Introduction

1En présentant la création du Gatt et ses activités entre 1947 et 1994, ce document entend brosser le portrait de l’économie politique de libéralisation du commerce international après la Seconde Guerre mondiale. Le Gatt a été créé en 1947, sous la houlette des États-Unis, en vue d’instaurer un système commercial mondial ouvert et multilatéral. Le multilatéralisme et la libéralisation devaient favoriser l’expansion du commerce international, considéré comme un facteur essentiel de l’atteinte des principaux objectifs d’après-guerre des économies occidentales, notamment la croissance économique, le plein-emploi et la stabilité politique. Les pays occidentaux n’ont cependant pas mené une simple politique de libéralisation. Leurs politiques économiques d’après-guerre reposaient non seulement sur l’ouverture aux forces du marché et à la concurrence internationale, mais aussi sur les réglementations nationales et le protectionnisme. Cet état de choses a conduit le Gatt à instaurer la règle de la nation la plus favorisée (NPF), tout en autorisant des exceptions à ce principe de base, favorisant ainsi le protectionnisme et la discrimination. Ainsi, depuis 1947, la libéralisation du commerce international a été menée en réduisant les barrières commerciales dans certains secteurs, tout en en protégeant d’autres. Le Gatt a donc combiné libéralisation du commerce et protectionnisme, s’alignant précisément sur les intérêts et les politiques économiques des pays occidentaux, s’avérant ainsi un instrument flexible capable de s’adapter aux exigences des parties contractantes à l’accord.

I. Le Gatt et la politique économique dans les pays occidentaux

2Bien avant la Seconde Guerre mondiale, le président Roosevelt et le secrétaire d’État Cordell Hull avaient la conviction que l’absence d’ouverture de l’économie mondiale durant les années 1930 avait été l’une des causes du déclenchement du conflit. Il était devenu essentiel de faire disparaître le protectionnisme et l’unilatéralisme qui avaient prévalu durant ces années-là. Pour cela, il était nécessaire d’instaurer de nouvelles institutions internationales et multilatérales chargées de garantir la coopération interétatique indispensable au renforcement de la stabilité des relations monétaires et au développement des échanges de biens. La libéralisation du commerce et le multilatéralisme devaient contribuer de manière significative à l’atteinte des principaux objectifs nationaux américains, notamment la croissance économique, le plein-emploi et l’augmentation du revenu réel par habitant, ouvrant ainsi la voie à la stabilité politique et sociale. Les institutions internationales devaient renforcer les économies nationales en garantissant la libre circulation du commerce sur une base multilatérale et un système monétaire international viable, et en limitant la capacité des gouvernements à recourir à l’unilatéralisme. Les exigences nationales étaient donc indissociables de celles de l’économie mondiale¹.

3Pour veiller au respect du système multilatéral envisagé et pour exercer les fonctions clés de régulation du commerce et des paiements internationaux au sein du système économique d’après-guerre, la création de trois nouvelles institutions internationales clés fut mise à l’étude. Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (Bird) furent créés lors de la conférence internationale de Bretton Woods en 1944, tandis que la conférence de La Havane sur le commerce et l’emploi (novembre 1947 – mars 1948), signée en 1948, prévoyait la création de l’Organisation internationale du commerce (OIC). Les États-Unis s’engagèrent à reconstruire l’économie mondiale en s’efforçant de stabiliser les taux de change et de libéraliser le commerce international grâce à la mise en place d’un système multilatéral reposant sur la non-discrimination et la règle inconditionnelle de la NPF. En octobre 1947, alors que le projet de l’OIC n’était pas encore finalisé, 23 pays jouant un rôle majeur dans le commerce international signèrent le Gatt, accord doté d’un statut temporaire et précurseur de l’OIC, afin de négocier des réductions de droits de douane réciproques et de veiller à ce que les restrictions commerciales, autres que celles visant les droits de douane, ne portent pas préjudice ni n’annulent les concessions négociées en 1947. Le Gatt s’est alors rapidement imposé comme un accord international essentiel régissant le commerce international, dans la mesure où il est devenu manifeste, en 1950, que le Sénat américain ne ratifierait pas l’OIC. Alors que, sous l’impulsion du département d’État, le gouvernement américain tentait d’obtenir un accord international sur l’OIC, il est apparu peu probable, au vu notamment des pratiques réelles du commerce international et des pratiques commerciales protectionnistes menées par les États-Unis, d’obtenir du Sénat qu’il soutienne activement l’ouverture des marchés et désapprouve fermement la discrimination. En effet, au sein même du Sénat américain, il n’existait pas de position tranchée en faveur de la libéralisation du commerce. Après l’échec de l’OIC, le gouvernement américain ne pouvait compter que sur le Gatt, et le système commercial mondial, pour réduire les discriminations et libéraliser le commerce².

4Pour bien comprendre les principes du Gatt et son développement, il convient d’analyser la politique commerciale des principaux pays occidentaux après la Seconde Guerre mondiale. Comme nous l’avons déjà souligné, le Sénat américain dans sa majorité n’approuvait pas la libéralisation du commerce. Les agriculteurs faisaient pression pour obtenir une baisse des importations de biens étrangers et s’élevaient contre les subventions à l’exportation pratiquées par d’autres pays, tandis que l’industrie du textile demandait des quotas d’importation pour les biens étrangers, au motif que la hausse des importations de produits textiles allait entraîner des baisses de production et une hausse du chômage. En réponse aux demandes de mesures protectionnistes, le Congrès décida de limiter la portée de ses engagements à l’égard de la libéralisation du commerce. Tout d’abord, les tarifs ne seraient revus à la baisse que sur une base de réciprocité, alors qu’en 1947 les clauses protectionnistes relevaient du Reciprocal Trade Agreements Act, qui autorisait le gouvernement américain à mener des négociations tarifaires pour abaisser les droits de douane dans le cadre du Gatt. Le Congrès adopta une clause de sauvegarde – qui autorisait l’annulation d’une concession tarifaire susceptible de pénaliser un secteur – en tant qu’instrument légitime des négociations commerciales, tandis que la clause du point critique – qui fixe un seuil à partir duquel une concession tarifaire peut pénaliser un producteur national – devenait un élément de base du Reciprocal Trade Agreements Act. Aux États-Unis, le soutien à la libéralisation du commerce allait donc de pair avec le protectionnisme. De l’autre côté de l’Atlantique, l’interventionnisme de l’État et le protectionnisme, combinés à des mesures destinées à ouvrir l’économie nationale aux forces des marchés internationaux et à la libéralisation, constituaient le moteur de la politique économique des pays de l’Europe de l’Ouest³.

5La théorie économique affirmait que la libéralisation du commerce favoriserait la croissance économique grâce au développement des exportations et que l’ouverture serait de nature à améliorer le bien-être général, en proposant de nouveaux produits, en procurant des emplois de meilleure qualité et en augmentant le niveau de richesse global. Toutefois, les politiciens se sont aperçus – et c’est encore le cas – qu’il est difficile de mettre en œuvre une telle politique. La décision de s’engager sur la voie de libéralisation du commerce peut susciter le mécontentement de la part des secteurs qui prônent le protectionnisme ; tout le monde ne retire pas les mêmes bénéfices de l’ouverture. Les politiciens estiment que les effets distributifs du libre-échange sont souvent plus importants que l’accroissement de richesse et que le résultat dépend largement de ces variables. En outre, alors que les gouvernements estimaient que la libéralisation du commerce international favoriserait la croissance de la productivité et des revenus et répondrait aux besoins des consommateurs, ils considéraient également le protectionnisme comme un moteur indispensable des avancées technologiques et de la modernisation des secteurs manufacturiers. Après la Seconde Guerre mondiale, la politique commerciale a été élaborée par les gouvernements, qui ont réorganisé les industries et, quoiqu’à des degrés divers, sont intervenus afin de promouvoir activement le bien-être économique et social à long terme. En raison des liens entre politiques industrielles et commerciales et entre investissements et commerce, la libéralisation ne se limitait pas à des questions de réduction des droits de douane ou d’accords commerciaux. Les contrôles aux frontières des échanges commerciaux sont devenus des éléments à part entière d’une économie politique au service d’objectifs politiques plus larges. Cette situation a influencé la politique commerciale. En effet, l’ouverture s’est accompagnée de politiques publiques visant à favoriser la croissance et à protéger certains secteurs commerciaux, les politiques commerciales de l’époque offrant alors une combinaison singulière de libéralisme et de protectionnisme, ou de nouveau mercantilisme⁴.

6Les deux objectifs principaux du Gatt étaient de fournir un ensemble de règles régissant le fonctionnement du commerce mondial, ainsi qu’un cadre permettant de poursuivre les négociations sur la réduction des barrières commerciales. Les réunions périodiques des représentants des pays membres du Gatt étaient l’occasion de débattre des questions internationales et de régler les différends communs liés au commerce international. Les principes de base du Gatt doivent être appréhendés au regard de ce contexte, car ils relevaient pour beaucoup de l’économie politique des pays occidentaux. Le Gatt reposait, comparativement, sur un petit nombre de principes de base, dont le plus important était la non-discrimination. Ce principe s’appuyait sur la règle de la nation la plus favorisée (NPF), fondement du système commercial multilatéral : chaque partie contractante devait appliquer les droits de douane de la NPF aux importations provenant de tous les autres membres, ce qui signifie que « tous avantages, faveurs, privilèges ou immunités accordés par une partie contractante à un produit originaire ou à destination de tout autre pays sont, immédiatement et sans condition, étendus à tout produit similaire originaire ou à destination du territoire de toutes les autres parties contractantes ». Sous la pression des États-Unis, ce principe est devenu l’un des piliers du Gatt aux fins de mettre un terme aux systèmes préférentiels, de limiter les pratiques de nationalisme économique et d’asseoir la crédibilité de la clause NPF dès le début⁵.

7Bien qu’il se fasse le chantre du libre-échange, le Gatt prévoyait certaines exceptions à la règle générale de non-discrimination. L’article XXIV autorisait les parties contractantes à créer une union douanière et une zone de libre-échange, accordant un traitement préférentiel aux importations provenant d’autres pays membres de l’accord régional, sous certaines conditions, sans que ce traitement s’applique aux autres parties contractantes à l’accord. En vertu de l’article XI, les parties contractantes au Gatt pouvaient appliquer des restrictions aux importations, quand elles étaient nécessaires à l’application de mesures ayant pour effet de restreindre la production nationale. Les articles XXXV et XIII prévoyaient qu’un membre pouvait exclure les nouveaux membres du traitement NPF en vertu d’une procédure de non-application. L’article XII autorisait les restrictions commerciales si elles s’avéraient nécessaires pour protéger l’équilibre de la balance des paiements. L’article XI autorisait les restrictions quantitatives dans certaines circonstances. En outre, le Congrès américain décida d’intégrer une clause établissant une exception à une série de lois afin de protéger les producteurs nationaux, tandis que le gouvernement britannique s’opposait avec succès aux demandes des États-Unis de mettre fin au système de préférence impériale et de Commonwealth. Il convient également de noter que, de manière générale, les règles du Gatt manquaient de précision, et présentaient des ambiguïtés et des failles, témoignant de l’incapacité des rédacteurs à parvenir à un accord clair sur de nombreuses questions. Il était donc difficile de déterminer si un comportement donné était cohérent ou pas avec les obligations d’un pays. Les comportements obéissaient davantage à un ensemble de convictions communément admises sur l’efficience de l’ouverture des marchés et la réciprocité afin d’accéder à de nouveaux marchés⁶.

8Les accords institutionnels du Gatt reflétaient l’économie politique d’après-guerre des pays européens qui les avaient élaborés. D’un côté, les États-Unis et le Royaume-Uni cherchaient à élaborer des règles et à mettre en place une organisation internationale pour éviter que ne se répète le désastreux déclin du commerce mondial qui avait exacerbé la Grande Dépression. D’un autre côté, ils reconnaissaient que la politique nationale ne permettait pas de mettre en place un libéralisme absolu. Les mesures de protection étaient une nécessité politique. Un compromis fut cependant trouvé qui a porté non pas sur un ensemble de règles et principes essentiels de libre-échange véritable, mais sur un système allant dans le sens d’une plus grande libéralisation, conçu pour prévenir l’unilatéralisme des années 1930, réduire de manière réciproque les droits de douane et verrouiller ces réductions tarifaires tout en mettant en œuvre différentes formes de protectionnisme. Le Gatt n’avait pas pour objectif une libéralisation inconditionnelle du commerce international, mais visait plutôt à promouvoir le libre-échange et à prévenir l’unilatéralisme. C’est pourquoi le libre-échange s’est accompagné du protectionnisme. Le Gatt a ainsi mis en œuvre un régime commercial combinant flexibilité et pragmatisme, et ses ambiguïtés, failles et exceptions ont laissé aux gouvernements une marge de manœuvre suffisante pour traiter les questions politiques au niveau national et mettre en œuvre leur politique nationale. Le Gatt a permis de concilier les intérêts nationaux et l’objectif global de libéralisation du commerce. Sa grande force résidait incontestablement dans sa flexibilité⁷. Ainsi que l’indique ­Thomas W. Zeiler, le Gatt a pu survivre grâce à sa capacité à combiner judicieusement les intérêts économiques et politiques, les principes de libre-échange et le protectionnisme. Il a su tenir compte des intérêts des membres du Gatt⁸.

II. Les activités du Gatt entre 1947 et 1979 : sous le signe de la flexibilité

9C’est dans ce contexte que le Gatt a commencé à opérer. Entre 1947 et 1962, le Gatt a connu cinq cycles de négociations multilatérales : la conférence de Genève (1947), la conférence d’Annecy (1949), la conférence de Torquay (1950-1951) et une seconde conférence de Genève (1956) ainsi que le Dillon Round (1961-1962)⁹. Ces cinq conférences se sont concentrées sur la réduction des droits de douane des produits manufacturés, et donc sur la libéralisation des barrières commerciales « aux frontières ». Le Gatt ne faisait aucune distinction entre les biens agricoles et non agricoles, appelant à un traitement identique de tous les biens couverts par le commerce international. Nonobstant ce traitement égalitaire, l’agriculture a, dès le début, échappé au cadre du Gatt, et toutes les négociations ont donc traité en grande partie des biens non agricoles, l’agriculture n’étant pas concernée par les mesures de réduction des barrières commerciales. Les États-Unis et l’Europe de l’Ouest utilisaient largement les machines pour soutenir la production agricole nationale déjà en place à partir des années 1930 et n’avaient pas l’intention de limiter le protectionnisme dans le secteur agricole.

10Le premier cycle de négociations s’est déroulé entre avril et fin octobre 1947, au moment même où se préparait l’accord définitif de l’OIC. L’administration Truman souhaitait entamer les négociations le plus vite possible afin de parvenir à une réduction substantielle des droits de douane et à l’élimination des préférences, et plus spécialement la préférence de Commonwealth. Ce dernier objectif s’est avéré source de conflit, les Britanniques n’étant pas disposés à supprimer les préférences. De fait, les divergences d’opinions ont bien failli avoir raison de la conférence. La décision de la délégation américaine d’accepter les concessions mineures des Britanniques sur les préférences dont bénéficiait le Royaume-Uni dans le Commonwealth, tandis que les autres pays du Commonwealth acceptaient de concéder des réductions plus importantes, a permis de sauver les négociations. Outre le maintien du concept de discrimination, ce premier cycle a également donné le jour à la future méthode de fonctionnement du Gatt, constitué d’un ensemble de plus de cent accords bilatéraux rigoureusement négociés qui pouvaient être ensuite déployés au niveau multilatéral. Ainsi, ce premier cycle, qui a permis de tester le fonctionnement de la technique de négociation selon la règle NPF, a obtenu des résultats satisfaisants : une réduction moyenne des tarifs de 19 %. Cependant, les négociations du Gatt étaient longues et laborieuses dans la mesure où les gouvernements négociaient encore de façon bilatérale produit par produit : lorsqu’un accord de réduction des droits de douanier était conclu, il était étendu à l’ensemble des partenaires du Gatt¹⁰.

11Le premier cycle est le seul à être parvenu à réduire de manière significative les droits de douane. L’apport des quatre autres a été moindre. Les conférences d’Annecy et de Torquay ont eu lieu peu de temps après la création du Gatt et les négociations ont principalement porté sur l’adhésion de nouveaux membres. La première avait pour objectif de conduire des négociations entre les parties contractantes existantes et onze gouvernements souhaitant adhérer au Gatt, dont neuf ont finalement intégré l’accord. Les négociations ont également abouti à une réduction tarifaire de 2 %. Le deuxième cycle, qui s’est tenu à Torquay, a négocié l’adhésion de six gouvernements, dont le plus important était la République fédérale d’Allemagne, ainsi que diverses concessions supplémentaires entre les parties contractantes existantes. Le cycle a débouché sur une réduction tarifaire moyenne de 3 %. En raison du refus des pays du Commonwealth de réduire leurs préférences, aucun accord sur des réductions des droits de douane ne put être trouvé entre les États-Unis d’un côté et le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande de l’autre. La conférence de Genève en 1956, le quatrième cycle, est plutôt unique. Seuls 25 pays sur les 39 parties contractantes ont accepté d’y participer, et sur ces 25 pays, seuls 22 se sont entendus sur des concessions. Toutefois, dans la mesure où les plus grandes nations commerciales ont participé aux négociations et conclu des concessions, cette conférence sur les droits de douane est généralement considérée comme un cycle de négociations multilatérales. La réduction tarifaire moyenne s’est élevée à 2 %. À la fin de la seconde conférence de Genève, le tarif pondéré moyen des principaux pays industrialisés avait été réduit d’environ 15 % depuis 1947¹¹.

12La signature du traité de Rome, qui a donné naissance à la Communauté économique européenne (CEE) en 1957, a conduit l’administration Eisenhower à préconiser, en 1959, un nouveau cycle de négociations dont l’objectif était de réduire la discrimination pratiquée par la CEE et, de manière plus générale, les barrières au commerce international. Ces nouvelles négociations, baptisées du nom du sous-secrétaire d’État qui en a été l’instigateur, se sont déroulées entre 1961 et 1962 et ont marqué l’arrivée de la CEE dans l’arène du commerce mondial. Les avancées en matière commerciale ont été modestes. Les deux principales parties contractantes, la CEE et les États-Unis, ont négocié des concessions sur les biens manufacturés, abaissant les droits de douane de 20 % en moyenne : les pays européens sur les équipements de transport, le matériel industriel et électrique, et les produits chimiques, et les États-Unis sur les machines, les équipements électriques et les automobiles. Les produits à base d’acier ainsi que les textiles et l’aluminium n’étaient cependant pas concernés par l’accord, tandis que les produits chimiques en étaient exclus, la délégation américaine n’ayant pas autorité pour négocier en la matière. Ainsi, cet accord n’a porté que sur un tiers du commerce entre les États-Unis et la CEE, réduisant de 7 % la protection moyenne pour tous les secteurs. Quant à l’agriculture, la CEE poursuivait l’élaboration, depuis 1958, de sa politique agricole commune (PAC) qui, dès le départ, a semblé être une politique encore plus protectionniste que les politiques nationales de ses États membres. Washington insista donc pour inclure l’agriculture dans les négociations du Gatt. L’objectif des États-Unis, soutenus par les principaux pays exportateurs tels que le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande, visait à atténuer le protectionnisme de la PAC. La tentative des États-Unis s’est soldée par un échec. La CEE, arguant du fait que la PAC en était encore au stade initial, refusa d’aborder la question de l’agriculture à Genève. Le Dillon Round a montré les limites de la méthode de négociation produit par produit. Les négociations, inévitablement axées sur des secteurs déterminés, devenaient trop longues au fil des cycles, en raison notamment de l’augmentation du nombre des parties contractantes participant aux conférences¹².

13Le Kennedy Round (1963-1967) a constitué un tournant de l’histoire du Gatt. Cette conférence a débouché sur une réduction des droits de douane d’environ 35 % et, du fait de son ampleur et de son champ d’application, elle a eu une portée internationale plus large que les cycles précédents. Il convient de noter les deux points suivants : tout d’abord, ce cycle a été marqué par l’abandon de l’approche de négociations bilatérales des premières années, les membres appliquant désormais une formule mathématique de réduction préalablement convenue à leur barème tarifaire. Ainsi, pour la première fois, la négociation produit par produit a été partiellement abandonnée au profit d’une réduction linéaire, en particulier une réduction uniforme de 50 %. Deuxièmement, même si ce cycle s’est concentré sur les concessions de droits de douane réciproques sur les produits manufacturés, pour la première fois, les négociations ont également porté sur les barrières non tarifaires, aboutissant à l’élaboration d’un code antidumping. En outre, les États-Unis proposèrent, une fois encore, d’inclure l’agriculture afin de limiter les effets du protectionnisme de la PAC, mais une nouvelle fois sans succès, la CEE refusant d’abaisser ses barrières commerciales¹³.

14Jusqu’au Kennedy Round, les négociations portaient principalement sur la réduction des barèmes tarifaires. À partir des années 1970, la réglementation devient le centre des préoccupations de la libéralisation du commerce. C’est la raison pour laquelle le Tokyo Round (1973-1979) s’est plus particulièrement concentré sur les barrières non tarifaires au commerce. De nouveaux thèmes sont apparus, tels que les marchés publics, l’évaluation en douane et les normes techniques. Ces questions ont été traitées en dérogation des normes du Gatt, car seuls certains pays se sont engagés à respecter le code. Le Tokyo Round a abordé des politiques qui ne relevaient pas des règles du Gatt (les principaux exemples étant les normes des produits et les marchés publics). Cette conférence a abouti à la négociation de codes sur les subventions, les mesures compensatoires, les obstacles techniques au commerce (normes de produits), l’évaluation en douane, la viande bovine et les produits laitiers. Ces codes ont été mis en place parce que les pays en développement refusaient une extension des règles du Gatt. Ils permettaient ainsi aux pays partageant la même vision de coopérer sans qu’il soit besoin de négocier avec l’ensemble des parties contractantes au Gatt. D’aucuns ont déclaré que cette approche affaiblissait le système, car cela revenait à choisir, selon son gré, parmi les règles relevant des thèmes couverts par le Gatt. Au-delà des codes, le Tokyo Round a permis une nouvelle baisse des droits de douane des pays développés de 35 % pour les produits manufacturés. La CEE a de nouveau refusé toute négociation sur le secteur agricole, allongeant ainsi la liste des récriminations à l’encontre de la PAC¹⁴.

15Jusqu’au Tokyo Round, deux acteurs dominaient le Gatt : les États-Unis et la CEE, tandis que les pays en développement, en raison de leur refus de réduire leur protectionnisme, étaient exclus des décisions. Les politiques du Gatt étaient imposées par des acteurs dotés d’une politique économique homogène et d’une même vision du Gatt et de ses règles et principes. Le Gatt était le club des pays riches. Dans ce contexte, la flexibilité du Gatt permettait aux gouvernements de poursuivre leur politique économique alliant protectionnisme et libre-échange et, malgré tous les désaccords nés de Genève, il autorisait une vision partagée des règles et politiques commerciales. Les pays occidentaux ont ainsi libéralisé leurs secteurs les plus compétitifs ; ils ont pu commencer à définir des clauses réglementaires communes prévoyant une prise en compte progressive des barrières non tarifaires, tandis que certains secteurs tels que le textile et l’agriculture étaient exclus du processus de libéralisation. Comme nous le verrons dans la section suivante, l’arrivée de nouveaux, et différents, acteurs dans l’arène mondiale du commerce a posé certains problèmes.

III. La création de l’Organisation mondiale du commerce lors de l’Uruguay Round (1986‑1994) et les années suivantes : de la flexibilité à la légalisation

16Ainsi que nous l’avons déjà indiqué, le Gatt a été créé pour favoriser les négociations entre les participants sur la régulation et la libéralisation de la politique commerciale. Alors qu’à l’origine l’accent était mis sur les droits de douane, le Gatt s’est progressivement intéressé aux barrières non douanières. Le pouvoir de marché était concentré dans les mains des États-Unis, de l’Europe de l’Ouest et du Japon. Le Gatt était notamment constitué d’économies développées capitalistiques unies, ce qui permettait à un groupe relativement restreint de diplomates de même sensibilité de faire avancer les travaux sur la libéralisation du commerce mondial. En raison de cette unité, la flexibilité et l’ambiguïté ne constituaient pas un obstacle, mais une force du régime commercial du Gatt.

17À la fin des années 1980, le Gatt s’est trouvé confronté à un double défi, la flexibilité devenant davantage un problème qu’un atout. Premièrement, le champ des travaux s’est élargi afin d’intégrer les services, les investissements et la propriété intellectuelle au sein du commerce international, en raison de leur rôle majeur dans l’économie mondiale. Ainsi, si jusqu’à présent les membres du Gatt s’étaient davantage préoccupés de supprimer les barrières commerciales, ils devaient désormais tenir compte de nouveaux domaines. Deuxièmement, l’unité du Gatt s’est progressivement effritée. Des pays qui avaient choisi de renoncer à une planification centrale au profit d’une certaine forme de capitalisme ont adhéré au Gatt, tandis que les pays en développement ont commencé à jouer un rôle plus actif. Alors que la politique commerciale s’engageait dans un ensemble plus large de questions et que de nouveaux membres, moins homogènes, faisaient leur apparition, il est devenu évident que les règles régissant le régime comportaient certaines faiblesses. La réglementation du commerce se complexifiant au fil du temps, l’élaboration des politiques fondées sur les normes s’avérait difficile à gérer. La flexibilité, qui était une force du Gatt, s’est donc transformée en faiblesse à la fin des années 1980¹⁵.

18C’est dans ce contexte que l’Uruguay Round s’est tenu entre 1986 et 1994. Ce nouveau cycle a étudié et adopté des politiques moins axées sur l’ouverture des marchés et davantage tournées vers leur régulation. Il a élargi les négociations à de nouveaux secteurs – des secteurs qui n’étaient pas encore concernés par la libéralisation, en particulier l’agriculture et le textile. Il a également été à l’origine de la création de l’Organisation mondiale du commerce. Les négociations entre pays développés et ceux en développement ont été au cœur des discussions. Les fournisseurs de services et de biens des pays développés qui nécessitaient une protection de la propriété intellectuelle souhaitaient avoir un libre accès aux marchés des pays en développement. Ce cycle visait un objectif politique ambitieux : l’accès aux marchés des pays riches pour les produits agricoles et textiles en contrepartie de l’accès aux pays émergents pour les services et l’adhésion au principe de protection de la propriété intellectuelle dans les pays en développement¹⁶.

19L’Uruguay Round a permis d’intégrer certains domaines clés du commerce au système du Gatt, domaines qui, jusque-là, avaient été ignorés ou posaient problème, tels le textile et l’agriculture. Ces négociations, qui intégraient des secteurs qui avaient échappé aux règles du Gatt, constituaient l’aboutissement des travaux de libéralisation du commerce traditionnels. Quant à l’agriculture, pour la première fois depuis 1947, les négociations portaient sur le protectionnisme prévalant dans ce secteur et, plus particulièrement, sur le système très réglementé de la PAC. Face aux pressions internationales de Genève et aux pressions nationales résultant des restrictions budgétaires et des importants excédents alimentaires en stock, les Européens ont consenti à réduire les protections tarifaires de la PAC. Ils ont accepté d’abaisser les prix nationaux, de transformer la plupart des prélèvements variables de la PAC en droits de douane fixes et de les réduire d’un tiers environ. Pourtant, malgré cette réforme, l’agriculture est demeurée un secteur hautement protégé et régulé¹⁷.

20Le champ des négociations a également été étendu aux questions :

• de propriété intellectuelle liées au commerce par l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), ou Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS Agreement) ;

• de services par l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), ou General Agreement on Trade in Services (GATS) ;

• d’investissements par les mesures concernant les investissements et liées au commerce (MIC), ou Agreement on Trade-Related Investment Measures (TRIMs).

21Alors que les accords précédents réglementaient les produits une fois quitté le territoire des pays producteurs, le nouvel accord intégrait les questions de production au sein des États membres. L’Uruguay Round a également conduit à une révision des institutions du régime, le Gatt donnant naissance à l’OMC. L’Organisation mondiale du commerce a été créée pour superviser le fonctionnement du Gatt réformé (rebaptisé Gatt 1994), du GATS, du TRIMS et du TRIPS, un mécanisme de règlement des différends contraignant étant mis en place à cette occasion. L’OMC s’est vue accorder des attributions plus larges, couvrant la plupart des biens, de nombreux services commercialisés à l’international, la propriété intellectuelle, les investissements et les marchés publics. Loin de se limiter aux mesures aux frontières, les règles de l’OMC se sont étendues. Au lieu de se focaliser sur les seules politiques ayant un impact marqué sur le commerce, les travaux de l’OMC incluaient désormais les politiques traditionnellement considérées comme des questions de réglementation principalement nationale¹⁸.

22L’ambiguïté et la flexibilité des règles du Gatt ont posé problème dans le cadre de l’OMC. Alors que de nouveaux secteurs étaient encadrés, que le nombre de membres augmentait et que les intérêts divergeaient, la flexibilité permettait de contourner l’esprit des règles. La solution à ce problème a consisté à préciser les règles et les procédures du régime, qui est ainsi passé de la flexibilité à la légalisation, jugée nécessaire pour préciser dans le détail les différents aspects du contrat commercial. L’OMC dispose de règles détaillées et automatiques qui en font l’institution internationale la plus légalisée, même s’il existe encore des failles et des ambiguïtés, résultant souvent d’une incapacité à s’entendre sur les questions de détail¹⁹.

Conclusion

23Le présent document montre la façon dont les institutions nationales – qui, dans l’économie politique des pays occidentaux, ont pour mission de favoriser la croissance économique – ont orienté le rôle du Gatt dans le cadre de la libéralisation du commerce international. L’économie politique de la libéralisation du commerce des pays occidentaux a consisté en un savant dosage de différents concepts d’économie politique. D’un côté, l’objectif libéral de supprimer progressivement les obstacles à la concurrence en vue de favoriser la croissance économique et la stabilité politique. D’un autre côté, la mise en œuvre de politiques protectionnistes, interventionnistes et régulatrices. La libéralisation du commerce a combiné libre-échange et régulation, s’appuyant sur les institutions nationales et internationales pour mettre en œuvre ces politiques. Le commerce a été libéralisé en réduisant le protectionnisme dans les secteurs considérés comme les plus compétitifs et qui avaient tout à gagner d’un renforcement des exportations par une réduction réciproque des barrières commerciales, tout en protégeant les secteurs jugés inefficients, tels que l’agriculture, l’acier et le textile. Parallèlement, les gouvernements ont pratiqué une politique économique interventionniste. La libéralisation du commerce couplée à un système réglementaire fort a constitué le modèle dominant.

24Le Gatt, créé pour renforcer la coopération et prévenir l’unilatéralisme, a été modelé par cette politique économique. Le pragmatisme et la flexibilité de sa politique ont ainsi permis à ses membres de poursuivre leur politique de libre-échange et de protectionnisme. Ce qui signifie que, même durant les périodes de réduction drastique des barrières commerciales, les membres du Gatt ont pu continuer à mener leur politique de libre-échange et de protectionnisme. Plutôt que de parler de libéralisation du commerce, il serait plus approprié de parler de libéralisation sur mesure.

25Depuis la fin des années 1980, les débats ont été étendus aux principes, aux relations entre commerce et environnement, au travail et aux droits de l’homme. Le régime du commerce mondial a considérablement évolué, remettant en question la flexibilité des années Gatt. L’évolution des intérêts et des idées sous-jacentes de même que les enjeux résultant de l’augmentation du nombre de membres et d’accords commerciaux préférentiels ont conduit le régime à s’adapter.