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L’invention de la gestion des finances publiques

 | 
Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

Rationalité juridique, rationalité gestionnaire et science des finances publiques : débats de doctrine

La controverse Masson-Lafontaine relative à l’ordre financier en 1822

Sébastien Kott

Texte intégral

  • 1 Histoire du droit des finances publiques, vol. I, coordonnée par H. Isaïa et J. Spindler, Economic (...)

1Si la Restauration est incontestablement une période importante du droit public financier français, l’ordonnance du 14 septembre 1822 en est le point d’orgue. Texte majeur formalisant et regroupant en 25 articles les créations financières antérieures, elle constitue aussi le socle sur lequel se bâtira l’ordre financier du xixe siècle1.

  • 2 Marquis Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Le système financier de la France, Imprimerie et librair (...)
  • 3 Anonyme (attribué à Masson), De la comptabilité des dépenses publiques, Imprimerie de L.-T. Cellot (...)
  • 4 Sébastien Kott, « L’invention d’outils "gestionnaires" du système financier de la Restauration », (...)
  • 5 Le Moniteur universel, n° 204, 23 juillet 1822, p. 1061-1062.
  • 6 L.A.P., Le Moniteur universel, n° 276, du jeudi 3 octobre 1822, p. 1413-1414, et n° 281, du mardi (...)
  • 7 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur de l’écrit anonyme intitulé : « De la comptabilité des dépens (...)
  • 8 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 6-7.

2Le système financier, selon l’expression de Charles-Louis-Gaston d’Audiffret2, mis en place repose sur l’ordre comptable. Cet ordre comptable réside en une architecture normative allant des pièces justificatives des écritures à la responsabilité personnelle des comptables. La question centrale est celle de la signification à donner à cet ordre comptable. On peut l’appréhender au sens strict (comme ordre à la recherche de la simple régularité des mouvements financiers) ou au sens large (comme un ordre intégrant la régularité et la saine gestion des finances). Les auteurs de la Restauration, et plus particulièrement les administrateurs du ministère des Finances, expriment cette double approche de l’ordre comptable. Une violente « controverse » naît précisément en 1822 à ce propos. Peu avant la promulgation de l’ordonnance du 14 septembre, un ouvrage anonyme attribué à Masson De la comptabilité des dépenses publiques3 est publié. Il s’agit d’une construction intellectuelle remarquable, qui propose très clairement d’envisager l’ordre comptable au sens large et dépasse l’approche stricte4. L’ouvrage fait l’objet de deux chroniques dans Le Moniteur universel de 1822. Un article du 23 juillet 18225 accueille les propositions sous un angle favorable et loue les connaissances administratives de son auteur. Un autre article (en deux parties) des 3 et 8 octobre 1822 est beaucoup plus critique6. Lafontaine publie peu après des Lettres à l’auteur de l’écrit anonyme intitulé : « De la comptabilité des dépenses publiques »7. Il s’agit d’une critique virulente et systématique de l’ouvrage de Masson. Le ton est acerbe : « Je vais vous suivre pied à pied ; je ne ferai pas, pour ainsi dire, un seul pas avec vous, que je ne sois obligé de vous relever. Qui que vous soyez, j’espère ne vous donner aucun lieu de vous plaindre du ton avec lequel je signalerai vos erreurs continuelles. Mais aussi vous sentirez qu’après une tâche aussi pénible que celle que je vais remplir, il me deviendrait impossible de vous adresser sur vos connaissances administratives, les compliments dont les journaux ont précédemment retenti8. »

  • 9 Robert Ludwig, « Sur le débat d’idées préliminaire à l’ordonnance du 14 septembre 1822 », Revue du (...)
  • 10 La loi organique du 1er août 2001 consacre 5 articles aux « comptes de l’État ».

3La querelle a déjà été évoquée9, elle mérite que l’on y revienne pour deux raisons principales. Tout d’abord, il convient de porter un nouveau regard sur la question tant l’étude précédente traduit une conception stricte du système juridique. Ensuite, cette controverse est l’occasion d’éclairer les soubassements des récentes évolutions de la place de la comptabilité dans l’ordre juridique10. C’est bien la définition de ce qu’est un compte qui suscite alors l’opposition. Les deux propositions, celle d’un ordre juridique strict orienté vers la seule régularité des opérations et celle d’un ordre juridique au sens large impliquant la recherche d’une saine gestion des flux financiers, sont-elles à ce point incompatibles ? Quels sont les enjeux sous-jacents qui attisent cette opposition ?

4À l’occasion de la restauration de l’ordre monarchique, un très fort conservatisme s’élève face aux propositions novatrices en matière d’organisation administrative et plus particulièrement comptable. Au-delà d’une revendication de modernisation administrative, ce sont aussi des logiques bureaucratiques qui s’affrontent.

I. LE CONSERVATISME FINANCIER FACE AUX REVENDICATIONS GESTIONNAIRES

5Deux écoles de pensée s’affrontent. D’un côté, des cadres administratifs issus de l’Ancien Régime tentent de réintroduire l’ordre ancien et permanent. Ils espèrent une restauration, au sens propre, de l’ordre comptable antérieur (méthodes, organisation, institutions). Face à ces « anciens », on trouve des « modernes ». Ce sont ces hommes qui vont forger le système financier dans la mouvance d’Audiffret et sous la protection de Villèle.

6Mais, au-delà d’une querelle entre « conservateurs » et « réformistes », ce sont aussi les angles d’approche du phénomène financier qui opposent ces administrateurs. Pour les conservateurs, la seule préoccupation de l’ordre comptable réside en la recherche de la régularité des opérations financières. Pour les modernes, l’ordre comptable doit permettre d’intégrer des éléments d’information sur les mouvements financiers : l’outil comptable devient de ce fait un élément central de la gestion publique.

A. LE VOLET FINANCIER DE LA « BATAILLE D’HERNANI »

  • 11 Michel Bottin, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la p (...)

7Michel Bottin rapporte que d’Audiffret a été témoin de l’inertie administrative face à la réforme. « Les anciens errements profondément enracinés dans les habitudes de ces vétérans de tous les régimes » firent dire tout bas à Villèle : « Je crois que ces vieux routiniers veulent rester dans leur fromage11 ». La controverse Lafontaine-Masson illustre cette querelle des anciens et des modernes. Mark Nikitin porte un regard de « science de la gestion » sur le débat qui s’est tenu dans les colonnes du Moniteur en 1822. Il constate lui aussi une opposition de fonds entre « les anciens et les modernes ».

  • 12 Marc Nikitin, « The Birth of Modern Public Sector Accounting in France and Britain », Document de (...)

« It thus seems, from the speed of the reply and the length of the article in a newspaper with a wide readership that the supporters of tradition androutine were still active and influent. However, they turned out to beunable to stand in the way of the modernisation of public sector accounting12. »

8Si Michel Bottin et Mark Nikitin décrivent tous les deux une opposition claire, ils divergent sur son résultat. Pour le premier ce sont les permanences qui sont remarquables, là où le second note le caractère irréversible du processus de modernisation alors en cours. Cette contradiction n’est qu’apparente car il s’agit bien de deux approches différentes d’une même évolution de l’administration : l’une appréhendée sous l’angle des sciences juridiques, l’autre sous l’angle des sciences de la gestion. Là où Michel Bottin décrit la permanence institutionnelle qui s’exprime très fortement à travers la reprise en main de la dépense par le ministère des Finances, Mark Nikitin décrit le processus de modernisation de l’organisation administrative du fait de l’obligation introduite par l’article 18 de l’ordonnance de 1822 de mettre en place une comptabilité administrative. C’est cette même différence de niveau d’approche du problème financier qui rend impossible toute compréhension entre Lafontaine et Masson. Lafontaine réfute une à une toutes les propositions émises par Masson. Tout semble opposer les deux hommes. Ce sont surtout deux cultures qui s’opposent : une culture « gestionnaire » qui repose sur l’outil comptable pour Masson et une culture juridique au sens strict qui n’aborde la comptabilité que comme un élément dans la chaîne de responsabilité des comptables pour Lafontaine.

9Très arrêté sur la terminologie, Lafontaine réfute la distinction opérée par Masson entre dépense (au sens d’engagement financier) et paiement. La dépense est très strictement entendue au sens de décaissement. L’argument semble faible et emprunt d’un fort conservatisme formel d’autant qu’à travers son exposé Lafontaine apporte tous les arguments qui manquaient à la démonstration de Masson.

  • 13 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 39-40.

« Prenons d’abord l’exemple d’une dette contractée verbalement pour services personnels. Un particulier engage à son service six domestiques sur le pied de 300 fr. chacun, et il convient de ne leur payer leurs gages qu’à la fin de l’année. Quoi ! parce qu’au commencement de l’année il contracte vis-à-vis d’eux une dette totale de 1 800 fr. il faudra suivant vous, que nous disions qu’à ce moment il a dépensé 1 800 fr. ! Ce n’est qu’à la fin de l’année, au moment où il aura payé ces 1 800 fr. qu’il les aura en effet dépensés. Passons à présent à des exemples de dettes contractées par écrit pour des objets matériels. Un autre particulier mande à son marchand de lui envoyer, de suite, cinq pièces de vin, en lui promettant de lui payer, dans six mois, le prix convenu de 1 250 fr. : les cinq pièces arrivent en effet de suite. Le particulier est bien engagé par ce fait conforme à l’ordre qu’il a donné et à la promesse qu’il a faite, et, suivant vous, il faudra encore que nous disions qu’à l’instant même il a dépensé 1 250 fr. ! Ce n’est qu’à l’expiration des six mois, lorsqu’il aura payé le prix de ses vins, qu’il aura en effet dépensé 1 250 fr. Un troisième fait bâtir, d’après un devis qu’il a accepté. Il s’est engagé par là à payer les fournisseurs de matériaux et les ouvriers chargés de la construction. Leurs divers mémoires se montent à 150 000 fr. ; mais il ne les paie qu’au bout de dix mois. Un quatrième achète une terre moyennant trois cent mille francs qu’il s’engage à payer en trois termes égaux d’année en année. Un cinquième emprunte une somme de 100 000 fr. remboursable dans dix ans et dont il promet de payer annuellement l’intérêt à 5 %, c’est-à-dire, 5 000 fr. Suivant vous, il faudra que nous disions que ces trois particuliers, au moment où ils ont contracté leurs diverses dettes, ont dépensé l’un 150 mille fr., le second 300 mille fr. et le troisième 100 mille, plus les intérêts de dix ans, c’est-à-dire, 50 mille francs ! Ils n’auront dépensé ces diverses sommes que lorsqu’ils les auront payées. Mais que fais-je avec tous ces exemples ? Les choses vont bien plus loin encore, puisque vous prenez une dette contractée, c’est-à-dire, la cause d’une dépense future pour la dépense même. L’acquisition d’une maison, par exemple, entraîne toujours pour la suite les dépenses d’entretien et de réparation. Il est d’ailleurs bien rare qu’une personne qui achète une maison, pour l’habiter elle-même, n’y fasse pas des changements de distribution et des embellissements plus ou moins chers. Il faudra donc, suivant vous, qu’au moment du contrat de vente, nous disions que l’acquéreur a dépensé toutes les sommes qu’il emploiera dans un avenir plus ou moins éloigné à l’entretien, aux réparations, aux changements de distribution, aux embellissements ! Voilà, Monsieur, l’excès où mènent toutes vos définitions13. »

10Paradoxalement, les arguments de Lafontaine ne font qu’insister sur le caractère innovant de la position de Masson qui apparaît en creux comme le promoteur d’une véritable « comptabilité de droits constatés » au sein des ministères.

B. LE REGARD PORTÉ SUR LES COMPTES DÉPEND DE LA CONCEPTION QUE L’ON A DU SYSTÈME FINANCIER

  • 14 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 159-160.
  • 15 Loi du 16 septembre 1807
    Titre III – Des formes de la vérification et du jugement des comptes.
    Artic (...)
  • 16 Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-18 (...)
  • 17 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 178-179.

11Les divergences relatives à la terminologie révèlent une opposition dans l’appréhension des finalités du système financier. Pour Masson, l’objectif essentiel de la comptabilité des administrateurs réside en l’évaluation des résultats de leur gestion, de leur administration au sens de leur action. Les progrès réalisés dans la formalisation comptable autant que par la modernisation des possibilités de transmission de cette même information étayent le système financier. Il suffit dès lors de s’adresser à un organe compétent pour obtenir une analyse financière de l’action administrative. Masson envisage de confier ce rôle à la Cour des comptes. Il s’agit « de faire, non pas juger, mais explorer par la Cour des comptes, les actes des ordonnateurs, sous le rapport de la légalité, de l’opportunité et de l’économie, pour qu’ensuite elle transmît aux Chambres des cahiers d’observation analogues à ceux que jadis elle devait transmettre au chef du Gouvernement14 ». Dans cette optique, les cahiers d’observation de la Cour des comptes, prescrits par les articles 20 et 22 de la loi du 16 septembre 180715, constituent un outil d’analyse de la gestion. Ce sont bien des « rapports » sur la gestion administrative, destinés à son amélioration. La loi du 1807 modifiée prescrit qu’ils soient adressés au roi et non publiés16. Le 28 mars 1822, Barbé-Marbois, pair de France et président de la Cour, confirme que « ces cahiers annuels […] sont principalement relatifs aux améliorations générales dont le service est susceptible et la réforme des abus qui peuvent s’introduire : il est rare qu’ils s’étendent à des observations personnelles17 ». Finalement, Masson préférera confier ce rôle à une commission administrative : une formation du Conseil d’État qu’il appelle « section financière ».

  • 18 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 149.

12Pour Lafontaine, il convient de distinguer l’approche politique de l’approche comptable de la dépense publique. La première commande un contrôle des Chambres sur l’Administration, la seconde commande un contrôle de la stricte régularité des opérations comptables. C’est bien cette stricte légalité de l’action comptable qui doit mobiliser l’attention de la Cour des comptes. Lafontaine réfute catégoriquement la possibilité d’une responsabilité du ministre au regard de ses comptes, si tant est qu’ils existent ! Masson distingue pourtant nettement la nature de la responsabilité de l’administrateur et du « comptable », il distingue aussi les juridictions appelées à se prononcer, rien n’y fait. Pour Lafontaine, le ministre est responsable devant le roi, il peut rendre des comptes à la Chambre, mais il ne saurait être un comptable. « Vous ne pouvez couper un ministre en deux18. » Lafontaine ne parvint pas à accepter la distinction entre administrateur et ordonnateur appliquée au ministre et de ce fait est incapable d’envisager la réelle vocation du système financier proposé par Masson.

13Dès lors on ne s’étonne pas de ce qu’il trouve inutiles toutes les formalités qui ne concourent pas directement à cet objectif, parmi lesquelles les cahiers d’observation figurent en bonne place.

  • 19 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 138-139.

« Dès que les payeurs pourront retirer et transmettre à la Cour des comptes toutes les pièces justificatives à l’appui des paiements réclamés d’eux, pièces bien distinctes de celles qui concernent les actes d’administration ; dès qu’ainsi les ministres auront la garantie de la multitude d’ordonnances délivrées par eux et par leurs délégués, dès que le roi et les Chambres auront celle des chiffres portés aux comptes présentés par les ministres, dès que les Chambres, dégagées de tout soin et de toute inquiétude à cet égard, n’auront plus qu’à exercer librement leur censure sur les actes de l’administration, l’état de situation prescrit par l’art. 20 de la loi de juin 1819, et le cahier d’observations prescrit part l’art. 20 de la loi du 16 septembre 1807, qui ne se rapportent ni l’un ni l’autre à ces actes, seront à peu près inutiles ; et il est d’ailleurs à présumer qu’alors les choses marcheront de manière qu’on n’aura pas même besoin d’aucune disposition semblable19. »

II. L’OPPOSITION DES BUREAUCRATIES

14L’affrontement Masson-Lafontaine traduit une incompréhension profonde, on peut parler de choc des « cultures » administratives. Mais les schémas proposés reflètent aussi des revendications en matière d’organisation administrative c’est-à-dire in fine de l’État. Il s’agit autant d’une opposition entre les partisans de la réforme et les tenants du conservatisme que d’une opposition entre administrateurs du ministère des Finances au sujet de son organisation.

15Une des questions centrales de l’ouvrage de Masson a trait au contrôle de la dépense publique au sens de sa maîtrise. Sous cet angle, on appréhende différemment les arguments développés. La direction de la Dépense publique nouvellement créée au sein du ministère des Finances veut établir un contrôle administratif des opérations. Réclamer la tenue d’une comptabilité administrative des engagements financiers des ministères en leur sein signifie donc autant l’introduction d’un outil de gestion administratif que la réorganisation du ministère de Finances et plus particulièrement la disparition de sa direction de la Dépense.

A. L’APPROCHE GESTIONNAIRE ET LA RÉFORME ADMINISTRATIVE

  • 20 Marquis Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes e (...)
  • 21 Victor Masson, Examen de quelques objections contre le projet d’emprunt, A. Égron, Paris, 1817, in (...)
  • 22 Mis Ch.-L.-G. d’Audiffret, Souvenirs…, op. cit., p. 194.

16Masson et d’Audiffret sont incontestablement des proches. Si d’Audiffret est noble, Masson ne l’est pas. Portée par Villèle, l’ascension d’Audiffret est rapide au sein du ministère des Finances où il travaille avec Masson qui est déjà, selon ses propos son « collaborateur et ami20 ». Leur proximité laisse des traces écrites puisqu’en 1816 Masson est chargé par d’Audiffret de rédiger une « réponse anonyme » aux attaques du député Granilh21. On peut donc supposer que d’Audiffret a participé ou au moins collaboré à l’ouvrage de 1822 De la comptabilité des dépenses publiques, d’autant qu’il propose la suppression de la direction de la Dépense dont d’Audiffret revendique expressément la paternité dans ses Souvenirs22.

17Pour d’Audiffret dans ses Souvenirs, comme pour Masson en 1822, ce sont des motifs historiques liés à l’organisation administrative qui ont conduit le ministère des Finances à s’immiscer dans le contrôle administratif de la dépense. Masson déplore cet état de fait autant que sa pérennisation récente.

  • 23 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 71-72.

« La marche suivie pour le paiement de toutes les dépenses publiques […] est née de l’excès d’attributions qu’on avait laissées jadis aux anciens trésoriers généraux, et il s’est perpétué en grande partie par la ténacité avec laquelle leurs successeurs ont conservé une position usurpée, entre les ministères qui dépensent, et les caisses qui paient. Cette position a même été fortifiée par la création récente d’une direction des Dépenses, au milieu du Trésor royal ; comme si le Trésor avait à diriger autre chose que des paiements, et comme si chaque ministre ordonnateur par cela seul qu’il est responsable, n’était pas l’unique directeur de ses dépenses23. »

18On comprend alors différemment la distinction opérée entre dépense et paiement. Il ne s’agit plus ici de distinguer les opérations matérielles mais aussi les administrations qui les mettent en œuvre. Pour Masson, chacun doit porter son attention sur son « cœur de métier » : aux administrateurs la dépense, aux comptables des finances le paiement. Masson dénonce l’hégémonie de la « culture comptable ».

  • 24 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 84-85.

« On a accumulé entre l’ordonnancement et le paiement une telle multitude de formalités paperassières, qu’il serait impossible d’en confier l’accomplissement à tous les receveurs de deniers publics sans distinction. Elles sont devenues l’étude et la science particulière d’une classe de comptables à part, l’attribution d’une espèce indéfinie d’administrateurs, qui s’est composé une tâche laborieuse du soin de tracer aux comptables ces diverses formalités et de recevoir les preuves de leur exécution24. »

19On trouve alors chez Masson une critique de l’organisation du système financier de l’époque. L’approche strictement comptable de la dépense publique conduirait l’administration des Finances à prendre abusivement en charge l’ensemble des procédures financières et à focaliser l’attention du système financier sur la régularité du paiement au détriment de l’analyse de l’action administrative. Il faut créer un système financier au sens large et dépasser le système comptable au sens strict, se rapprocher de la gestion privée.

  • 25 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 84-85.

« Dégagez le service de cette superfétation dispendieuse et funeste au crédit ; laissez aux ministres qui dépensent, toutes les justifications relatives à l’ordonnancement, et n’exigez des comptables qui paient, que de justifier la régularité du paiement ; enfin empruntez à la raison publique les exemples qu’elle vous prodigue dans les affaires commerciales, et dès lors vous obtiendrez les améliorations suivantes. Le Gouvernement épargnera la stagnation habituelle des fonds qui maintenant séjournent chez les payeurs, agents désormais superflus, puisque tout caissier apte à recevoir est également apte à payer (en réalité, le tiers au moins des dépenses publiques est matériellement payé aujourd’hui par des receveurs). On épargnera encore à peu près un million et demi par année ; car c’est au moins là ce que coûtent les rouages que l’on peut supprimer25. »

20Masson propose bien un « système financier » qui intègre une rationalisation de l’organisation administrative reposant sur une simplification des rouages et générant des économies : la « saine gestion » est ici complètement caractérisée.

B. QUELLE ADMINISTRATION POUR TENIR LES COMPTES ADMINISTRATIFS ?

21Lafontaine conçoit mieux que Masson le caractère parfois incantatoire de la règle de droit et la limite de l’argument techniciste. Il ne suffit pas que l’article 18 de l’ordonnance de 1822 prescrive aux ministres de tenir une comptabilité en partie double pour avoir l’assurance que cette dernière existera et sera performante !

  • 26 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 88.

« On ne doit certainement pas douter du désir de tout chef de comptabilité centrale d’administration de bien tenir les écritures en parties doubles dont il est ou sera chargé. Le temps seul fera connaître si la bonne volonté suffit en pareille matière, et si l’on peut se reposer sur elle seule du soin de remplacer généralement par ce système celui des écritures simples26. »

  • 27 Voir à ce propos l’article de Bernard Lutun sur la comptabilité de la Marine dans cet ouvrage.

22Pour autant, Lafontaine ne fait pas preuve d’une opposition de principe, ni à la technique de la partie double ni à la collaboration comptable entre l’administration des Finances et les ministères. Il constate simplement qu’il est nécessaire de convaincre les ministres et leurs administrations de l’intérêt de la tenue d’une comptabilité. Pour Masson, il s’agit d’une évidence qui s’imposera d’elle-même. Lafontaine concède que certaines administrations et en des occasions très spécifiques se sont approprié l’outil comptable, à l’image des comptes de matières27.

  • 28 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 90.

« Je crois également que, dans l’état actuel des choses, il y a certaines parties de service aux ministères de la Guerre et de la Marine susceptibles d’une tenue d’écritures en parties doubles qui pourraient être d’autant plus conforme au véritable système, que le ministre de chacun de ces départements est le centre agissant et intéressé, quant à l’ordre, de ces parties de service, et qu’ainsi la condition fondamentale du système des parties doubles se trouverait encore ici à peu près remplie. Ces services sont ceux des vivres, des fourrages, et en général tous ceux qui donnent lieu à de fortes livraisons avant consommation […]. C’est pour cela aussi qu’on ne peut pas regarder comme une idée fausse celle émise au ministère de la Guerre, de traiter comme comptables tous les manutentionnaires de ces valeurs et de leur faire fournir des comptes à la Cour des comptes28. »

23Lafontaine démontre par là d’une grande conscience de la contrainte pratique sur la réforme administrative. Il intègre l’argument de l’incitation des acteurs administratifs de la réforme. Pour lui, une évidence s’impose : les teneurs de livres devront être des comptables (des administrateurs responsables juridiquement de la tenue de leurs écritures). Cette position très ferme est portée par l’expérience. Lafontaine est précisément le chef du Bureau de la dépense mis en cause par Masson et supprimé par d’Audiffret dans les mois qui suivent la controverse. Or, la création du Bureau de la dépense au sein du ministère des Finances était la conséquence directe du défaut patent de comptabilité au sein des administrations. Lafontaine doute logiquement de la capacité (ou de la volonté) des ministres à mettre en place une comptabilité administrative. Si l’incitation ne suffit pas, si l’absence de responsabilité de l’administrateur est un fait, une forme de pragmatisme conduit Lafontaine à privilégier l’administration des Finances en matière de tenue des comptes.

Conclusion.

  • 29 Le Moniteur universel, n° 276, du jeudi 3 octobre 1822, p. 1413.
  • 30 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 1.
  • 31 Règlement spécial sur la comptabilité du ministère des Travaux publics. Par d’Audiffret, Victor Ma (...)

24Soutenus par, et soutenant Villèle, les « modernes » imposent leur système juridique. Contrairement aux propos tenus dans le Moniteur qui affirme que Masson « si l’on peut ainsi s’exprimer, gagne son procès sur l’accessoire, et le perd complètement sur la question principale29 » ou par Lafontaine « Ma réponse à son auteur pourrait paraître inutile à certaines personnes, parce que, malgré le ton avec lequel il a donné ses idées comme des lois qu’on ne pouvait se dispenser de suivre, le Gouvernement n’y a point eu égard dans l’ordonnance du 14 septembre dernier30 », l’ordonnance du 14 septembre 1822 met en place le système d’Audiffret expliqué par Masson. C’est la victoire d’une équipe (Villèle, d’Audiffret, Masson) sur une administration (les administrateurs de l’Ancien Régime). Afin d’établir définitivement la défaite des « anciens », il n’est qu’à observer les parcours des protagonistes. D’Audiffret accomplit la carrière que l’on sait. Conseil d’État, Cour des comptes, pair de France : il incarne la comptabilité publique du xixe siècle. Masson accomplira une carrière de maître des requêtes au Conseil d’État, il siégera évidemment au Comité des finances à de nombreuses reprises avec son « ami » d’Audiffret. Il sera brièvement élu député entre février 1824 et novembre 1827, dans la majorité royaliste où il comptera parmi les soutiens de Villèle. En 1849, il retrouvera brièvement d’Audiffret au sein du comité des travaux du Conseil d’État, le temps de cosigner le Règlement spécial sur la comptabilité du ministère des Travaux publics31. Quant à l’infortuné Lafontaine, il eut le malheur non seulement de s’opposer à la modernisation de la comptabilité publique, mais encore à l’homme phare de la discipline ! Directeur de la Dépense en 1822, il retrouve la place qu’il occupait en 1815 : payeur au Bureau des dépenses centrales du Trésor. Une place qu’il occupera encore en 1835 et qui lui donnera l’occasion d’approfondir la distinction entre dépenser et payer…

25Les instigateurs du « nouvel ordre comptable », du fait de leur « succès », accèdent à des places qui leur permettent d’imposer « leur » système financier. Paradoxalement ce sont leurs détracteurs, ceux qui se sont le plus violemment opposés à ces vues novatrices qui, maintenus à leurs places, vont être chargés de l’appliquer. Est-il possible d’imposer à une administration en partie rétive un nouveau système financier quand elle clame haut et fort la valeur de l’ancien, et pire, qu’elle ne comprend pas le nouveau ?

Notes

1 Histoire du droit des finances publiques, vol. I, coordonnée par H. Isaïa et J. Spindler, Economica, Paris, 1986.

2 Marquis Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Le système financier de la France, Imprimerie et librairie administratives de Paul Dupont, Paris, 1863, 5 tomes.

3 Anonyme (attribué à Masson), De la comptabilité des dépenses publiques, Imprimerie de L.-T. Cellot, Paris, 1822, 303 pages.

4 Sébastien Kott, « L’invention d’outils "gestionnaires" du système financier de la Restauration », dans ce volume.

5 Le Moniteur universel, n° 204, 23 juillet 1822, p. 1061-1062.

6 L.A.P., Le Moniteur universel, n° 276, du jeudi 3 octobre 1822, p. 1413-1414, et n° 281, du mardi 8 octobre 1822, p. 1433-1434.

7 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur de l’écrit anonyme intitulé : « De la comptabilité des dépenses publiques », Delaunay, Ponthieu et Pélissier, Paris, décembre 1822, 178 pages. On sait de Lafontaine qu’il est directeur des Dépenses, officier de l’ordre royal de la Légion d’honneur et qu’il a commencé sa carrière administrative sous Louis XVI.

8 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 6-7.

9 Robert Ludwig, « Sur le débat d’idées préliminaire à l’ordonnance du 14 septembre 1822 », Revue du Trésor, mai 1975, p. 17 à 30.

10 La loi organique du 1er août 2001 consacre 5 articles aux « comptes de l’État ».

11 Michel Bottin, « Introduction historique au droit budgétaire et à la comptabilité publique de la période classique » in H. Isaïa et J. Spindler, op. cit., vol. I, p. 28.

12 Marc Nikitin, « The Birth of Modern Public Sector Accounting in France and Britain », Document de recherche, Laboratoire orléanais de gestion de l’Institut d’administration des entreprises, n° 2000-1, p. 26.

13 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 39-40.

14 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 159-160.

15 Loi du 16 septembre 1807
Titre III – Des formes de la vérification et du jugement des comptes.
Article 20. (Les référendaires) formeront sur chaque compte deux cahiers d’observations : les premières, relatives à la ligne de compte seulement, c’est-à-dire aux charges et souffrances dont chaque article du compte leur aura paru susceptible, relativement au comptable qui le présente ; Les deuxièmes, celles qui peuvent résulter de la nature des recettes avec les lois et de la nature des dépenses avec les crédits. […]
Article 22. Au mois de janvier de chaque année, le prince archi-trésorier proposera à l’empereur le choix de quatre commissaires, qui formeront, avec le premier président, un comité particulier chargé d’examiner les observations faites, pendant le cours de l’année précédente, par les référendaires. Ce comité discute ces observations, écarte celles qu’il ne juge pas fondées, en forme des autres l’objet d’un rapport, qui est remis par le président au prince archi-trésorier, lequel le porte à la connaissance de l’empereur.

16 Sébastien Kott, « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832 », in La Cour, un passé, un destin, Actes du colloque du Bicentenaire de la Cour des comptes des 24 et 25 septembre 2007, Revue française de finances publiques, n° spécial-hors série, septembre 2009, p. 201-212.

17 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 178-179.

18 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 149.

19 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 138-139.

20 Marquis Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Souvenirs de ma famille et de ma carrière dédiés à mes enfants, 1787-1878, présenté et annoté par Michel Bruguière et Valérie Goutal-Arnal, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, 2002, p. 173.

21 Victor Masson, Examen de quelques objections contre le projet d’emprunt, A. Égron, Paris, 1817, in-8°, 46 pages.

22 Mis Ch.-L.-G. d’Audiffret, Souvenirs…, op. cit., p. 194.

23 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 71-72.

24 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 84-85.

25 Anonyme (Masson), De la comptabilité…, op. cit., p. 84-85.

26 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 88.

27 Voir à ce propos l’article de Bernard Lutun sur la comptabilité de la Marine dans cet ouvrage.

28 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 90.

29 Le Moniteur universel, n° 276, du jeudi 3 octobre 1822, p. 1413.

30 M. de Lafontaine, Lettres à l’auteur…, op. cit., p. 1.

31 Règlement spécial sur la comptabilité du ministère des Travaux publics. Par d’Audiffret, Victor Masson et Chenin, Imprimerie nationale, Paris, 1849, in-fol., 269 pages.

Auteur

Maître de conférences, habilité à diriger des recherches, en droit public à l’Université Paris 10, Sébastien Kott enseigne les finances publiques, le droit fiscal et le droit du service public. Ses recherches portent sur l’encadrement juridique de la gestion publique. Il a soutenu une thèse sur le contrôle financier central exercé par le ministère des Finances publiée aux Éditions du Comité pour l’histoire économique et financière de la France en 2004 sous le titre : Le contrôle des dépenses engagées, évolutions d’une fonction. Ses publications récentes s’inscrivent dans un cadre interdisciplinaire : « La coordination des politiques publiques à travers la préparation du budget » dans le cadre du colloque organisé par le laboratoire d’économie « EconomiX » et intitulé Coordination et sciences sociales ; « Le développement des relations entre la Cour des comptes et le Parlement 1815-1832 », paru dans la Revue française de finances publiques.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

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