  • 50 Sur ce point, cf. R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 510 ; et S. Kott, Le contrôle des dépenses en (...)

33Le thème des contrôles pourrait paraître largement en dehors de notre sujet au regard des dimensions de légalité/régularité qui ont dominé pendant deux siècles les approches qui en ont été faites, ne serait-ce qu’au travers du contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics. Et lorsqu’au regard des insuffisances marquées des contrôles a posteriori, il a été proposé puis mis en œuvre un contrôle des dépenses engagées, celui-ci, sur la base de la proposition de loi Pradon du 17 mai 188850, devait être effectivement un contrôle de légalité et de régularité, le contrôleur disant « purement et simplement que les mesures sont légales, que les imputations proposées sont régulières et qu’elles sont faites dans la limite des crédits ».

  • 51 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, A. Chevalier-Maresq, Paris, 18 (...)
  • 52 E. Besson, Le contrôle des budgets…, op. cit., p. 523-524.
  • 53 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 155.
  • 54 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 155.
  • 55 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 145.
  • 56 Pour utiliser ici une terminologie plus contemporaine.

34Toutefois, lorsqu’est évoquée la philosophie du contrôle51 et la nécessité de sa « bonne organisation », laquelle doit permettre de mieux satisfaire aux objectifs « d’économies » et plus encore lorsque sont soulignées les insuffisances des contrôles existant, celles qui justement légitimaient l’introduction d’un contrôle préventif52, ne pouvaient pas ne pas apparaître d’autres considérations que les seules références à la légalité/régularité. Paul Leroy-Beaulieu53 n’hésitant pas à constater le « manque d’efficacité pratique » des observations de la Cour des comptes et les « graves inconvénients financiers qui en résultent54 », de même que la nécessité d’un contrôle plus efficace sur les comptes de matériel55, illustrant qu’y compris à l’échelon du processus budgétaire, des mécanismes plus performants56 seraient bénéfiques à la gestion de l’État.

  • 57 E. Besson, Le contrôle des budgets…, op. cit., p. 20.
  • 58 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 315.

35Cette référence à l’efficacité du contrôle se trouvait d’ailleurs très explicitement rattachée à l’exigence de publicité : « le contrôle des finances doit être public comme le budget qu’il sanctionne. Cette publicité, corollaire et complément de la publicité budgétaire, découle d’ailleurs nécessairement du caractère législatif du contrôle. Est-il besoin d’ajouter qu’elle constitue une des conditions les plus indispensable de son efficacité57 ? ». Joseph Garnier n’avait-il pas58 déjà écrit en 1862, tout en se référant à Fromenteau, écrivain protestant du xvie siècle, que « le secret des finances gît dans la publicité et le contrôle ».

C. LA PRÉSENCE DE CONCEPTS DE NOUVELLE GESTION PUBLIQUE

  • 59 Cf., supra, la citation liminaire de Joseph Garnier en note 2 ou celle de Gaston Jèze concernant l (...)

36Si les termes ne sont pas toujours utilisés (rationalité, efficacité, productivité peuvent l’être, efficience ou performance ne le sont jamais), les concepts affleurent parfois, comme il l’a déjà été parfois mesuré59. Les quelques illustrations que l’on peut relever concernent au demeurant davantage la réflexion sur les prélèvements que sur la dépense.

  • 60 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 223.

37S’agissant de cette dernière, il a été vu que la préoccupation première, à partir du souci de sa limitation était, dans le déroulement des opérations conduisant au paiement, sa régularité, sa conformité aux autorisations accordées. Reste que s’il souligne lui aussi abondamment les impératifs de régularité et d’exacte imputation, Gaston Jèze60 revendique également l’exigence de promptitude, ce qui n’est autre qu’une référence à une meilleure qualité du service. Satisfaire rapidement un objectif, c’est en effet un gage d’efficacité de l’action administrative aux meilleures conditions, c’est-à-dire en fait, probablement, à terme, au moindre coût.

  • 61 Le terme est employé par Joseph Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 84.
  • 62 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 88.
  • 63 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 763.
  • 64 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 770, cf. supra.
  • 65 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 303.
  • 66 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 333.
  • 67 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 337-338.

38La rationalité61 d’un système fiscal tient à la contrepartie que le contribuable tire du prélèvement. Elle implique la productivité des impôts et des techniques fiscales choisies (on y retrouve ainsi l’idée62 que des droits modérés sont plus « productifs » que des droits élevés). La productivité est également pour Jèze63 la première qualité d’un système fiscal, la seconde étant l’élasticité : donner facilement ces recettes (pourrait-on y voir un pendant de l’efficience ?). L’exigence de productivité doit servir de référence dans tous les aspects d’un système d’impôts, qu’il s’agisse d’exemptions (admises dès lors que l’imposition compliquerait le système sans amener de recettes), du choix des impôts, de leur taux (écarter ceux qui incitent à la fraude ou découragent la consommation), des techniques ou des garanties au Trésor pour un recouvrement rapide. Ce qui implique que soient posées les bonnes questions. À quelles conditions, par exemple, l’impôt gênera-t-il le moins la production nationale64 ? Par-delà la référence libérale et quelque peu obligée aux maximes d’Adam Smith, l’on rencontre des préoccupations comparables chez Paul Leroy-Beaulieu. Un (bon) système d’impôt devant conduire au « minimum possible » de « pertes de temps (et) de troubles dans l’exercice des industries65 », ce qu’il exprime autrement un peu plus loin : l’art d’un ministre des Finances est, tout en levant un « maximum d’argent », avec « un minimum de mécontentement », de troubler « le moins possible la production et en diminuant le moins possible l’épargne annuelle du pays66 », l’impôt indirect s’avérant à cet égard perclus « d’infirmités67 ».

  • 68 Qui ne saurait souscrire à la recherche de l’efficacité et de la performance dans l’action publiqu (...)

39Si ne s’impose pas une conclusion qui ne serait que répétition de beaucoup de ce qui a déjà été exprimé, l’on se permettra toutefois une remarque, qui peut se faire aussi question. On peut considérer en effet les propos tenus (ce qui était au demeurant le thème suggéré pour cette étude) comme illustrant une contemporanéité de certaines des préoccupations doctrinales à l’œuvre dans la période classique. On pourrait aussi se demander si, par-delà les oripeaux de la sémantique, la constance de ces préoccupations n’exprime pas, dans le meilleur des cas, le souci permanent de tout financier qui se respecte, de la bonne tenue des comptes publics et, pour le reste, la version actualisée de la revendication libérale d’un État réduit à ses fonctions régaliennes et encore, une fois admis que celles-ci se doivent d’intégrer, par des arguments difficilement récusables68, les impératifs budgétaires d’un moindre déploiement.

Notes

1 Franck Mordacq, « La nomenclature du budget de l’État en 2006 », RFFP, n° 91, 2005, p. 20.

2 Dont l’utilisation apparaît dès Joseph Garnier, Traité de finances, 2e éd., Garnier Frères et Guillaumin, Paris, 1862, p. 8-9, 25, 84. Ainsi, p. 8, « la science consiste à déterminer les ressources les plus rationnelles… à alléger… les charges publiques ; – c’est-à-dire à rendre les dépenses de l’État de plus en plus productives, à entraver de moins en moins la consommation et la production, et enfin à proportionner les contributions aux services que chaque classe de citoyens retire de la société ; – c’est-à-dire encore, en moins de mots, à pourvoir aux besoins normaux de la communauté par les ressources les plus naturelles ».

3 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 30, cf. également, p. 265-272, 277, 292-293.

4 Amant-Louis Amagat, La gestion conservatrice et la gestion républicaine jusqu’aux conventions, 1872-1883, coll. « Les finances françaises », Plon et Chevalier-Maresq, Paris, 1889, p. 12.

5 Cf. Fabrice Bin, La pensée religieuse et l’impôt. Contribution à l’étude de l’influence de la pensée chrétienne sur les systèmes fiscaux d’Europe occidentale. Thèse Aix, novembre 2005, p. 170-172.

6 Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, 8e éd., Librairie Félix Alcan, Paris, 1912.

7 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 91.

8 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 113.

9 Dans le même sens, cf. René Stourm, Le budget, Guillaumin et Cie, Paris, 1896, p. 58-61.

10 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 812.

11 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 819.

12 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. 2, p. 187-188.

13 Dans le même sens, cf. Edgard Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, 5e éd., Rousseau, Paris, 1927, p. XXV-XXVI.

14 E. Allix, Traité élémentaire de science des finances…, op. cit., p. XXV.

15 « Car l’État moderne, avec l’argent des contribuables, altère sa constitution même ; il dénature le contrat social en outrepassant son mandat. Que les armements absorbent des capitaux immenses, que la vieille Europe gaspille ses forces en préparatifs de guerre, en réfection de marine, tout cela, dispendieux et regrettable sans doute, ne fait pas sortir l’État de ses attributions. Mais que le domaine privé soit envahi, que l’action collective se substitue à l’action individuelle, que les ressources des particuliers soient employées à dépouiller ces particuliers mêmes de leur initiative propre pour la transporter aux mains du pouvoir central, voilà qui, d’une manière irrémédiable, fausse l’organisme des sociétés. Bientôt, si l’on ne s’arrête – et rien n’indique que l’on doive s’arrêter – les gouvernements verront avec étonnement les théories du parti socialiste, qu’ils combattent officiellement cependant, installées chez eux, grâce aux usurpations successives d’une inconsciente bureaucratie. », R. Stourm, Le budget, op. cit., p. II.

16 Cf. J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 181 ; René Stourm, Systèmes généraux d’impôts, Librairie Félix Alcan, Paris, 1912, p. 29-31.

17 R. Stourm, Systèmes généraux d’impôts, op. cit., p. 29-30.

18 R. Stourm, Systèmes généraux d’impôts, op. cit., p. 26.

19 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 178.

20 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 178.

21 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 179.

22 Gaston Jèze, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, 5e éd., Giard et Brière, Paris, 1912, p. 770.

23 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances, op. cit., p. 770. Jèze dénonçant au passage les théories anciennes, lesquelles considéraient au contraire que l’impôt pouvait être un « aiguillon » à la production.

24 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 164.

25 E. Allix, Traité élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 57.

26 C’est nous qui soulignons.

27 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 116.

28 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 219.

29 Ainsi Stourm (Le budget, op. cit., p. 250) qualifiant les budgets annexes de « superfétation budgétaire parfaitement irrégulière ».

30 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 112.

31 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 11.

32 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 11.

33 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 131.

34 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 158.

35 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 308.

36 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 309.

37 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 309.

38 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 293.

39 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 292-293, lequel parle également du « bon emploi des ressources ». C’est nous qui soulignons.

40 Ferdinand-Camille Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, Marpon et Flammarion, Paris, 1882, p. L. et suiv.

41 F.-C. Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, op. cit., p. LVI.

42 F.-C. Dreyfus, Les budgets de l’Europe et des États-Unis, op. cit., p. XLVIII.

43 A.-L. Amagat, La gestion conservatrice et la gestion républicaine…, op. cit., p. 45-46.

44 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 133.

45 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 137.

46 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 283.

47 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 464.

48 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 472.

49 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 320.

50 Sur ce point, cf. R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 510 ; et S. Kott, Le contrôle des dépenses engagées. Évolutions d’une fonction. Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2004.

51 Emmanuel Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, A. Chevalier-Maresq, Paris, 1899, p. 4.

52 E. Besson, Le contrôle des budgets…, op. cit., p. 523-524.

53 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 155.

54 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 155.

55 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. II, p. 145.

56 Pour utiliser ici une terminologie plus contemporaine.

57 E. Besson, Le contrôle des budgets…, op. cit., p. 20.

58 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 315.

59 Cf., supra, la citation liminaire de Joseph Garnier en note 2 ou celle de Gaston Jèze concernant les services de trésorerie.

60 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 223.

61 Le terme est employé par Joseph Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 84.

62 J. Garnier, Traité de finances, op. cit., p. 88.

63 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 763.

64 G. Jèze, Cours élémentaire de science des finances…, op. cit., p. 770, cf. supra.

65 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 303.

66 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 333.

67 P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, op. cit., t. I, p. 337-338.

68 Qui ne saurait souscrire à la recherche de l’efficacité et de la performance dans l’action publique, comme dans toute autre.

Auteur

Professeur à l’Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, doyen de la faculté de Droit et de Science politique, Gilbert Orsoni enseigne principalement les finances publiques et le droit fiscal. Il a publié de nombreux ouvrages et articles dans ces domaines. Ses derniers ouvrages parus sont : Science et législation financières, budgets publics et lois de finances, coll. Corpus, Economica, 2005 ; Les Finances publiques en Europe (dir.), coll. Finances publiques, Economica, 2007 ; Le financement de la culture (dir.), coll. Finances publiques, Economica, 2007.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search