[Examen d’un certain nombre de cas particuliers (suite)]

L’impôt considéré comme source d’épargne

1Au cours des dernières leçons dans le cadre général des explications portant sur les sources du financement des investissements et les différentes formes que peut revêtir l’épargne, je vous ai principalement entretenus des formes d’épargne libre, qu’elles soient totalement spontanées ou qu’elles aient été provoquées. Il me reste maintenant à décrire certaines formes d’épargne obligatoire, et d’abord l’impôt. Je vous parlerai ensuite d’une autre forme d’épargne obligatoire, celle qui résulte de l’inflation.

2Je parlerai d’abord de l’impôt, qui est la forme la plus directe et la plus évidente de l’épargne forcée. Le rôle de l’impôt dans la politique des investissements est assez complexe. En bref, on peut attribuer à la politique fiscale en matière d’investissement deux sortes d’objectifs. D’abord, les impôts peuvent être établis de telle manière qu’ils réduisent la consommation. Dans ces conditions, ils rendent des ressources disponibles pour le programme d’investissement adopté par le gouvernement.

3Le programme d’investissement crée une demande supplémentaire et entraîne toujours automatiquement une pression inflationniste. La politique fiscale a pour objet, en réduisant la demande des particuliers par ailleurs, de combattre cette pression inflationniste et d’orienter dans le sens des investissements voulus par l’État une partie de la demande que les particuliers auraient pu orienter dans d’autres sens, si l’impôt n’était pas venu réduire leurs possibilités de dépenser.

4Derrière l’apparence des écritures publiques et des comptes, il y a toujours, en définitive, un ensemble d’opérations portant sur des biens et des marchandises à découvrir. En effet, l’État se sert des ressources qu’il s’est procurées par la fiscalité pour acquérir des biens et des services ou pour faire des versements à des particuliers, à des individus qui acquerront des biens et des services. L’établissement d’un impôt nouveau est donc un tirage, un prélèvement sur le stock des biens et des services disponibles.

5Il est toutefois un cas dans lequel cela ne se produit pas : celui de super-équilibre budgétaire, lorsque l’État prélève des contributions et des taxes et réduit en conséquence la consommation des particuliers, et lorsqu’il ne redistribue pas une partie des ressources qu’il s’est ainsi procurée. En dehors de cette hypothèse assez exceptionnelle et qui, lorsqu’elle se réalise, ne concerne d’ailleurs qu’une petite partie du prélèvement fiscal, l’impôt consiste toujours finalement en un prélèvement en biens et en services, en un prélèvement en nature. Par le moyen de l’impôt, l’État s’attribue des biens et des services que les particuliers auraient pu autrement acquérir et consommer.

6Le second objectif possible de la fiscalité en matière d’investissement est d’encourager, par des dégrèvements ou au contraire par des surcharges, certaines activités ou certains investissements par rapport à d’autres. Par exemple, l’impôt peut être établi de telle manière que seront dégrevés des investissements utiles, et que seront freinés des investissements ou des dépenses considérés comme indésirables ou comme moins urgents. L’impôt peut être aussi établi de telle manière qu’il stimulera les efforts dans le sens de la productivité, qu’il encouragera le secteur agricole par rapport au secteur industriel ou encore la production par rapport à la distribution.

7Aux deux objectifs de la fiscalité dont je viens de parler, on en ajoute souvent un troisième que l’on présente de la manière suivante : dans les périodes de dépression, les pouvoirs publics doivent s’efforcer de stimuler la consommation ; or, dans une population donnée, ce sont les classes les plus favorisées, les plus riches qui épargnent le plus, tandis que les classes moins avantagées consomment la totalité ou la quasi-totalité de leurs revenus. Comme une politique fiscale comportant des taux progressifs, des abattements à la base, des dégrèvements pour les contribuables chargés de famille (dispositions que l’on trouve généralement dans les fiscalités modernes) exerce un effet égalisateur dans la population, on en conclut souvent qu’en réduisant le pouvoir d’achat des classes les plus riches au profit des autres, la fiscalité entraîne une augmentation de la consommation et provoque une atténuation de la crise.

8Beaucoup d’auteurs considèrent donc qu’une fiscalité moderne est stimulante, qu’elle développe la consommation, qu’elle atténue les dangers de déflation ou de crise lorsque ces dangers apparaissent.

9Cette idée ne me paraît pas totalement exacte. En effet, il n’existe d’effet stimulant de la consommation que si les sommes prélevées par l’impôt sont redistribuées aux classes sociales défavorisées qui, en effet, auront tendance à les consommer totalement. Par conséquent, ce qui stimule la consommation, ce n’est pas la fiscalité ni le prélèvement de l’impôt sur certaines catégories de la population, c’est au contraire la redistribution des sommes que la fiscalité met à la disposition de l’État. Ce n’est pas le prélèvement, qui a un effet expansionniste, mais la redistribution.

10Or, comme première hypothèse, on peut supposer que l’État ne redistribuera pas ces sommes et conservera un super-équilibre budgétaire. Par exemple, aux États-Unis en 1947 et 1948, dans le cadre d’une fiscalité qui était cependant très progressive²¹, l’Administration a dégagé un excédent budgétaire qui n’a pas été redépensé, et qui par conséquent n’a pas stimulé la consommation. D’autre part, on peut imaginer que les sommes mobilisées par l’État par le moyen de la fiscalité, au lieu d’être redistribuées pour être consommées, soient orientées vers des emplois d’investissement et non de consommation, soit par le moyen de subventions à des investissements privés, soit par l’exécution d’investissements publics. Là encore, il n’est pas exact de dire, comme on le fait souvent, qu’une fiscalité moderne entraîne automatiquement le développement de la consommation.

11Par contre, agencée de manière appropriée, la fiscalité constitue un moyen d’action efficace entre les mains des gouvernements pour réduire la consommation, obliger les particuliers à dépenser moins, dégager par conséquent une épargne obligatoire, et ainsi permettre le financement des investissements.

12Bien entendu, il y a des limites à la fiscalité qui ne peuvent pas être dépassées. Je m’expliquerai sur ce point au cours d’une prochaine leçon. Mais il est important de se rendre compte que même à l’intérieur de ces limites, le produit d’une politique de fiscalité, c’est-à-dire les ressources que l’État se procure par la fiscalité, doit être apprécié avec beaucoup de prudence pour en connaître exactement la portée économique et monétaire. Dans certains cas, par exemple, l’augmentation de l’impôt peut avoir pour effet de réduire l’investissement privé ; cela est le cas lorsque l’impôt est établi de telle manière ou est d’un poids tel qu’il ait pour effet de diminuer les investissements privés. Le résultat de la fiscalité n’aura pas été alors de développer le volume global des investissements ; ce que l’on peut dire, c’est que le total des sommes disponibles pour financer les investissements ne se trouvera pas augmenté du total des impôts perçus. Seulement, il y aura un transfert, parce qu’un investissement public financé par l’État va prendre la place d’un investissement privé qui aurait été réalisé par un particulier. On ne doit faire entrer en ligne de compte comme gain net au profit des investissements globaux que les sommes qui ont été distraites du secteur de la consommation. Dans la mesure où l’impôt aura réduit la consommation, mais dans cette mesure seulement, il aura permis de dégager des sommes permettant de développer les investissements pris dans l’ensemble.

13J’ai déjà présenté une observation semblable au sujet des emprunts ; elle s’applique aussi aux impôts. Ce qui est enlevé aux investissements privés – c’est une lapalissade – n’augmente pas le volume des investissements, mais seulement ce qui est enlevé à la consommation, et cette observation s’applique aussi bien, je le répète, au financement par l’emprunt qu’au financement par l’impôt. Il y a toutefois une distinction à faire : l’impôt, en réalité, réduit plus effectivement la demande privée pour la consommation que l’emprunt, parce que les particuliers affectent généralement à la souscription des emprunts des sommes qu’ils étaient déjà décidés à ne pas consommer ; en ce sens, l’emprunt, comme je l’ai déjà fait remarquer, n’est pas créateur automatiquement d’épargne, tandis que les particuliers sont très fréquemment – voire presque toujours – contraints d’affecter au paiement d’impôts des sommes qui, autrement, auraient été consommées.

14Dans son second rapport annuel, la commission des Investissements a spécialement développé les raisons pour lesquelles les dépenses de Reconstruction doivent être, pour une part importante, financées par l’impôt plutôt que par l’emprunt. La commission donne pour cela quatre séries de raisons.

15D’abord, selon elle, les dépenses de Reconstruction sont des charges lourdes puisqu’elles s’élèvent à environ 350 milliards de francs en 1949. Mais ce sont des charges durables, qui se reproduiront pendant un grand nombre d’années et qui, par conséquent, ont pour un temps un caractère permanent.

16Ensuite, les dommages de guerre constituent une perte en capital définitive ; les dépenses de l’État, à ce titre, ont pour objet non pas de créer de nouveaux biens, mais de restaurer des biens perdus. De même que les entreprises et les particuliers amortissent normalement les pertes par des prélèvements sur leur revenu courant, les pertes résultant de la guerre et que l’État s’est engagé à réparer intégralement doivent être couvertes, au moins en partie, par un prélèvement définitif sur les revenus de la Nation.

17En troisième lieu, ce point de vue est conforme au principe de la solidarité nationale qui a présidé à la législation sur les dommages de guerre et qui, par-delà le domaine juridique, doit être étendu au domaine financier. Poser le principe que la Nation restaurera les biens sinistrés pour faits de guerre, comme l’a fait la loi du 28 octobre 1946, c’était bien dire que chaque Français, sur son revenu de chaque année, dans la mesure de ses moyens et aussi longtemps qu’il le faudra, devra prélever une part destinée à tenir cet engagement. Il y a, encore aujourd’hui, des milliers de sinistrés sans abri, de multiples entreprises détruites qui n’ont pu reprendre leur activité. Demander à l’impôt des moyens financiers pour indemniser les sinistrés correspond, en définitive, au vœu même de la loi, à savoir répartir sur la Nation tout entière les sacrifices que la guerre a fait peser sur quelques‑uns.

18Enfin, la quatrième considération de la commission est que pour des raisons qui sont, cette fois, de pure technique financière, le recours à l’emprunt – qui est l’alternative que l’on propose généralement lorsque l’on essaie d’écarter l’impôt pour financer la Reconstruction – ne dispense pas le contribuable du poids de l’impôt. Il faut, en effet, amortir le capital emprunté, servir chaque année un intérêt. Lorsqu’il s’agit, comme c’est le cas pour la Reconstruction, de financer des dépenses lourdes qui se répètent chaque année, les charges des emprunts successifs s’accumulent et finissent par devenir écrasantes. Au cours de la dernière leçon, je vous ai donné quelques chiffres et j’ai montré que si l’on parvenait à financer la Reconstruction exclusivement par des emprunts, il en résulterait des charges financières telles que, contrairement à ce que l’on peut croire, le contribuable ne serait finalement pas dispensé du poids de l’opération.

19Telles sont les considérations qui doivent dominer la politique de recours à l’impôt pour financer les investissements.

20Les indications que je viens de donner sont applicables à toutes les sortes d’impôts quelles que soient leur nature et leur forme. Les explications générales que j’ai données s’appliquent donc aussi bien aux impôts directs qu’aux impôts indirects – avec peut-être une nuance, en ce sens que l’impôt indirect réduit immédiatement la consommation en rendant certaines marchandises plus coûteuses pour les particuliers, tandis que l’impôt direct peut, dans certains cas, porter parfois sur des épargnes ; l’impôt indirect a donc un effet plus direct et plus immédiat. De même, les observations précédentes s’appliquent indistinctement aux impôts ordinaires et permanents comme aux impôts exceptionnels – avec, là aussi peut-être, une nuance, en ce sens que les impôts ordinaires ont pour effet d’inciter les contribuables à réduire leur train de vie plus efficacement que les impôts exceptionnels, dont le retour n’est pas escompté. D’un autre côté, il est psychologiquement plus facile de faire admettre à la population un impôt exceptionnel sur le capital ou sur l’enrichissement établi pour financer des dépenses exceptionnelles comme la Reconstruction ; un pareil rapprochement sur le plan psychologique fait mieux ressortir la nécessité de la solidarité nationale. Les explications qui précèdent s’appliquent encore aussi bien aux impôts proprement dits qu’aux impôts qui se dissimulent sous une apparence un peu différente, par exemple l’emprunt forcé. L’emprunt forcé est réparti comme un impôt, puisqu’il faut au départ déterminer la quote-part de chaque contribuable ; par conséquent, à la base, il y a une répartition de l’emprunt forcé, qui ressemble inévitablement à celle de l’impôt. Les particuliers y répondent dans la plupart des cas en réduisant leur consommation (comme c’est le cas en matière d’impôt) et c’est ainsi que l’emprunt forcé atteint son but, qui est de provoquer une épargne. Par contre, il est évident qu’il y a une grande différence entre l’emprunt forcé et l’impôt, car l’emprunt forcé suppose une échéance, un remboursement dont l’effet est différent et même opposé à l’effet fiscal ordinaire.

21Par ailleurs, les explications de principe qui précèdent s’appliquent aussi bien à la parafiscalité qu’aux impôts proprement dits. Les prélèvements opérés sur les salaires ou les profits en vue de financer la Sécurité sociale ont techniquement le même effet de restriction de la demande privée que les impôts ordinaires. Enfin, les mêmes explications de principe valent encore pour les taxes de toutes sortes prélevées par l’État sur les marchandises ou sur les services fournis par les industries nationalisées. L’augmentation du prix du billet de chemin de fer, celle de la boîte d’allumettes ou celle du kilowatt d’électricité produisent le même effet que l’établissement d’un impôt indirect ; l’augmentation des taxes qui frappent les marchandises vendues par l’État est donc exactement comparable à un effet fiscal ordinaire.

22Dans ces conditions, vous voyez que l’État dispose d’un éventail très vaste et varié, et on peut se demander quelle sorte d’impôt il doit établir de préférence lorsqu’il est dans la nécessité d’augmenter ses ressources. La réponse dépend du moment et des circonstances. L’ancien chancelier de l’Échiquier, Hugh Dalton²², que j’ai cité à plusieurs reprises, a donné à cette question la réponse suivante : « Le meilleur système fiscal, a-t-il dit, est celui qui comporte les meilleurs, ou les moins mauvais effets économiques ».

23Il faut donc, dans chaque cas, préciser les effets économiques, et pour cela tenir compte de la conjoncture dans laquelle le pays se trouve. Il est important de peser dans chaque cas les incidences économique et psychologique d’un impôt nouveau sur les prix, l’activité générale, l’épargne et l’investissement.

24Par exemple, en période de plein-emploi, lorsque les pouvoirs publics doivent être préoccupés de réduire la demande, les impôts opportuns sont ceux qui frappent la consommation et les investissements, tout au moins les investissements les moins désirables. Les impôts qui répondent à cette définition seront donc souhaitables en période de plein-emploi. Par contre, en période de sous-emploi, si des impôts doivent être établis, il est souhaitable de choisir ceux dont les effets sur le mouvement économique seront neutres (par exemple des impôts sur les successions) afin d’éviter des conséquences économiques qui développeraient encore les difficultés déjà éprouvées par le pays en question.

25À l’heure actuelle en France, les impôts les plus souhaitables sont évidemment ceux qui favorisent la productivité, ceux aussi qui ne portent pas atteinte aux investissements les plus utiles. En ce sens, un impôt établi sur les réserves des sociétés destinées aux investissements est contre‑indiqué.

26Je reviendrai plus tard sur la question des impôts lorsque je parlerai des investissements publics. Les investissements publics sont souvent financés par des impôts ; il est donc intéressant d’étudier non pas seulement l’effet économique direct de l’impôt, comme je viens de le faire, mais aussi l’effet économique plus complexe qui résulte d’un double fait : d’une part, le prélèvement de l’impôt ; d’autre part, la dépense de la somme mobilisée par l’impôt pour réaliser des investissements. Il y a là une double action de l’impôt d’un côté, et de l’emploi qui est fait des recettes fiscales d’un autre côté. Cette double action a besoin d’être pensée, mais son examen déborde le cas de la simple fiscalité ; j’y reviendrai donc seulement lorsque je vous parlerai des investissements publics en général.

L’inflation considérée comme source d’épargne

27J’en arrive maintenant à un autre mode de création d’épargne obligatoire, celui qui résulte de l’inflation. Je vous ai déjà expliqué comment on peut concevoir que l’inflation constitue une source d’épargne. Mais il faut distinguer : en période de sous-emploi, une émission de papier-monnaie peut avoir pour effet de mettre en œuvre des moyens de production inemployés, de mettre au travail des ouvriers ou des machines qui étaient au chômage ; par contre, lorsque la production ne peut pas être rapidement accrue, lorsqu’elle se heurte à tel ou tel goulet d’étranglement matériel, l’émission de papier-monnaie consiste seulement à développer le volume des moyens monétaires jusqu’au point de créer des demandes de biens qui dépassent les possibilités physiques d’approvisionnement du marché. Il en résulte alors, comme vous le savez, une hausse des prix, qui prive certaines couches de la population d’une partie de leurs ressources réelles, et qui les condamne à réduire leur consommation. Par l’inflation, on parvient ainsi, dans une première étape, à contraindre le pays involontairement à une réduction de la consommation, c’est-à-dire à l’épargne.

28En même temps, l’inflation enlève aux détenteurs de monnaie, aux créanciers de toutes sortes (créanciers de l’État ou créanciers privés) une partie de la valeur de leur avoir ou de leur créance ; par là, on réalise une sorte d’impôt sur le capital.

29Il n’est pas exclu que, dans la période qui a succédé immédiatement à la Libération, certains techniciens du commissariat général au Plan aient imaginé que le rééquipement de la France pourrait être, dans une certaine mesure, financé par de pareils procédés.

30Il existe des circonstances où quelque chose de ce genre n’est pas entièrement impossible. Supposons que l’État exécute des travaux à l’aide de monnaie fournie par l’institut d’émission ; si, dans le même temps, un certain nombre de personnes ont épargné, ont réduit leur consommation pour une valeur équivalente, les investissements décidés par l’État peuvent être accomplis ; aucune hausse globale des prix ne se produit, puisqu’il n’y a pas augmentation de la demande totale, l’augmentation de la demande de l’État étant compensée, par hypothèse, par l’augmentation de l’épargne des particuliers. Dans ce cas, il n’y a pas de hausse globale de prix ; l’État a pris la place de certains épargnants sur le marché des biens et des services, et il a dépensé une somme d’argent égale à celle que les épargnants ont mis de côté. Tant que la monnaie mise de côté par les épargnants ne rentre pas dans le circuit économique, il n’y a pas de danger parce que le rapport entre l’offre et la demande globale n’a pas été altéré. Seulement, l’épargnant thésauriseur peut à chaque instant se raviser et essayer d’utiliser son avoir. À ce moment, la demande nouvelle qu’il fait valoir sur le marché altère l’équilibre de l’offre et de la demande resté inchangé jusque-là ; et alors les prix vont monter, et l’inflation va se produire avec ses effets habituels.

31Les mêmes inconvénients se réaliseront, mais plus vite encore, si le financement des investissements d’État n’a pas été, même temporairement, accompagné par la réduction de la consommation privée, le gonflement de certaines encaisses, la création d’épargnes individuelles, comme dans le cas que je viens de décrire. Alors, les effets de l’inflation, au lieu de se produire au bout d’un certain temps, vont être immédiats, et les prélèvements résultants sur les revenus réels et sur les avoirs de certaines parties de la population feront aussitôt apparaître leurs effets.

32Si l’on compare, comme je l’ai fait tout à l’heure, l’inflation à un impôt, alors c’est un impôt aveugle et injuste. En effet, il frappe des fractions de la population que l’on n’a pas spécialement voulu atteindre, tandis que d’autres sont protégées. Il y a plus : certains éléments de la population peuvent profiter de l’inflation, soit en apparence, soit en réalité. C’est le cas des détenteurs de stocks, des détenteurs d’or, des propriétaires de devises étrangères et de certaines catégories d’immeubles. Ainsi, par le fait des avantages que certaines parties de la population recueillent ainsi de l’inflation, on peut dire que celle-ci encourage la rétention et la spéculation. Il en résulte assez vite une demande nouvelle en vue de cette rétention et de cette spéculation à la hausse ; cette demande nouvelle annule, et quelquefois même dépasse, la réduction de la demande qui avait été obtenue en première instance.

33En définitive, l’inflation entraîne rapidement la méfiance à l’égard de la monnaie, parfois même la fuite devant la monnaie, et la disparition de l’épargne spontanée. Elle encourage les évasions de capitaux vers l’étranger. Elle stimule les actions spéculatives et improductives au détriment de certains investissements sains, rentables et qui devraient être prioritaires. Elle écarte les capitaux étrangers, sauf dans les cas où elle leur permet d’acquérir à vil prix des éléments, parfois importants, du capital d’exploitation national. Enfin, la hausse des prix qui accompagne l’inflation entraîne des phénomènes de stockage et l’accroissement du nombre des intermédiaires, ce qui réduit finalement la production et plus encore l’offre de cette production sur le marché.

34Les expériences faites par certains pays européens après la Première et après la Seconde Guerre mondiale confirment que si l’inflation permet, à ses débuts, de restreindre la consommation privée au profit de certains investissements, cet effet n’est guère durable. Très vite, au contraire, l’inflation stimule la demande et détourne les épargnants des investissements les plus nécessaires à l’intérêt général.

35Pour terminer sur ce point, je voudrais préciser qu’il faut toujours distinguer soigneusement l’inflation et la pression inflationniste. La pression inflationniste, l’augmentation de la demande résulte inévitablement d’un programme d’investissement accéléré. Cette pression inflationniste ne se transforme toutefois en inflation que si elle n’est pas neutralisée par des mesures appropriées (mesures fiscales, réglementation économique, augmentation des importations, etc.). Lorsque l’on exécute un programme d’investissement, on ne peut pas éviter de ressentir une pression inflationniste, et l’économiste anglais Balogh²³ l’a confirmé dans un livre récent ; mais il faut précisément contrecarrer cette pression inflationniste par une politique destinée à chaque instant à éviter qu’elle se traduise en inflation effective.

36J’en ai terminé maintenant avec les considérations concernant les diverses formes d’épargne obligatoire et leur utilisation en vue de réaliser des investissements. Pour achever mes explications sur le financement des investissements, il me reste à parler de ceux qui sont réalisés par l’emploi d’une aide extérieure.

Le financement des investissements par l’aide extérieure

37Jusqu’à maintenant, j’ai raisonné comme si les ressources utilisées pour financer les investissements provenaient uniquement du pays lui-même. En réalité, une partie peut provenir de l’étranger ; par exemple, dans le cas présent de la France après la Libération, on pouvait imaginer une politique dans laquelle les investissements seraient financés par des apports extérieurs provenant par exemple du paiement des réparations par les anciens pays ennemis, ou de dons, ou encore de prêts par certains autres pays.

38L’aide extérieure, pour nous, ne constitue qu’un appoint ; mais cet appoint est important. En effet, la majeure partie de nos disponibilités nationales actuelles est consacrée à la consommation ; seule une fraction limitée est utilisée pour les investissements. Si, au lieu de comparer l’aide extérieure à la totalité des ressources, nous la comparons seulement aux ressources consacrées aux investissements, il apparaît que cette aide a joué, ces dernières années, un rôle de premier plan sans lequel le redressement de notre production n’aurait pas pu s’opérer dans une proportion aussi large.

39Il faut bien comprendre quelle est exactement la nature des opérations qui se réalisent dans le cas d’une aide extérieure et voir, là encore, derrière la façade purement financière, comment se développe la réalité économique. Pour cela, d’ailleurs, nous disposons d’exemples historiques ; par exemple, nous pouvons étudier les conditions dans lesquelles, au cours du xix^e siècle, certains pays neufs ont été développés par une aide fournie par des pays plus évolués. Si nous regardons cela de près, nous constatons ceci : les nations industrielles ont fait des prêts aux pays moins avancés ; avec les fonds empruntés, ces pays neufs ont acheté du matériel et, à vrai dire, c’est ce matériel, et non pas des fonds ou des espèces, qui était exporté des pays industrialisés vers les pays neufs. Grâce à cela, la production des pays emprunteurs s’est trouvée progressivement accrue. Plus tard, grâce au développement de leur production, ce sont leurs produits, leurs exportations, et non pas leur monnaie, qui ont assumé effectivement le service des emprunts et le remboursement. Un pays qui emprunte à l’étranger prévoit donc que, grâce à cette opération, il pourra développer sa production ; il « escompte » donc une partie du futur revenu national qui devra permettre de payer les intérêts et d’amortir l’emprunt ou les emprunts contractés.

40Derrière les opérations financières (emprunts d’abord, amortissement et intérêts plus tard), la réalité est constituée par des transferts de produits, de biens, de marchandises et de services. Lorsque la France, au cours des dernières années qui viennent de s’écouler, contractait un emprunt à l’extérieur, c’était pour en transformer le produit en matières premières ou en équipement qui, introduits en France, permettaient l’accroissement de la production nationale – et qui, avant même la réalisation de cet accroissement, augmentaient l’offre sur le marché intérieur et atténuaient l’inflation.

41Que penser d’un emprunt extérieur dont le montant n’est pas appelé à être transformé en marchandises ? L’augmentation au bilan de la Banque de France ou au bilan du Trésor du montant des avoirs en or ou en devises peut d’abord présenter un intérêt psychologique parce qu’une partie de la population a pris l’habitude d’établir un lien entre la valeur et la solidité de la monnaie nationale, d’une part, et les avoirs en or ou en devises qui, à ses yeux, en constituent la garantie, d’autre part. Cet aspect psychologique prendrait évidemment plus d’importance encore si le contrôle des changes était supprimé et si la convertibilité de la monnaie était rétablie. D’autre part, un avoir important en devises ou en or constitue une trésorerie en devises permettant au pays d’assurer ses paiements extérieurs et de faire face aux périodes de pointe (lorsque les achats sont nombreux et les ventes faibles) ; la possession d’un avoir en or ou en devises constitue donc une sorte de volant, de caisse, en vue de faire face aux besoins normaux de la balance extérieure.

42Mais en dehors de l’effet psychologique et de l’utilité de trésorerie, l’accumulation de devises ne présente pas d’autre intérêt effectif et réel ; ce qui compte, ce sont les importations de marchandises que la possession d’avoirs et de devises permet d’effectuer.

43Je voudrais ici donner un exemple récent : la SNCF a contracté l’hiver dernier un emprunt de 250 millions de francs suisses auprès d’un groupe de banques helvétiques²⁴. La SNCF n’avait pas besoin de francs suisses et, à ce moment, le Trésor n’en manquait pas non plus, notre balance des paiements courants avec la Suisse étant satisfaisante. Il était d’ailleurs prévu, dans le contrat intervenu entre la SNCF et les banques, que les francs suisses empruntés devaient de toute manière rester déposés chez les banques prêteuses. Seulement, les francs suisses ont été placés par la SNCF en report à la Banque de France, et par ce moyen la SNCF s’est procuré la contre-valeur des francs suisses en francs français, soit environ 20 milliards de francs français. Il y a donc eu une création de 20 milliards de francs français par la Banque de France, au profit de la SNCF, soit un accroissement de la demande intérieure de 20 milliards, sans importation d’aucune marchandise nouvelle, sans surcroît de production, sans augmentation des disponibilités nationales. Cette opération équivaut purement et simplement à une inflation de 20 milliards ; tout s’est passé comme si l’institut d’émission avait créé un volume monétaire supplémentaire de 20 milliards pour le mettre à la disposition de la SNCF. Remarquez que moyennant cet avantage de trésorerie, dont la SNCF avait certes besoin, elle s’est obligée – et le Trésor, par contrecoup, s’est obligé – à payer aux banques suisses pendant cinq ans un intérêt relativement onéreux. C’est une mauvaise opération dont l’objectif réel n’était pas autre que de soulager momentanément la trésorerie de la SNCF. En l’espèce, il n’était pas utile, et il était même tout à fait contre-indiqué, de recourir pour cela à un emprunt extérieur !

44L’opération aurait été différente si les devises étrangères empruntées avaient servi à acheter à l’étranger des équipements productifs ou des machines, et avaient sur l’offre intérieure un effet économique entraînant, par exemple, des possibilités d’augmentation de la production française. Dans les cas les plus fréquents, lorsque dans le passé la France contractait un emprunt extérieur, c’était pour importer des marchandises, des matières premières, quelquefois même des denrées alimentaires. Vous aviez alors, à l’intérieur, une augmentation de l’offre de marchandises ou de produits.

45Au contraire, l’emprunt SNCF dont je viens de vous parler a un caractère insolite, puisqu’il n’a été accompagné d’aucune offre supplémentaire de marchandises sur le marché. Bien au contraire, par la création de la contrepartie en francs, il a entraîné un accroissement de la demande, c’est-à-dire une pression inflationniste.

46En général, le but d’un emprunt extérieur est de permettre l’augmentation du volume des importations ; un emprunt de ce genre permet alors au gouvernement ou aux particuliers qui procèdent à l’opération (par exemple les groupes textiles qui ont contracté des emprunts extérieurs pour acheter de la laine ou du coton) l’année dernière de vendre sur le marché intérieur des marchandises supplémentaires. Les consommateurs finaux de ces marchandises les paient en cédant un pouvoir d’achat.

47Lorsque cette monnaie sert aux importateurs à payer à l’étranger la marchandise importée, il y a une diminution nette du pouvoir d’achat global disponible à l’intérieur, ce qui entraîne un effet déflationniste ; c’est en ce sens que l’on parle souvent de l’effet déflationniste des importations. Toutes les importations entraînent d’ailleurs un effet déflationniste, puisqu’elles augmentent l’offre sur le marché et qu’elles peuvent aussi, comme je viens de le rappeler, réduire le pouvoir d’achat global, c’est-à-dire la demande, quand des exportations équivalentes se produisent au même moment, c’est-à-dire quand la balance extérieure est équilibrée. L’effet déflationniste des importations est compensé par l’effet global inverse que provoquent les exportations. En effet, de même que les importations ont un effet déflationniste, les exportations ont un effet inflationniste, puisqu’elles réduisent l’offre des marchandises sur le marché intérieur ; de plus, elles sont accompagnées par l’apparition d’un pouvoir d’achat nouveau qui correspond au prix payé par le client étranger. Lorsque la balance extérieure est équilibrée, il n’y a pas d’effet inflationniste ou déflationniste, ou plutôt il y en a deux égaux et de signes contraires qui s’annulent.

48Cependant, lorsque les importations sont financées non pas par des ressources que l’on s’est procurées par des exportations compensatrices, mais sont payées grâce à des emprunts contractés au-dehors, l’effet déflationniste des importations n’est pas annulé par un effet inflationniste opposé ; les importations financées par des emprunts extérieurs ont donc un effet déflationniste net. Au cours des années 1945 à 1948, grâce à des prêts et à des dons qui nous ont été consentis de l’extérieur, nos importations ont toujours été supérieures à nos exportations ; il s’est produit de ce chef un effet déflationniste qui a contribué à réduire les dangers d’inflation en France. L’effet déflationniste des importations a joué un rôle indiscutable, et il a grandement aidé les gouvernements dans leur lutte contre l’inflation au cours des dernières années.

49Au contraire, en 1949, la balance commerciale extérieure ayant été approximativement équilibrée (si l’on ne distingue pas par zones monétaires et si l’on tient compte du commerce avec l’Union française), il n’y a donc pas eu d’effet déflationniste du commerce extérieur, ou plus exactement il a été très faible.

50Les indications que je viens de donner sur les emprunts extérieurs ne concernent pas seulement les emprunts publics contractés par l’État à l’étranger, elles concernent aussi les opérations privées. Cela m’amène à vous dire quelques mots, pour terminer sur ce chapitre, des emprunts privés internationaux (et des placements privés internationaux).

51Les placements privés étrangers réalisés en France depuis la fin des hostilités sont restés faibles. La plupart des emprunts dont nous avons profité ont été au contraire des emprunts ayant un caractère public, puisqu’ils nous ont été consentis par des gouvernements étrangers ou par des organismes internationaux. Les placements privés étrangers en France sont restés d’un montant faible, et ce fait est d’autant plus intéressant à noter qu’avant la guerre, les investissements internationaux étaient presque toujours le fait d’entreprises privées, de particuliers et de banques. La peur du risque a modifié cette situation – sauf peut-être en ce qui concerne les investissements effectués directement dans des usines ou dans des filiales d’entreprises étrangères en France ; tel est le cas, par exemple, des sociétés pétrolifères.

52La prudence des capitalistes étrangers, par exemple des capitalistes américains, pour pratiquer des placements en Europe s’explique par diverses causes : d’abord, la crainte de l’instabilité politique, économique et monétaire ; la crainte aussi des obstacles au transfert des bénéfices qui seront réalisés, ou des capitaux eux-mêmes lorsque les intéressés voudront les rapatrier. Il y a encore le fait que des placements aussi avantageux, ou même plus avantageux, pour les intéressés peuvent être réalisés aux États-Unis. Dès lors, pour un épargnant américain, pourquoi aventurer ses capitaux à l’étranger et y courir le risque de les perdre ?

53Afin d’encourager les investissements privés de capitaux étrangers en France, le gouvernement français a récemment édicté une réglementation nouvelle en vertu de laquelle les capitaux qui seront désormais placés en France pourront, à condition d’avoir fait l’objet d’une autorisation du gouvernement, être réexportés au gré de leurs propriétaires, nonobstant l’existence du contrôle des changes.

54Les capitaux étrangers privés placés dans un pays peuvent, selon les cas, prendre la forme de prêts ou de souscriptions d’obligations, d’une part, et de participations ou de souscriptions d’actions, d’autre part. Lorsqu’il s’agit de prise de participations ou d’achat d’actions, il peut en résulter des problèmes d’influence plus ou moins délicats selon l’importance du secteur industriel intéressé. Un pays peut en effet hésiter à voir un groupe financier étranger prendre une part prépondérante dans telle industrie considérée comme essentielle dans l’économie nationale.

55D’autre part, les placements étrangers donnent lieu naturellement à des transferts annuels de revenus, d’intérêts et de dividendes qui constituent des charges nouvelles pour la balance des comptes du pays ayant reçu des capitaux de l’extérieur. Si, dans un premier temps, le pays emprunteur reçoit certes des capitaux étrangers, il est toutefois obligé de payer par la suite des intérêts et d’assurer l’amortissement. Sa balance des comptes a d’abord bénéficié de l’emprunt, mais, dans les années suivantes, sa balance des comptes subira au contraire la charge des intérêts des dividendes des amortissements. Dès lors, les pays susceptibles de recevoir des capitaux étrangers ont naturellement tendance à ne désirer d’investissements étrangers que dans des industries dont le développement est hautement souhaitable. Les charges qui résulteront dans l’avenir de l’opération envisagée risqueront de ne pas être compensées par un avantage équivalent si les industries bénéficiaires des capitaux étrangers ne sont pas d’une grande importance dans l’économie nationale. Seulement, dans la mesure où l’on réserve les capitaux étrangers aux industries les plus essentielles, par opposition aux industries de luxe ou de plaisir, une autre difficulté apparaît ; en effet, la prise de participations étrangères peut présenter des inconvénients politiques ou économiques précisément dans les entreprises que l’on considère comme très importantes.

56Vous voyez donc qu’il y a des considérations qui jouent ici dans les deux sens et que les gouvernements sont obligés de peser avec beaucoup de prudence les avantages et les inconvénients techniques, économiques et politiques qui peuvent résulter des investissements étrangers réalisés dans leur pays.

57Des négociations diplomatiques sont en cours en vue d’élaborer un régime reconnu au niveau mondial pour les placements internationaux. Les États-Unis recommandent que des dispositions avantageuses pour les importateurs de capitaux soient adoptées soit au point de vue fiscal, soit en ce qui concerne les possibilités de rapatriement des revenus et des capitaux, soit encore en ce qui concerne les garanties à leur accorder, dans le cas de nationalisation des industries qui auraient bénéficié de prêts étrangers. En dehors de ces avantages ou de ces assurances consenties par les pays importateurs de capitaux pour attirer les placements étrangers, on peut imaginer d’autres avantages ou garanties accordées par les gouvernements des pays exportateurs de capitaux en faveur de leurs nationaux pratiquant des placements au-dehors. À l’heure actuelle, les États-Unis ont besoin d’exporter des capitaux et l’administration américaine, plutôt que de continuer à accorder des prêts de caractère gouvernemental, peut préférer encourager les exportations de capitaux privés. En vertu d’une loi de 1948, le gouvernement américain a ainsi le droit d’accorder sa garantie jusqu’à un maximum de 150 millions de dollars à des investissements privés réalisés par des entreprises et des particuliers américains dans les pays participant à l’Organisation européenne de coopération économique, que vous connaissez sous les initiales d’OECE. Les garanties ainsi données par le gouvernement américain aux capitalistes qui feront des placements dans ces pays portent sur la conversion en dollars des devises locales provenant des investissements, augmentés des bénéfices. Des amendements avaient été proposés et restent en discussion tendant à faire couvrir par le Trésor américain d’autres risques plus larges. Mais cette législation, dans l’ensemble, n’a joué jusqu’ici que dans une mesure extrêmement faible. En fait, comme je vous le disais tout à l’heure, depuis la guerre, les exportations de capitaux ont pris presque partout la forme gouvernementale, et les capitaux privés n’ont joué qu’un rôle insignifiant. Ce sont les gouvernements qui ont prêté, les principaux gouvernements prêteurs étant d’abord les États-Unis, puis le Canada et la Grande‑Bretagne.

58Il faut également mentionner les avances et les prêts consentis par des organismes internationaux, les plus connus étant le Fonds monétaire international²⁵ et la Banque internationale pour la reconstruction²⁶. Malheureusement, ces organismes n’ont disposé jusqu’ici que de ressources hors de proportion avec les besoins. La France a reçu de la Banque internationale un prêt de 250 millions de dollars et le Fonds monétaire international lui a prêté environ 120 millions de dollars. Vous voyez que c’est finalement assez peu.

59Que le prêteur soit un gouvernement, une institution internationale ou un capitaliste privé, l’emploi qui est fait par le pays emprunteur des prêts qui lui ont été consentis reste très important ; si, grâce à ces prêts, une augmentation de son revenu national est réalisée, les charges financières résultant des emprunts pourront être prélevées sur cet accroissement du revenu national. Dans ce cas, le pays emprunteur pourra se libérer peu à peu et son indépendance financière et économique sera sauvegardée. Mais si tel n’est pas le cas, s’il n’y a pas d’augmentation du revenu national permettant de payer les intérêts à l’amortissement, la balance des comptes va être de plus en plus obérée, avec toutes les conséquences qui peuvent découler, même sur le plan politique, d’une pareille situation.

60À ce point de vue, il est intéressant de signaler une clause très originale de l’accord anglo-américain du 6 décembre 1945²⁷ méritant d’être mentionnée. En vertu de cet accord, les Américains ont consenti à la Grande-Bretagne un prêt gouvernemental considérable de l’ordre de 3,75 milliards de dollars ; c’est le prêt le plus important qui ait jamais été consenti dans l’histoire. Il a été prévu que la Grande-Bretagne, à partir d’un certain moment, aura à payer des intérêts et un amortissement ; mais il y a là une clause tout à fait intéressante en vertu de laquelle la Grande-Bretagne pourra être dispensé du paiement des intérêts (ce n’est pas un ajournement, c’est purement et simplement une dispense totale de paiement) si, pour une année donnée, les recettes d’exportation anglaises de produits fabriqués plus le produit net de ses opérations invisibles courantes viennent à être inférieurs au montant moyen des importations anglaises d’avant-guerre, compte tenu des différences survenues dans le niveau des prix. Cette formule est un peu compliquée au premier abord ; elle signifie que le débiteur est dispensé de payer des intérêts si sa balance extérieure ne lui permet pas d’y faire face sans danger. Il s’agit d’une disposition audacieuse et originale qui répond exactement à la préoccupation à laquelle je faisais allusion tout à l’heure.

61L’histoire du xix^e siècle, ainsi que je l’ai déjà dit, est très intéressante en ce qui concerne les prêts internationaux au profit des pays neufs, tels que les États-Unis, l’Allemagne ou l’Australie, par exemple. Ces pays ont contracté des emprunts importants pour financer leur développement économique, leur équipement ; au fur et à mesure des progrès réalisés, l’épargne intérieure s’accroissait, de sorte que le financement par l’aide étrangère, même s’il augmentait en valeur absolue, était relativement de moins en moins élevé. À un moment donné, les importations de capitaux dans ces pays ont fini par disparaître et ont même fait place, en ce qui concerne les États-Unis, au rachat des participations étrangères et à des exportations nettes de capitaux pour des montants constamment croissants. Ce rappel montre comment une aide étrangère peut permettre à un pays, dans certaines conditions, de pourvoir à son équipement ou à son rééquipement sans que son indépendance soit mise en cause, si le développement de sa production lui permet tout à la fois de se libérer des obligations qu’il a contractées et d’assurer par ses propres moyens son développement ultérieur.

62Ceci, Messieurs, met fin pour l’instant aux explications que je voulais vous donner sur les sources du financement des investissements par des sources intérieures ou extérieures.