1Après quelques semaines d’interruption, nous voici de nouveau en présence du problème des investissements, et bien que la situation générale aux points de vue économique, financier et budgétaire ait sensiblement évolué en France dans cette période, l’importance de ce problème reste réelle et même, à certains égards, est accrue.

2Je vous ai annoncé, à la fin de la première série de nos entretiens, qu’après vous avoir parlé des investissements de manière très générale, je m’arrêterais – rapidement d’ailleurs – sur un problème plus spécial : celui des investissements publics. Cette leçon et la suivante y seront consacrées.

Observations terminologiques

3Mais je voudrais présenter d’abord une ou deux observations terminologiques. Dans le droit financier français, le mot « budget » définit, ainsi que vous le savez, un ensemble d’écritures et d’opérations résumées dans un document annuel ; celui-ci doit retracer tous les besoins réguliers, permanents et renouvelables de l’État en face de toutes ses recettes régulières, permanentes et renouvelables. C’est ce qui résulte du décret du 31 mars 1882, qui s’exprime ainsi : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles¹. »

4Restent traditionnellement en dehors du budget proprement dit les opérations exceptionnelles, non renouvelables – celles, par exemple, qui affectent le capital par opposition au revenu ou les investissements par opposition à l’entretien courant. Les écritures correspondantes figurent tantôt dans des cahiers de crédits particuliers que l’on appelle « budgets spéciaux », « budgets d’investissement » ou « budgets extraordinaires », tantôt dans les comptes spéciaux du Trésor – lesquels font d’ailleurs aussi l’objet, depuis deux ans, d’un budget particulier et séparé soumis au Parlement.

5Ces distinctions classiques me paraissent assez arbitraires. En effet, il existe des dépenses de capital qui se reproduisent en réalité chaque année. Par exemple, considérons la construction d’écoles ou l’indemnisation des victimes de certaines catastrophes nationales (inondations, etc.) ; il s’agit de dépenses de capital (lorsqu’il s’agit de construire une école) ou de dépenses qui, par leur nature même, paraissent exceptionnelles lorsqu’il s’agit de réparer un désastre tout à fait accidentel. Et pourtant, des dépenses de ce genre sont courantes, puisqu’il y a toujours des classes à construire et toujours quelque catastrophe (incendie, grêle, accident ferroviaire ou autre) à réparer. Dès lors, ces dépenses constituent un élément du train de vie permanent de l’État, plutôt qu’une charge extraordinaire à supporter une fois pour toutes. En conséquence, et malgré les apparences, ces dépenses doivent être financées non pas par des recettes exceptionnelles, mais par des recettes régulières et renouvelables.

6La distinction entre budget ordinaire, budget extraordinaire ou d’investissement, budgets annexes, comptes du Trésor, etc. résulte parfois de fausses conceptions économiques et financières, parfois aussi du désir de faciliter la réalisation de l’équilibre apparent du budget proprement dit en en distrayant certaines charges, parfois enfin, il faut en convenir, de l’intérêt qu’il peut y avoir à isoler et mettre en présence les recettes et les dépenses résultant de certaines activités particulières (par exemple, comptabiliser les recettes et les charges de la Sécurité sociale ou celles des PTT afin d’informer les pouvoirs publics et l’opinion de leur coût global). Mais même lorsqu’on décide d’établir ainsi des budgets distincts, il ne faut jamais oublier que la demande de matériaux ou de main-d’œuvre que comportent ces budgets constitue un prélèvement sur les ressources nationales en matières premières ou en main-d’œuvre, comme les dépenses courantes de l’État. Dans un cas comme dans l’autre, la demande en question, même s’il s’agit d’une dépense dite « exceptionnelle » ou d’un investissement non renouvelable, ne peut être satisfaite que par un prélèvement sur les ressources globales de la Nation.

7Au cours de mes explications, j’emploierai indifféremment les expressions « budget », « dépenses budgétaires » et « dépenses publiques », et viserai ainsi l’ensemble des charges de l’État, l’ensemble de ses dépenses, quel qu’en soit le classement administratif ou comptable, qu’elles figurent ou non dans ce que l’on appelle habituellement le « budget de l’État »².

8Voici maintenant une seconde observation de terminologie, qui concerne l’expression « investissements publics ». J’appellerai « investissements publics » toutes les dépenses d’investissement qui incombent à l’État ou aux collectivités publiques, directement ou indirectement. Elles incombent directement à l’État lorsque l’État, ou telle collectivité qui dépend de lui, est maître de l’œuvre et qu’il entreprend et exécute lui-même un investissement. Mais les dépenses d’investissement peuvent incomber à l’État indirectement lorsqu’il subventionne le travail sans l’exécuter lui-même – la subvention correspondant à un pourcentage donné pouvant aller jusqu’à 100 % –, le maître de l’œuvre restant un particulier.

9Dans un cas comme dans l’autre, nous sommes en présence de charges d’investissements supportées par l’État. Je les engloberai dans l’expression générale d’« investissements publics ».

Observations historiques

10Si j’en avais le temps, j’esquisserais ici une histoire des investissements publics. Les premiers investissements publics – tout au moins les investissements productifs – avaient pour objet, à l’origine, l’édification de bâtiments, la création de canaux, de routes, de ports, c’est-à-dire de moyens que la collectivité devait mettre à la disposition des usagers par ce qu’aucun particulier n’aurait évidemment réalisé de pareilles tâches trop coûteuses. Plus tard, nous avons vu les gouvernements entrer dans une voie nouvelle en construisant des manufactures (il suffit d’évoquer le souvenir de Colbert) soit pour développer certaines productions négligées par les entrepreneurs privés, soit pour procurer au Trésor des ressources supplémentaires. Mais les interventions de cette nature restaient rares et avaient toujours un caractère exceptionnel.

11La Première Guerre mondiale a contribué à substituer au libéralisme³ traditionnel des conceptions nouvelles et les attributions économiques de l’État se sont développées. Cependant, les interventions étatiques continuèrent à se présenter comme des mesures de circonstance, prises en ordre dispersé, pour apporter des solutions provisoires à des problèmes limités.

12Après la Première Guerre mondiale, une série d’événements importants modifièrent grandement les tendances de l’opinion publique dans ces matières. D’abord, l’apparition en Russie soviétique d’un régime marxiste d’économie planifiée et, plus tard, la crise de 1929⁴ orientèrent plus fortement la pensée économique et l’action politique vers une intervention de l’État de plus en plus large.

13Le premier plan quinquennal soviétique exerça une action psychologique très grande, même dans les États libéraux. Peu à peu, les gouvernements en vinrent à se considérer comme responsables, en partie, du mouvement économique, de la prospérité et du plein-emploi. C’est ainsi qu’il faut interpréter les divers programmes d’équipement national qui, en France, portèrent les noms de Tardieu⁵ ou de Marquet⁶, ainsi que les tentatives semblables à l’étranger, par exemple les programmes de grands travaux en Belgique, connus sous le nom de plans De Man ou Van Zeeland⁷.

14En Angleterre, dans le même temps, l’intervention publique portait principalement sur la politique du logement. Avant 1914, les collectivités locales en Angleterre possédaient environ 1 % du total des habitations ; en 1937, la proportion était de près de 10 %. Il est intéressant de noter que l’action publique en Angleterre s’est surtout exercée dans le cadre de la politique du logement⁸.

15Les expériences auxquelles je fais allusion se sont trouvées considérablement dépassées par le volume et surtout par le caractère du New Deal du Président Roosevelt⁹. Dans le New Deal, les investissements ont joué le rôle d’éléments moteurs du redressement de l’économie américaine ; pour les conseillers du Président Roosevelt, il s’agissait, en faisant injecter par l’État un pouvoir d’achat supplémentaire dans l’économie, d’amorcer la pompe et de relancer l’activité économique défaillante ; c’est la politique du plein‑emploi.

16La politique national-socialiste en Allemagne comportait aussi quelque chose de ce genre. Certes, la préparation de la guerre se trouvait à la base de l’action gouvernementale du régime hitlérien, mais cette action était destinée aussi à lutter contre le chômage¹⁰ ; en ce sens, il s’agissait bien d’agir sur l’économie tout entière par une politique systématiquement conçue d’investissements publics.

17Il n’est pas exclu que la planification des investissements publics se développe dans l’avenir au-delà même des frontières nationales. Par exemple, la dernière conférence des États du Benelux a posé le principe d’une articulation des investissements des trois états participants. De même, l’Organisation européenne de coopération économique (OECE) a étudié, depuis plusieurs mois, les méthodes qui permettraient d’ajuster les politiques d’investissement des pays de l’Europe occidentale. Enfin, le plan Schuman¹¹, dont vous avez entendu parler depuis notre dernière réunion et qui concerne le charbon et l’acier de l’Europe occidentale, comporte des idées de même nature, des perspectives de coordination des investissements dans ce domaine dans un certain nombre de pays européens.

Les investissements publics en France en 1949

18Revenons maintenant au cas français. En 1949, les investissements qui relèvent de l’État (secteur public, d’une part, et secteur privé dans la mesure où il a recours aux ressources publiques, d’autre part) représentent le quart du total des dépenses de l’État. Ces investissements publics correspondent aux deux tiers des investissements globaux ; c’est une proposition considérable. L’influence dont l’État peut disposer dans la vie économique française est évidemment énorme, puisque c’est lui qui réalise directement ou indirectement les deux tiers de tous les investissements.

19La part des investissements publics dans les investissements globaux en Italie atteint 70 % ; elle s’élève à 50 % en Angleterre. C’est d’ailleurs un fait curieux : un gouvernement travailliste, qui accepte les principes de l’économie dirigée, qui adopte les théories de Keynes, ne réalise, par le moyen des investissements publics, que la moitié des investissements globaux, alors qu’en France, ce sont les deux tiers des investissements totaux que réalise l’État. Cela résulte de l’extraordinaire affaiblissement de la capacité d’épargne volontaire, spontanée en France à la suite des spoliations que l’épargne a subies dans les quarante dernières années et de la chute de l’esprit d’épargne qui en est résulté. En Angleterre, l’épargne, n’ayant pas subi les mêmes pertes, n’a pas été délabrée ou n’a pas disparu ; l’épargne spontanée continue et l’État n’est obligé de prendre à sa charge qu’une fraction relativement moins élevée qu’en France des investissements globaux.

20Les investissements publics en France peuvent être groupés en quatre catégories :

1. Les investissements qui intéressent le domaine public proprement dit : bâtiments administratifs, scolaires ou autres, routes, ports, travaux du domaine public dans la métropole et les autres territoires de l’Union française, qu’il s’agisse de travaux nouveaux ou de reconstruction. L’ensemble de ces dépenses est regroupé dans un document budgétaire spécial dit « budget de reconstruction et d’équipement » (ce qui est un libellé insuffisamment précis) ;

2. Les concours fournis par l’État au financement des investissements des exploitations industrielles et commerciales qui relèvent de lui, c’est-à-dire du secteur nationalisé – qu’il s’agisse de travaux nouveaux ou de reconstruction. Le domaine public figurait dans la première catégorie ci-dessus ; la seconde catégorie est celle du domaine paraétatique ;

3. Les concours de l’État au financement des investissements dans le secteur productif privé, soit dans la métropole, soit dans les territoires de l’Union française. Ici, nous passons dans le domaine privé, mais nous restons dans le secteur productif. Il s’agit presque toujours de prêts ou d’avances remboursables. L’État avance aux particuliers des sommes en vue des investissements qu’il estime utiles, mais qui finalement ne doivent pas rester à sa charge. Quelquefois, ces prêts constituent cependant des subventions déguisées, par exemple lorsqu’ils sont assortis de taux d’intérêt très bas. Il arrive même, par exception à la règle, que l’État conserve à sa charge les dépenses en question ; c’est ce qui arrive lorsqu’il s’agit de la Reconstruction, en vertu de la loi sur les dommages de guerre, d’usines ou d’installations productives agricoles, commerciales ou industrielles ;

4. Il y a enfin les dépenses de Reconstruction de biens privés, non productifs, particulièrement de logements, soit que l’État exécute les travaux en régie (il construit alors des immeubles qui seront ensuite mis à la disposition des sinistrés), soit qu’il verse des indemnités que les sinistrés utiliseront pour reconstruire les biens sinistrés du fait de la guerre ou d’autres circonstances semblables (inondations, grands incendies, etc. que la loi a assimilés aux événements de guerre à ce point de vue). Cette quatrième et dernière catégorie concerne, je le rappelle, des biens sinistrés non productifs.

21Quelles que soient les distinctions que je viens de faire, toutes les sommes consacrées aux investissements publics entraînent les mêmes effets économiques. Ce sont toujours des prélèvements sur le revenu national qui réduisent d’autant les disponibilités pour les investissements privés, d’une part, ou pour la consommation, d’autre part.

Investissements publics et investissements privés

22Il ne faut jamais oublier la similitude de nature qui existe entre investissements privés et investissements publics. Ces derniers sont financés par l’État, mais il ne faut pas non plus oublier que l’opposition entre fonds publics et fonds d’autre origine n’est pas aussi tranchée qu’on pourrait le croire au premier abord. L’importance du rôle joué par le Trésor dans le financement des investissements ne résulte pas d’une modification dans l’origine réelle des ressources qui, en dernière analyse, sont toujours prélevées sur le revenu national ; mais les crédits peuvent parvenir aux investisseurs par des voies différentes. Ce n’est pas l’origine des fonds qui constitue une distinction, mais les voies ou les canaux par lesquels des ressources prélevées sur le revenu national parviennent à ceux qui réaliseront des investissements.

23Par suite d’un certain nombre de circonstances, que vous connaissez, le Trésor est devenu le bailleur de fonds pour la majeure partie des investissements (les deux tiers, ainsi que je le disais tout à l’heure) ; il a relayé le marché financier et le marché monétaire, qui ne sont plus en état de jouer leur rôle traditionnel. Mais si l’État a relayé les marchés financier et monétaire, en contrepartie il draine des capitaux disponibles sur ces marchés, soit par des procédés de liberté (emprunts, souscription aux bons du Trésor, dépôts en comptes courants postaux, etc.), soit par des procédés de contrainte (lorsque, par exemple, il a payé ses échéances par des traites), drainant ainsi les disponibilités.

24Il existe tout de même quelques différences entre investissements privés et publics. La première est celle-ci : une firme industrielle, lorsqu’elle réalise un investissement, se préoccupe surtout du profit direct et prochain ; pour elle, l’investissement est un moyen d’augmenter son profit. Elle n’y recourt que si le bilan de l’opération a des chances de présenter un solde positif intéressant. Cet investissement, entrepris avec l’assurance d’une certaine marge de sécurité et guidé par des calculs marginaux, vise à développer le plus souvent les structures existantes. Une firme ne se hasarde guère à parier sur les résultats d’une structure nouvelle.

25Si un particulier ne se hasarde que rarement à parier sur une réforme de structure profonde, ce pari peut être plus fréquent dans les plans dressés par l’État à l’échelle nationale. L’État, lui, n’est pas principalement guidé par l’espoir d’un profit direct et prochain. L’État n’est pas arrêté, ou n’est pas arrêté totalement, par le risque financier d’un investissement coûteux. Il n’est pas arrêté non plus, ou ne devrait pas l’être, par la nécessité de surmonter des routines, des habitudes, des intérêts acquis. En ce sens, l’État peut concevoir et réaliser des plans assis sur des réformes de structure techniques ou économiques profondes. Il peut provoquer, par son intervention, de véritables distorsions par rapport à ce qui existait auparavant.

26Il y a, en second lieu, une autre différence à faire ressortir. Selon le régime économique et social qui prévaut dans un pays donné, la planification peut aller plus ou moins loin. L’orientation donnée par l’État à l’activité économique peut être plus ou moins autoritaire. En France, par exemple, nous avons constaté ces dernières années quantité d’investissements qui ont été opérés par des entreprises privées sans qu’elles aient sollicité ni autorisation préalable, ni soutien financier des pouvoirs publics. Ces investissements privés, réalisés en dehors du contrôle de l’État, l’ont été librement sans être encadrés dans une planification cohérente.

27Il n’en est pas de même pour l’État qui, lui, est obligé de coordonner des propres investissements ; il lui faut bien choisir en pouvant tout faire. D’autre part, dans la mesure où il est amené à aider des investissements privés, il doit procéder là encore à des tris, car il ne peut aider tout le monde. Ceci constitue une planification au moins partielle.

28Il en était ainsi – quoiqu’à un moindre degré – même à l’époque où les investissements publics ne revêtaient pas l’importance économique qu’ils ont prise aujourd’hui.

29En troisième lieu, et cela appellerait de longs développements, les investissements publics participent au caractère des dépenses publiques, ce qui n’est pas le cas des autres investissements. Toutes les caractéristiques générales des dépenses publiques s’appliquent en principe aux investissements publics. On peut donc poser, à propos de ceux-ci, trois séries de questions, qui sont celles-là mêmes qui dominent tous les problèmes de gestion des dépenses publiques.

30La première question qui domine toute la matière des dépenses publiques est celle de l’équilibre. Le budget au sens le plus compréhensif, le plus large doit-il être équilibré ? Existe-t-il des circonstances qui permettent de tolérer ou de désirer un déficit budgétaire ou qui entraînent la nécessité d’un excédent budgétaire ? C’est la question de l’équilibre du budget.

31La deuxième question concerne l’action des dépenses publiques sur l’emploi qui est fait du revenu national. Comment la politique budgétaire de l’État va-t-elle retentir sur la consommation globale et l’investissement global ? Quelles sont les conséquences d’une élévation de la proportion des dépenses publiques dans le revenu national ? Il ne s’agit plus d’équilibre global, mais de l’action que les dépenses publiques, dans leur répartition et leur volume, vont exercer sur l’emploi du revenu national (consommation ou investissement).

32En troisième lieu, il y a un problème de répartition. Si, les dépenses publiques doivent être limitées en fonction des recettes (première question) ou en fonction de leurs effets sur le revenu national (deuxième question), comment choisir les dépenses qui seront satisfaites par priorité et les recettes auxquelles on aura recours par préférence ? C’est un problème de choix, un problème de répartition.

33Telles sont les trois séries de questions auxquelles je dois répondre. Après quoi, j’en aurai terminé avec les explications spécialement consacrées aux investissements publics.

La question de l’équilibre budgétaire

34Traditionnellement, on a considéré l’équilibre budgétaire comme une condition essentielle d’une bonne gestion financière. Instinctivement, l’opinion publique partage ce sentiment. Toutefois, elle est saisie d’une sorte de doute depuis que certaines écoles – dont les opinions ont souvent été mal comprises, d’ailleurs – ont révisé et assoupli la conception élémentaire et presque simpliste de l’équilibre, mais aussi depuis que l’on a constaté, ou cru constater, qu’un déficit ou une série de déficits successifs n’entraînent pas immédiatement de conséquences catastrophiques, comme la suspension pure et simple des paiements de l’État. On a souvent entendu dire, dès lors, que l’équilibre budgétaire correspondait à une conception périmée. Pour y voir clair, il est nécessaire de rappeler comment se pose le problème des dépenses publiques dans le cadre de l’économie nationale, considérée dans son ensemble.

35Comme j’ai eu l’occasion de le dire déjà souvent ici, les dépenses de l’État sont une fraction de la demande globale. Lorsqu’elles sont couvertes par des impôts, on peut admettre, en première analyse, que la réduction du pouvoir d’achat privé, résultant de la fiscalité, compense la création du pouvoir d’achat résultant des dépenses publiques. L’État redistribue d’une main le pouvoir d’achat qu’il a prélevé de l’autre. Si le budget est équilibré, l’État n’a exercé aucune influence effective sur le volume global de la demande. L’effet économique du budget est neutre ou nul – cela en première approximation seulement, je le répète.

36Mais qu’arrive-t-il si le budget n’est pas équilibré ? Dans ce cas, l’État paie une partie de ses dépenses soit par émission de monnaie, soit en empruntant des sommes que les particuliers n’entendaient pas dépenser, qu’ils devaient épargner. Alors, l’État provoque une augmentation de la demande globale. Le pouvoir d’achat qu’il crée a été libéré par lui en excédant du pouvoir à l’achat qui aurait été disponible sur le marché sans son intervention. Si, à ce moment, on ne se trouve pas en situation de plein-emploi des hommes, de l’outillage, des matières premières, l’État va assurer une plus grande utilisation de la capacité de production et une réduction du chômage. Mais il y a le cas inverse : lorsque la capacité de production du pays est utilisée à plein, lorsque la demande globale absorbe toutes les possibilités matérielles de production, alors il est inutile, il est même nocif de créer un supplément de demande. Car ce surcroît de demande ne peut être satisfait ; par hypothèse, la capacité de production est déjà utilisée au maximum. Un accroissement de la demande obtenu par une augmentation de la demande de l’État va aggraver le déséquilibre préexistant entre une offre insuffisante et une demande excessive. Il ne peut en résulter qu’une hausse des prix, et tous les phénomènes qui accompagnent l’inflation.

37Il y a plus : lorsqu’un état d’inflation prévaut dans un pays, lorsque la demande excède l’offre, il est nécessaire que les pouvoirs publics s’efforcent de réduire la demande trop élevée. Un bon procédé consiste à accroître les recettes budgétaires, à prélever une partie du pouvoir d’achat excédentaire par la voie fiscale, sans que le surplus de recettes soit redistribué et redépensé par l’État. On réalise alors un budget suréquilibré, et la déflation budgétaire compense l’inflation du secteur privé et en atténue les inconvénients. C’est ce qui s’est produit aux États-Unis autour de l’année 1947. L’excédent budgétaire a atteint jusqu’à 13 milliards de dollars dans un an. L’économie américaine subissait à ce moment des tendances inflationnistes résultant d’une production inférieure aux besoins et d’une augmentation continuelle des salaires. Malgré l’excédent budgétaire, l’Administration s’opposa aux demandes de dégrèvement présentées par les organisations professionnelles et les membres du Congrès, car elle pensait qu’un excédent budgétaire exerçait un effet opportun de désinflation.

38Autant qu’on puisse s’en rendre compte, cette méthode est utilisée aussi dans l’URSS, où l’on évite l’excès de la demande par le jeu des impôts indirects, notamment de telle manière que le prix varie autant qu’il est nécessaire pour que la demande reste au niveau des possibilités nationales.

39C’est encore, dans une certaine mesure, la doctrine qu’exposait l’ancien chancelier de l’Échiquier, Hugh Dalton, lorsqu’il définissait sa politique devant la Chambre des communes en 1947 en des termes que j’ai déjà cités : « Le but du gouvernement, disait-il, n’est pas d’équilibrer le budget chaque année comme on estime habituellement que c’est la bonne règle, sans égard pour les circonstances. Notre but doit être d’équilibrer le budget sur une série d’années. Chaque année doit être considérée à la lumière de la situation économique et financière, du mouvement des prix, du niveau de l’emploi, du danger d’inflation, d’une part, ou de déflation, d’autre part, et de la question de savoir s’il doit y avoir pour l’année considérée un excédent ou un déficit budgétaire ».

40Ainsi, si l’on replace le problème budgétaire dans le cadre de la distribution globale du revenu national, si l’on intègre la demande de l’État dans la demande globale en face de la production globale, l’équilibre budgétaire prend une signification économique nouvelle. Les dépenses publiques constituent un élément de la demande globale ; elles doivent et peuvent être accrues lorsqu’il y a déficience de cette demande globale et menace de crise, même si cela doit entraîner un déséquilibre budgétaire. Et à l’inverse, elles peuvent et doivent être comprimées pour atténuer un excès de la demande globale et une menace d’inflation, et cela peut entraîner un excédent, un super-équilibre du budget.

41Tant que les prix sont orientés dans le sens de la hausse, l’effort d’équilibre doit être accentué, et des paliers de courte durée dans la courbe des prix ne sauraient suffire à relâcher l’effort aussi longtemps que les données d’ensemble font ressortir une disparité durable entre l’offre et la demande.

42Lorsque le département économique des Nations unies a entrepris en 1949 une enquête sur les mesures envisagées par les divers gouvernements pour lutter éventuellement contre les dépressions et les crises, un très grand nombre des réponses reçues firent ressortir que les gouvernements, surtout dans les pays anglo-saxons, se proposaient précisément d’utiliser le budget pour réduire les oscillations excessives du mouvement économique et qu’ils donnaient leur adhésion au principe d’une politique budgétaire anticyclique. Certains pays comme la Suède conduisaient ainsi leurs finances dès avant la guerre. Je vous renvoie en tout cas à l’enquête des Nations unies que je viens de mentionner ; vous la trouverez dans le document E-IV du Conseil économique et social et dans ses nombreuses annexes.

43Contre la conception budgétaire que je viens de résumer, on a souvent présenté une objection pratique qui n’est pas sans valeur. On a ainsi fait observer que l’application de cette conception permet aux gouvernements de tolérer le déficit budgétaire pendant une ou plusieurs années, et peut avoir de sérieux inconvénients. C’est, en effet, une tentation pour un gouvernement qui subit de toutes parts des sollicitations difficiles à écarter, de se résigner à un déficit budgétaire permanent ou presque en invoquant le cycle économique et les menaces de crise et de dépression.

44Un éminent financier me disait un jour : « J’ai souvent vu commencer l’application du budget cyclique. Je ne l’ai jamais vu se terminer ». Il voulait dire qu’il avait souvent vu les gouvernements et l’opinion publique accepter le déficit pendant un certain nombre d’années, en prétextant une crise ou un danger de crise, mais qu’il n’avait jamais vu réaliser la contrepartie, c’est-à-dire les excédents budgétaires, dans la période suivante.

45Et il est certain que l’équilibre budgétaire constitue un garde-fou efficace ; dès que l’on s’en écarte, on risque de tomber dans la politique de facilité parce que l’on ne reconnaît que difficilement que l’on se trouve dans une situation qui exige le suréquilibre. Il serait donc puéril de nier la force d’un tel argument opposé à la théorie du budget économique.

46Cependant, les dangers politiques ne doivent pas avoir pour effet de faire écarter un système s’il est scientifiquement exact. La meilleure protection contre les dangers que je viens de résumer réside dans l’éducation de l’opinion et dans la publicité de la situation économique et financière globale. Si le budget de l’État prend place dans un bilan d’ensemble soumis à l’opinion publique et si cette opinion publique est mise en mesure de le comprendre, les fraudes que l’on redoute deviennent moins faciles ; la nécessité de l’équilibre, considéré comme un garde-fou, réapparaît aussitôt – non pas l’équilibre du budget de l’État, mais l’équilibre de l’ensemble des ressources nationales par rapport à leur emploi. La notion d’équilibre conserve alors toute son efficacité, tout en étant transposée sur un plan plus large.

47On évite donc les dangers d’une politique de facilité en mettant à la disposition du pays tous les éléments nécessaires à son information.

48Pour terminer cette leçon, il me reste à compléter les indications qui précèdent en montrant comment elles vont jouer non plus seulement pour l’ensemble des dépenses publiques, mais de manière plus particulière pour les investissements publics.

49Lorsque l’État entend modeler le volume global de son budget en fonction de l’évolution économique, il se trouve en présence de dépenses inégalement malléables. Si le volume du budget global doit s’amplifier ou se restreindre, certaines dépenses peuvent plus ou moins bien contribuer à cette évolution. Les charges de la dette, par exemple, constituent un élément rigide ; en période de dépression, elles donnent même lieu à des conversions, c’est-à-dire à des opérations qui réduisent les sommes distribuées et qui amplifient, au lieu de le gonfler, le pouvoir d’achat sur le marché. Les traitements et les pensions de l’État constituent un élément moins rigide, mais des obstacles s’opposent parfois à leur utilisation anticyclique en raison des réactions inévitables qui existent entre traitements publics et salaires privés. Parmi les autres dépenses publiques figurent les subventions sur un certain nombre de produits (sur le charbon, le pain, par exemple) ; mais l’augmentation de ces subsides risque de ne pas être comprise en période de baisse des prix, tandis que leur réduction en période de hausse provoquera des résistances politiques aiguës ; par conséquent, les subsides constituent un élément des dépenses publiques relativement peu utilisable pour l’objet dont nous parlons. Les dépenses sociales, en général, ont également peu de souplesse parce que les engagements pris par les pouvoirs publics dans une période donnée ne peuvent être aisément révoqués lorsque la conjoncture économique est devenue différente.

50Restent les grands travaux, c’est-à-dire les investissements. L’action sur cette importante fraction des dépenses publiques est très opportune pour compenser les fluctuations des investissements privés. Ceux-ci évoluent selon des considérations de profit, tandis que l’État a d’autres objectifs, ce qui lui permet de faire varier différemment le volume de ses travaux précisément en fonction des nécessités de la conjoncture économique. En période de dépression, on peut toujours accroître la cadence des travaux publics, car il y a toujours des travaux en retard, des travaux à réaliser ; d’autre part, pendant les crises, il existe un chômage de main-d’œuvre peu qualifiée, c’est-à-dire d’une main-d’œuvre apte à être utilisée sur les grands chantiers publics. Réciproquement, en période d’expansion, on peut, sans grand inconvénient, ajourner certains travaux peu urgents. Les investissements publics peuvent ainsi jouer un rôle régulateur très important.

51En Angleterre, le plan d’investissement figure dans un document annuel intitulé « Capital Investment » qui est joint à l’Economic Survey. Des informations du même ordre figurent également dans le message économique du président des États-Unis diffusé au début de chaque année avec le message budgétaire et le rapport sur la situation de l’Union. Ces documents forment le budget économique national et permettent d’avoir recours aux investissements publics pour modeler, dans la mesure où cela est nécessaire, la cadence des dépenses publiques dans leur ensemble.

52Quant à la Suède, comme je le disais tout à l’heure, il s’agit du premier pays qui ait eu, dès avant la guerre, une politique systématique en matière budgétaire et en matière de travaux publics.

53Pour me résumer, je dirai que les pouvoirs publics doivent toujours se tenir prêts à une action appropriée en période d’expansion ; alors qu’ils réduisent le volume de leurs dépenses, ils doivent déjà préparer des programmes de travaux pour lutter contre une dépression éventuelle, un peu comme on prépare la mobilisation pendant la paix. Dans des périodes de crise, alors qu’ils ouvrent ou développent leurs chantiers, ils doivent déjà préparer des programmes de blocage ou d’arrêt des travaux les moins urgents en cas de retournement de la conjoncture – un peu comme on prépare la démobilisation alors que la guerre se poursuit encore.

54Ceci termine les explications que je voulais vous donner sur la première question qui domine l’étude des dépenses publiques (entre autres les dépenses d’investissements), celle de l’équilibre. La prochaine leçon sera consacrée d’abord à la seconde question, celle de l’action économique de l’effet économique des dépenses publiques (et des investissements publics) notamment, sur le volume global de la consommation et sur celui