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L’invention de la gestion des finances publiques

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Philippe Bezes
, 
Florence Descamps
, 
Sébastien Kott
, 
et al.

La fabrique d’un droit budgétaire et comptable

Aux origines de la loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes : le contrôle des comptes publics de 1790 à 1807

Stéphanie Flizot

Texte intégral

Introduction.

1La loi du 16 septembre 1807 ne peut se lire, ni se comprendre, sans remonter aux débuts de la période qui commence par le décret du 2 septembre 1790 supprimant les anciennes chambres des comptes. Du reste, l’examen des conditions historiques ayant présidé à la création de la Cour des comptes paraît plus que jamais s’imposer, alors que le corset de la loi de 1807 paraît appelé à éclater sous la pression de la nécessaire modernisation de la gestion des finances publiques.

  • 1 Discours de Charles Laurent, premier président de la Cour des comptes, in Centenaire de la Cour de (...)
  • 2 M. Defermon concluait sa présentation devant les membres du corps législatif en disant : « Ainsi, (...)
  • 3 La tradition administrative française a « toujours réservé une place de choix à l’administration d (...)
  • 4 Propos du procureur général M. Liotard-Vogt lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour de (...)

2Il est permis aussi, après le bicentenaire de la création de la Cour des comptes, d’avoir une lecture plus critique de ce texte que celle qui prévalut lors des célébrations de son centenaire. Le discours prononcé lors de l’audience solennelle du 5 novembre 1907 par le premier président de la Cour des comptes constituait, en effet, un hymne à la gloire de l’Empereur dont « le large esprit politique », le « clair génie » avaient su par une « heureuse et savante combinaison » créer la Cour des comptes1. S’il faut louer, ainsi que le faisait déjà Defermon en septembre 1807 le « génie » de l’Empereur2, c’est sans doute pour avoir su préserver la modernisation du contrôle des comptes publics opérée par la Révolution française en centralisant ce dernier entre les mains d’une institution unique ; s’être attribué le mérite d’avoir libéré des milliers de comptables publics ; avoir orné son régime d’un grand corps de l’État3, la Cour des comptes étant aussi un instrument de son règne4 ; mais, surtout, avoir apporté une fin de non-recevoir aux projets multiples qui virent le jour à partir de 1791 et qui rendaient indissociables de la création d’une juridiction des comptes la mise en jeu de la responsabilité des ordonnateurs pour les irrégularités commises dans leur gestion, au premier rang desquels figuraient les ministres.

3Tant dans ses ambitions que dans ses dispositions mêmes, la loi du 16 septembre 1807 traduit, en effet, la mise en place d’un régime qui entend couper tout lien entre les Assemblées et le contrôle des comptes publics et qui donne une réponse favorable à l’administration et à ses agents, ordonnateurs et comptables, quant aux craintes que le système intermédiaire a pu générer.

  • 5 Centenaire de la Cour des comptes, op. cit.

4Comment ne pas observer que contrairement aux débats nombreux qui eurent lieu en 1791 au sujet de la création d’une juridiction des comptes, une absence totale de débat entoura la création de la Cour des comptes. Le projet de loi est présenté au corps législatif dans sa séance du 4 septembre. Le lendemain le conseiller d’État Defermon donne lecture du rapport présenté au nom du Conseil, dont la discussion est reportée au 16 septembre. À cette date, c’est M. Gillet de la Jacqueminière, qui sera nommé conseiller maître à la Cour des comptes quelques jours plus tard, qui donne lecture du rapport établi au nom du Tribunat. Le Moniteur du 18 septembre note qu’aucun « orateur ne prenant la parole, la discussion est fermée », aussitôt le corps législatif délibère sur ce projet et l’adopte5.

I. L’APPLICATION DE L’ARTICLE 14 : APPLICATION DU PRINCIPE DE LA SOUVERAINETÉ NATIONALE AU CONTRÔLE DES COMPTES PUBLICS

  • 6 Holtz, Die Staatshaushaltskontrolle nach der neueren staatsrechtlichen Entwicklung, Finanzarchiv 1 (...)

5L’histoire du contrôle des comptes publics est « une composante de l’histoire interne de l’État, liée à chacune de ses évolutions6 ». Dans toute l’Europe, les institutions supérieures de contrôle des comptes publics subiront les effets des événements politiques qui surviennent dès la fin du xviiie siècle. S’agissant de la France, la disparition des chambres des comptes précédait celle de la monarchie.

  • 7 Discours de Chantereau, Le bureau et la commission de comptabilité de 1791 à 1807, Audience solenn (...)

6La nécessité d’une réorganisation du contrôle des comptes s’impose dès le début de la Révolution française. Un décret des 17 juillet et 8 août 1790 établit au sein de l’Assemblée un Comité de liquidation « chargé d’examiner toute créance ou demande sur le Trésor susceptible de contestation7 », tandis que le décret du 2 septembre 1790 pose le principe de la suppression des chambres des comptes qui seront remplacées « aussitôt qu’il aura été pourvu à un nouveau régime de comptabilité ».

7Dans un esprit de méfiance à l’égard du système jusque-là en vigueur, les assemblées révolutionnaires rattachent le contrôle des comptes au pouvoir législatif en accord avec les dispositions de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en vertu duquel « Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi ».

  • 8 Aristote, La Politique, Traduction J. Tricot, Librairie philosophique J. Vrin, Paris, Livre II, 12 (...)
  • 9 Séance du 25 mai 1791.

8Solon, qui jeta les bases de la démocratie athénienne, avait donné au peuple la double compétence d’élire les magistrats et de juger de leur gestion en redressant leurs comptes8. C’est à cette idée que se rattachent les débats qui eurent lieu en 1791 pour donner tout leur sens aux dispositions de l’article 14 de la Déclaration. Lorsque, pour la première fois, cette question fut abordée en séance publique, M. Beaumez, député du Pas-de-Calais, expliqua qu’il paraît « facile de déterminer entre quelles mains doit reposer le soin de recevoir et d’examiner les comptes du maniement des deniers publics. Il suffit de se rappeler que c’est par la voie de ses représentants que la nation ordonne la levée des contributions publiques, en fixe le mode et la durée et qu’elle en détermine l’emploi, il suffit d’observer que c’est au pouvoir exécutif qu’elle prescrit d’en effectuer la perception, d’en appliquer la dépense ; que le pouvoir exécutif en est l’administrateur, le dépositaire, le comptable pour sentir que ce n’est point à lui à en recevoir le compte […] C’est donc le devoir des représentants de la nation d’entendre eux-mêmes le compte de la gestion et du maniement de ses finances […] C’est par nos yeux que la nation a voulu connaître la situation de ses affaires et elle ne nous a pas autorisés à subdéléguer cette importante délégation9. »

9Beaumez établit un lien nécessaire entre l’examen des comptes par l’Assemblée et la mise en jeu de la responsabilité des ministres. En même temps que l’Assemblée examinera « en détail la gestion passée de tous les comptables », elle éclairera « autant que possible la conduite des ministres ». Car dans le système antérieur, « la responsabilité n’existait pas… Il était toujours possible aux ministres adroits de couvrir leurs injustices et de rendre la responsabilité inefficace ».

  • 10 Beaumez, « Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité ce (...)

10Sur ces principes, Beaumez recommande la création d’un comité spécialement chargé au sein de l’Assemblée de lui préparer cet examen, car « l’Assemblée ne peut pas toute entière se livrer à l’inspection et à l’examen de la comptabilité. Cet ouvrage doit, comme tous les autres, lui être préparé par l’un de ses comités10. »

  • 11 L’article VII du titre I de ce texte précise que les directoires de départements feront parvenir s (...)

11Le décret des 4 juillet et 25 août 1791 ordonne aux chambres des comptes de cesser leurs fonctions et décide de l’apposition de scellés sur leurs greffes, dépôts et archives tout en fixant la manière dont les comptes seront à l’avenir rendus. Le Bureau de comptabilité qui n’a pas encore été organisé, mais dont le principe est déjà fixé11, se verra remettre tous les comptes non encore jugés.

  • 12 « Rapport du Comité central de liquidation sur l’organisation de la comptabilité générale des fina (...)
  • 13 En réalité décret de l’Assemblée nationale des 13 janvier, 3, 8 et 12 février 1792, l’an quatrième (...)
  • 14 Cité in René Stourm, Le budget, Librairie Guillaumin, Paris, 1900, p. 587.

12Par un curieux enchaînement, ce n’est qu’ultérieurement que le décret des 17 et 29 septembre 1791 précisera dans son article 1 (titre II) que « l’Assemblée nationale législative verra et apurera définitivement par elle-même les comptes de la nation ». La nation ne « peut ni ne doit en déléguer la première surveillance, ni l’autorité d’en arrêter définitivement les comptes à d’autres qu’à ceux qui la représentent12 ». Ce même décret établit le Bureau de comptabilité qui fonctionne sous l’autorité de l’Assemblée et qui sera organisé de manière plus détaillée par le décret des 8 et 12 février 179213. Son rôle est de préparer le travail de l’Assemblée qui s’était réservée l’apurement des comptes. D’après le discours de Cochard lors de la séance du 4 juillet 1791, ce n’est « qu’une commission » qui « doit faire le travail préparatoire14 ».

13Le Bureau de comptabilité se compose de quinze membres nommés par le roi. Cochard qui présente le projet de décret explique à ce sujet que la nomination doit appartenir au roi, en qualité de surveillant « le plus immédiat de l’administration générale ». Par contre, ces commissaires ne pourront être démis de leurs fonctions que pour cause de forfaiture et sur demande du Corps législatif.

14Le bureau se divise en cinq sections de trois commissaires chargés d’examiner les comptes et d’établir un rapport qui doit être signé par eux trois. Les commissaires demeurent responsables des faits qu’ils auront attestés. Cette responsabilité qui pèse sur les commissaires du Bureau de comptabilité leur impose de fournir un cautionnement en immeubles pour une valeur de soixante mille livres. Cet élément explique en partie le caractère volumineux des rapports présentés par les commissaires de la comptabilité et la paralysie de l’apurement des comptes par le corps législatif.

II. L’APPLICATION DE L’ARTICLE 15 : LA DIFFICILE MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES ORDONNATEURS

15Les propositions qui furent faites au sein de l’Assemblée, ainsi que la position développée par le Trésor public de revenir à un apurement juridictionnel des comptes furent écartées en raison des craintes cumulées de l’Assemblée d’être dessaisie du contrôle des comptes publics et de celles de tous ceux qui en auraient été les justiciables. Car dans tous ces projets émane une constante volonté de donner toute sa signification aux dispositions de l’article 15 de la Déclaration selon laquelle : « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

A. LA VOLONTÉ DE GÉNÉRALISER LA RESPONSABILITÉ DES AGENTS CHARGÉS DE L’EMPLOI DES DENIERS PUBLICS : POUR UNE MISE EN CAUSE DE LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES ORDONNATEURS ET DES MINISTRES

16Ce que les députés souhaitent, c’est de remédier aux carences du contrôle des comptes publics de l’Ancien Régime. Pour cela, il faut donner à ce tribunal de comptabilité les moyens qui manquaient aux anciennes chambres des comptes pour censurer l’action des ordonnateurs.

  • 15 Opinion de Malouet sur la comptabilité ou la reddition et leur jugement, séance du 7 septembre 179 (...)

17Que dit Malouet, lorsque dans la séance du 7 septembre 1791, lorsqu’il demande la création d’un tribunal suprême de comptabilité ? Les difficultés qu’éprouvait le comptable, « ne retombaient presque jamais à sa charge, à moins qu’il n’y eût de sa part des négligences ou omissions de pièces qu’il avait été en son pouvoir de se procurer ; lorsque la négligence était de l’administrateur, il ne manquait jamais d’y pourvoir par un ordre du roi ou un arrêté du Conseil et la juridiction de la Chambre ne s’exerçait en dernière analyse que sur les erreurs de date ou de calcul… Son autorité était nulle pour rechercher, prévenir ou punir les fausses dépenses, le gaspillage, lorsque les pièces étaient en la forme comptable15. »

18La mise en place d’une responsabilité personnelle de ceux qui gèrent les deniers publics apparaît comme une conséquence de la fin du despotisme. Lorsqu’il présente son plan pour l’organisation de la comptabilité, le député de Nérac, Jean de Batz, met en balance deux conceptions opposées du contrôle des comptes publics.

  • 16 Jean de Batz, Plan pour l’organisation de la comptabilité présenté au nom du Comité de liquidation (...)

« Sous le régime du despotisme, la comptabilité n’est point établie pour les contribuables ; elle se réduit ordinairement à une opération purement mécanique, à un apurement matériel des comptes entre le despote et ses agents. Mais sous le régime de la liberté, la comptabilité […] doit embrasser à la fois l’examen matériel des comptes, la surveillance des comptables, la défense de tous les intérêts pécuniaires de la nation et à la conservation de toutes les responsabilités en matière de finances.
« Une servitude positive peut et doit subsister, celle de tous les agents du fisc, ordonnateurs ou comptables16. »

  • 17 Rapport Cochard, op. cit., p. 16.

19Le rapport présenté au nom du Comité de liquidation le 7 septembre 1791 par Cochard précise également que le tribunal chargé de juger le contentieux né de l’examen des comptes sera également compétent « par une suite nécessaire » pour juger « la responsabilité civile des ministres, des ordonnateurs et de tous les autres agents principaux du pouvoir exécutif17 ». Son projet de décret comporte ainsi une disposition qui précise que « tous les administrateurs, ordonnateurs, comptables et responsables en matière de finances […] seront justiciables du tribunal de comptabilité ».

  • 18 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigé par l’agent du Trésor public, sur la demand (...)

20Ce tribunal, jugeant en dernier ressort et sans appel, mais avec possibilité de recours en cassation, devait être composé de 41 juges et divisé en deux sections. Cette proposition s’écarte de celle faite par l’agent du Trésor public qui considérait qu’un effectif de douze juges suffisait pour la composition de ce tribunal18. Mais Cochard justifie ce nombre par le fait que « dans les affaires les plus importantes et délicates, par exemple, dans celles où il s’agirait de juger de la responsabilité des ministres, ordonnateurs ou d’autres agents du pouvoir exécutif, il y aurait moins de danger pour l’accès à la faveur dans un plus grand nombre de juges que s’il était plus circonscrit ».

  • 19 G. Mignot, « Le contrôle externe des finances publiques en France : à propos de quelques défis act (...)

21On est loin de l’article 18 de la loi du 16 septembre 1807 créant la Cour des comptes qui lui défend de s’attribuer juridiction sur les ordonnateurs et de refuser l’allocation des paiements faits sur une ordonnance revêtue des formalités prescrites. Le système de 1807 laisse, en effet, au Gouvernement « toute liberté quant à l’appréciation de la responsabilité de ses agents et des conséquences à en tirer19 ». La présence de cette disposition dont Defermon disait qu’elle « n’est peut-être qu’une disposition superflue » est tout sauf fortuite.

  • 20 Procès-verbal d’installation de la Cour des comptes du 4 mars 1815.
  • 21 Article 59.

22Si les paroles de Defermon sont passées à la postérité, moins connus en revanche sont les propos du chancelier de Louis XVIII lors de l’installation de la Cour des comptes le 4 mars 1815. S’exprimant au sujet de la Cour des comptes, il y voit « une grande autorité administrative encore plus que judiciaire, établie sur les comptables et non sur les ordonnateurs, qui seconde et n’entrave jamais la marche du Gouvernement ». « Le roi, dit-il, dans sa profonde sagesse, aime à conserver tout ce qui s’est fait d’utile en son absence » et « se félicite de n’avoir aucun changement à faire20 ». La Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 ne fera du reste aucune référence à la Cour des comptes, se bornant à énoncer que les cours et tribunaux actuellement existants sont maintenus21.

23S’agissant de la tenue des comptes et de l’exécution des opérations financières publiques, il est pourtant question en 1791 de soumettre les ordonnateurs à la surveillance de l’Assemblée et d’engager le cas échéant leur responsabilité pécuniaire personnelle. Les ministres en particulier sont accusés du désordre des finances.

« Il n’est pas inutile, dit Beaumez, de jeter un coup d’œil rapide sur les abus énormes commis par le pouvoir ministériel dans cette partie de l’administration », « vous y verrez l’autorité arbitraire […] tantôt éludant par la ruse les plus salutaires précautions des ordonnances, tantôt s’indignant ouvertement des obstacles opposés à ses malversations et les renversant avec scandale.
« C’est dans l’autorité despotique des ministres, c’est dans leur intérêt à couvrir les malversations en tout genre, qu’il faut rechercher la source la plus féconde des désordres de la comptabilité ».

  • 22 M. Beaumetz du 25 mai 1791, op. cit., p. 9 et 10.

24Responsables de l’irrégularité des comptes, ils le sont aussi du retard de leur apurement, « le besoin premier des ministres était […] que la comptabilité fut différée et leur intérêt savait bien l’emporter sur la loi22 ».

  • 23 Article XV, titre II de la loi des 17 et 29 septembre 1791.
  • 24 Article XVI, il doit, à cette fin fournir un cautionnement en immeuble équivalent à celui exigé de (...)

25Fidèle à cette exigence, l’Assemblée décrétera d’ailleurs, après avoir renoncé à l’idée de créer un tribunal de comptabilité, que si au cours de l’examen des comptes, il apparaît que des actions en responsabilité doivent être intentées contre des ministres ou d’autres agents du pouvoir exécutif, il appartient au Bureau de comptabilité de lui en rendre compte. L’action sera intentée à la requête de l’agent du Trésor public devant le tribunal du domicile où ce ministre ou cet agent du pouvoir exécutif a son domicile23. Et, pour donner plus de poids à cette disposition, il est prévu que l’agent du Trésor public chargé d’exercer ces poursuites doit remettre chaque mois à l’Assemblée nationale un état des poursuites engagées. En cas de négligence, il sera personnellement responsable des sommes dont il aurait négligé de poursuivre le recouvrement24.

B. L’IMPOSSIBLE MISE EN PLACE D’UNE JURIDICTION APPELÉE À SE PRONONCER SUR LES COMPTES RENDUS PAR LES COMPTABLES PUBLICS

  • 25 Victor de Marcé précise que Cochard a présenté l’avis de la majorité du Comité de liquidation alor (...)

26Il y eut, au cours de l’année 1791, un débat passionné qui allait durer plusieurs mois sur la création d’un Tribunal ou d’une Cour de comptabilité. Les partisans et les adversaires d’un tel projet se combattent au sein même du comité de liquidation chargé de préparer pour le compte de l’Assemblée nationale la nouvelle organisation de la comptabilité et les rapports présentés en son nom s’opposent dans les solutions qui y sont proposées25.

27Si leurs auteurs poursuivent des objectifs qui ne sont pas tous identiques, ils s’accordent sur la nécessité de mettre en place un tribunal de comptabilité. Globalement, il s’agit de compléter et d’améliorer le système mis en place par la création du Bureau de comptabilité ; mais tantôt pour prévenir l’inefficacité d’un contrôle limité au Bureau de comptabilité, tantôt pour mettre en cohérence l’interdiction faite aux juges de troubler l’action des corps administratifs et leur donner dans le même temps juridiction sur les comptables publics. C’est sur ce dernier point, qu’apparaît l’idée que le jugement des comptes publics est une affaire d’administration qui ne peut incomber au juge judiciaire.

  • 26 Séance du corps législatif du 5 septembre 1807. Le texte des rapports présentés au nom du Conseil (...)
  • 27 Gaudin, Observations sur le projet de loi concernant le jugement des comptes, cité in

28N’est-ce pas cette idée que défendra en son temps M. Defermon, « en bornant les fonctions de la Cour des comptes à recevoir et juger les comptes des comptables de deniers publics, on n’a trouvé dans cette institution qu’une autorité administrative26 ». Cette formule, amplement connue, signifie qu’il « n’y a, à proprement parler, rien de judiciaire dans la véritable acception de ce mot dans les fonctions d’un tribunal de comptabilité ; régler les comptes est une opération de simple administration27 ».

  • 28 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigé par l’agent du trésor public, sur la demand (...)

29Cet argument sera développé dès 1791 pour combattre l’idée selon laquelle le contentieux né de l’examen des comptes doit revenir aux tribunaux de district. Car cette solution apparaît d’autant plus incohérente que l’article 13 de la loi des 16 et 24 août 1790 venait de poser le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Lorsque le Trésor public se voit solliciter de donner son avis sur la question de la nécessité ou non d’instituer un tel tribunal, il ne manque pas de souligner que si des infractions sont susceptibles de donner lieu à une action en responsabilité contre un ordonnateur, « la nation se déterminera-t-elle à commettre à cette poursuite les juges du district du domicile des ordonnateurs alors qu’elle a voulu que rien ne fût commun entre eux, établira-t-elle des tribunaux de district pour juges du fait de leur administration28 ? ». Mais renvoyer ce contentieux au tribunal de district du domicile de l’intéressé apparaît sans doute comme la seule solution à ceux qui veulent à tout prix empêcher la création d’un tribunal de comptabilité. Du reste, de par ses inconvénients tenant à la nécessité de faire voyager aux confins du pays les comptes et les pièces qui y sont jointes, cette perspective doit apparaître comme relativement virtuelle aux yeux même de ses initiateurs.

  • 29 Article XVII.

30Il est vrai que la nature civile de la responsabilité des comptables et des ordonnateurs, et analysée ainsi dans tous ces débats, semble renvoyer à la compétence des tribunaux de droit commun toute contestation susceptible de porter atteinte à leur patrimoine, d’autant que le droit de propriété a été reconnu comme un droit imprescriptible et sacré par la Déclaration des droits de l’homme du 26 août 178929. Mais on retrouve également l’idée qu’on ne peut soustraire un justiciable à son juge naturel et que chacun a droit à être jugé près de chez lui. Il est notamment fait mention de ces arguments au cours de la séance du 7 septembre 1791 : « nul citoyen ne peut, sous aucun prétexte, être distrait du ressort de ses juges naturels », « chacun doit trouver justice chez soi ».

C. LES PROPOSITIONS INITIALES TENANT À LA JURIDICTIONNALISATION DU CONTRÔLE DES COMPTES PUBLICS

31Alors que le principe du Bureau de comptabilité, dont il sera fait mention une première fois dans le décret des 4 juillet et 25 août 1791 avant qu’il ne soit finalement organisé par le décret des 8 et 12 février 1792, semble déjà se dessiner dès le mois de mai 1791, cette perspective est combattue par le député Jean de Batz dans un rapport présenté au nom du Comité de liquidation.

  • 30 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit., p. 9, Comptes rendus de l’Assemblée constituante (...)

32Conformément au principe de la souveraineté nationale, Jean de Batz explique que « quiconque paye a le droit de se faire rendre compte, mais la nation ne pouvant ni vérifier les faits, ni juger les titres, ni apurer les comptes, ces fonctions doivent être déléguées ». Pourtant, poursuit-il, « non seulement la comptabilité ne serait pas bien faite dans les législatures, mais encore elle ne pourrait véritablement y être faite d’aucune manière. Les législatures seraient donc obligées de s’en remettre à un comité particulier », ce serait alors « de toutes les délégations imaginables, la plus désavantageuse à la nation et la plus inconstitutionnelle ». Au nom du principe de la séparation des pouvoirs, Jean de Batz considère qu’il faut « des intermédiaires indépendants entre les deux pouvoirs offrant par cela même à la nation une garantie contre toute collusion, toute clandestinité […] des intermédiaires dont l’unique attribution soit de scruter avec soin et d’après une étude appropriée à la nature de leurs fonctions la conduite des exécuteurs de vos décrets en finances et d’offrir ensuite aux représentants de la nation un travail […] que ceux-ci ne pourraient faire qu’imparfaitement30 ».

33Il présente alors au nom du Comité de liquidation, un projet de décret portant création d’une Cour de comptabilité pour la vérification et l’apurement des comptes publics. Cette Cour de comptabilité devait présenter chaque année aux représentants de la nation, l’état de tous les comptes publics pour être par eux définitivement examinés et leurs résultats publiés.

  • 31 Cité in R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 587.
  • 32 Taine estime qu’il était « l’homme le plus judicieux de l’Assemblée », Origines de la France conte (...)
  • 33 Opinion de Malouet…, op. cit., p. 4.

34Certaines voix s’élèvent, en effet, au sein de l’Assemblée sur le risque de relâchement des contrôles exercés sur les comptables. Lors de la séance du 7 septembre 1791, un député, avertissait ainsi qu’il « est évident que si vous chargez l’Assemblée d’apurer, en une session, 1 800 comptes, il n’y en aura pas un seul d’examiné31 ». Malouet32, qui avait l’expérience de l’administration en qualité d’ancien intendant de la Marine, avertissait également l’Assemblée « que voulez-vous que fassent 15 commissaires au milieu de cette immensité de papiers ? […] N’apercevez-vous pas tous les signes du chaos ? les receveurs, les trésoriers […] n’auront-ils pas toute facilité de s’y rendre arbitres de leur propre gestion ? ». Soulevant l’insuffisance des moyens matériels et humains de ces commissaires, Malouet concluait « je maintiens que ces vérificateurs ne pourront rien vérifier33 ».

35Malouet défendait également l’idée selon laquelle le contrôle des comptables « ne s’analyse pas en une simple vérification de comptes », mais « se traduit par un véritable jugement » et que ce tribunal « ne peut être le corps législatif », « un tribunal est indispensable, car un tribunal seul a le droit de juger ».

1. La proposition d’adjoindre au Bureau de comptabilité un tribunal chargé de juger les différents nés de l’examen des comptes.

36Le Comité de liquidation proposa ensuite d’établir à côté du Bureau de comptabilité un Tribunal supérieur des comptes pour le contentieux qui pouvait découler de l’examen des comptes. Ce tribunal n’aurait eu à connaître que de ces difficultés, le contrôle et l’apurement des comptes lui échappant. Cochard expliquait ainsi qu’à côté du Bureau de comptabilité devait être institué un tribunal spécial pour le contentieux né de l’examen des comptes. Entre le 7 septembre, date des débats, et le 12 septembre, date de l’adoption du décret par l’Assemblée nationale, la question a été tranchée au détriment de ce tribunal dont il n’est plus fait mention. Le reste du projet initial du Comité de liquidation sera repris : responsabilité de ceux qui ont la charge de vérifier les comptes, signature des commissaires de leur rapport, cautionnement en immeuble…

  • 34 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigées par l’agent du Trésor public, sur la dema (...)

37Sollicité par le Comité de liquidation de l’Assemblée nationale, l’agent du Trésor public rédigea également en septembre 1791 un mémoire sur la question de savoir s’il est nécessaire ou non de créer un tribunal spécialement chargé de juger les contestations auxquelles l’apurement des comptes pourrait donner lieu34.

38De manière tout à fait pertinente, son auteur attire l’attention de l’Assemblée sur le fait que d’une part le Bureau de comptabilité ne peut être en mesure d’assurer à lui seul l’examen des comptes. Il y aura à compter de janvier 1791 près de 700 comptes à rendre tous les ans (si on met l’arriéré à part). Cela signifie que « les cinq sections doivent préparer tous les trois mois un avis sur près de 200 comptes, soit tous les mois près de soixante et que chaque jour, il y en ait deux qui soient vérifiés », « on conçoit difficilement comment quinze hommes pourront suffire à ce travail ». D’autre part, il avertit l’Assemblée des dangers qu’il y a de renvoyer le contentieux né de l’examen des comptes aux tribunaux de district. S’il faut diriger les poursuites devant le tribunal du domicile du comptable et si celui-ci interjette appel du jugement « je ne puis me dissimuler que des années s’écouleront avant que le compte ne soit vérifié ».

  • 35 Mémoire concernant la comptabilité des finances…, op. cit., p. 14.

39Cette solution est présentée comme la pire de toutes. Remettre le contentieux né de l’examen des comptes à des tribunaux « aussi peu familiers avec les règles de la comptabilité » serait « aussi nuisible à la chose publique qu’aux comptables eux-mêmes ». Le besoin « d’affranchir les comptables de la multitude des procès, de la perte de temps et de la dépense, exige qu’il y ait près de l’Assemblée nationale et du Bureau de comptabilité un certain nombre de juges dont les fonctions consisteraient à lever les difficultés qui résulteront du règlement des comptes ». « L’intérêt de l’État, l’intérêt des responsables et comptables sollicite cet établissement et la nécessité de ne pas déplacer les comptes et les acquits, la nécessité plus pressante encore de ne point laisser l’apurement des comptes s’arriérer, semble exiger qu’il y ait […] un tribunal qui juge et de la responsabilité civile et des vices reprochés aux différents comptes qui seront présentés35. »

40Il faut un tribunal pour fixer « le montant des débets, les radiations, les amendes, les intérêts… » qui donnera « par son jugement un titre exécutoire à la nation contre les comptables ». Ce tribunal se diviserait en deux sections. Ainsi, en cas de partage, une section départagera l’autre et les appels pourront se porter d’une section à l’autre. Afin d’éviter le déplacement des titres, ses séances pourraient se tenir « dans l’enceinte même où les commissaires examineront les comptes ».

41Sinon, avertissait son auteur, « les comptables qui ne seront point en règle, profiteront de la facilité que la loi leur aura donnée, ils promèneront leur surveillance de tribunal en tribunal, ils emploieront adroitement toutes les lenteurs de la forme et feront succéder les appels aux jugements et les demandes en cassation aux appels ».

42Ces avertissements ne seront pas écoutés. La frayeur de voir se constituer un tribunal chargé de mettre en jeu la responsabilité civile des administrateurs, ordonnateurs et responsables ministériels, jointe à la crainte de l’Assemblée de mettre en place une institution susceptible de la menacer l’emporta sur le bon sens qui devait prévaloir quant à l’apurement des comptes rendus par les comptables publics.

  • 36 Titre I, article 7.

43Alors que les premiers projets présentés se prononçaient pour une Cour de comptabilité, seule habilitée à examiner et juger les comptes, le principe de la création d’un Bureau de comptabilité apparaît pour la première fois dans le décret des 4 juillet et 25 août 1791, relatif aux chambres des comptes supprimées et à la manière dont les comptes seraient à l’avenir rendus, par une formule laconique. Ce texte précise les conditions de la cessation des fonctions des chambres des comptes, la saisie de leurs archives, le principe du remboursement des offices de leurs membres, ainsi que les formes et délais qui s’imposeront désormais aux comptables pour la présentation de leurs comptes. Il s’agit d’un texte relativement précis sur tous ces points qui y sont détaillés en plus de vingt articles répartis en trois titres. Et au détour de l’une de ces dispositions, il est seulement mentionné que ces documents devront « être adressés au Bureau de comptabilité qui sera ci-après établi36 ».

  • 37 Projet de décret pour parvenir à l’audition de tous les comptes à rendre jusqu’au 1er janvier 1791 (...)
  • 38 Article 16 du projet présenté par Beaumez, op. cit., le 4 juillet 1791.

44C’est d’autant plus intéressant que ce même jour, soit le 4 juillet 1791, Beaumez présente à l’Assemblée nationale un projet de décret sur la manière de parvenir à l’audition de tous les comptes37. C’est ce rapport qui servira de base à l’organisation future du Bureau de comptabilité ainsi qu’en témoignent les nombreuses reprises qui furent effectuées entre cette proposition et le décret des 8 et 12 février 1792. Il préconise la création d’un Comité de comptabilité chargé de l’examen des comptes de tous les comptables qui aura aussi autorité « à exiger de tous les ministres et ordonnateurs la justification de la légitimité de tous les ordres qu’ils auront donnés pour quelque dépense que ce soit jusqu’au 1er juin 1791 ». Ce comité se prononcera sur toutes les actions à intenter « contre les comptables, soit contre les ministres et ordonnateurs ». L’article 15 de ce projet de décret mentionne que « lesdites actions seront toujours intentées par-devant le juge du district du domicile de chaque comptable, ministre et ordonnateur ». Les tribunaux de district se voient notamment confier le soin de juger de toutes les poursuites dirigées contre les comptables, « soit pour les obliger à rendre compte et les faire condamner aux amendes résultantes de leur négligence, soit pour les contraindre à satisfaire aux clauses de l’arrêté de compte38 ».

45Ce point n’obtient manifestement pas l’accord de la majorité de l’Assemblée. La question de savoir s’il ne faut pas adjoindre à ce Bureau de comptabilité un tribunal pour juger des contestations qui naîtraient de l’examen des comptes n’est donc pas encore tranchée au début du mois de juillet. Elle le sera au cours de l’été et le sort de ce tribunal de comptabilité va être réglé par la compétence qui sera finalement donnée aux tribunaux de district.

  • 39 Guy Thuillier, « Le contrôle des comptes de 1791 à 1800 », Une autre justice : 1789-1799, Études p (...)
  • 40 Observations sur la nomination des commissaires de la comptabilité, lues à la Société des amis de (...)
  • 41 On y trouve, notamment, le beau-frère du ministre de la Justice et celui du ministre Tarbé. Pour l (...)

46Dans une étude du système intermédiaire39, Guy Thuillier, conseiller maître à la Cour des comptes, émet une hypothèse très plausible. Il est possible, écrit-il, « que les services de la Trésorerie aient, en sous-main, excité les soupçons des députés contre une institution à leurs yeux trop puissante ». Il n’est pas impossible non plus que la Cour et les ministères aient joué de toute leur influence pour faire échouer ce projet. Si l’on en croit Antoine Burté40, ancien commis du Contrôle général des finances, qui n’ayant été retenu, est l’auteur d’un pamphlet dénonçant la composition du Bureau de comptabilité, la Cour jouera un rôle non négligeable dans la désignation de ses membres41.

  • 42 Opinion de Malouet…, op. cit., p. 8.

47Du reste, les partisans de la création d’un tribunal de comptabilité s’opposent entre eux. S’il n’est qu’un simple auxiliaire du Bureau de comptabilité, il n’est rien, pense Malouet : « que restera-t-il à faire au tribunal supérieur des comptes si toutes les contestations, toutes les difficultés se terminent dans le Bureau de comptabilité dont les membres seront maîtres de faire ou de ne pas faire ces difficultés42 ».

2. La méfiance de l’Assemblée.

  • 43 Observations sur la suppression des chambres des comptes proposée à l’Assemblée nationale et sur l (...)

48La méfiance des membres de l’Assemblée nationale à l’égard des anciennes chambres des comptes les conduisit certainement à écarter les propositions qui envisageaient la création d’une juridiction financière unique43. D’une manière générale, l’Assemblée se méfie de toute cour supérieure qui pourrait constituer un danger pour la suprématie qu’elle entend se réserver dans le fonctionnement des institutions. Lorsque le projet est présenté en septembre 1791 devant l’Assemblée nationale, certaines voix expriment la crainte de voir dans la création d’une cour souveraine une concurrence à la seule légitimité des représentants de la nation.

  • 44 Camus, séance du 8 septembre 1791, cité in Chantereau, Le Bureau et la Commission de comptabilité (...)

« Si vous établissez à côté du corps législatif, un tribunal chargé de la comptabilité, nommé de la même manière que les membres de la législature, ne faites-vous pas, en quelque sorte, une représentation secondaire qui contredira votre principe de l’unité de la représentation nationale44 ? »

49La création de la Cour de cassation témoigne de ces réticences et si elle est créée, la Cour de cassation n’en reste pas moins décrite comme un mal, mais un mal nécessaire. Cette nécessité ne s’impose pas pour l’Assemblée s’agissant du contrôle des comptes publics.

  • 45 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit.

50Du reste, entre le rapport présenté au mois de mai 1791 par Jean de Batz et celui présenté en septembre 1791 par le député Cochard, le terme de Cour de comptabilité a été transformé en celui plus neutre de Tribunal de comptabilité. Le projet initial s’appuyait, en effet, largement sur l’exemple de la Cour de cassation pour justifier la nécessité d’une juridiction suprême unique en matière de comptabilité. Ses membres, tout comme ceux de la Cour de cassation, devaient être élus dans les départements. Il était prévu que ces élections seraient alternatives entre les départements et qu’ainsi les membres de la Cour de comptabilité seraient « élus dans les départements qui n’ont pas concouru à la nomination du tribunal de cassation45 ».

51Cochard tentera bien, sans succès, lorsqu’il présente au nom du Comité de liquidation le projet de décret créant un tribunal de comptabilité unique, de les rassurer en précisant que ce tribunal sera « comme celui de cassation, sous la surveillance immédiate de l’Assemblée nationale ».

  • 46 Rapport du Comité central de liquidation sur l’organisation de la comptabilité générale des financ (...)

« Les craintes d’envahissement prétendu d’autorité de la part d’un tribunal de comptabilité sont vraiment chimériques, explique-t-il, car « comment imaginer que le tribunal de cassation, uniquement préposé à faire respecter, par les tribunaux inférieurs, les formes légales, méconnaîtra ses devoirs au point de s’élever au-dessus de ceux auxquelles il doit commencer à se soumettre ?
« Qui persuadera-t-on que deux tribunaux isolés […] franchiraient tout à coup les limites circonscrites de l’espèce pour […] usurper la plénitude du pouvoir […] comment imaginer qu’ils s’élèveraient d’un plein saut au-dessus des législateurs46 ? »

52Pourtant, cette méfiance est renforcée par le fait que ces diverses propositions, dans le souci louable de fournir à la nouvelle juridiction un personnel compétent, proposent que ses membres soient choisis parmi le personnel des chambres des comptes récemment supprimées.

53Mais, surtout, la garantie qu’apporte une juridiction des comptes est perçue comme bien relative, comme le traduisent les paroles prononcées devant l’Assemblée nationale par M. Beaumez au nom du Comité de liquidation chargé par l’Assemblée de lui présenter un projet de décret contenant les dispositions nécessaires pour mettre à jour l’arriéré de la comptabilité. Parlant des anciennes chambres des comptes, Beaumez s’indigne « la Chambre rendait-elle des arrêts de rigueur ? Elle les voyait cassés et annulés », « prononçait-elle des amendes ? », les comptables en « obtenaient presque toujours la remise par quelque arrêt du conseil ».

  • 47 Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité central de li (...)

« L’avouerai-je ? peut-être la constitution même de la Chambre des comptes offrait-elle au ministère un moyen d’obtenir avec plus de facilité l’enregistrement de ses arrêts ».
« Le seul remède à cet excès de confusion ne pouvait être qu’une régénération complète. Vous n’auriez jamais empêché cette hydre de renaître si vous n’aviez commencé par abattre d’un seul coup toutes les têtes du despotisme47. »

  • 48 Rapport lu à l’Assemblée nationale…, op. cit., p. 1.
  • 49 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit., p. 3.

54Or, l’examen de l’arriéré des comptes apparaît comme une priorité de première importance. Lui seul permettra de connaître « d’une manière précise l’usage qui a été fait jusqu’ici des deniers publics48 ». On pense alors pouvoir recouvrer par l’examen de cet arriéré des sommes considérables. Le député Jean de Batz estime qu’à « cet immense arriéré est liée la poursuite de plus de cent millions qui sont dus à la nation par d’anciens comptables » alors « que tous les jours on découvre de nouvelles créances49 ».

  • 50 Rapport Beaumez du 25 mai 1791, op. cit., p. 1.
  • 51 Rapport Beaumez, op. cit., p. 2.

55La méfiance de l’Assemblée ne pouvait qu’être renforcée par la position50 défendue par le Trésor public qui demandait également un rétablissement de la forme judiciaire de l’examen des comptes. Or, l’administration et ses bureaux sont jugés comme seuls responsables de cet arriéré. Les comptes « auraient été moins tardifs, sans doute, s’ils avaient eu des sommes à répéter à la charge de la nation et leur lenteur affectée […] est une présomption de l’intérêt qu’ils ont eu à reculer un examen dont l’issue ne pouvait être en leur faveur51 ».

III. LA LOI DU 16 SEPTEMBRE 1807 : RÉPONSE À L’INEFFICACITÉ DU SYSTÈME DE CONTRÔLE MIS EN PLACE SOUS LA RÉVOLUTION FRANÇAISE ?

A. DES DÉBUTS DIFFICILES TENANT À LA DISSOCIATION INITIALE DE LA VÉRIFICATION DES COMPTES, DU JUGEMENT DES CONTESTATIONS NÉES DE L’EXAMEN DES COMPTES ET DE LEUR APUREMENT DÉFINITIF

  • 52 Article 9, titre 2.

56Le Bureau de comptabilité n’avait pas, à la différence des anciennes chambres des comptes, le droit de rendre de décisions exécutoires à l’encontre des comptables publics. La loi des 17 et 29 septembre 1791 prévoyait un recours aux tribunaux de droit commun pour trancher des contestations qui s’élèveraient entre les receveurs de districts, trésoriers et autres payeurs avec les commissaires de la comptabilité au sujet des articles des comptes vérifiés. Le tribunal de district du domicile du comptable se trouvait compétent et les contestations étaient poursuivies à la requête du commissaire de la Trésorerie, tandis que dans « toutes les contestations relatives aux comptes de deniers publics, les commissaires du roi près les tribunaux de district seront entendus52 ».

  • 53 E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. I, réédition (...)

57De la même manière, la législation révolutionnaire ne donna pas à l’État de moyen particulier de recouvrement de ses créances, même à l’égard des comptables publics en déficit53. Là encore, les tribunaux de district étaient compétents pour le recouvrement des débets résultant des arrêtés de compte. Ce tribunal ordonnait, le cas échéant, les poursuites aux fins de recouvrement.

  • 54 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 587.

58L’Assemblée constituante, qui s’était, par ailleurs, réservée l’apurement des comptes, ne s’en occupa guère. Bien « qu’un grand nombre de rapports aient été préparés par le Bureau de comptabilité de 1792 à 1794, aucun ne fut examiné » par l’Assemblée54. Le Bureau de comptabilité avait à cette date établi plus de 400 rapports qui avaient été remis au comité des finances de l’Assemblée, mais cette dernière ne s’est encore prononcée sur aucun compte. De sorte qu’au début de l’année 1795, le système fut modifié ; les commissaires de la comptabilité purent enfin, à partir de la loi du 28 pluviôse an III, apurer les comptes eux-mêmes.

  • 55 Cité in E. Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, A. Chevalier-Marescq & Cie é (...)

59Lemoine, rapporteur du Comité des finances, expliquait cette évolution par le fait qu’il s’agissait d’investir « les commissaires de la comptabilité du droit, qu’ils auraient toujours dû avoir, d’arrêter, sous leur responsabilité, les comptes qu’ils ont vérifiés »55. À partir de ce moment, le Bureau de comptabilité arrête les comptes et peut donc constituer les comptables en débet sans recourir aux tribunaux de district pour trancher les éventuelles contestations. Doté du pouvoir de prendre des décisions exécutoires, il reste néanmoins privé de celui de donner décharge définitive aux comptables qui est réservé au pouvoir législatif.

  • 56 Articles 321 et 325.

60La Commission de comptabilité mise en place par la Constitution du 5 fructidor an III remplaça le Bureau de la comptabilité. Elle se composait de cinq commissaires élus par le Conseil des Anciens sur une liste triple proposée par le Conseil des Cinq-Cents. Les cinq commissaires ainsi désignés furent tous d’anciens commissaires du Bureau de comptabilité. La Constitution chargea cette commission de vérifier et d’arrêter le compte général des dépenses et des recettes de la République et de donner connaissance au corps législatif des abus, malversations et de tous les cas de responsabilité qu’ils découvriraient56. Par la loi du 18 frimaire an IV (9 décembre 1795) ils reçurent le pouvoir de donner décharge définitive aux comptables publics.

B. DES RÉSULTATS TANGIBLES

61En 1800, près de la moitié des comptes de l’Ancien Régime ont été définitivement arrêtés. La nouvelle organisation du contrôle financier opérée sous la Convention par la loi du 28 pluviôse an III qui donne au Bureau de la comptabilité le droit de constituer les comptables en débet lui permet d’atteindre ces résultats. En application de ce texte, les comptables en débet après l’arrêté du Bureau de la comptabilité devaient verser ces sommes dans les deux mois à la Trésorerie faute de quoi le Bureau de comptabilité dressait « un acte déclaratif et exécutoire des débets de chaque comptable » et sans qu’intervienne une décision juridictionnelle, les biens du comptable pouvaient alors être saisis et vendus. Peu après, la loi du 16 fructidor an III fera d’ailleurs à nouveau, « défenses itératives aux tribunaux de connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient ».

  • 57 Cité par R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 582, qui donne le détail de sa composition : 1 premier (...)

62Ce résultat doit d’autant plus être souligné que les moyens dont disposait le Bureau de comptabilité étaient très en dessous de ceux dont disposait à la fin de l’Ancien Régime la seule Chambre des comptes de Paris. Car si l’on s’en tient à l’Almanach royal de 1788, cette institution comptait 213 conseillers, présidents et gens du roi57.

  • 58 La Cour des comptes, coll. Histoire de l’administration française, édition du CNRS, Paris, 1984, p (...)
  • 59 La Cour des comptes, op. cit., p. 319

63Mais, s’agissant de la comptabilité intermédiaire, son action est « contrecarrée par le mauvais vouloir des administrations et la résistance des comptables58 ». La Trésorerie réussira, « sous le prétexte des circonstances […] à empêcher la production des pièces justificatives » témoignant ainsi d’une « continuité étonnante de la doctrine des services de la Trésorerie ». « S’abritant sous le prétexte du contrôle préalable des pièces justificatives […], la Trésorerie n’envoie aucun compte à la Comptabilité nationale et cette petite guerre durera encore en l’an VIII59. »

  • 60 M. Beaumez, « Rapport du 25 mai 1791 », op. cit., p. 10.
  • 61 Article 3 du titre IV du projet de décret pour parvenir à l’audition de tous les comptes à rendre (...)

64Ce point est d’autant plus à souligner que pour accélérer la reddition des comptes, l’Assemblée avait décrété dès 1791 que l’état au vrai n’a plus à être joint aux comptes présentés. Dans son intervention devant l’Assemblée nationale, Beaumez dénonçait cette exigence qui retarde à loisir la reddition des comptes, « un trésorier était-il poursuivi à la diligence du procureur général pour être condamné à présenter son compte ? Il trouvait son excuse dans le retardement des bureaux du ministre qui retenaient l’état au vrai des dépenses et refusaient constamment de l’examiner et de l’approuver. Sans cet état au vrai, nul moyen de compter et nul moyen de contraindre le ministre et ses bureaux à terminer un examen de l’état au vrai qui tenait la comptabilité en suspens60. » Le projet de décret présenté au nom du Comité de liquidation le 4 juillet 1791 était donc clair : « les comptables ne seront pas tenus à la formalité de rapporter des états au vrai signé du ministre ou des ordonnateurs61 » et cette disposition fut reprise intégralement dans le décret des 17 et 29 septembre 1791.

  • 62 G. Thuillier, « Le contrôle des comptes de 1791 à 1800 », Une autre justice : 1789-1799, op. cit.

65Malgré cela, le ministère des Finances, « au nom de la centralisation comptable » et « sous le prétexte de la vérification préalable des comptes », classait les pièces justificatives et formait les comptes retardant « infiniment leur envoi ». « Cette comptabilité des acquits n’eut qu’un résultat : avant l’an VIII aucun compte postérieur à 1790 ne parvint à la Comptabilité nationale62. »

  • 63 Pierre Escoube, conseiller référendaire à la Cour des comptes, écrit juste après le cent cinquanti (...)
  • 64 M. Beaumetz, Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité (...)

66C’est pourtant un classique de dénoncer l’incapacité du système de contrôle mis en place par les assemblées révolutionnaires63 et de louer l’œuvre de Napoléon 1er. Même René Stourm souligne que l’une « des causes déterminantes » qui expliquent la création de la Cour des comptes est le maintien d’un arriéré important. Mais cet arriéré, comme le souligne le comte Mollien dans ses Mémoires, tenait pour un grand nombre à des comptes qui « attendaient leur jugement vingt années avant la Révolution ». C’est même l’une des raisons qui justifient la suppression des chambres des comptes ; dans son rapport lu le 25 mai 1791 à l’Assemblée nationale, M. Beaumez s’indignait des retards permanents dans l’apurement des comptes : « Il est des comptes arriérés de 18, de 16 ans, plusieurs de 15, de 12 ans, un grand nombre de 10 », en tout la seule « Chambre des comptes de Paris a dans ce moment, 1 249 comptes de deniers publics à recevoir64 ».

  • 65 Le titre IV de la loi du 16 septembre 1807 comporte des dispositions transitoires consistant en la (...)
  • 66 Cité in M. Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, tome IV : 1797-1818, Rousseau et (...)

67On omet également de rappeler que l’on crée en 1807 au sein de la Cour des comptes une 4e chambre pour juger l’arriéré des comptes65. Et si la Cour a jugé en 1813, soit en cinq ans, 2 544 des 3 111 comptes se rapportant à la période du 1er juillet 1791 au 22 mars 1800, elle l’a fait dans des conditions exceptionnelles. Son premier président, Barbé Marbois, expliquera ainsi devant la Chambre des pairs le 16 octobre 1815, que l’on « accorda aux juges le pouvoir discrétionnaire le plus absolu pour décider sur les événements de force majeure et sur tous les cas extraordinaires occasionnés par la Révolution. On les autorisa dans ce cas à recueillir tous les renseignements, à s’environner de tous les documents et à prendre en considération les mœurs, la bonne ou mauvaise réputation des comptables, pour absoudre ou condamner ceux qui se trouvaient dans l’impossibilité de justifier régulièrement de leur gestion66. »

  • 67 L’un de ses membres, M. Garnier, fut nommé procureur général, M. Brière de Surgy fut désigné prési (...)
  • 68 Centenaire de la Cour des comptes, op. cit., p. 51.

68Six membres de la Commission de comptabilité furent intégrés à la Cour des comptes67 et la Cour eut recours aux bureaux de la Comptabilité nationale qui lui restèrent attachés « tout le temps qu’elle avait consacré au jugement de l’arriéré et qui ne furent supprimés que le 1er octobre 181568 ».

69Personne ne songe d’ailleurs à cette époque à justifier la création de la Cour des comptes par l’incapacité du système existant à assurer le contrôle des comptes publics. Le conseiller d’État Defermon rend même un hommage aux membres du Bureau de comptabilité pour le « zèle » et le « dévouement » qu’ils ont mis dans leurs fonctions. Le maintien d’un arriéré s’explique par « l’immensité de valeurs mensongères qui ont surchargé les comptes sous le règne du papier-monnaie et les dépenses en tous genres commandées par les circonstances ». « Ce qui n’aurait nécessité qu’un travail ordinaire dans un temps de bonne administration a dû alors entraîner des travaux au-dessus des forces communes […] Il serait injuste de leur reprocher de n’avoir pas apuré et jugé les comptes avec célérité. » Pendant les douze années de son existence, la Commission de comptabilité a, en effet, apuré un nombre important de comptes. Gillet de la Jacqueminière, dans son discours au Corps législatif du 16 septembre 1807 donnant lecture du rapport établi par le Tribunat, donne la mesure du travail accompli. Sur 11 477 comptes, 8 792 depuis l’année 1792 se trouvent déjà jugés et ces jugements ont produit une rentrée de près de quarante millions au profit du Trésor public.

C. L’ATTRACTION DU POUVOIR EXÉCUTIF : DE L’ARRÊTÉ DU 29 FRIMAIRE AN IX À LA LOI DU 16 SEPTEMBRE 1807

  • 69 M. Boucard & G. Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière français (...)

70Le choix de créer la Cour des comptes s’explique, en grande partie, par l’évolution politique du régime et la volonté de soustraire le contrôle des comptes au pouvoir législatif. La transformation en Cour des comptes fut opérée « en deux actes : on commença par soustraire, peu à peu, la Commission de comptabilité au législatif et à la placer sous la dépendance de l’exécutif69 ». Le Consulat prépara l’œuvre de l’Empire, la loi du 16 septembre 1807 venant parachever l’ouvrage.

1. Le Consulat.

71La Commission de la comptabilité nationale fut placée sous le Consulat auprès du Gouvernement, lorsque l’arrêté du 29 frimaire an IX prescrivit qu’elle devait désormais l’informer des abus et malversations mis à jour. C’était donc, désormais, au Gouvernement que les commissaires remettaient tous les trois mois l’état de leurs travaux et, à la fin de chaque année, le résultat général qui proposait des vues de réforme et d’amélioration dans la comptabilité.

  • 70 M. Boucard & G. Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière français (...)
  • 71 Qui sera créée par l’ordonnance du 10 mars 1831.
  • 72 G. Sautel, J.-L. Harouel, Histoire des institutions publiques depuis la Révolution française, 8e é (...)

72Alors qu’il était jusque-là placé sous la dépendance du pouvoir législatif, le contrôle des comptes se voit donc rattacher à la sphère exécutive. Ceci avait déjà, en partie, été réalisé par la Constitution de l’an VIII qui prescrivait dans son article 89 que la Commission de comptabilité nationale serait désormais composée de sept membres choisis par le Sénat sur la liste nationale d’éligibilité, institution alors « à la dévotion du Premier Consul70 ». Cette volonté du pouvoir exécutif de tirer à lui le contrôle des comptes se manifesta également sous le Consulat par le fait que le pouvoir exécutif préférait recourir aux services du corps des inspecteurs généraux du Trésor qui, créé en l’an IX, constitue l’origine lointaine de l’Inspection générale des finances71, pour exercer un contrôle sur les comptes que de s’appuyer sur la Commission de comptabilité72.

  • 73 Gaudin note ainsi dans sa Notice sur les finances de la France qu’au 20 frimaire an VIII, « une mi (...)
  • 74 R. Stourm, Les finances du Consulat, op. cit., p. 92.

73Cette réorganisation qui s’amorce sous le Consulat correspond également au souci plus immédiat d’améliorer les finances de l’État73. Peu de temps après le coup d’État du 18 brumaire, la loi du 13 frimaire an VIII investissait ainsi les commissaires de la Trésorerie nationale de pouvoirs extraordinaires pour poursuivre le recouvrement de tous les débets à la charge des receveurs et des payeurs généraux. R. Stourm notait cependant qu’aucune explication ne vint préciser pourquoi, sur les cinq millions initialement prévus, seulement 650 000 francs furent effectivement encaissés74.

2. L’Empire.

74Les considérations développées par Antoine Levacher-Duplessis dans sa proposition de créer une haute cour des finances dont les membres seraient nommés par le Sénat et dont les vérificateurs le seraient par le premier consul ont certainement guidé les auteurs de la loi du 16 septembre 1807.

  • 75 Antoine Levacher-Duplessis, De la comptabilité nationale et de son organisation, Drost aîné, Paris (...)

« Un Gouvernement n’est puissant qu’autant qu’il est élevé dans l’opinion des peuples, qu’il a par conséquent besoin de considération et d’éclat, et qu’il ne peut obtenir l’une et l’autre qu’en s’honorant par des institutions administratives et judiciaires, faites pour lui concilier cette estime et ce respect universels, premiers et sûrs garants de la subordination sociale75. »

  • 76 Adolphe Thiers, Histoire du Consulat et de l’Empire, Paulin, Paris, 1849, tome VIII, p. 112.
  • 77 U. Todisco, Le personnel de la Cour des comptes (1807-1830), Librairie Droz, Genève, 1969, p. 28.

75Cette évidence est d’ailleurs rapportée par Adolphe Thiers dans son Histoire du Consulat et de l’Empire, où il explique qu’en raison de l’autorité purement administrative de la comptabilité centrale, il restait à créer une juridiction donnant au règlement des comptes « la forme et la solennité d’un arrêt de cour suprême76 ». Si « la comptabilité nationale présentait un bilan assez avantageux […]. Désormais, avec la consolidation du régime impérial […] elle manquait d’éclat et de puissance77. »

  • 78 Avis de l’Archichancelier sur les Observations du ministre des Finances relativement au projet de (...)

76La création de la Cour des comptes s’explique aussi largement par les garanties qu’il convenait d’offrir aux agents chargés de manier les deniers publics et responsables sur leurs deniers propres. Lorsqu’il défend le projet de Cour des comptes, Cambacérès insiste, d’ailleurs, sur le fait que le rétablissement des formes judiciaires dans la comptabilité se fait « pour l’intérêt de l’État et pour celui des comptables78 ».

  • 79 Observations sur le mode de paiement des comptables en assignats depuis la création des mandats, 1 (...)
  • 80 Pétitions de huit comptables ou fondés de pouvoir aux Cinq-Cents pour obtenir leur libération défi (...)

77Globalement d’ailleurs, l’intérêt des comptables a toujours été une question à laquelle on a essayé, dans un souci de pragmatisme bien ordonné, de donner des réponses aussi satisfaisantes que possibles. Pendant plusieurs années se posa la question de savoir si les comptables qui avaient payé en assignats étaient ou non libérés. La Commission de comptabilité soumit cette question au Conseil des Cinq-Cents qui l’examina au cours de la séance du 16 pluviôse an IV sans y apporter toutefois de réponse. Dans des observations publiées le 19 prairial an IV, les commissaires de la Comptabilité rappellent donc leurs difficultés à apprécier le caractère ou non libératoire des débets payés en assignats79. Or, dans cette attente, les comptables concernés ne sont pas libérés, le quitus étant assorti d’une réserve. Ces derniers s’organisent et adressent au Conseil des Cinq-Cents une pétition80. Il ne faut pas douter que leur action se dirige également en direction des consuls car ils obtiennent enfin gain de cause avec la loi du 23 frimaire an VIII dont l’adoption proposée par les consuls s’appuie sur la nécessité « de garantir aux citoyens la libre jouissance de leurs propriétés ».

78Cet élément mérite d’être souligné car il sera repris en 1807. La question de l’arriéré non encore jugé devient sans doute un enjeu politique pour l’Empereur. Des milliers de familles attendent le quitus et la levée de l’hypothèque légale qui pèse sur leurs biens. Le comte Mollien écrira dans ses Mémoires que l’apurement de cet arriéré par la Cour des comptes « valut plus que la conquête d’une province ». Mollien insiste sur cette nécessité de faire rentrer dans leurs droits toutes ces familles qui se trouvent depuis des années déchues des privilèges de la propriété. Un grand nombre de familles « se trouvait compromis dans la personne de leurs héritiers ou de leurs cautions, par les hypothèques légales de la Trésorerie, qui rendaient plusieurs millions d’immeubles indisponibles pour leurs propriétaires ».

  • 81 Cité in Cent cinquantenaire de la Cour des comptes, Imprimerie nationale, Paris, 1957,

« Au milieu des torts involontaires qui commandaient en quelque sorte l’indulgence, il importait sans doute de sauver quelques débris de la for tune publique, mais bien plus encore d’affranchir une masse considérable de fortunes particulières qui enchaînaient, je le répète, plusieurs dizaines de millions d’immeubles81. »

IV. IMPORTANCE ET INFLUENCE DE L’ORGANISATION DU CONTRÔLE FINANCIER MIS EN PLACE SOUS LA RÉVOLUTION FRANÇAISE

A. LA CENTRALISATION DU CONTRÔLE DES COMPTES PUBLICS

  • 82 Chapitre V du Livre premier.
  • 83 Notamment la réforme tentée par Maupéou en 1771.

79Dans L’Ancien Régime et la Révolution, publié en 1856, Tocqueville observe que la centralisation administrative opérée à partir de la Révolution est l’aboutissement d’un effort de centralisation mené depuis des siècles par le pouvoir royal82. La loi de 1807 se contentera de reprendre la centralisation du contrôle financier dans les mains d’une institution unique qu’opéra la Révolution, alors que cette unification avait été tentée sans succès sous l’Ancien Régime, se heurtant à la vénalité des offices et à l’incapacité de la monarchie d’indemniser les charges qu’il aurait fallu supprimer83.

80Cette unification du contrôle des comptes fut soulignée par le prince archichancelier lors de la cérémonie d’installation de la Cour des comptes du 5 janvier 1808.

  • 84 Cité in M. Marion, op. cit., p. 294

« Une institution une dans son objet, puissante dans son unité, présente à tous les dépositaires de deniers de l’État…, embrassant toutes les comptabilités qui se lient à la fortune publique84. »

  • 85 Cité in Victor de Marcé, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Librairie Félix Alcan (...)

81L’importance de cette réforme est capitale, ainsi que l’attestent les critiques sévères adressées au système en vigueur sous l’Ancien Régime. L’Ancien Régime comptait treize chambres des comptes à la veille de la Révolution française. Le comte Mollien estimait dans ses Mémoires que ces chambres des comptes étaient « des tribunaux sans accord dans leur jurisprudence, sans rapport entre eux, réduits à l’arbitrage d’intérêts souvent locaux et variant d’un ressort à l’autre qui, en un mot, ne pouvaient faire entrer dans leur jugement aucune vue d’intérêt général85 ».

82Cette centralisation était la condition préalable et nécessaire au développement de l’assistance apportée par la Cour des comptes aux pouvoirs publics et, en particulier, au Parlement. Cette centralisation du contrôle des comptes allait, par la suite, permettre à la Cour d’examiner le compte général de l’administration des finances.

  • 86 Rapport présenté au nom du Comité de liquidation par Jacques Boisrot de Lacour, séance du 22 novem (...)

83Or, cette idée est déjà présente en 1791. Le Bureau de comptabilité était, au-delà de l’examen des comptes des comptables publics également chargé de l’examen des comptes rendus par les ministres et devait « absolument comparer entre eux les résultats des vérifications sur livres et registres avec les résultats des vérifications sur pièces86 ». Ce rapprochement est l’objet même des déclarations générales de conformité que la Cour des comptes sera ensuite amenée à prononcer.

  • 87 V. de Marcé, L’apurement des comptes de l’État…, op. cit.

« C’est une des idées mères de la Cour des comptes : l’examen analytique des comptes (permettant) de s’élever à l’appréciation synthétique de la gestion ministérielle87. »

  • 88 Rapport de Beaumez, op. cit., p. 2.

84La volonté de soumettre l’ensemble des deniers publics au contrôle de l’Assemblée s’opposait à la pratique qui s’était développée sous l’Ancien Régime de soustraire certaines opérations au contrôle des chambres des comptes. Beaumez, dans son intervention du 25 mai 1791, dénonçait ainsi le fait que « la régie générale des Aides s’était maintenue dans l’usage de compter par-devant le Conseil du roi et se soustrayait ainsi à la juridiction de la Cour des comptes seule régulièrement compétente pour toute comptabilité publique88 ».

  • 89 La Cour des comptes, op. cit., édition du CNRS, 1984, p. 330.

85Pourtant, peu après furent mises en place un certain nombre de commissions extraordinaires de liquidation destinées à soustraire certains organismes au contrôle de la Comptabilité nationale. Il faut notamment signaler la création par la loi du 2 messidor an VI d’un Bureau de liquidation provisoire placé sous la dépendance du ministère des Finances qui constituait une sorte de « démembrement tacite de la Comptabilité nationale89 ». Cet organisme ne sera supprimé qu’après la création de la Cour des comptes par le décret du 13 prairial an X, prévoyant dans son article 8 que les comptabilités non encore apurées lui seraient renvoyées.

  • 90 Son rôle est de liquider provisoirement « toutes les comptabilités arriérées de tous les ministère (...)
  • 91 Loi portant établissement d’un Bureau de liquidation provisoire de la comptabilité intermédiaire.
  • 92 Le 14 pluviôse an V.

86Sa compétence portait sur l’examen de la comptabilité dite intermédiaire, c’est-à-dire commençant à compter du 1er juillet 179190. Avant d’être finalement consacrée par la loi du 2 messidor an VI91, l’idée de créer un tel Bureau de liquidation provisoire avait l’année précédente été rejetée par l’Assemblée qui avait ainsi témoigné de sa volonté de ne pas dessaisir la Commission de comptabilité des comptes afférents à cette période92.

  • 93 Chiffre donné par M. Chantereau, Le Bureau et la Commission de comptabilité de 1791 à 1807, Audien (...)
  • 94 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, l’administration des finances français (...)
  • 95 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs…, op. cit., p. 135.

87Ce Bureau de liquidation intermédiaire se composa de cinq membres nommés par le Directoire et placé sous la surveillance du ministre des Finances. L’urgence de procéder à l’apurement des comptes avait justifié sa création, ses travaux ne confirment pas que cette ambition première ait été la seule raison d’être. Car, un an après sa création, il n’avait arrêté que 29 comptes93. Il semble qu’en réalité, ce Bureau permettait de soustraire à la connaissance de la Comptabilité « tout ce qui pouvait y avoir de réellement intéressant dans les finances… et les enrichissements qu’elles avaient provoqués94 ». Le choix d’hommes « offrant toutes garanties de discrétion » ne pouvait mieux signifier la volonté du Directoire que « ces comptes étaient pour ainsi dire amnistiés95 ».

  • 96 Sur ce point, J.-F. Pinaud, « Finances et justice, les ministres des Finances de 1789 à 1832 », Re (...)

88Le ministère des Finances n’eut d’ailleurs de cesse, sous la période révolutionnaire, de couvrir les comptables publics de sa clémence alors que les pratiques douteuses et les enrichissements divers étaient alors monnaie courante à tous les échelons de l’administration des Finances96.

B. CE SYSTÈME ALLAIT, EN OUTRE, EXERCER UNE INFLUENCE DÉTERMINANTE SUR L’ORGANISATION DU CONTRÔLE DES COMPTES PUBLICS DANS LE RESTE DE L’EUROPE

  • 97 Lors de son rattachement à la France, les anciennes chambres des comptes furent supprimées et remp (...)
  • 98 De 1830 à 1921, la Cour des comptes fut composée de huit membres (un président, six conseillers et (...)
  • 99 Proposition de l’administrateur des finances M. Coghen, déposée le 13 décembre 1830. Cette Commiss (...)

89Le mode de contrôle des comptes publics mis en place sous la Révolution française aura une influence déterminante. Ainsi, lorsqu’en 1830 le Parlement belge créé à son profit une Cour des comptes, il ne manque pas de se rappeler l’expérience française97. Le nombre restreint de membres98 de la Cour des comptes belge est ainsi à rechercher dans un projet déposé avant l’adoption du décret de 1830 créant la Cour des comptes et qui proposait la création d’une Commission provisoire de comptabilité nationale99.

90L’organisation du contrôle financier dans les pays nordiques porte également la trace de l’influence du système mis en place sous la Révolution française. Le système mis en place en 1791 répartissait en trois autorités distinctes la vérification des comptes, leur apurement et le contentieux des articles contestés qui sera confié aux tribunaux de district avant que ne s’impose la nécessité de ne pas renvoyer le jugement des comptes publics aux juges de droit commun.

  • 100 M. Des feuilles, Le pouvoir de contrôle des Parlements nordiques, LGDJ, 1972, p. 251.

91Ainsi, au Danemark, la vérification des comptes, leur apurement et la mise en jeu éventuelle de la responsabilité des fonctionnaires intéressés relèvent d’autorités distinctes. Le Rigsrevisionen contrôle les comptes, le Parlement les apure lui-même, tandis que le contrôle « des comptes élémentaires peut déboucher sur la mise en jeu éventuelle de la responsabilité des agents subordonnés100 ».

  • 101 E. Chalandon, Le contrôle parlementaire des finances publiques en Angleterre, Annales de finances (...)
  • 102 S’il est possible de mettre en jeu la responsabilité personnelle d’un accounting officer, « toutef (...)

92Le système anglo-saxon lui-même continue, du reste, de dissocier le contrôle des comptes de la mise en jeu éventuelle de la responsabilité des agents comptables. C’est, en effet, le Comité des comptes publics qui possède l’équivalent de l’action de mise en débet exercée en France par la Cour des comptes, puisque c’est à lui de mettre en jeu la responsabilité de tous les fonctionnaires des Finances101. Le contrôleur et auditeur général assiste aux séances du Comité des comptes publics pour soutenir les conclusions de son rapport, tandis qu’un secrétaire de la Trésorerie est chargé, le cas échéant, de requérir au nom du Gouvernement la poursuite des infractions constatées, le Comité convoquant alors devant lui les accounting officers102.

93Le modèle de l’auditeur général travaillant pour le compte d’un comité de la Chambre des communes, le Comité des comptes public, n’est lui-même que la transposition du modèle français de 1791 qui prévoyait que le Bureau de comptabilité transmettait ses travaux au Comité des finances de l’Assemblée nationale, qui, après examen, devait ensuite en saisir l’Assemblée.

  • 103 Séance du 4 juillet 1791, op. cit.
  • 104 V. de Marcé, L’apurement des comptes…, op. cit.

94Beaumez expliquait ainsi la logique du système qu’il proposait ; le Comité des finances de l’Assemblée chargé de l’examen des comptes devait pouvoir s’appuyer sur « un bureau d’un nombre suffisant de personnes versées dans la comptabilité pour l’aider à faire ce travail103 ». Tandis que ce Comité des finances « convaincu de l’importance de sa mission examine avec soin le moindre péché signalé, encourage son pénitent dans la voie des scrupules, le fait comparaître devant lui, lui demande des explications… Il se fait apporter ces longs rapports104 ». C’est ce que fait aujourd’hui le Comité des comptes publics qui procède sur la base des rapports de vérification qui sont établis par le National Audit Office à l’audition des responsables concernés.

Conclusion.

  • 105 C’est l’opinion que l’on trouve notamment dans l’ouvrage La Cour des comptes, op. cit., p. 321 et (...)
  • 106 V. de Marcé, L’apurement des comptes…, op. cit.

95Il apparaît bien difficile de conclure que la loi du 16 septembre 1807 s’inspire des projets défendus en faveur de la création d’une juridiction financière, tel celui que le baron de Batz proposa lors de la suppression des anciennes chambres des comptes et qui préconisait la création d’une Cour de la comptabilité sur le modèle de la Cour de cassation105. En réalité, ainsi que le notait Victor de Marcé, « la Cour des comptes de 1807, sous une autre dénomination, n’est pas autre chose que la Commission de comptabilité nationale », « l’édifice est le même que celui de l’an IV et de l’an IX ; les mêmes hommes l’habitent et y travaillent pour le compte du même souverain qu’en l’an IX. Il est paré d’une nouvelle façade, d’un revêtement plus brillant et plus imposant106. »

Notes

1 Discours de Charles Laurent, premier président de la Cour des comptes, in Centenaire de la Cour des comptes, Imprimerie nationale, Paris, 1907.

2 M. Defermon concluait sa présentation devant les membres du corps législatif en disant : « Ainsi, Messieurs, vous ne verrez dans le projet de loi dont je viens vous entretenir, qu’une nouvelle mesure d’ordre dictée par le génie qui nous gouverne et auquel rien de ce qui est utile ne peut échapper ».

3 La tradition administrative française a « toujours réservé une place de choix à l’administration de contrôle. Initialement c’est, en effet, le contrôle de l’administration sur elle-même qui a justifié l’institution des grands corps de l’État », J.-L. Bodiguel, J.-L. Quermonne, La haute fonction publique sous la Ve République, PUF, Paris, 1983, p. 189.

4 Propos du procureur général M. Liotard-Vogt lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour des comptes du 16 octobre 1907.

5 Centenaire de la Cour des comptes, op. cit.

6 Holtz, Die Staatshaushaltskontrolle nach der neueren staatsrechtlichen Entwicklung, Finanzarchiv 1935, cité in Verfassung, Verwaltung, Finanzkontrolle, Festschrift für Hans Schäfer, C. Heymanns Verlag KG, Berlin, 1975, p. 211.

7 Discours de Chantereau, Le bureau et la commission de comptabilité de 1791 à 1807, Audience solennelle de rentrée, discours du 17 octobre 1892, Imprimerie nationale, Paris, 1892.

8 Aristote, La Politique, Traduction J. Tricot, Librairie philosophique J. Vrin, Paris, Livre II, 1274, 15 et Livre III, 1281 b 30.

9 Séance du 25 mai 1791.

10 Beaumez, « Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité central de liquidation », 25 mai 1791, p. 16.

11 L’article VII du titre I de ce texte précise que les directoires de départements feront parvenir sans délai « au Bureau de comptabilité qui sera ci-après établi » les comptes et pièces à l’appui.

12 « Rapport du Comité central de liquidation sur l’organisation de la comptabilité générale des finances de l’État », Cochard, séance du 7 septembre 1791.

13 En réalité décret de l’Assemblée nationale des 13 janvier, 3, 8 et 12 février 1792, l’an quatrième de la Liberté, Imprimerie royale, Paris, 1792.

14 Cité in René Stourm, Le budget, Librairie Guillaumin, Paris, 1900, p. 587.

15 Opinion de Malouet sur la comptabilité ou la reddition et leur jugement, séance du 7 septembre 1791, Imprimerie nationale, Paris, 1791, p. 6.

16 Jean de Batz, Plan pour l’organisation de la comptabilité présenté au nom du Comité de liquidation, imprimé sur ordre de l’Assemblée nationale.

17 Rapport Cochard, op. cit., p. 16.

18 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigé par l’agent du Trésor public, sur la demande du Comité de liquidation de l’Assemblée nationale et imprimé par son ordre, p. 17, Comptes rendus de l’Assemblée constituante des 1-15 septembre 1791.

19 G. Mignot, « Le contrôle externe des finances publiques en France : à propos de quelques défis actuels », Les Petites Affiches, 17 septembre 1997, n° 112.

20 Procès-verbal d’installation de la Cour des comptes du 4 mars 1815.

21 Article 59.

22 M. Beaumetz du 25 mai 1791, op. cit., p. 9 et 10.

23 Article XV, titre II de la loi des 17 et 29 septembre 1791.

24 Article XVI, il doit, à cette fin fournir un cautionnement en immeuble équivalent à celui exigé des membres du Bureau de comptabilité, soit soixante mille livres.

25 Victor de Marcé précise que Cochard a présenté l’avis de la majorité du Comité de liquidation alors que Camus s’est exprimé au nom de la minorité, in L’apurement des comptes de l’État pendant la Révolution, Les commissaires de la comptabilité, discours présenté devant l’Académie des sciences morales et politiques, 1892.

26 Séance du corps législatif du 5 septembre 1807. Le texte des rapports présentés au nom du Conseil d’État et du Tribunat lors de la création de la Cour des comptes est reproduit dans le livre du centenaire de la Cour des comptes, 1907.

27 Gaudin, Observations sur le projet de loi concernant le jugement des comptes, cité in

E. Douat, Les chambres régionales des comptes et l’ordre juridictionnel administratif, Thèse, Université de Bordeaux, 1991, p. 249.

28 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigé par l’agent du trésor public, sur la demande du Comité de liquidation de l’Assemblée nationale et imprimé par son ordre, p. 8. Comptes rendus de l’Assemblée constituante des 1er et 15 septembre 1791.

29 Article XVII.

30 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit., p. 9, Comptes rendus de l’Assemblée constituante des 16-25 mais 1791.

31 Cité in R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 587.

32 Taine estime qu’il était « l’homme le plus judicieux de l’Assemblée », Origines de la France contemporaine, la Révolution, t. I, p. 154.

33 Opinion de Malouet…, op. cit., p. 4.

34 Mémoire concernant la comptabilité des finances rédigées par l’agent du Trésor public, sur la demande du Comité de liquidation de l’Assemblée nationale et imprimé par son ordre, Comptes rendus de l’Assemblée constituante des 1er et 15 septembre 1791.

35 Mémoire concernant la comptabilité des finances…, op. cit., p. 14.

36 Titre I, article 7.

37 Projet de décret pour parvenir à l’audition de tous les comptes à rendre jusqu’au 1er janvier 1791 exclusivement, présenté à l’Assemblée nationale, au nom du Comité de liquidation par M. Beaumez, député du département du Pas-de-Calais, séance du 4 juillet 1791.

38 Article 16 du projet présenté par Beaumez, op. cit., le 4 juillet 1791.

39 Guy Thuillier, « Le contrôle des comptes de 1791 à 1800 », Une autre justice : 1789-1799, Études publiées sous la direction de R. Badinter, Histoire de la justice, Fayard, Paris, 1989, p. 308 309.

40 Observations sur la nomination des commissaires de la comptabilité, lues à la Société des amis de la Constitution le dimanche 27 novembre 1791, Imprimerie du Patriote françois, Paris, 1791.

41 On y trouve, notamment, le beau-frère du ministre de la Justice et celui du ministre Tarbé. Pour la composition des membres du Bureau de comptabilité, voir M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, l’administration des finances françaises de Louis XVI à Bonaparte, O. Orban, Paris, 1986, p. 100-103.

42 Opinion de Malouet…, op. cit., p. 8.

43 Observations sur la suppression des chambres des comptes proposée à l’Assemblée nationale et sur la nécessité de l’établissement d’une Cour nationale des Finances unique, Imprimerie Vve Delaguette, Paris, 1790.

44 Camus, séance du 8 septembre 1791, cité in Chantereau, Le Bureau et la Commission de comptabilité de 1791 à 1807, p. 28, Audience solennelle de rentrée, discours du 17 octobre 1892, Imprimerie nationale, Paris, 1892.

45 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit.

46 Rapport du Comité central de liquidation sur l’organisation de la comptabilité générale des finances de l’État, Cochard, séance du 7 septembre 1791.

47 Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité central de liquidation, 25 mai 1791, p. 11-13.

48 Rapport lu à l’Assemblée nationale…, op. cit., p. 1.

49 J. de Batz, Plan pour l’organisation…, op. cit., p. 3.

50 Rapport Beaumez du 25 mai 1791, op. cit., p. 1.

51 Rapport Beaumez, op. cit., p. 2.

52 Article 9, titre 2.

53 E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. I, réédition de l’édition de 1886, LGDJ, Paris, 1989, p. 172 et suiv.

54 R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 587.

55 Cité in E. Besson, Le contrôle des budgets en France et à l’étranger, A. Chevalier-Marescq & Cie éditeurs, Paris, 1901, p. 289.

56 Articles 321 et 325.

57 Cité par R. Stourm, Le budget, op. cit., p. 582, qui donne le détail de sa composition : 1 premier président, 12 présidents, 78 conseillers maîtres, 38 conseillers correcteurs, 80 auditeurs, 3 gens du roi (avocat général, procureur et substitut), 3 greffiers. Mais ces magistrats ne travaillaient qu’alternativement, que six mois par an.

58 La Cour des comptes, coll. Histoire de l’administration française, édition du CNRS, Paris, 1984, p. 330.

59 La Cour des comptes, op. cit., p. 319

60 M. Beaumez, « Rapport du 25 mai 1791 », op. cit., p. 10.

61 Article 3 du titre IV du projet de décret pour parvenir à l’audition de tous les comptes à rendre jusqu’au 1er janvier 1791 exclusivement, présenté à l’Assemblée nationale, au nom du Comité de liquidation par M. Beaumez, député du département du Pas-de-Calais, séance du 4 juillet 1791.

62 G. Thuillier, « Le contrôle des comptes de 1791 à 1800 », Une autre justice : 1789-1799, op. cit.

63 Pierre Escoube, conseiller référendaire à la Cour des comptes, écrit juste après le cent cinquantième anniversaire de la loi du 16 septembre 1807 : « Le Bureau de comptabilité, puis la Commission de comptabilité, n’eurent guère le temps, à une époque déjà soumise à l’accélération de l’histoire, d’accomplir une œuvre efficace. Là encore il était réservé à Napoléon 1er d’entreprendre et de réussir la féconde synthèse des traditions monarchiques et de l’ordre nouveau », Revue des Deux Mondes, 1er octobre 1958, p. 475.

64 M. Beaumetz, Rapport lu à l’Assemblée nationale sur l’arriéré de la comptabilité au nom du Comité central de liquidation, 25 mai 1791.

65 Le titre IV de la loi du 16 septembre 1807 comporte des dispositions transitoires consistant en la formation d’une quatrième chambre temporaire pour le jugement des comptes arriérés.

66 Cité in M. Marion, Histoire financière de la France depuis 1715, tome IV : 1797-1818, Rousseau et Cie, Paris, 1925, p. 298.

67 L’un de ses membres, M. Garnier, fut nommé procureur général, M. Brière de Surgy fut désigné président de l’une des trois chambres et quatre commissaires furent nommés maîtres des comptes, dont M. Goussard. Sur ce point, Centenaire de la Cour des comptes, Imprimerie nationale, Paris, 1907, p. 40.

68 Centenaire de la Cour des comptes, op. cit., p. 51.

69 M. Boucard & G. Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière française, op. cit., p. 1293.

70 M. Boucard & G. Jèze, Éléments de la science des finances et de la législation financière française, op. cit., p. 1294.

71 Qui sera créée par l’ordonnance du 10 mars 1831.

72 G. Sautel, J.-L. Harouel, Histoire des institutions publiques depuis la Révolution française, 8e édition, Dalloz, Paris, p. 306.

73 Gaudin note ainsi dans sa Notice sur les finances de la France qu’au 20 frimaire an VIII, « une misérable somme de 167 000 francs était, à cette époque, tout ce que possédait en numéraire le Trésor public d’une nation de 30 millions d’hommes », cité in René Stourm, Les finances du Consulat, Guillaumin éditeur, Paris, 1902, p. 39.

74 R. Stourm, Les finances du Consulat, op. cit., p. 92.

75 Antoine Levacher-Duplessis, De la comptabilité nationale et de son organisation, Drost aîné, Paris, 1785.

76 Adolphe Thiers, Histoire du Consulat et de l’Empire, Paulin, Paris, 1849, tome VIII, p. 112.

77 U. Todisco, Le personnel de la Cour des comptes (1807-1830), Librairie Droz, Genève, 1969, p. 28.

78 Avis de l’Archichancelier sur les Observations du ministre des Finances relativement au projet de loi concernant le jugement des comptes.

79 Observations sur le mode de paiement des comptables en assignats depuis la création des mandats, 19 prairial an IV.

80 Pétitions de huit comptables ou fondés de pouvoir aux Cinq-Cents pour obtenir leur libération définitive, 6 germinal an VII.

81 Cité in Cent cinquantenaire de la Cour des comptes, Imprimerie nationale, Paris, 1957,

p. 39.

82 Chapitre V du Livre premier.

83 Notamment la réforme tentée par Maupéou en 1771.

84 Cité in M. Marion, op. cit., p. 294

85 Cité in Victor de Marcé, Le contrôle des finances en France et à l’étranger, Librairie Félix Alcan, Paris, 1928, p. 397.

86 Rapport présenté au nom du Comité de liquidation par Jacques Boisrot de Lacour, séance du 22 novembre 1791, Imprimerie nationale, Paris, 1791.

87 V. de Marcé, L’apurement des comptes de l’État…, op. cit.

88 Rapport de Beaumez, op. cit., p. 2.

89 La Cour des comptes, op. cit., édition du CNRS, 1984, p. 330.

90 Son rôle est de liquider provisoirement « toutes les comptabilités arriérées de tous les ministères, agences et commissions exécutives, du 1er juillet 1791 à la mise en place du régime constitutionnel ».

91 Loi portant établissement d’un Bureau de liquidation provisoire de la comptabilité intermédiaire.

92 Le 14 pluviôse an V.

93 Chiffre donné par M. Chantereau, Le Bureau et la Commission de comptabilité de 1791 à 1807, Audience solennelle de rentrée, discours du 17 octobre 1892, Imprimerie nationale, Paris, p. 44.

94 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs de la Révolution, l’administration des finances françaises de Louis XVI à Bonaparte, O. Orban, Paris, 1986, p. 134.

95 M. Bruguière, Gestionnaires et profiteurs…, op. cit., p. 135.

96 Sur ce point, J.-F. Pinaud, « Finances et justice, les ministres des Finances de 1789 à 1832 », Revue du Trésor, n° 5, mai 1997.

97 Lors de son rattachement à la France, les anciennes chambres des comptes furent supprimées et remplacées par une Commission de comptabilité nationale. En 1807, cette situation prit fin avec la création de la Cour des comptes pour la France et l’ensemble des pays conquis. Lorsqu’en 1814, les provinces belges furent intégrées dans le royaume des Pays-Bas, la Chambre générale des comptes de ce pays prit le relais, Profil de vérification : la Cour des comptes de Belgique, RIVCP, juillet 1991, p. 15.

98 De 1830 à 1921, la Cour des comptes fut composée de huit membres (un président, six conseillers et un greffier).

99 Proposition de l’administrateur des finances M. Coghen, déposée le 13 décembre 1830. Cette Commission devait être provisoire « en attendant que la loi eût réglé l’organisation d’une Cour des comptes », cité in H. Matton, Traité de science financière et de comptabilité publique belge et coloniale, t. I, Imprimerie Narcisse, Bruxelles, 1919, p. 513.

100 M. Des feuilles, Le pouvoir de contrôle des Parlements nordiques, LGDJ, 1972, p. 251.

101 E. Chalandon, Le contrôle parlementaire des finances publiques en Angleterre, Annales de finances publiques tome III, Institut de droit comparé de l’Université de Paris, Recueil Sirey, p. 16.

102 S’il est possible de mettre en jeu la responsabilité personnelle d’un accounting officer, « toutefois, la mise en jeu de la responsabilité financière d’un accounting officer est un fait rare dans les annales de la Commission. Celle-ci préfère recourir à un procédé plus discret, mais plus efficace : les recommandations à la Trésorerie », J. Molinier, Aspects juridiques et signification politique de la procédure budgétaire britannique, RDP, 1970, p. 997.

103 Séance du 4 juillet 1791, op. cit.

104 V. de Marcé, L’apurement des comptes…, op. cit.

105 C’est l’opinion que l’on trouve notamment dans l’ouvrage La Cour des comptes, op. cit., p. 321 et suiv.

106 V. de Marcé, L’apurement des comptes…, op. cit.

Auteur

Stéphanie Flizot est maître de conférences, titulaire de l’habilitation à diriger les recherches à l’Université de Paris-Ouest-Nanterre-La Défense (Paris X). Ses travaux de recherche s’appuient sur une analyse pluridisciplinaire, comparative et historique. Sa thèse consacrée aux relations entre « Institutions supérieures de contrôle des finances publiques, Parlement et Gouvernement dans les pays de l’Union européenne » a obtenu le prix de thèse de la Cour des comptes en 2000 et a été publiée par LGDJ. Ses publications récentes développent cette approche de droit comparé : « Renforcement de la pluriannualité budgétaire dans les pays de l’OCDE » (Revue du Trésor, juin 2008) ; «CEDH et juridictions financières : confrontation des expériences européennes », Colloque de Montpellier de l’Institut européen des droits de l’homme et historique (oct. 2008), « Développement des relations entre Cours des comptes et Parlement du xixe siècle au milieu du xxe siècle » (La Cour, un passé, un destin, Revue française de finances publiques, 2009).

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